Behördliches Monitoring
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Behördliches Monitoring
Systematik und Effektivität behördlicher Monitoringverfahren anhand ausgewählter Referenzgebiete
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1539
(2024)
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About The Author
Therese Neuffer studierte Rechtswissenschaften an der Universität Osnabrück mit Schwerpunkt auf dem deutschen und europäischen Umwelt- und öffentlichen Wirtschaftsrecht. Nach Abschluss der Ersten Prüfung 2018 arbeitete sie bis 2021 am Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Geschichte des europäischen öffentlichen Rechts und Verwaltungswissenschaften von Prof. Dr. Pascale Cancik an der Universität Osnabrück. Von 2021 bis 2022 war sie Stipendiatin der Promotionsförderung der Hans-Mühlenhoff-Stiftung in Osnabrück. Seit 2022 ist sie Referendarin am Oberlandesgericht Rostock.Abstract
Behördliche Monitoringverfahren versprechen schon seit den 1990er Jahren, Verwaltungsverfahren zu verbessern. Sie werden in wachsender Anzahl vor allem vom Umweltgesetzgeber geregelt. Häufig geht es darum - gleich einem »Frühwarnsystem« - zu beobachten, ob sich Prognosen in komplexen Verwaltungsentscheidungen in der Umsetzung der Entscheidung bewähren. Die Untersuchung analysiert den Rechtsrahmen solcher Verfahren und systematisiert die im Detail unterschiedlichen Referenzregelungen, die aus dem Recht zur Strategischen Umweltprüfung, dem Bau-, dem Lebensmittel- und dem Gentechnikrecht stammen. Wesentliche Teile der Arbeit machen daneben empirische Erhebungen, die Auswertung empirischer Erkenntnisse und eine umfassende Auseinandersetzung mit der Reichweite des Rechtsschutzes im Umweltrecht aus. So wurde eine Bewertung der Effektivität der Verfahren und des Rechtsrahmens möglich.Die Arbeit wurde mit dem Wissenschaftspreis der Osnabrücker Wissenschaftlichen Gesellschaft ausgezeichnet.»Monitoring of Public Authorities. Systematics and Effectiveness of Public Authoritative Monitoring Procedures Based on Selected Reference Areas«: Public authoritative monitoring procedures promise to improve administrative procedures, especially in the environmental field, by checking whether administrative decisions prove their worth in implementation. The study analyses the legal framework of such procedures and systematizes the reference regulations from SEA law, construction law, food law and genetic engineering law. It assesses the effectiveness and legal framework on the basis of empirical findings and legal protection options.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 7 | ||
Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
Tabellenverzeichnis | 17 | ||
Tabelle 1: Übersicht über die Erkenntnisse zur Qualität der festgelegten Überwachungsmaßnahmen (SUP) | 155 | ||
Tabelle 2: Überblick über die Erkenntnisse zur tatsächlichen Umsetzung der Überwachungsmaßnahmen (SUP) | 158 | ||
Tabelle 3: Überblick über die Erkenntnisse zum Auftreten von unvorhergesehener erheblicher Umweltauswirkungen und das Ergreifen von Abhilfemaßnahmen (SUP) | 160 | ||
Tabelle 4: Übersicht über die Erkenntnisse zur Häufigkeit der angegebenen Überwachungsmaßnahmen (Bauleitplanung) | 165 | ||
Tabelle 5: Übersicht über die Erkenntnisse zur Qualität der angegebenen Überwachungsmaßnahmen (Bauleitplanung) | 171 | ||
Tabelle 6: Übersicht über die Erkenntnisse zur tatsächlichen Umsetzung der Überwachungsmaßnahmen (Bauleitplanung) | 174 | ||
Tabelle 7: Übersicht über die Erkenntnisse zum Auftreten unvorhergesehener erheblicher Umweltauswirkungen und zum Ergreifen von Abhilfemaßnahmen (Bauleitplanung) | 176 | ||
Tabelle 8: Übersicht über die Erkenntnisse zur Qualität der Beobachtungsplanung (Gentechnikrecht) | 195 | ||
