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Ansammlungen und Anwohner

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Jaschke, T. (2024). Ansammlungen und Anwohner. Der ordnungsbehördliche Umgang mit ansammlungsbedingten Ruhestörungen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59091-9
Jaschke, Thomas. Ansammlungen und Anwohner: Der ordnungsbehördliche Umgang mit ansammlungsbedingten Ruhestörungen. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59091-9
Jaschke, T (2024): Ansammlungen und Anwohner: Der ordnungsbehördliche Umgang mit ansammlungsbedingten Ruhestörungen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59091-9

Format

Ansammlungen und Anwohner

Der ordnungsbehördliche Umgang mit ansammlungsbedingten Ruhestörungen

Jaschke, Thomas

Das Recht der inneren und äußeren Sicherheit, Vol. 25

(2024)

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About The Author

Thomas Jaschke; 2009 bis 2012 Studium der Verwaltungswissenschaften in Köln; 2012 Laufbahnprüfung für den gehobenen nichttechnischen Verwaltungsdienst; zwischen 2009 und 2023 Kommunalbeamter in Köln; 2012 bis 2017 Studium der Rechtswissenschaften in Köln; 2017 Erstes Juristisches Examen; 2023 Zweites Juristisches Examen; seit Mai 2023 Richter in der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichtsbarkeit.

Abstract

Ruhestörende und regelmäßig auftretende Massenansammlungen sind ein Phänomen, das seit einigen Jahren die abendliche und auch nächtliche Freizeitgestaltung in einigen deutschen Großstädten mitprägt. Bisweilen finden sich hunderte bis tausende Menschen ohne besonderen Anlass und ohne, dass es einen Veranstalter gäbe, im öffentlichen Raum zusammen, um gemeinsam bis tief in die Nacht zu reden, zu lachen und häufig auch Alkohol zu konsumieren. Zwangsläufig kommt es hierbei zu Konflikten mit den Anwohnern dieser Orte. Bislang haben es Ordnungsbehörden wie auch Gerichte überwiegend abgelehnt, gegen entsprechende Ansammlungen in Gänze vorzugehen. Der einzelne Ansammlungsteilnehmer könne aus Rechtsgründen nicht als Verantwortlicher herangezogen werden. Gegenstand der Arbeit ist es, diesen Standpunkt auf Grundlage des geltenden Polizei- und Ordnungsrechts zu widerlegen und den Konflikt unter besonderer Bezugnahme auf ein Verweil- sowie ein Alkoholkonsumverbot einer schonenden Lösung zuzuführen.»Gatherings and Residents. Dealing with Gathering-Related Noise Disturbances«: For several years disturbing and regularly occurring mass gatherings are a phenomenon that has been shaping evening leisure activities in some major German cities. Due to the fact that there is no tangible organizer for these events, authorities, as well as courts, have predominantly refused to take action against such gatherings. This study attempts to refute this point of view.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Widmung 5
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung in die Problematik und Gang der Untersuchung 27
I. Einführung in die Problematik ruhestörender Massenansammlungen 27
II. Die zu untersuchenden Fragen 28
III. Gang der Untersuchung 29
Erster Teil: Die Grundvoraussetzungen gefahrenabwehrrechtlicher Maßnahmen gegen ­ansammlungsbedingte Ruhestörungen 31
A. Vorliegen einer Gefahr durch Massenansammlungenx03 und die damit verbundenen Ruhestörungen? 31
I. Die Definition des Gefahrbegriffs 31
II. Die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung 32
1. Die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit 32
a) Die Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung 33
aa) Der Schutz der Nachtruhe gemäß § 9 Abs. 1 LImSchG NRW 33
(1) Die gesetzgeberische Entscheidung zugunsten der Nachtruhe 34
(2) Die Nachtzeit im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW 34
(3) Betätigungen im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW 35
(4) Die Störung im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW 35
(a) Die subjektive Empfindung und die objektivierte Bewertung von Lärm 36
(b) Die TA Lärm und der Freizeitlärmerlass 37
(c) Die Bestimmung der Lautstärke 38
(d) Zwischenergebnis 41
(5) Die Störungseignung im Sinne des § 9 Abs. 1 LImSchG NRW 41
(a) Wortlautauslegung der Störungseignung 42
(b) Historische Auslegung der Störungseignung 42
(c) Teleologische Auslegung der Störungseignung 45
(d) Systematische Auslegung der Störungseignung 46
(e) Zwischenergebnis 47
