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Die Landesgesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum

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Eichinger, C. (2024). Die Landesgesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum. Kontextualisierung eines reaktivierten Rechtsgebiets. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59081-0
Eichinger, Christoph. Die Landesgesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum: Kontextualisierung eines reaktivierten Rechtsgebiets. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59081-0
Eichinger, C (2024): Die Landesgesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum: Kontextualisierung eines reaktivierten Rechtsgebiets, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59081-0

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Die Landesgesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum

Kontextualisierung eines reaktivierten Rechtsgebiets

Eichinger, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1524

(2024)

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About The Author

Christoph Eichinger studierte von 2012 bis 2017 Rechtswissenschaft an der Universität Regensburg und der University of Helsinki. Er war Stipendiat der Studienstiftung des deutschen Volkes und des Max Weber-Programms des Freistaats Bayern. Von 2017 bis 2019 absolvierte er das Rechtsreferendariat im Bezirk des OLG Nürnberg. 2022 erwarb er als Stipendiat der Deutsch-Amerikanischen Fulbright-Kommission den Grad Master of Laws (LL.M.) an der University of Chicago. Im Jahr 2023 erfolgte die Promotion zum Dr. jur. an der Universität Regensburg.

Abstract

In jüngerer Zeit hat insbesondere das Wachstum von Onlineplattformen zur Vermittlung von Kurzzeitvermietungen viele Bundesländer motiviert, Gesetze zum Verbot der Zweckentfremdung von Wohnraum zu erlassen. Die Arbeit leistet einen Beitrag zur Kontextualisierung des Zweckentfremdungsrechts und dieser Gesetze. Dazu arbeitet sie zunächst die rechtspolitischen, -tatsächlichen und -historischen Grundlagen des Rechtsgebiets heraus, das in Deutschland eine lange und wechselvolle Tradition hat. Darauf aufbauend vergleicht und systematisiert sie die verschiedenen Gesetze und analysiert ihr Verhältnis zu weiteren Materien des einfachen Rechts, insbesondere dem öffentlichen Baurecht. Schließlich werden die Anforderungen des höherrangigen Rechts untersucht. So entsteht ein Panorama eines vielfältigen Rechtsgebiets und zeigt sich, dass das Zweckentfremdungsrecht eine Daseinsberechtigung als eigenständiges Regulierungsinstrument in angespannten Wohnungsmärkten hat.»The German State Laws on the Prohibition of Misappropriation of Residential Space. Contextualization of a reactivated Field of Law«: The study provides an in-depth examination of the German state laws on the prohibition of misappropriation of residential space. It first outlines the legal, factual, and historical foundations of the field. Subsequently, it compares and systematizes the various laws, and analyzes their relationship to other fields of legislation. Finally, it examines the requirements of Constitutional and European Law. As a result, a panorama of a diverse field of law emerges.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung 19
A. Reaktivierung eines Rechtsgebiets 20
B. Zielsetzung der Untersuchung 23
C. Gegenstand der Untersuchung 24
I. Zweckentfremdungsgesetze der Länder 24
1. Begriffsbestimmung 25
