Menu Expand

Pandemie und Staatshaftung

Cite BOOK

Style

Lintz, A. (2024). Pandemie und Staatshaftung. Zur Haftung des Staates für infektionsschützende Maßnahmen mit wirtschaftlichen Folgen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59162-6
Lintz, Anna Katharina. Pandemie und Staatshaftung: Zur Haftung des Staates für infektionsschützende Maßnahmen mit wirtschaftlichen Folgen. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59162-6
Lintz, A (2024): Pandemie und Staatshaftung: Zur Haftung des Staates für infektionsschützende Maßnahmen mit wirtschaftlichen Folgen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59162-6

Format

Pandemie und Staatshaftung

Zur Haftung des Staates für infektionsschützende Maßnahmen mit wirtschaftlichen Folgen

Lintz, Anna Katharina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1535

(2024)

Additional Information

Book Details

Pricing

About The Author

Anna Katharina Lintz studierte von 2014 bis 2020 Rechtswissenschaft an der Ruprecht-Karls-Universität in Heidelberg mit einem Erasmus-Semester an der Université de Poitiers in Frankreich. Nach der ersten juristischen Staatsprüfung 2020 arbeitete sie als wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lehrstuhl für Staatsrecht, Verfassungslehre und Rechtsphilosophie der Universität Heidelberg. Nach der Promotion 2023 begann sie den juristischen Vorbereitungsdienst am Landgericht in Hanau.