(6) Die Verletzung von § 9 Abs. 1 LImSchG NRW durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen 48
bb) Die immissionsschutzrechtliche Grundregel des § 3 Abs. 1 LImSchG NRW 48
cc) Unzulässiger Lärm gemäß § 117 Abs. 1 OWiG 49
(1) Die tatbestandliche Nähe von § 117 Abs. 1 OWiG zu Regelungen des Landesimmissionsschutzrechts 49
(2) Die subsidiäre Anwendbarkeit von § 117 Abs. 1 OWiG gegenüber § 17 Abs. 1 lit. e LImSchG NRW 50
dd) Sondernutzungen gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 StrWG NRW 50
(1) Die Reichweite des Gemeingebrauchs 50
(2) Der kommunikative Gemeingebrauch 52
(3) Die Anwendung auf veranstalterlose Massenansammlungen 53
(a) Keine Sondernutzung durch bloßes Verweilen oder zeitweises Niederlassen 53
(b) Keine Sondernutzung durch den Konsum von Alkohol 54
(c) Sondernutzung durch die Ausreizung der örtlichen Verkehrskapazitäten? 54
(4) Zwischenergebnis 57
ee) Exemplarisch: Verstöße gegen Regelungen der Kölner Stadtordnung 58
(1) Störungsgeeignetes Verhalten gemäß § 8 KSO 59
(2) Störungsgeeignetes Verhalten in der Öffentlichkeit gemäß § 11 Abs. 1 lit. b KSO 59
(a) Ruhestörende Massenansammlungen als Ansammlungen im Sinne von § 11 Abs. 1 lit. b KSO 59
(b) Ausschluss der Anwendbarkeit durch anderweitige Vorstellungen des Verordnungsgebers? 60
(c) Beschränkung des Regelungsinhalts auf straßenrechtliche Aspekte? 61
(3) Störungsgeeignetes Verhalten in der Öffentlichkeit gemäß § 11 Abs. 1 lit. c KSO 62
(4) Verstöße gegen die Kölner Stadtordnung durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen 62
ff) Zwischenergebnis 63
b) Die Rechte und Individualrechtsgüter der Anwohner 63
aa) Das Recht auf körperliche Unversehrtheit und das Recht auf Eigentum 63
bb) Der vorrangige Schutz privater Rechte und Individualrechtsgüter durch die Zivilgerichte 64
(1) Begrenzung und Anerkennung des polizeilichen Schutzes privater Rechte in § 1 Abs. 2 PolG NRW 65
(2) Nahezu unmögliche Durchsetzung privater Rechte in Bezug auf Massenansammlungen 66
(3) Gleichzeitige Beeinträchtigung der objektiven Rechtsordnung und privater Rechte sowie Rechtsgüter durch Massenansammlungen 66
cc) Die Verletzung von Rechten und Rechtsgütern der Anwohner durch ruhestörende Massenansammlungen 67
c) Zwischenergebnis 67
2. Die Schutzgüter der öffentlichen Ordnung 67
a) Wertvorstellungen und ungeschriebene Verhaltensregeln 68
b) Nächtliche Massenansammlungen als Verstoß gegen Wertvorstellungen der Bevölkerungsmehrheit 69
3. Die Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen 70
III. Der Schadensbegriff 70
1. Die Abgrenzung von der bloßen Belästigung 71
2. Die Überschreitung der Schadensgrenze durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen 72
IV. Die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts 72
1. Der Rang des betroffenen Rechtsguts und das Ausmaß des drohenden Schadens 72
2. Der mit Gewissheit feststehende Schadenseintritt durch nächtliche Massenansammlungen 73
V. Die Unterscheidung zwischen konkreten und abstrakten Gefahren 74
1. Die konkreten Gefahren durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen 74
2. Die abstrakten Gefahren durch ansammlungsbedingte Ruhestörungen 75
3. Die Überschneidungen zwischen konkreter und abstrakter Gefahr 76
VI. Zwischenergebnis 77
B. Die Adressatenbestimmung bezüglich ansammlungsbedingter Ruhestörungen 77
I. Die speziellen und allgemeinen Regelungen zur Bestimmung des richtigen Adressaten 77
II. Die Verhaltensverantwortlichkeit 78
1. Die Verantwortlichkeit durch aktives Tun 79
a) Die Kausalität als notwendige Bedingung 79
b) Die Äquivalenztheorie 80
aa) Der grundsätzliche Verursachungszusammenhang durch Kausalität 80
bb) Der ausufernde Anwendungsbereich der Äquivalenztheorie 81
cc) Die Eingrenzung des Anwendungsbereichs durch Korrektive des Gefahrenabwehrrechts 82
(1) Korrektur durch Verhältnismäßigkeit und Effektivität? 82
(2) Zusammenfassung der gegen diese Korrektive gerichteten Kritik 82
(3) Eigene Bewertung des Ansatzes 83
(a) Verhältnismäßigkeit als taugliches Eingrenzungskriterium? 83
(b) Effektivität als taugliches Eingrenzungskriterium? 84
(c) Keine schematische Betrachtung von Effektivität und Verhältnismäßigkeit 85
(4) Zwischenergebnis 87
dd) Die Äquivalenztheorie als in Einzelfällen taugliche Verursachungstheorie 88
c) Die Adäquanztheorie 88
aa) Die normative Bewertung einzelner Glieder der Kausalkette 89