2. Bestandsaufnahme 25
3. Grundstruktur 27
4. Keine Beschränkung auf Referenzländer oder -städte 27
II. Grenzen des Untersuchungsgegenstands 28
1. Kein Kommentar oder Handbuch des Zweckentfremdungsrechts 28
2. Untergesetzliche Zweckentfremdungsnormen 28
3. Plattformregulierung 31
4. Landesverfassungsrecht 32
D. Forschungsstand 32
E. Gang der Untersuchung 34
Teil 1: Rechtspolitische, rechtstatsächliche und rechtshistorische Grundlagen des Zweckentfremdungsrechts 35
A. Legislative Zielsetzung der Zweckentfremdungsgesetze 35
I. Denkbare Ziele im Zweckentfremdungsrecht 35
II. Auswertung der Materialien der Zweckentfremdungsgesetze 36
III. Berliner Besonderheit 38
B. Wohnraumknappheit, Kurzzeitvermietungen und ökonomische Effekte des Zweckentfremdungsrechts 38
I. Charakteristika von Wohnungsmärkten 39
II. Die Entwicklung des Wohnungsmarkts in Deutschland 41
III. Die ökonomischen Effekte der Kurzzeitvermietung von Wohnraum 43
1. Nordamerika 45
2. Europa 46
3. Deutschland 46
4. Zwischenergebnis 49
IV. Die ökonomischen Effekte von Zweckentfremdungsregelungen 49
V. Fazit 51
C. Historische Entwicklung des Zweckentfremdungsrechts 52
I. Erste Regelungen gegen Ende des Ersten Weltkriegs 53
II. Vorschriften aus der Zeit der Weimarer Republik 54
III. Regelungen aus der Zeit des Nationalsozialismus 57
1. Gesetzliche Ermächtigung des Reichsarbeitsministers 1936 57
a) Verordnungen des Reichsarbeitsministers 1936 bis 1940 58
b) Verordnung des Reichsarbeitsministers 1941 60
2. Zweckentfremdungsverordnung 1942 61
IV. Gesetzgebung des Alliierten Kontrollrats nach dem Ende des Zweiten Weltkriegs 63
V. Gesetzgebung auf Bundesebene 64
1. Wohnraumbewirtschaftungsgesetz 64
2. Wohnungsbindungsgesetz 1965 66
3. Art. 6 MietRVerbG 67
VI. Landesgesetzgebung seit der Föderalismusreform I 69
VII. Fazit 71
Teil 2: Einfachrechtlicher Kontext des Zweckentfremdungsrechts 73
A. Binnenrechtsvergleichende Systematisierung der Zweckentfremdungsgesetze 73
I. Regelungsansatz und dichte: Spezielles Gesetz vs. einzelne Regelungen 74
II. Handlungsform: Satzungsermächtigung vs. Verordnungsermächtigung 75
III. Normatives Ermessen der Satzungs- und Verordnungsgeber 76
IV. Tatbestandliche Voraussetzungen des Satzungs- oder Verordnungserlasses 78
1. Gefährdung der Wohnraumversorgung 78
a) Formulierungen der Landesgesetze 78
b) Auslegung der Tatbestandsmerkmale 80
2. Subsidiarität der Satzung oder Verordnung 82
V. Vorgaben für den räumlichen und zeitlichen Anwendungsbereich der Satzung oder Verordnung 82
1. Möglichkeit des Erlasses für Teile des Gemeindegebiets 82
2. Befristung der Satzung oder Verordnung 84
VI. Vorgaben für die Genehmigungspflicht 85
1. Wohnraumbegriff 85
a) Objektiver Wohnraumbegriff 85
b) Gemischt objektiv-subjektiver Wohnraumbegriff 87
c) Keine Legaldefinition des Begriffs des Wohnraums 87
2. Zweckentfremdungsbegriff 88
a) Tendenz zu weitem Verständnis mit beispielartigen Unterfällen 88
b) Üblicher Kanon der Unterfälle 89
aa) (Überwiegende) Verwendung für gewerbliche oder berufliche Zwecke 89
bb) Verwendung als Ferienwohnung, für Zwecke der Fremdenbeherbergung oder Kurzzeitvermietung 90
cc) Leerstand 91
dd) Wohnverhindernde bauliche Veränderung oder Zerstörung 92
ee) Beseitigung oder Abbruch 93
c) Ausnahmen und Genehmigungsfreiheit 94
VII. Vorgaben für die Genehmigungsfähigkeit der Zweckentfremdung 94
1. Tatbestandliche Voraussetzungen der Genehmigungserteilung 94
2. Rechtsfolge bei Tatbestandserfüllung 96
