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Der Beauftragte als Rechtsfigur

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Werner, W. (2024). Der Beauftragte als Rechtsfigur. Entwicklung, Analyse und Neugestaltung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59071-1
Werner, Wibke. Der Beauftragte als Rechtsfigur: Entwicklung, Analyse und Neugestaltung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59071-1
Werner, W (2024): Der Beauftragte als Rechtsfigur: Entwicklung, Analyse und Neugestaltung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59071-1

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Der Beauftragte als Rechtsfigur

Entwicklung, Analyse und Neugestaltung der Beauftragten der Bundesregierung und der Bundesbeauftragten

Werner, Wibke

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1518

(2024)

Additional Information

Book Details

About The Author

Wibke Werner studierte Rechtswissenschaften an der Julius-Maximilians-Universität in Würzburg. Dort belegte sie den Schwerpunktbereich ›Politik, Regierung und Verwaltung‹. Während ihres Studiums nahm sie am Projekt ›New York National Model United Nations‹ teil und absolvierte ein Praktikum im Europäischen Parlament in Brüssel. Von 2018 bis 2023 war sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin an der Lehrprofessur für Öffentliches Recht am Institut für Staats- und Verwaltungsrecht in Würzburg tätig. In diesem Rahmen arbeitete sie an dem ESF-Projekt ›MA-Netze-DiReKT‹ mit. Zeitgleich verfasste sie ihre Dissertation. Seit April 2022 absolviert sie das Rechtsreferendariat im Oberlandesgerichtsbezirk Bamberg.