bb) Die Defizite der Adäquanztheorie insbesondere im Umgang mit atypischen Situationen 89
cc) Die Adäquanztheorie als untaugliche Verursachungstheorie 90
d) Die Sozialadäquanztheorie 90
aa) Der Unterschied zur Adäquanztheorie 91
bb) Flexible Maßstabsbildung anhand von Ortsüblichkeiten? 91
(1) Die fehlende Legitimierung ortsüblicher Maßstäbe 92
(2) Der drohende Verlust des Alleinstellungsmerkmals durch Rechtsprechung und Kodifizierung 92
cc) Die Sozialadäquanztheorie als untaugliche Verursachungstheorie 93
e) Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung 93
aa) Anknüpfung an die Kombination von Verhalten und Gefahr 93
bb) Grundrechtsschranken als Begrenzung des individuellen Rechtskreises 94
cc) (Partielle) Funktionslosigkeit der Generalklauseln ohne geschriebenes Recht? 95
dd) Die Theorie der rechtswidrigen Verursachung als grundsätzlich taugliche Verursachungstheorie 96
f) Die Theorie der unmittelbaren Verursachung 96
aa) Zwischen formalen Kriterien und materiellen Wertungen 96
(1) Der ontologische Ansatz 97
(2) Der wertende Ansatz 98
(3) Keine Notwendigkeit einer strikten Trennung beider Ansätze 99
bb) Die Rechtsfigur des Zweckveranlassers 100
(1) Die Problemstellung der Zweckveranlassung 100
(2) Unbillige Bezugnahme auf die zeitlich letzte Bedingung? 100
(3) Die subjektiven und objektiven Kriterien der Zweckveranlassung 101
(4) Die Schlussfolgerungen für den Schaufensterfall 102
(5) Zwischenergebnis 102
cc) Die Grenzen der Verantwortlichkeit durch legitime Rechtsausübung 103
(1) Kein Widerspruch zwischen Wertungen des Polizei- und Ordnungsrechts und anderweitigen Wertungen der Rechtsordnung 103
(2) Die Notwendigkeit einer kritischen Überprüfung der Rechtsausübung 103
dd) Die Theorie der unmittelbaren Verursachung als grundsätzlich taugliche Verursachungstheorie 104
g) Die Anwendung der grundsätzlich tauglichen Verursachungstheorien auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen 105
aa) Die Anwendung der Äquivalenztheorie auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen 105
bb) Die Anwendung der Theorie der rechtswidrigen Verursachung auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen 106
cc) Die Anwendung der Theorie der unmittelbaren Verursachung auf die Teilnehmer ruhestörender Massenansammlungen 108
dd) Unzureichende Bestimmung der Verantwortlichkeit durch aktives Tun 109
h) Zwischenergebnis 109
2. Die Verantwortlichkeit durch Unterlassen 110
a) Rechtspflichten allein aus öffentlich-rechtlichen Normen? 110
b) Der kausale Verstoß gegen die Rechtspflicht als alleiniges Verursachungsmerkmal 111
c) Die Anwendung auf ruhestörende Massenansammlungen 112
aa) Die normativen Anknüpfungspunkte einer Handlungspflicht 112
bb) Regelungsgehalt eines Verbots als aktive Handlungspflicht? 112
d) Zwischenergebnis 113
3. Verhaltensverantwortlichkeit des Einzelnen für eine summative Verursachung durch aktives Tun? 113
a) Die summative Verursachung im Polizei- und Ordnungsrecht 114
b) Die Frage nach Parallelen zu sogenannten Smart- oder Flashmobs 114
aa) Flash- und Smartmobs als organisierte Zusammenkünfte 115
bb) Der Unterschied zu anlasslosen Massenansammlungen 115
c) Die Frage nach Parallelen zum sogenannten Verdachtsstörer 116
aa) Der Begriff des Verdachtsstörers 116
bb) Die Wertungen hinter dem Begriff des Verdachtsstörers 117
(1) Der Verdachtsstörer am Beispiel eines Abschleppfalls 117
(2) Die Erwägungen der Ordnungsbehörde im Hinblick auf den sogenannten Verdachtsstörer 118
(3) Kausalität, Effektivität und Verhältnismäßigkeit als maßgebliche Kriterien 118
cc) Verdachtsstörer oder nicht verantwortliche Person? 120
dd) Übertragung auf Summationsschäden 120
(1) Vergleichbarkeit der Lebenssachverhalte? 120
(2) Die Anwendung auf ruhestörende Massenansammlungen 121
ee) Zwischenergebnis 122
d) Die Frage nach Parallelen zur Rechtsfigur des Zweckveranlassers 122
aa) Gegenseitige Zweckveranlassung innerhalb der Ansammlung? 122
bb) Zweifel an der gegenseitigen Zweckveranlassung 123
(1) Der Wertungswiderspruch zwischen der Gefahrverursachung des unmittelbaren Verantwortlichen und deren Zurechnung zum mittelbaren Veranlasser 123
(a) Unklarheiten bezüglich der Gefahrverursachung durch das unmittelbar störende Verhalten 123
(b) Entsprechende Ansätze in der Rechtsprechung? 124
(c) Keine Zurechnung ohne unmittelbar gefahrverursachendes Verhalten 124
(2) Die mangelnde Beherrschbarkeit des Geschehens 125