a) Gebundene Entscheidung vs. Ermessen 96
b) Rechtsnatur des Genehmigungsvorbehalts 97
aa) Unklarheiten bei der Einordnung 97
bb) Gängige Abgrenzungskriterien 98
cc) Anwendung der Abgrenzungskriterien auf das Zweckentfremdungsrecht 99
dd) Kein Erkenntnisgewinn durch Zuordnung 100
3. Nebenbestimmungen 101
4. Entscheidungsfrist und Genehmigungsfiktion 101
VIII. Behördliche Befugnisse 102
1. Überprüfung der Einhaltung des Zweckentfremdungsverbots 102
a) Auskunftspflichten 102
b) Befugnisse zum Betreten von Wohnraum 104
2. Befugnisse bei Verstößen gegen ein Zweckentfremdungsverbot 104
IX. Anzeigepflichten und Registriernummer 105
X. Ordnungswidrigkeiten und Bußgeldbewehrung 106
XI. Vereinheitlichungstendenz der Zweckentfremdungsgesetze 107
B. Stellung des Zweckentfremdungsrechts im Kanon der Regulierungsinstrumente zur Bekämpfung angespannter Wohnungsmärkte 107
I. Bauleitpläne 108
1. Unterschiede zwischen den Instrumenten 109
a) Räumlicher Geltungsbereich 109
b) Aufstellungsverfahren 109
c) Zielsetzungen 110
2. Bauplanungsrechtlicher Wohnbegriff 111
3. Optionen der Kommune zur Adressierung der Zweckentfremdungstatbestände 112
a) Berufliche Verwendung 113
aa) Unterschiedliche Differenzierungsgrade 114
bb) Nutzungen im Sinne des § 13 BauNVO als Hauptanwendungsfälle 115
cc) Planerische Feinsteuerung 116
dd) Überschießende Regulierung aus der Perspektive der Wohnraumerhaltung 117
b) Kurzzeitvermietung 119
aa) Identifikation der zentralen Anwendungsfälle 119
bb) Bauplanungsrechtliche Qualifikation der Nutzungen 121
cc) Zulässigkeit in den einzelnen Baugebieten und Möglichkeiten planerischer Feinsteuerung 123
dd) Überschießende Regulierung aus der Perspektive der Wohnraumerhaltung 127
ee) Festsetzung eines Sondergebiets nach § 11 Abs. 2 Satz 2 BauNVO mit Mischung von Dauer- und Ferienwohnen unter Ausschluss von Neben- und Zweitwohnungen 128
ff) Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktion gemäß § 22 BauGB 129
c) Leerstand 131
d) Wohnverhindernde bauliche Veränderung 131
e) Beseitigung 132
4. Zwischenfazit 132
II. Veränderungssperren 133
III. Erhaltungssatzungen 134
1. Überblick über den Regelungsgehalt 135
2. Unterschiede zwischen den Instrumenten 135
a) Voraussetzungen 135
b) Zielsetzungen 136
c) Räumlicher Geltungsbereich 137
d) Aufstellungsverfahren 137
3. Auswirkungen in den Konstellationen der Zweckentfremdungstatbestände 138
a) Berufliche Verwendung 138
b) Kurzzeitvermietung 141
c) Leerstand 143
d) Wohnverhindernde bauliche Veränderung 144
e) Beseitigung 146
4. Überschießende Regulierung aus der Perspektive der Wohnraumerhaltung 146
5. Zwischenfazit 147
IV. Städtebauliche Verträge 148
V. Gemeindliche Vorkaufsrechte 150
VI. Baugebote 152
VII. Umwandlungsverbote 153
VIII. Enteignung und Vergesellschaftung von Wohnungsunternehmen 155
IX. Mietpreisregulierung 156
X. Daseinsberechtigung des Zweckentfremdungsrechts 156
C. Verhältnis des Zweckentfremdungsrechts nzu weiteren Materien des einfachen Rechts 157
I. Bauordnungsrecht 157
1. Baurechtliche Genehmigungspflicht 158
a) Berufliche Verwendung 158
b) Kurzzeitvermietung 159
c) Leerstand 160
d) Wohnverhindernde bauliche Veränderung 162
e) Beseitigung 162
f) Zwischenfazit 165
2. Verhältnis von Baugenehmigung und Zweckentfremdungsrecht 165
a) Verhältnis der Genehmigungen 165
aa) Konzentrationswirkung zugunsten der Baugenehmigung 166
bb) Schlusspunkttheorie 168
cc) Separationsmodell 170
b) Prüfprogramm der Baugenehmigung nach den Landesbauordnungen 171
aa) Ausgangslage 172