Abstract

Die Arbeit untersucht das Infektionsschutzrecht aus staatshaftungsrechtlicher Sicht und prüft, ob das Staatshaftungsrecht etwas zur Folgenbewältigung bei Pandemien beitragen kann. Trotz bestehender Entschädigungsregelungen im Infektionsschutzgesetz, fehlen Anspruchsgrundlagen bei generellen Betriebsschließungen. Das Staatshaftungsrecht könnte Lösungen bieten, wobei das Ausmaß der Einschränkungen die Grenzen der Staatshaftung herausfordert. Betriebsbeeinträchtigende Maßnahmen mögen zwar gerechtfertigt sein, bei unzumutbarer Belastung der Gewerbetreibenden ist eine Ausgleichspflicht dennoch verfassungsrechtlich geboten. Infektionsschutzmaßnahmen können im Einzelfall zu unzumutbaren Belastungen führen, da einzelne Unternehmen besonders intensiv und ungleich in Anspruch genommen werden. Das Infektionsschutzrecht muss überarbeitet werden, um die Balance zwischen Handlungsfähigkeit des Staates in Krisenzeiten und dem notwendigen Sonderopfer der Betroffenen im Infektionsschutz zu gewährleisten.»Pandemic and State Liability. On the State's Liability for Infection Protection Measures with Economic Consequences«: The paper examines the potential of state liability law in handling pandemics. Although the ›Infektionsschutzgesetz‹ provides for compensation, clear claims are lacking for business closures. Infection protection measures can cause undue economic burdens on that need to be balanced from a state liability and constitutional perspective. Therefore, legislative action is required to maintain its effectiveness during crises while ensuring a fair balance with the sacrifices of those affected.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
Abkürzungsverzeichnis 22
1. Teil: Einleitung 27
1. Kapitel: Problematik und Zielsetzung 27
2. Kapitel: Von der Pandemie zur Staatshaftung 29
§ 1 Pandemie und Wirtschaft 29
§ 2 Staatshaftung 32
3. Kapitel: Gang der Untersuchung 34
2. Teil: Defizitäres Infektionsschutz-Entschädigungsrecht 36
1. Kapitel: Das Infektionsschutzgesetz als Instrumentarium 37
§ 1 Gesetzeszweck und Rechtscharakter 37
§ 2 Gesetzeshistorie 40
A. Von der Seuchenbekämpfung zum präventiven Infektionsschutz 40
B. Neuregelungen im Zuge der Corona-Pandemie 42
§ 3 Regelungssystematik 45
A. Begriffsbestimmungen nach § 2 IfSG 45
B. Epidemische Lage von Nationaler Tragweite – § 5 IfSG 48
C. Maßnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten – §§ 16–23a IfS 49
D. Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten – §§ 24–32 IfSG 51
I. Maßnahmen nach §§ 29–31 IfSG 52
II. Schutzmaßnahmen nach §§ 28–28b IfSG 53
1. Verlassens- und Betretungsverbot – § 28 Abs. 1 S. 1 Hs. 2 IfSG 53
2. Veranstaltungsverbote und Einrichtungsschließungen – § 28 Abs. 1 S. 2 IfSG 54
3. Generalklausel – § 28 Abs. 1 S. 1 Hs. 1 IfSG 55
a) Gefahrenlage 55
b) Adressaten 56
c) Notwendige Schutzmaßnahmen 57
4. Besondere Schutzmaßnahmen nach § 28a IfSG 58
5. Bundesweit einheitliche Schutzmaßnahmen nach § 28b IfSG 60
III. Der Erlass von Rechtsverordnungen nach § 32 IfSG 62
E. Abgrenzung zwischen Verhütungs- und Bekämpfungsmaßnahmen 64
F. Zuständigkeiten 66
§ 4 Qualifizierung der Inanspruchnahme der Betriebsinhaberinnen 67
A. Inanspruchnahme als Störer 69
B. Störer in Gestalt des Zweckveranlassers 70
C. Inanspruchnahme als Nichtstörer 73
D. Betroffenheit durch Jedermann-Maßnahme 73
E. Kritik an der Kategorisierung 74
2. Kapitel: Entschädigungsregelungen des Infektionsschutzgesetzes 75
§ 1 Entwicklungsstadien des infektionsschutzrechtlichen Entschädigungsrechts 76
§ 2 Entschädigung nach § 56 IfSG 79
A. Der Anspruch aus § 56 Abs. 1 IfSG 82
I. Tatbestand 82
1. Erwerbstätigkeitsverbot auf Grundlage des Infektionsschutzgesetzes 82
a) Verbot der Ausübung der Erwerbstätigkeit – § 56 Abs. 1 S. 1 IfSG 82
aa) Anwendbarkeit auch bei rechtswidrigem Verbot 83
bb) Bisherige Erwerbstätigkeit 85