(a) Wechselwirkungen durch die bloße Anwesenheit? 125
(b) Die Zurechnungstatbestände im Polizei- und Ordnungsrecht 126
(c) Die Teilnahme an einer Ansammlung als Zurechnungstatbestand? 126
cc) Zwischenergebnis 128
e) Die Frage nach Parallelen zum anlagenbezogenen Immissionsschutz 129
aa) Der anlagenbezogene Immissionsschutz als Pendant zum verhaltensbezogenen Immissionsschutz 129
bb) Schutzzweck und -wirkung des Bundesimmissionsschutzgesetzes 129
(1) Die Betreiberpflichten nach § 5 BImSchG bzw. § 22 BImSchG 130
(2) Der Schutz vor schädlichen Umwelteinwirkungen als zentraler Gesetzeszweck 130
cc) Die Differenzierung zwischen der Bestimmung der Verantwortlichkeit und der Auswahl unter mehreren Verantwortlichen 131
(1) Die Vorwegnahme der Verantwortlichkeit einzelner Anlagenbetreiber 131
(2) Exemplarisches Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 21. März 1996 132
(a) Der Verweis auf die gesetzgeberische Richtungsweisung 132
(b) Der zirkelschlüssige Hinweis auf § 5 Abs. 1 Nr. 1 BImSchG 133
dd) Die Verantwortlichkeit nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz 133
(1) Die Kausalität als erster Ansatz 134
(a) Besondere Ausformung der Verantwortlichkeit im Bundesimmissionsschutzgesetz? 134
(b) Wertender Verursachungsbegriff auch im anlagenbezogenen Immissionsschutz? 135
(2) Die Verursachungstheorien im anlagenbezogenen Immissionsschutz 135
ee) Die summative Verursachung aus Sicht des Bundesimmissionsschutzgesetzes 136
(1) Sinn und Zweck des Bundesimmissionsschutzgesetzes als Anknüpfungspunkt 136
(2) Die Mitursächlichkeit als maßgebliches Kriterium? 137
(a) Die Ineffektivität weiterreichender Kriterien 137
(b) Die Gleichbehandlung verschiedener Teilbeiträge 138
(c) Vernachlässigung geringer Teilbeiträge aufgrund einer Bagatellgrenze? 138
ff) Übertragbarkeit in den verhaltensbezogenen Immissionsschutz bzw. in die allgemeine Gefahrenabwehr 140
(1) Der unabweisbare Anlagenbezug im Bundesimmissionsschutzgesetz 141
(2) Der identische Schutzzweck von anlagen- und verhaltensbezogenem Immissionsschutz 141
(3) Vergleichbarer Anknüpfungspunkt für Verhaltenspflichten? 142
(a) Die räumliche und zeitliche Nähe der Verursachungsbeiträge 142
(b) Unsicherheiten in tatsächlicher Hinsicht? 142
(c) Keine Übertragung anlagenspezifischer Besonderheiten 143
gg) Zwischenergebnis 143
f) Die Frage nach Parallelen zum Bodenschutzrecht 144
aa) Die Gemeinsamkeiten zwischen Bodenschutz und anlagebezogenem Immissionsschutz 144
bb) Die Unterschiede zwischen Bodenverschmutzungen und Geräuschimmissionen 144
cc) Die Unterschiede in der Beseitigung der Schäden 145
g) Zwischenergebnis 146
4. Verhaltensverantwortlichkeit des Einzelnen für eine summative Verursachung durch Unterlassen? 146
a) Gebotene Handlungen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen 146
b) Entfernungspflicht allein aus einer abstrakten Handlungspflicht 147
c) Abstrakte Entfernungspflichten für Teilnehmer ruhestörender Ansammlungen? 147
aa) Entfernungspflicht aus einer allgemeinen Nichtstörungspflicht? 147
(1) Nichtstörungs- oder bloße Gefahrbeseitigungspflicht? 148
(2) Auswirkungen auf die Entfernungspflichten von Ansammlungsteilnehmern 149
bb) Analog anwendbare Entfernungspflicht aus dem Versammlungsrecht? 150
(1) Die abstrakte Entfernungspflicht aus § 18 Abs. 1 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 BVersG bzw. § 13 Abs. 2 Satz 3 VersG NRW 150
(a) Die Verantwortlichkeit nur einiger Versammlungsteilnehmer für die Auflösung der gesamten Versammlung 150
(b) Die Entfernungspflicht aller vormaligen Versammlungsteilnehmer 151
(2) Übertragbarkeit auf ruhestörende Ansammlungen? 152
(3) Zwischenergebnis 153
cc) Entfernungspflicht aus § 9 Abs. 1 LImSchG NRW? 153
(1) Entfernungspflicht nach dem Sinn und Zweck der Norm? 154
(2) Bloße Pflicht zum Unterlassen ruhestörender Handlungen? 154
(3) Der Vorrang der aktiven Ruhestörung 155
dd) Entfernungspflicht aus § 3 Abs. 1 LImSchG NRW? 155
(1) Entfernungspflicht nach Sinn und Zweck der Norm? 155
(2) Entfernungspflicht nach dem Wortlaut der Norm? 156
(a) Die eingeschränkten Auslegungsmöglichkeiten aufgrund des Bestimmtheitsgrundsatzes 156
(b) Der vorrangige Schutz der Nachtruhe durch § 9 Abs. 1 LImSchG NRW 157
ee) Entfernungspflicht aus den §§ 8, 11 Abs. 1 lit. b oder lit. c KSO? 157
ff) Keine Entfernungspflicht aus dem Landesimmissionsschutzgesetz oder untergesetzlichen Normen 158
d) Zwischenergebnis 158