bb) Landesbauordnungen im Detail 173
c) Zwischenfazit 175
3. Bauaufsichtliche Maßnahmen 176
a) Verstöße gegen Baurecht 176
b) Verstöße gegen Zweckentfremdungsrecht 177
c) Zwischenfazit 179
4. Zwischenfazit 179
II. Bauplanungsrecht 179
1. Bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nach den §§ 29 bis 38 BauGB 180
a) Berufliche Verwendung 181
b) Kurzzeitvermietung 181
c) Leerstand 182
d) Wohnverhindernde bauliche Veränderung 183
e) Beseitigung 183
2. Gemeindliches Einvernehmen 183
3. Zwischenfazit 184
III. Wettbewerbsrecht 184
1. Praktische Durchsetzbarkeit 185
2. Anwendbarkeit des Lauterkeitsrechts 185
3. Unlauterkeit wegen Rechtsbruchs 187
4. Zwischenfazit 188
IV. Mietrecht 188
1. Wirksamkeit des Mietvertrags 189
2. Kündigung des Vermieters 190
3. Untervermietung 192
4. Zweckentfremdungssatzung als Kriterium für ein Gebiet mit angespanntem Wohnungsmarkt im Sinne des § 556d Abs. 2 Satz 2 BGB 194
5. Zwischenfazit 194
V. Wohnungseigentumsrecht 195
1. Ansprüche bei Kurzzeitvermietungen 195
2. Ansprüche bei Verstoß gegen Zweckentfremdungsrecht 196
3. Zwischenfazit 197
VI. Fazit 197
Teil 3: Anforderungen des höherrangigen Rechts an das Zweckentfremdungsrecht 199
A. Verfassungsrecht 199
I. Gesetzgebungskompetenz der Länder 200
1. Bodenrecht und Wohnungswesen im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG (a. F.) 200
2. Wille des verfassungsändernden Gesetzgebers im Rahmen der Föderalismusreform I 204
3. Sonderproblem: Mietpreisbegrenzungen für Ersatzwohnraum 205
4. Zwischenfazit 206
II. Grundgesetzliche Vorgaben zur materiellen Verfassungsmäßigkeit 207
1. Zentrale Weichenstellung: Intensität des Eingriffs in Freiheitsgrundrechte 207
a) Eigentumsgarantie gemäß Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG 208
aa) Inhalts- und Schrankenbestimmung im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG 208
bb) Intensität der Belastung 209
b) Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG 211
aa) Berufsbegriff 211
bb) Berufsregelnde Tendenz 212
cc) Abgrenzung zur Eigentumsgarantie 213
dd) Intensität der Belastung 215
c) Unverletzlichkeit der Wohnung gemäß Art. 13 Abs. 1 GG 218
d) Zwischenfazit 218
2. Parlamentsvorbehalt 219
a) Grundlagen 219
aa) Allgemeine Anforderungen 219
bb) Verhältnis zu Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG 220
cc) Rolle des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 222
dd) Zwischenfazit 222
b) Regelungsdichte der Zweckentfremdungsgesetze 222
aa) Wohnungsmarktlage 223
bb) Wohnraumbegriff 225
cc) Zweckentfremdungsbegriff 226
dd) Genehmigungsvoraussetzungen 228
c) Rechtsfolgen für Satzungen auf Basis von § 12a HWoAufG, § 10 WAG NRW und § 40 Abs. 4 WFNG NRW 228
d) Zwischenfazit 229
3. Verhältnismäßigkeit 230
a) Legitimer Zweck 231
b) Eignung 231
aa) Allgemeine Überlegungen 232
bb) Problemfälle: Aufrechterhaltung des Wohnzwecks 233
(1) Nebenwohnungen 233
(2) Hauptwohnungen 235
(3) Zwischenfazit 236
cc) Zwischenfazit 236
c) Erforderlichkeit 236
aa) Reichweite des Genehmigungsvorbehalts 237
bb) Anzeigepflicht statt Genehmigungsvorbehalt 237
cc) Subsidiarität 238
dd) Möglichkeit der Beschränkung auf Teile des Gemeindegebiets 239
ee) Zwischenfazit 241
d) Angemessenheit 241
aa) Allgemeine Überlegungen 241
bb) Problemfälle 245
(1) Eingriffsschwelle 245
(2) Genehmigung im Ermessen 246
(3) Konstellationen mit Aufrechterhaltung des Wohnzwecks 247
cc) Zwischenfazit 248
e) Zwischenfazit 249
4. Rückwirkung und Vertrauensschutz 249