Abstract

Beauftragte finden sich sowohl in gesetzlich geprägten als auch zunehmend in gesetzesfreien Bereichen. In dieser Untersuchung werden die historische Entwicklung und die charakteristischen Merkmale der Bundesbeauftragten und der Beauftragten der Bundesregierung analysiert. Dabei stehen auch die Probleme, die mit dem Einsatz von Beauftragten für den demokratischen Rechtsstaat verbunden sind, im Fokus. Die meisten Beauftragten können durch ihre Informationstätigkeit lediglich faktisch das Geschehen im Staat beeinflussen. Es wird empfohlen, einerseits die Anzahl der Beauftragten zu begrenzen und andererseits besonders bedeutende Beauftragte mit mehr Befugnissen auszustatten. Eine solche Aufwertung macht eine gesetzliche Regelung der Tätigkeit der Beauftragten erforderlich. Eine verfassungsrechtliche Normierung ist nur bei Beauftragten mit herausragender Bedeutung anzustreben. Als solche sind der Beauftragte gegen Antisemitismus und der Datenschutzbeauftragte hervorzuheben.»The Commissioner as a Legal Figure. Development, Analysis and Reorganization of the Federal Government Commissioners and Federal Commissioners«: Commissioners are found in both legal and, increasingly, non-legal areas. This paper analyses the role of Federal Government Commissioners and Federal Commissioners. It focuses on their tasks, powers, independence and organisational structures as well as the legal basis for their appointment. It also describes the problems for the democratic rule of law that result from the creation of the Commissioners. The main aim of this thesis is to find out whether the legal basis of the Commissioner should be reformed.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einführung 21
A. Anlass der Untersuchung 25
B. Gegenstand und Ziel der Untersuchung 27
C. Gang der Untersuchung 28
Kapitel 1: Beauftragte im historischen Kontext 32
A. Außerordentliche Ämter in der Antike 33
I. Vorläufer des Kommissars: der curator 33
1. Curator rei publicae als ein Instrument der Eingriffsverwaltung? 35
2. Eingliederung in die städtische Ämterstruktur 36
II. Vorläufer des Ombudsmanns 37
1. Ephorat und Volkstribunat 37
2. Defensor civitatis (plebis) 38
B. Rechtsfigur des Kommissars 39
I. Charakterisierung der Rechtsfigur des Kommissars 40
1. Fehlende gesetzliche Grundlage 40
a) Organisationsgewalt der Exekutive 41
b) Wandel der Errichtungspraxis 43
2. Zeitkriterium 45
3. Besonderheit der Aufgabe 46
4. Befugnisse des Kommissars 47
II. Institutionalisierung des Kommissars 49
III. Kriege, Umbrüche und Revolutionen 52
IV. Etablierung der Kommissare nach dem Ersten Weltkrieg 53
1. Weimarer Republik 54
2. Nationalsozialismus 57
C. Rechtsfigur des Ombudsmanns 58
I. Rechtliche Ausgestaltung des Ombudsmanns 60
II. Ombudsmann der Europäischen Union 62
III. Konzeptumsetzung des Ombudsmanns in Deutschland 63
D. Von Kommissaren und Ombudsleuten zu Beauftragten 66
I. Anstieg der Beauftragtenzahl 67
II. Etablierung von Beauftragten auf Landes- und Kommunalebene 70
1. Beauftragte auf Landesebene 70
2. Beauftragte auf kommunaler Ebene 72
III. Entstehung eines neuen Rechtsinstituts? 73
1. Ein bloßer Begriffswandel? 74
2. Beauftragte als Verflechtung von Kommissar und Ombudsmann 76
Kapitel 2: Begriffliche Präzisierung und funktionale Einordnung des Beauftragten im Staatsgefüge 78
A. Ausgrenzung bestimmter Beauftragter 79
I. Beauftragte im nicht staatlichen Bereich 79
1. Einschränkung der Privatautonomie: gesetzlich geforderte Beauftragte 80
2. Anwendbarkeit zivilrechtlicher Grundsätze auf öffentlich-rechtliche Beauftragte 81
II. Beauftragte der Judikative 83
III. Parlamentsbeauftragte 84
1. Wehrbeauftragter 85
a) Wahl durch den Bundestag 86
b) Voraussetzungen der Abberufung 89
c) Aufgaben 90
d) Befugnisse 91
e) Amtsverhältnis und Unabhängigkeit 94
2. Bundesbeauftragter für die Opfer der SED-Diktatur 95
a) Wahl des Beauftragten 97
b) Aufgaben und Befugnisse 98
c) Unabhängigkeit 100
IV. Uneigentliche Beauftragte / Beauftragte bei Verwaltungsstellen 100
V. Sonderfall: Einsetzung von Beauftragten im Rahmen der Bundesaufsicht und bei der Bundesauftragsverwaltung 102
VI. Sonderfall: Einsetzung von Beauftragten im Verteidigungsfall 103
VII. Sonderfall: Beauftragte der Regierung im Sinne von Art. 43 Abs. 2 GG 105
B. Notwendige Abgrenzung: Delegation und Mandat 107
C. Notwendige Differenzierungen zwischen den Beauftragten im Sinne von § 21 GGO 109
I. Beauftragte des Bundeskanzlers 109
II. Bundesbeauftragte und Beauftragte der Bundesregierung 111
III. Koordinatoren und Sonderbeauftragte 112
D. Maßgebliche Zuordnung zur Gubernative? 113
E. Beauftragte mit staatsdienender Sonderstellung 116
I. Bundesbeauftragter für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung 116
II. Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 118
III. Bundesbeauftragter für die Stasi-Unterlagen 120
Kapitel 3: Rechtliche Analyse der Wesensmerkmale von Beauftragten 121
A. Aufgaben und Pflichten 122
I. Wahrnehmung von ministeriellen Aufgaben 124
1. Förderung eines spezifischen Interesses 125
2. Informations- und Beratungstätigkeit im Innenbereich 128
a) Angelegenheiten von grundsätzlicher politischer Bedeutung 130
b) Wirtschaftlichkeitsberatung 130
3. Koordinierungsfunktion 133
4. Unterstützung des Bundestages 135
5. Zusammenarbeit mit Ländern, Gemeinden und der Europäischen Union 136
a) Reichweite des kooperativen Föderalismus 137
b) Grenzen: Festlegung verbindlicher Maßnahmen 138
6. Tätigkeiten im internationalen Umfeld 140
7. Kontrollfunktion 142
a) Einfachgesetzliche Konkretisierungen der Kontrolltätigkeit 143
b) Beauftragte als Aufsichtsinstanz 144
8. Öffentlichkeits- und Informationsarbeit 145
II. Besonderheit: Wahrnehmung von Vollzugsaufgaben 148
1. Allgemeine Verwaltungskompetenz des Bundes nach Art. 87 Abs. 3 GG 150
2. Grenze: Gesetzgebungskompetenz des Bundes 151
III. Ombudsfunktion 153
1. Beauftragte als Ansprechpartner 153
2. Beauftragte als Petitionsinstanz 155
IV. Tätigkeitsberichte 157
1. Auskunftspflicht gegenüber dem Bundestag 158
2. Routinemäßige Berichtspflichten gegenüber dem Bundestag 161
V. Fazit: Besonderheit des Aufgabenprofils 163
B. Rechte und Befugnisse 164
I. Öffentlichkeitsbezogene Äußerungsbefugnisse 165
1. Wahrung des Neutralitätsgebots 167
a) Sonderfall: parteipolitische Neutralität 169
b) Wahrung einer angemessenen Balance 171
2. Beachtung der Grundrechte 173
a) Rechtliche Bewertung der Äußerungsbefugnisse von Bundesbeauftragten 175
aa) Bundesbeauftragter für die Stasi-Unterlagen 176
bb) Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 177
(1) Entscheidung des Verwaltungsgerichts Köln 178
(2) Gesetzliche Rahmenregelungen für die Öffentlichkeitsarbeit 179
b) Allgemeine Schlussfolgerung 182
3. Wahrung der föderalen Kompetenzordnung 183
a) Allgemeine Kompetenz der Bundesregierung zur Öffentlichkeitsarbeit 185
b) Ableitung der Verwaltungskompetenz aus der Gesetzgebungskompetenz 187
c) Ableitung der Kompetenz aus der Schutzfunktion der Grundrechte 189
d) Ableitung der Kompetenz aus dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip 191
e) Kompetenz kraft Natur der Sache 193
4. Befugnis zur Rechtsberatung 193
II. Beteiligungsrechte 195
1. Beteiligung bei der Gesetzgebung 196
a) Reichweite der Einflussnahme von Beauftragten 197
b) Federführende Vorbereitung von Gesetzentwürfen 198
2. Verordnungsermächtigung 199
III. Untersuchungsrechte: Einsichts- und Auskunftsrechte 201
IV. Abhilfebefugnisse 204
1. Aufforderung zur Stellungnahme 205
2. Weisungsbefugnisse und Sanktionsmöglichkeiten 206
a) Bundesbeauftragter für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 206
aa) Anwendungsbereich der Datenschutzgrundverordnung 206
bb) Beanstandungsmöglichkeiten aufgrund des nationalen Rechts 207
cc) Beanstandungsmöglichkeiten aufgrund des Informationsfreiheitsgesetzes 208
b) Beauftragter der Bundesregierung für Kultur und Medien 209
V. Zwischenfazit: Hoheitsbefugnisse 210
VI. Vertretungsbefugnisse 211
VII. Rechtsschutzmöglichkeiten 212
1. Verwaltungsprozessuale Klagebefugnis 212
2. Parteifähigkeit im Organstreitverfahren 214
VIII. Unabhängigkeit als ausschlaggebendes Charakteristikum der Beauftragten 215
1. Beauftragte im Innenbereich der Regierung 217
a) Reichweite der Weisungsfreiheit 217
b) Letztverantwortung der Bundesregierung 220
aa) Bindungswirkung der Beratungstätigkeit 221
bb) Outsourcing von Regierungsaufgaben 223
cc) Parlamentarische Verantwortlichkeit der Bundesregierung als Kollegium 224
2. Auswirkungen der richterlichen Unabhängigkeit der Finanzkontrolle 225
a) Ausstrahlungswirkung 227
b) Spannungsverhältnis zur Bindungswirkung der Richtlinien 228
3. Neue Entwicklung: völlige Unabhängigkeit 229
a) Der Beauftragte als ‚Hüter der Grundrechte und Grundfreiheiten‘ 233
b) Verstärkte demokratische Legitimation und Kontrolle 234
c) Stellungnahme 236
4. Unabhängigkeit des Bundesbeauftragten für die Stasi-Unterlagen 236
5. Unabhängigkeit der Beauftragten als bloßer Schein? 238
a) Personalentscheidung durch die Bundesregierung 238
b) Interessenvertreter 240
c) Doppelfunktion der Beauftragten 241
C. Dauer des Beauftragtenstatus 243
I. Grundsatz der Diskontinuität 244
II. Abhängigkeit der Dauer von der konkreten Aufgabe 245
III. Differenzierung zwischen Amt und Amtsinhaber 246
D. Qualifikationen des Amtsinhabers 247
E. Öffentlich-rechtliches Dienst- oder Amtsverhältnis 249
I. Öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis 249
II. Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis 250
F. Kostenkriterium 251
I. Besoldung der Beauftragten 252
II. Personal- und Sachmittel 253
III. Einfluss der Beauftragten auf die Vergabe von Haushaltsmitteln 256
IV. Grundsatz der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 256
1. Mehraufwand durch Beauftragte 258
2. Bessere Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte? 259
G. Beschränkte Wirkungsmacht der Beauftragten 261
Kapitel 4: Beauftragte als organisatorisch verselbstständigte Handlungseinheit 264
A. Beauftragte als oberste Bundesbehörde 265
I. Notwendigkeit eines Verfassungsbezugs 266
II. Vermeidung einer ausufernden Errichtung von obersten Bundesbehörden 268
B. Beauftragte als Bundesoberbehörde 269
C. Beauftragte als Sonderbehörden 271
D. Beauftragte als angegliederte organisatorische Handlungseinheit 272
I. Differenzierung: an- und eingegliederte Organisationseinheit 273
II. Abgrenzung zur Stabsstelle 274
E. Entbürokratisierung durch Beauftragte 275
Kapitel 5: Rechtliche Grundlage für die Errichtung der Beauftragten 277
A. Überblick: Erlass- und Beschlussbeauftragte 278
I. Ernennungsakt: Organisationserlass 279
II. Ernennungsakt: Kabinettsbeschluss 280
III. Besonderheit: Beauftragte ohne explizite Ernennung durch Organisationsakt 280
B. Organisationsgewalt der Bundesregierung 282
I. Organisationsgewalt für die bundeseigene Verwaltung 283
II. Übertragbarkeit von Art. 86 Satz 2 GG auf die Regierungsorganisation? 284
III. Organisationsgewalt des Bundeskanzlers 286
1. Verlagerung von Ressortaufgaben 288
a) Rechtfertigung: Sonderkonstellationen 289
b) Errichtung von Ressorts kein zwingendes verfassungsrechtliches Gebot 290
2. Veröffentlichung der Organisationserlasse 293
IV. Organisationsgewalt der Bundesregierung als Kabinett 293
1. Grenzen der Kabinettskompetenz: Ressortprinzip 294
2. Ressortübergreifende Bedeutung der Beauftragten 296
V. Ressortkompetenz der Bundesminister 297
VI. Reichweite der Organisationsgewalt 298
VII. Rücksichtnahme auf Länder und Kommunen 298
C. Zugriffsrecht und Zugriffspflicht der Legislative 300
I. Gesetzesbeauftragte 300
II. Besonderheit: Beauftragter für die deutsch-französische Zusammenarbeit 302
III. Zugriffsrecht des Gesetzgebers 304
1. Eingeschränkte Reichweite des Zugriffsrechts 305
2. Berücksichtigung des Budgetrechts 306
IV. Zugriffspflicht des Gesetzgebers 307
1. Differenzierung: Ernennung und Ausgestaltung der Beauftragten 308
2. Allgemeiner Vorbehalt des Gesetzes: Grundrechterelevanz 309
a) Beauftragte als Bewahrer der Grundrechte 311
b) Gefährdung von Freiheitsrechten durch Beauftragte 312
c) Ungleichbehandlung durch die Bestellung von Beauftragten 314
3. Institutioneller Gesetzesvorbehalt 316
a) Akzeptanz durch Transparenz 318
b) Verselbstständigungstendenzen der Beauftragten 320
c) Gefahr der Verschränkung der Gewalten durch Beauftragte 321
aa) Politische Beratung des Bundestages 322
bb) Personelle Verzahnung von Abgeordneten und Beauftragten 323
(1) Schwächung der Kontrollfunktion 324
(2) Untergrabung des Petitionsausschusses 324
(3) Schwächung der Stellung der Abgeordneten 325
cc) Beeinträchtigung der nachträglichen Finanzkontrolle 327
V. Empfehlung: Gesetzliche Rahmenregelung für die Ausgestaltung 329
D. Spannungsverhältnis zwischen Gesetzen und Organisationsakten 330
I. Bundesbeauftragter für die Stasi-Unterlagen 331
II. Beauftragter der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration 332
Kapitel 6: Reformmöglichkeiten 334
A. Mehr Entscheidungsmacht 335
I. Erweiterung der Mitwirkung im Bereich der Gesetzgebung 336
II. Weisungsbefugnisse gegenüber öffentlichen Stellen 337
III. Stärkung der verfassungsrechtlichen Stellung 337
B. Verstärkte demokratische Legitimation 339
I. Wahl von Amtsträgern durch das Volk 339
II. Wahrung des Kernbereichs der repräsentativen Demokratie 341
C. Reduktion der Anzahl der Beauftragten 342
I. Notwendigkeit der Beauftragten 342
II. Qualität statt Quantität 346
D. Vergesetzlichung des Beauftragtenwesens 346
I. Berücksichtigung von Flexibilität 347
II. Mögliche inhaltliche Regelungen eines Gesetzes 349
III. Integration der bereits gesetzlich geregelten Beauftragten 352
E. Verfassungsrechtliche Normierung besonders bedeutsamer Beauftragter 353
I. Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit 353
II. Der Beauftragte der Bundesregierung für jüdisches Leben in Deutschland und den Kampf gegen Antisemitismus 354
1. Verfassungsrechtliche Wertentscheidungen gegen nationalsozialistisches Gedankengut 355
2. Handlungsauftrag an den Gesetzgeber 357
Schlussbetrachtung 359
A. Zusammenfassung der wesentlichen Erkenntnisse 359
B. Resümee 370
Literaturverzeichnis 372
Sachverzeichnis 428