5. Die Verhältnismäßigkeit der Inanspruchnahme von einzelnen Ansammlungsteilnehmern 158
a) Notwendigkeit einer Verhältnismäßigkeitsprüfung zur Bestimmung des richtigen Adressaten? 159
aa) Ausufernder Verantwortlichkeitsmaßstab? 159
bb) Die binären Entscheidungskriterien des Ordnungsrechts 159
cc) Die Notwendigkeit einer Abwägung der gegenläufigen Rechtspositionen hinsichtlich ruhestörender Massenansammlungen 160
b) Der Zweck der Inanspruchnahme 160
c) Die Geeignetheit der Inanspruchnahme 161
d) Die Erforderlichkeit der Inanspruchnahme 161
e) Die Angemessenheit der Inanspruchnahme 162
aa) Die allgemeine Handlungsfreiheit der Ansammlungsteilnehmer 162
(1) Der Schutzbereich der allgemeinen Handlungsfreiheit 163
(2) Ruhestörendes Verhalten als Teil der allgemeinen Handlungsfreiheit 163
bb) Die (Grund-)Rechtspositionen der Anwohner 164
(1) Die körperliche Unversehrtheit der Anwohner 164
(a) Der Schutzbereich des Grundrechts auf körperliche Unversehrtheit 164
(b) Lärmeinwirkungen als Eingriffe in die körperliche Unversehrtheit 165
(2) Das Grundrecht auf Eigentum der Anwohner 165
(a) Der Schutzbereich des Grundrechts auf Eigentum 165
(b) Eigentumsbeeinträchtigungen durch ruhestörende Ansammlungen 166
cc) Abwägung der Rechtspositionen 168
(1) Nachtruhestörungen als allgemeines Lebensrisiko in urbanen Wohnlagen? 168
(a) Naturgemäß erhöhtes Störungspotential in Ballungsräumen? 168
(b) Keine grenzenlose Belastung 169
(c) Relevanz einer zeitlichen Reihenfolge zwischen Störern und Betroffenen? 170
(d) Keine Subsumtion ruhestörender Massenansammlungen unter das allgemeine Lebensrisiko 174
(2) Das Ungleichgewicht zwischen Rechtseinbußen auf Seiten der Anwohner und auf Seiten der Ansammlungsteilnehmer 174
(a) Die geringen Einzelbeiträge und die eingeschränkte innere Verbundenheit der Ansammlungsteilnehmer 175
(b) Die gleichartigen und ähnlich intensiven Beiträge aller Beteiligten zur Gefahr 175
(c) Das Ungleichgewicht zuungunsten der Anwohner 176
(d) Zwischenergebnis 177
(3) Der schonende Ausgleich durch praktische Konkordanz 177
(a) Ein Anwendungsfall der praktischen Konkordanz 177
(b) Der Kern des Konflikts zwischen ruhestörenden Ansammlungen und Anwohnern 178
(c) Der schonende Ausgleich durch einen einzelfallbezogenen Beginn der Nachtruhe 178
f) Zwischenergebnis 181
6. Die Ansammlungsteilnehmer als verhaltensverantwortliche Personen 182
III. Die Zustandsverantwortlichkeit 182
IV. Der polizeiliche Notstand 183
1. Die Voraussetzungen für die Inanspruchnahme nicht verantwortlicher Personen 183
a) Die Abwehr einer gegenwärtigen erheblichen Gefahr 183
aa) Die Erheblichkeit der Gefahr 184
bb) Die Gegenwärtigkeit der Gefahr 184
b) Der Ausschluss von Maßnahmen gegen die verantwortlichen Personen 185
c) Der Ausschluss der selbstständigen Gefahrenabwehr durch die Behörde 185
d) Die Inanspruchnahme ohne eigene Gefährdung oder Verletzung höherwertiger Pflichten 186
aa) Die zur Verhaltensverantwortlichkeit vergleichbare Ausgangslage 186
bb) Ansammlungsteilnehmer, die einen kausalen Beitrag leisten 187
cc) Ansammlungsteilnehmer, die keinen kausalen Beitrag leisten 187
(1) Die Anwesenheit unbeteiligter Personen 187
(2) Unmöglichkeit der Abgrenzung zu Ansammlungsteilnehmern, die einen kausalen Beitrag leisten 188
(3) Der vergleichbare Umgang mit nicht verantwortlichen Personen im Kölner Straßenkarneval 188
(a) Das Mitführverbot von Glasbehältnissen im Kölner Straßenkarneval seit 2010 188
(b) Die Kritik an der Entscheidung des OVG NRW 189
(c) Taugliches Gegenmittel gegen glasbruchbedingte Gefahren? 189
(d) Anordnungen sowohl gegen verantwortliche als auch gegen nicht verantwortliche Personen? 191
(e) Übertragung auf ruhestörende Ansammlungen 192
dd) Abwägung der gegenläufigen Interessen 193
ee) Zwischenergebnis 193
2. Exkurs: Entschädigungsanspruch aus § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW? 194
a) Anspruchsgrund und Anspruchsinhalt von § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW 194
b) Schadensposition durch die Auflösung ruhestörender Ansammlungen? 194
c) Heilbehandlungskosten und Eigentumsschäden als Sonderopfer? 195
d) Kein Entschädigungsanspruch aus § 39 Abs. 1 lit. a OBG NRW 195
3. Ruhestörende Ansammlungen als polizeilicher Notstand 196
V. Ansammlungsteilnehmer als mögliche Adressaten ordnungsbehördlicher Maßnahmen 196
C. Zwischenergebnis 196