a) Rückwirkung durch den objektiven Wohnraumbegriff 250
b) Zulässigkeit der unechten Rückwirkung durch den objektiven Wohnraumbegriff 252
aa) Kein Verstoß bei Nutzungen außerhalb der verfassungskonformen Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Bauplanungsrechts 252
bb) Abwägung 253
(1) Legitimer Zweck 254
(2) Eignung 254
(3) Erforderlichkeit 255
(4) Angemessenheit 255
(5) Zwischenfazit 258
c) Zwischenfazit 259
5. Gleichheit 259
a) Zeitliche Schwellenwerte der Kurzzeitvermietung 260
b) Haupt- und Nebenwohnungen 261
c) Ermächtigung zu Zweckentfremdungsverboten für Teilgebiete der Gemeinde 261
d) Gewerbliche Kurzzeitvermieter und sonstige Gewerbetreibende 262
e) Zwischenfazit 262
III. Fazit 263
B. Unionsrecht 264
I. Dienstleistungsrichtlinie 2006/123/EG 264
1. Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie 265
a) Normative Ausgangslage und Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs 265
b) Anwendbarkeit auf die deutschen Zweckentfremdungsregelungen 269
aa) Isolierte Betrachtung der einzelnen Zweckentfremdungstatbestände 269
(1) Rolle des Erwägungsgrunds 9 der Dienstleistungsrichtlinie für ihren Anwendungsbereich 269
(2) Konkreter Prüfungsgegenstand 271
bb) Gesamtbetrachtung der konkreten kommunalen Regelungen und der Landesgesetze 272
cc) Konsequenzen für die typischen Zweckentfremdungstatbestände 273
(1) Kurzzeitvermietung 273
(2) Berufliche Verwendung 274
(3) Leerstand, wohnverhindernde bauliche Veränderung und Beseitigung 275
c) Zwischenfazit 275
2. Inhalt der Dienstleistungsrichtlinie 275
a) Identifikation der maßgeblichen Vorgaben 276
aa) Abgrenzung zwischen Niederlassungs- und Dienstleistungsfreiheit 276
bb) Klassifizierung als Genehmigungsregelung im Sinne des Art. 4 Nr. 6 Dienstleistungs-RL 278
cc) Anwendung der Art. 9 bis 15 Dienstleistungs-RL auf innerstaatliche Sachverhalte 279
b) Vereinbarkeit des deutschen Zweckentfremdungsrechts mit Kapitel III Abschnitt 1 der Dienstleistungsrichtlinie 280
aa) Anforderungen an den Genehmigungsvorbehalt als solchen (Art. 9 Dienstleistungs-RL) 280
(1) Keine Diskriminierung 281
(2) Rechtfertigung durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses 281
(3) Erforderlichkeit 282
(4) Zwischenfazit 286
bb) Anforderungen an die Genehmigungsvoraussetzungen (Art. 10 Abs. 1 und Abs. 2 Dienstleistungs-RL) 286
(1) Verhinderung einer willkürlichen Ermessensausübung 287
(2) Keine Diskriminierung 289
(3) Zwingender Grund des Allgemeininteresses 289
(4) Verhältnismäßigkeit 289
(5) Klarheit und Unzweideutigkeit 292
(6) Objektivität 293
(7) Bekanntmachung im Voraus, Transparenz und Zugänglichkeit 293
(8) Zwischenfazit 293
cc) Räumliche Geltung der Genehmigung (Art. 10 Abs. 4 Dienstleistungs-RL) 294
dd) Mitgliedstaatliche Zuständigkeitsverteilung (Art. 10 Abs. 7 Dienstleistungs-RL) 295
ee) Geltungsdauer der Genehmigung (Art. 11 Dienstleistungs-RL) 295
ff) Anforderungen an das Genehmigungsverfahren (Art. 13 Dienstleistungs-RL) 296
(1) Frist (Art. 13 Abs. 3 Dienstleistungs-RL) 297
(2) Genehmigungsfiktion (Art. 13 Abs. 4 Dienstleistungs-RL) 297
(3) Konsequenzen eines Verstoßes gegen Art. 13 Abs. 3 und 4 Dienstleistungs-RL 301
(4) Zwischenfazit 303
c) Zwischenfazit 303
3. Zwischenfazit 304
II. Grundfreiheiten 304
III. Grundrechtecharta und EMRK 306
IV. Fazit 307
Schlussbetrachtung 309
A. Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse 309
B. Schaffung eines Musterzweckentfremdungsgesetzes 316
C. Ausblick 317
Literaturverzeichnis 318
Sachverzeichnis 344