cc) Umfang der Tätigkeitsverbote 85
b) Absonderung – § 56 Abs. 1 S. 2 IfSG 86
c) Vorsorgliche Selbstisolierung – § 56 Abs. 1 S. 3 IfSG 87
2. Erfasster Personenkreis 88
a) Abgrenzungsproblem: Krankheitsverdächtiger oder Kranker 89
b) Exkurs: Kein Anspruch des arbeitsfähigen Kranken 91
c) Abgrenzungsproblem: Ansteckungsverdächtiger oder Nichtstörer 94
d) Insbesondere: Von Infektionsschutzmaßnahmen betroffene Unternehmen 95
3. Verdienstausfall 100
a) Anspruch gegen den Arbeitgeber aus § 3 Abs. 1 EFZG 101
b) Anspruch gegen die Arbeitgeberin aus § 616 BGB 102
4. Tatbestandsausschluss – § 56 Abs. 1 S. 4 IfSG 106
II. Rechtsfolge: Entschädigung 109
B. Der Anspruch aus § 56 Abs. 1a IfSG 110
C. Der Anspruch aus § 56 Abs. 4 IfSG 113
D. Der Erstattungsanspruch nach § 56 Abs. 5 IfSG 116
E. Verfahren und Rechtsweg 117
§ 3 Entschädigung nach § 65 IfSG 119
A. Funktion der Norm im Wandel 120
B. Anwendbarkeit allein auf Verhütungsmaßnahmen 123
C. Gegenstandsbezogenheit der Entschädigung 123
§ 4 Verfassungskonforme erweiternde Auslegung 125
A. Erweiterung des Adressatenkreises in § 56 Abs. 1 IfSG 125
B. Erweiterung des § 65 IfSG auf die Phase der Bekämpfung 127
§ 5 Entschädigung in analoger Anwendung 128
A. Analogievoraussetzungen 128
B. Planwidrige Regelungslücke im Entschädigungsrecht des Infektionsschutzgesetzes 128
I. Nichtregelung im Entschädigungsregime 129
II. Wertende Betrachtung 129
1. Für das Bestehen einer planwidrigen Regelungslücke 130
2. Punktuelles Entschädigungsregime dem Regelungsplan entsprechend 131
C. Wertungsgleichheit der Interessenlage 133
§ 6 Fazit: Entschädigungsregime des Infektionsschutzgesetzes defizitär 135
3. Teil: Verdichtung zu einer Ausgleichspflicht qua Verfassungsrecht 136
1. Kapitel:Statuierung einer Ausgleichspflicht aus den Grundrechten 138
§ 1 Voraussetzungen der Ausgleichspflicht 139
§ 2 Grenzen der Ausgleichspflicht 141
§ 3 Rechtsschutz 143
§ 4 Anwendbarkeit auf Verletzungen der Berufsfreiheit 143
§ 5 Der Ausnahmecharakter der Ausgleichspflicht 148
A. Das Dogma des Ausnahmecharakters 149
I. Gegen die Anwendbarkeit des Rechtsinstituts als solches 150
II. Für die Qualifizierung des Ausnahmecharakters im Tatbestand 151
B. Faktische Einwände gegen die Anwendung der Konzeption 152
I. Ungeeignetheit zur Verarbeitung eines Großproblems 153
II. Grundrechtlich indizierte Anwendbarkeit keine Frage der Geeignetheit 153
C. Finanzielle Folgen als Ausschlusskriterium 156
I. Der Finanzierungsvorbehalt der Grundrechte 156
II. Parlamentsgesetz im Lichte der finanziellen Folgen erst recht erforderlich 157
D. Ergebnis 160
2. Kapitel: Unzumutbarkeit der Belastung wegen unverhältnismäßiger und ungleicher Grundrechtseingriffe 161
§ 1 Untersuchungsgegenstand und Überprüfungsmaßstab 161
§ 2 Vereinbarkeit mit Art. 14 Abs. 1 GG 162
A. Eingriff in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie 162
I. Der Schutzgehalt der Eigentumsgarantie 162
1. Verfassungsrechtliche Beschränkungsmöglichkeiten 164
2. Überschneidungen mit dem Schutzgehalt der Berufsfreiheit 165
3. Der Schutz des Gewerbebetriebs im Lichte der Eigentumsgarantie 167
a) Bestimmung des Schutzumfangs in der Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs – wirtschaftliche Betrachtungsweise 169
b) Bestimmung des Schutzumfangs in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts – normative Betrachtungsweise 170
c) Kritische Würdigung der Konzeptionen 173
aa) Eigene Überlegungen 174
bb) Vollständiger Verlust der Nutzungsmöglichkeit der Organisationseinheit 175
cc) Vollständiger Verlust des Unternehmens per se 176
dd) Vertrauensschutz 176
4. Kein Schutz bloßer Umsatz- und Gewinnchancen 177
II. Der eigentumsrechtliche Eingriffsbegriff 178
1. Bloße Ausgestaltung oder schon Eingriff 178
2. Vom klassischen zum modernen Eingriffsbegriff 180
3. Additive Grundrechtseingriffsintensität 182