Zweiter Teil: Die gefahrenabwehrrechtlichen Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen 198
A. Prinzipielle Anwendbarkeit des Gefahrenabwehrrechts? 198
I. Ruhestörende Massenzusammenkünfte als Versammlungen? 198
II. Die verschiedenen Versammlungsgesetze von Bund und Ländern 199
III. Die Polizeifestigkeit des Versammlungsrechts 200
IV. Der Begriff der Versammlung 201
1. Die Mehrzahl von Personen 201
2. Gemeinsamer Zweck? 202
a) Anforderungen an einen gemeinsamen Zweck? 202
b) Ein gemeinsamer Zweck ruhestörender Zusammenkünfte? 203
aa) Massenzusammenkünfte als isolierte Willensbetätigung 203
bb) Der Vergleich zu Gaststättenbetrieben 204
cc) Der Vergleich zu sogenannten Facebook-Partys 205
dd) Teile der Zusammenkünfte als Versammlungen? 205
V. Ruhestörende Zusammenkünfte als bloße Ansammlungen 206
B. Abstrakt-generelle Maßnahmen in Gestalt von ordnungsbehördlichen Verordnungen 206
I. Allgemeines 207
1. Die gesetzlichen Grundlagen und die Wirkungsweise ­ordnungsbehördlicher Verordnungen 207
2. Die Adressatenbestimmung im Rahmen abstrakt-genereller Maßnahmen 208
a) Identische Anforderungen an die Kausalkette wie im Rahmen einer konkreten Gefahrenlage 208
b) Nicht verantwortliche Personen als Adressaten ordnungsbehördlicher Verordnungen 209
c) Die Anwendung auf ruhestörende Ansammlungen 210
d) Zwischenergebnis 211
3. Das gefahrbegründende Verhalten 211
a) Die „Gefährlichkeit“ des Verhaltens 211
aa) Die typisierende Verknüpfung zwischen Verhalten und Gefahr 212
bb) Der Abstraktionsgrad der „Gefährlichkeit“ 212
(1) Die absolute Missbilligung des Verhaltens durch die Rechtsordnung 212
(2) Die relative Missbilligung des Verhaltens durch die Rechtsordnung aufgrund der Umstände des Verhaltens 213
(3) Zwischenergebnis 214
cc) Die Abgrenzung zu Maßnahmen der Gefahrenvorsorge 214
(1) Die hinreichende Wahrscheinlichkeit eines Schadens als Abgrenzungskriterium 215
(2) Exemplarisch: Die Gefahrenvorsorge im Bereich der Hundehaltungsüberwachung 215
(3) Gefahrenvorsorge in Bezug auf ruhestörende Massenansammlungen? 216
dd) Zwischenergebnis 217
b) Die Bestimmtheit des Tatbestands 217
c) Zwischenergebnis 218
4. Die Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht bzw. die Verhältnismäßigkeit 218
5. Zwischenergebnis 219
II. Ansammlungs- bzw. Verweilverbot 219
1. Die Reichweite der Generalklausel 219
a) Verdrängung der Generalklausel durch speziellere Normen? 220
aa) Vergleich zur Rechtsgrundlage konkret-individueller Aufenthaltsbeschränkungen 220
bb) Keine Verdrängung der Generalklausel des § 27 Abs. 1 OBG NRW 221
b) Eingriff in die Freizügigkeit nach Art. 11 Abs. 1 GG? 222
aa) Das Ordnungsbehördengesetz als nicht unter Art. 11 Abs. 2 GG fallendes Gesetz 222
bb) Der „Aufenthalt“ im Sinne des Art. 11 Abs. 1 GG 223
(1) Die Auslegungsbedürftigkeit des aus der Freizügigkeit folgenden Aufenthaltsbegriffs 223
(2) Dauer, Wohnsitzähnlichkeit und Alltagsrelevanz des Verweilens als maßgebliche Kriterien 223
(3) Die Anwendung der Kriterien durch Gesamtbetrachtung des Lebenssachverhalts 225
cc) Einordnung von abstrakt-generellen Verweilverboten 225
(1) Die Dauer des Aufenthalts bzw. des damit verbundenen Verbots 225
(a) Summierte Betrachtung aller Verbotszeiträume? 225
(b) Separate Betrachtung der Verbotszeiträume 226
(2) Verbotsbedingte Verlagerung des Lebensmittelpunkts? 228
dd) Kein Eingriff in die Freizügigkeit aus Art. 11 Abs. 1 GG durch ein Verweilverbot 229
c) Zwischenergebnis 229
2. Das Verweilen als gefahrbegründendes Verhalten 229
a) Anreicherung der Wahrscheinlichkeitsprognose durch Erfahrungswissen der Exekutive? 230
b) Die Anwendung auf das Verweilen in bekannten Massenansammlungen 231
c) Zwischenergebnis 231
3. Die Bestimmtheit eines Verweilverbots 232
4. Die Verhältnismäßigkeit eines Verweilverbots 233
a) Die Geeignetheit eines Verweilverbots 233
aa) Unzulässige Erleichterung der ordnungsbehördlichen Aufsicht nach § 29 Abs. 1 Satz 2 OBG NRW? 233
bb) Keine vollständige Beseitigung aller Immissionen? 234
b) Die Erforderlichkeit eines Verweilverbots 234
aa) Verstärkter Einsatz von Ordnungskräften? 235
bb) Appell an die freiwillige Vermeidung von Immissionen? 235
cc) Einführung eines Alkoholkonsum- oder Glasverbots? 236
dd) Einführung eines „Sprechverbots“? 236
c) Die Angemessenheit eines Verweilverbots 236
aa) Interessenausgleich zwischen Anwohnern und Ansammlungsteilnehmern 237
bb) Übertragung der Wertungen auf das Verweilen 237