4. Besondere Anforderungen an den eigentumsrechtlichen Eingriffsbegriff 184
III. Eingriff der Infektionsschutzmaßnahmen in das Eigentumsrecht 186
1. Maßnahmen mit eigentumsbeeinträchtigendem Potenzial 186
2. Gleichsetzung von Inhalts- und Schrankenbestimmung und Eingriff 190
3. Beschränkung der Nutzungsmöglichkeit von Sach- und Grundeigentum 190
a) Schwerpunkt der Beeinträchtigung 192
b) Nicht bloß Umsatz- und Gewinnchance betroffen 193
c) Sonderkonstellation ohne Betriebsräumlichkeiten 194
d) Mittelbar-faktischer Eingriff bezüglich der Nutzung von Betriebsräumlichkeiten 195
4. Beschränkung der Ausübung des Hausrechts 196
5. Faktischer Entzug öffentlich-rechtlicher Genehmigungen und Vertrauensschutz 197
6. Eingriff in die Organisationseinheit des Gewerbebetriebes 199
a) Die Betroffenheit des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb bejahende Stimmen 199
b) Die Betroffenheit des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb verneinende Stimmen 201
c) Differenzierende eigene Ansicht 203
aa) Vollständige Aufhebung der Nutzungsmöglichkeit des Unternehmens als wirtschaftliche Einheit 204
bb) Beeinträchtigung des ungestörten Funktionierens des Organismus 205
cc) Kein Vertrauensschutz bei Betriebsschließungen 205
d) Mittelbar-faktischer Eingriff auch durch bloße Gefährdung 206
7. Ergebnis 208
B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 208
I. Legitimer Zweck 210
1. Zwecksetzung bei unwägbarer wissenschaftlicher Kenntnislage 210
2. Konturenlosigkeit der Zwecksetzung im Infektionsschutzgesetz 212
3. Konkrete Zielsetzung erforderlich 214
II. Geeignetheit 215
III. Erforderlichkeit 216
1. Relativierung der Erforderlichkeit der Kontaktreduzierung in Abhängigkeit zur Bekämpfungsstrategie 217
2. Ultima ratio der Betriebsschließungen erforderlich zur Kontaktreduzierung 220
IV. Angemessenheit – Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 221
1. Reichweite und Gewicht des Eingriffs im Lichte der Eigentumsgarantie 222
a) Intensität der Maßnahme 223
aa) Betriebsbeschränkungen im engeren Sinne 223
bb) Öffnungsverbote 224
cc) Betriebsschließungen 225
b) Anhaltende Eingriffsdauer 225
c) Fortsetzung und Addition von Eingriffen 226
d) Eingriffsgewicht durch Regelungstechnik 228
e) Wertungsgewicht und spezifisches Sonderrisiko kontaktintensiver Gewerbe 229
aa) Versicherbarkeit des Risikos als Schadensbegrenzung 229
bb) Sozialer Bezug publikumsnaher Gewerbe und Gemeinwohlbindung 231
f) Abmilderung des Schadens durch staatliche Hilfsleistungen 233
g) Zwischenergebnis 235
2. Überragender Gemeinwohlbelang 236
a) Kein absoluter Vorrang des Gesundheits- und Lebensschutzes 236
b) „Pandemie“-Schutzverantwortung des Staates 238
c) Konfusion – Schutz auch zugunsten der Betroffenen 241
d) Zwischenergebnis 242
3. Angemessener Ausgleich der Interessen 242
a) Kein einseitiger Vorrang des Gemeinwohlziels 243
aa) In der Pandemie doch in dubio pro Leben und Gesundheit 243
(1) Unsicherheit über das Ausmaß der Gefahr 246
(2) Unsicherheit über den Erfolg der Maßnahmen 246
bb) Pflicht zur Erforschung freiheitsschonender Maßnahmen 247
cc) Kein grenzenloser Vorrang des Gemeinwohlziels 248
(1) Bestimmung der Zumutbarkeitsgrenze 249
(a) Grundsätzlich keine Beseitigung des vermögensrechtlichen Kerngehalts 250
(b) Dennoch keine absolute Eingriffsschranke 250
(2) Durch die Rechtsprechung entwickelte Fallgruppen der Unzumutbarkeit 251
(a) Erhaltungskosten überschreiten Verkehrswert 252
(b) Entzug der Lebensgrundlage 252
(c) Intensität gleicht einer „Quasi-Enteignung“ 253
(d) Abgrenzung von Verantwortungssphären 254
(e) Vollständige wirtschaftliche Entwertung als ultima ratio zumutbar 256
dd) Zwischenergebnis 258
b) Verhältnismäßigkeit durch Ausgestaltung 258
aa) Verlagerung der Abwägung durch eine Generalklausel 258
(1) Konturenlosigkeit der Zweckbestimmung 259
(a) Vereinbarkeit mit Art. 80 Abs. 1 S. 2 GG 260
(b) Spielräume, Staatsaufgaben und Verantwortlichkeit 262
(2) Begrenzung der Ermächtigung durch Befristung und Vorbehalt 262
bb) Abwägungsfeste Entscheidung durch selbstvollziehendes Gesetz 263
cc) Ausnahme- und Dispensregelungen 264
dd) Monitoring und Reevaluation 267
ee) Zwischenergebnis 267
C. Ergebnis 268
§ 3 Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1 GG 268
A. Eingriff in den Schutzbereich der Berufsfreiheit 268
I. Der Schutzgehalt der Berufsfreiheit 269
II. Eingriff 269
B. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 271
I. Eingriffsintensität nach der Dreistufenlehre 271
II. Legitimer Zweck, Geeignetheit und Erforderlichkeit 273
III. Angemessenheit – Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 273
C. Ergebnis 274
§ 4 Unzumutbarkeit wegen gleichheitswidriger Belastung 274
A. Ausgleichspflicht bei gleichheitswidriger Belastung 274
B. Vergleichsgruppen- und Maßstabsbildung 275
C. Sonderopfer im Verhältnis zur Gesamtbevölkerung 276
I. Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte 277
1. Keine wesentliche Gleichheit der Vergleichsgruppen 278
2. Ungleichbehandlung durch Inanspruchnahme als Nichtstörer 278
3. Belastungsspitze bei gleichmäßiger Grundbelastung 279
II. Im Übrigen sachliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung 280
D. Sonderopfer im Verhältnis der Normadressaten 281
I. Ungleichbehandlung wesentlich gleicher Sachverhalte 281
1. Wesentliche Gleichheit der Normadressaten 281
2. Differenzierung aufgrund der Publikumsnähe 282
3. Unzumutbare Ungleichbehandlung 283
a) Bestimmung der Belastungsspitze 284
aa) Vollständiger Verlust des Bestands der Eigentumsposition 284
bb) Vollständiger Verlust der (vorübergehenden) Nutzungsmöglichkeit 285
b) Zurechenbarkeit des Sonderopfers – Beeinflussbarkeit durch den Normadressaten 286
II. Auferlegung der Sonderlast im Verhältnis zum Gemeinwohlinteresse 287
E. Ergebnis 288
§ 5 Regelungspflicht nur bei Regelungsfähigkeit 288
A. Wirtschaftliche Folgen grundsätzlich vorhersehbar 289
B. Vorhersehbarkeit des unzumutbaren Sonderopfers 290
C. Probleme der praktischen Regelungsfähigkeit 291
D. Abseits der engen Regelungspflicht 293
§ 6 Bewertung der Maßnahmen während der Corona-Pandemie 293
A. Erstmaliger Lockdown 294
B. Erneuter Lockdown 296
C. Differenzierte Öffnungsstrategie und Bundesnotbremse 300
§ 7 Gesamtergebnis 302
3. Kapitel: Pflicht zum sozialstaatlichen Lastenausgleich 303
4. Teil: Im Übrigen Entschädigung nach allgemeinen Grundsätzen 309
1. Kapitel: Die Sperrwirkung des Infektionsschutzgesetzes 310
§ 1 Sperrwirkung gegenüber der Nichtstörer-Entschädigung des Polizeirechts 310
A. Uneindeutige Gesetzesmaterialien 311
B. Eindeutige Haftungsbegrenzung 312
§ 2 Sperrwirkung gegenüber der richterrechtlichen Eigentümerentschädigung 314
A. Ebenso uneindeutige Gesetzesmaterialien 315
B. Keine gesetzliche Haftungsbegrenzung für verfassungsrechtlich gebotenen Ausgleich 315
2. Kapitel: Nichtstörer-Entschädigung des allgemeinen Polizei- und Ordnungsrechts 317
§ 1 Anwendbarkeit bei sonderpolizeilichem Handeln 318
§ 2 Handeln einer Polizei- und Ordnungsbehörde 320
§ 3 Inanspruchnahme eines Nichtstörers 321
§ 4 Zielgerichtete Inanspruchnahme durch eine polizeiliche Maßnahme 321
§ 5 Anspruchshöhe und Haftungsbeschränkung 323
3. Kapitel: Richterrechtliche Ausgleichsansprüche 323
§ 1 Anspruch aus enteignendem Eingriff 324
A. Unmittelbarer Eingriff in eine Eigentumsposition 325
B. Abverlangen eines Sonderopfers 326
C. Anwendbarkeit 327
I. Anspruch bei Legislativfolgen mit Ausnahmecharakter 327
II. Atypizität und Unvorhersehbarkeit des Schadens 330
§ 2 Allgemeiner Aufopferungsanspruch 332
5. Teil: Schlussbemerkungen und Zusammenfassung 333
1. Kapitel: Handlungsbedarf im Infektionsschutzrecht 333
2. Kapitel: Zusammenfassung in Thesen 335
Literaturverzeichnis 341
Stichwortverzeichnis 357