d) Verweilverbot als eine insgesamt verhältnismäßige Maßnahme 238
5. Die Durchsetzung eines Verweilverbots 238
6. Exkurs: Verweilverbot auf Grundlage von § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW 239
a) Systematische Auslegung von § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW 239
b) Das Verweilen als Tätigkeit im Sinne des § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW 240
c) § 5 Abs. 1 lit. c LImSchG NRW als zusätzliche Grundlage eines Verweilverbots 240
7. Zwischenergebnis 241
III. Alkoholkonsumverbot 241
1. Der Konsum von Alkohol als gefahrbegründendes Verhalten 241
a) Der Alkoholkonsum und regelwidriges Verhalten 242
aa) Allgemeines 242
bb) Anknüpfung an den bloßen Konsum von Alkohol? 242
(1) Direkte Bezüge auf den Alkoholkonsum im Straf- und Ordnungswidrigkeitenrecht? 242
(2) Gesundheitliche Schädigung durch den Konsum von Alkohol? 243
(a) Die zunächst zulässige Selbstgefährdung 243
(b) Keine grenzenlose Selbstgefährdung 244
(c) Jugendschutz als Anknüpfungspunkt? 244
(3) Verstoß gegen die öffentliche Ordnung aufgrund des Konsums von Alkohol? 245
(4) Kein gefahrbegründendes Verhalten durch den bloßen Konsum von Alkohol 245
cc) Anknüpfung an den „übermäßigen“ Konsum von Alkohol? 246
dd) Anknüpfung an alkoholbedingte Ausfall- und Folgeerscheinungen? 246
ee) Anknüpfung an die Gefahr von alkoholbedingten Ausfall- und Folgeerscheinungen? 247
(1) Zusammenhang zwischen dem Konsum von Alkohol und der Begehung von Straftaten als Gefahrenverdacht? 247
(2) Die Möglichkeit des statistischen Nachweises 248
ff) Zwischenergebnis 249
b) Der Alkoholkonsum und die Erhöhung des Lärmpegels bzw. die Verlängerung der Verweildauer 250
aa) Das uneinheitliche Konsumverhalten innerhalb ruhestörender Ansammlungen 250
bb) Die Unterschiede zu einem Verweilverbot 251
cc) Die alkoholbedingte Erhöhung der Gesamtlautstärke 251
c) Zwischenergebnis 252
2. Die Bestimmtheit eines Alkoholkonsumverbots 252
a) Keine Bedenken gegen die Bestimmtheit bei umfassenden Konsumverboten 253
b) Keine Notwendigkeit einer tatbestandlichen Spezifizierung 253
3. Die Verhältnismäßigkeit eines Alkoholkonsumverbots 254
a) Die Geeignetheit eines Alkoholkonsumverbots 254
b) Die Erforderlichkeit eines Alkoholkonsumverbots 254
c) Die Angemessenheit eines Alkoholkonsumverbots 255
d) Alkoholkonsumverbot als eine insgesamt verhältnismäßige Maßnahme 256
4. Die Durchsetzung eines Alkoholkonsumverbots 256
5. Zwischenergebnis 256
IV. Verbot des Mitführens von Glasbehältnissen 257
1. Das Mitführen von Glasbehältnissen als gefahrbegründendes Verhalten? 257
a) Lärmbelastung durch Umgang mit Glasbehältnissen? 257
b) Der geringe Anteil am Gesamtlärmcharakter 258
2. Zwischenergebnis 259
V. Verweilverbot und Alkoholkonsumverbot als insgesamt rechtmäßige Verordnungsinhalte 259
C. Konkret-individuelle bzw. konkret-generelle Maßnahmen 260
I. Identitätsfeststellende Maßnahmen 260
1. Der Nutzen für die Abwehr der Gefahr 261
2. Ablauf und Wirkung der Identitätsfeststellung 261
3. Die Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Identitätsfeststellung 262
II. Aufenthaltsbeschränkende Maßnahmen 262
1. Die Platzverweisung 262
a) Abgrenzung zwischen Platzverweisung und Aufenthaltsverbot 263
b) Die tatbestandlichen Voraussetzungen der Platzverweisung 263
c) Die Rechtsfolgenseite der Platzverweisung 264
aa) Die zeitliche Reichweite einer Platzverweisung 264
bb) Die räumliche Reichweite einer Platzverweisung 265
cc) Die Verhältnismäßigkeit einer Platzverweisung 265
dd) Die Allgemeinverfügung als mögliche Handlungsform 266
d) Die Durchsetzung der Platzverweisung 266
aa) Im Vorfeld der Nachtruhe 267
bb) Nach Eintritt der Nachtruhe 267
cc) Unmittelbarer Zwang zur Durchsetzung von Platzverweisungen gegenüber ruhestörenden Massenansammlungen 268
e) Zwischenergebnis 268
2. Der Gewahrsam zur Durchsetzung der Platzverweisung 269
3. Exkurs: Konkret-generelles Verweilverbot auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes 270
a) Die Notwendigkeit pandemiebedingter Verweilverbote 270
b) Das Infektionsschutzgesetz als Rechtsgrundlage des Verweilverbots 271
aa) Krankheitsverhütende Maßnahmen im Sinne des § 16 Abs. 1 Satz 1 IfSG 271
bb) Krankheitsbekämpfende Maßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 IfSG 273
cc) Kombination aus Krankheitsverhütung und -bekämpfung? 276
dd) Bewertung des pandemiebedingten Verweilverbots am Brüsseler Platz in Köln 277
c) Übertragung auf ansammlungsbedingte Ruhestörungen? 279
4. Zwischenergebnis 280
III. Konsumbeschränkende Maßnahmen 280
1. Einzelfallbezogenes Verbot des Konsums 281
2. Die Sicherstellung von alkoholischen Getränken 282
3. Die Durchsuchung von Personen und Sachen 283
4. Die Platzverweisung bei wiederholten Verstößen 283
5. Die Tauglichkeit verschiedener konsumbeschränkender Maßnahmen 284
IV. Zwischenergebnis 284
D. Abstrakte sowie konkrete Maßnahmen des Gefahrenabwehrrechts zur Bekämpfung nächtlicher Ruhestörungen 285
Dritter Teil: Der Anspruch auf ein ordnungsbehördliches Einschreiten gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen 286
A. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen staatlicher Schutzpflichten 286
I. Die innere Sicherheit als originäre Staatsaufgabe 286
II. Die Schutzpflichten im Grundgesetz 288
III. Die Gefahrenabwehr in der staatlichen Kompetenzverteilung 289
IV. Zwischenergebnis 290
B. Die objektive Pflicht zum Einschreiten bzw. die Reichweite des ordnungsbehördlichen Ermessens 290
I. Das Ermessen in Bezug auf Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen 290
II. Die Reichweite des behördlichen Entschließungsermessens 291
1. Das Opportunitätsprinzip und die pflichtgemäße Ermessensausübung 291
2. Ermessensreduzierung auf Null? 292
3. Das Entschließungsermessen in Bezug auf ruhestörende Massenansammlungen 293
III. Entscheidungsspielraum in Bezug auf den Erlass abstrakt-genereller Normen? 293
1. Gerichtliche Verpflichtung des parlamentarischen Gesetzgebers? 294
2. Gerichtliche Verpflichtung des exekutivischen Normgebers? 295
IV. Die Reichweite des behördlichen Handlungsauswahlermessens 295
1. Das Untermaßverbot als Grenze des Handlungsauswahlermessens 296
2. Die Begrenzung der gerichtlichen Überprüfung auf das Unter- und das Übermaßverbot 297
V. Zwischenergebnis 298
C. Die Grundlagen eines Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten 299
D. Die Voraussetzungen eines Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten 300
I. Die Gefährdung subjektiver Rechte des Anspruchsinhabers 301
II. Die Voraussetzungen der verschiedenen Eingriffsgrundlagen 301
III. Keine anderweitige Schutzmöglichkeit 302
IV. Keine Unmöglichkeit oder Unzumutbarkeit 302
1. Unmöglichkeit des Einschreitens? 303
2. Unzumutbarkeit des Einschreitens? 303
V. Zwischenergebnis 304
E. Die (gerichtliche) Durchsetzung eines Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten 304
I. Die Durchsetzung eines Anspruchs auf die Vornahme konkreter Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen 304
1. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 305
2. Die statthafte Klageart 305
a) Verpflichtungsklage als statthafte Klageart? 306
b) Die Verwaltungsaktsqualität der konkret-individuellen bzw. konkret-generellen Maßnahmen 306
c) Versagungsgegenklage oder Untätigkeitsklage? 308
3. Die Klagebefugnis im Rahmen der Verpflichtungsklage 308
4. Weitere besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen der Verpflichtungsklage 309
a) Das Vorverfahren in Bezug auf die Verpflichtungsklage 309
b) Die Klagefrist in Bezug auf die Verpflichtungsklage 309
c) Das Rechtsschutzbedürfnis in Bezug auf die Verpflichtungsklage 310
5. Regelmäßige Zulässigkeit der Verpflichtungsklage 310
II. Die Durchsetzung eines Anspruchs auf die Vornahme abstrakter Maßnahmen gegen ansammlungsbedingte Ruhestörungen 311
1. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 311
2. Die statthafte Klageart 312
a) Feststellungsklage oder allgemeine Leistungsklage? 312
aa) Statthaftigkeit der Feststellungsklage? 312
bb) Die Vorteile einer Feststellungsklage 313
cc) Subsidiarität der Feststellungsklage? 313
dd) Statthaftigkeit der allgemeinen Leistungsklage? 313
ee) Die Vorteile einer allgemeinen Leistungsklage gegenüber einer Feststellungsklage 314
ff) Die allgemeine Leistungsklage als statthafte Klageart 315
b) Exkurs: Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO? 315
3. Klagebefugnis im Rahmen der allgemeinen Leistungsklage? 316
4. Weitere besondere Sachentscheidungsvoraussetzungen 317
5. Regelmäßige Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage 318
III. Durchsetzung des Anspruchs auf ordnungsbehördliches Einschreiten durch Verpflichtungs- und allgemeine Leistungsklage 318
F. Zwischenergebnis 318
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 319
Literaturverzeichnis 324
Stichwortverzeichnis 344