Tabelle 9: Übersicht über die Erkenntnisse zum Auftreten unvorhergesehener schädlicher Auswirkungen und Ergreifen von Abhilfemaßnahmen (Gentechnikrecht) | 204 | ||
Abkürzungsverzeichnis | 18 | ||
Einleitung | 19 | ||
A. Problemstellung | 19 | ||
B. Forschungsgegenstand und Forschungsstand | 21 | ||
I. Zum Begriff „Behördliches Monitoring“ | 21 | ||
1. Allgemeiner Sprachgebrauch und Begriffsverständnis anderer Disziplinen | 22 | ||
2. Rechtswissenschaftlicher Sprachgebrauch | 23 | ||
3. Begriffsverwendung in dieser Arbeit | 26 | ||
4. Behördliches Monitoring | 26 | ||
II. Zur Notwendigkeit eines Blicks auf die Monitoringpraxis | 28 | ||
III. Behördliches Monitoring als Gegenstand der Forschung | 29 | ||
1. Bereichsspezifische Untersuchungen in den Referenzgebieten | 29 | ||
a) Monitoring nach dem LFGB | 29 | ||
b) „Monitoring“ im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 30 | ||
c) „Monitoring“ in der Bauleitplanung | 31 | ||
d) „Monitoring“ im Gentechnikrecht | 33 | ||
2. Praktische Erkenntnisse aus den Referenzgebieten | 33 | ||
a) Monitoring nach dem LFGB | 34 | ||
b) „Monitoring“ im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 34 | ||
c) „Monitoring“ in der Bauleitplanung | 35 | ||
d) „Monitoring“ im Gentechnikrecht | 36 | ||
3. Bereichsübergreifende Analysen und Forschungslücken | 37 | ||
C. Gang der Untersuchung | 38 | ||
I. Effektivität als verfassungsrechtlich gebotene Anforderung an das Verwaltungshandeln und die Verfahrensregelungen | 38 | ||
II. Vorgehensweise | 39 | ||
III. Methodik für die empirische Datenerhebung | 40 | ||
1. Befragungen und Interview | 40 | ||
2. Output-Untersuchung | 44 | ||
1. Kapitel: Regelungsaufbau, Funktionen und Systematik behördlicher Monitoringverfahren | 46 | ||
A. Regelungsaufbau und intendierte Wirkungenx03 ausgewählter Monitoringverfahren | 46 | ||
I. Monitoring nach dem LFGB | 46 | ||
1. Rechtliche Grundzüge der Lebensmittelkontrollen | 49 | ||
2. Zweck des Monitorings | 49 | ||
3. Der Stoffgehalt von Erzeugnissen als Gegenstand des Monitorings | 51 | ||
4. Die monitoringausfüllende gubernative Entscheidung | 52 | ||
5. Das Monitoringverfahren | 53 | ||
6. Rechtsfolgen bei gesundheitsgefährdenden Stoffgehalten in Erzeugnissen | 54 | ||
7. Berichts- und Veröffentlichungspflichten | 54 | ||
II. „Monitoring“ im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 54 | ||
1. Rechtliche Grundzüge der Strategischen Umweltprüfung | 56 | ||
2. Zweck der Überwachung im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 59 | ||
3. Erhebliche Umweltauswirkungen als Gegenstand der Überwachung | 60 | ||
4. Die überwachungsausfüllende administrative Entscheidung | 62 | ||
5. Das Überwachungsverfahren | 65 | ||
6. Rechtsfolgen bei unvorhergesehenen nachteiligen Auswirkungen | 67 | ||
7. Berichts- und Veröffentlichungspflichten | 68 | ||
8. Im Besonderen: „Monitoring“ in der Lärmaktionsplanung | 74 | ||
III. „Monitoring“ in der Bauleitplanung | 76 | ||
1. Rechtliche Grundzüge der Bauleitplanung | 78 | ||
2. Die Umweltprüfung in der Bauleitplanung | 79 | ||
3. Zweck der Überwachung in der Bauleitplanung | 80 | ||
4. Gegenstand der Überwachung | 82 | ||
a) Erhebliche Umweltauswirkungen | 82 | ||
b) Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen | 84 | ||
5. Die überwachungsausfüllende administrative Entscheidung | 86 | ||
6. Das Überwachungsverfahren | 87 | ||
7. Rechtsfolgen bei unvorhergesehenen negativen Auswirkungen | 88 | ||
8. Berichts- und Veröffentlichungspflichten | 89 | ||
IV. „Monitoring“ im Gentechnikrecht | 89 | ||
1. Grundzüge des Gentechnikrechts | 91 | ||
2. Die Risikobewertung im Gentechnikrecht | 102 | ||
3. Zweck der Beobachtung im Gentechnikrecht | 103 | ||
4. Auswirkungen auf die Schutzgüter des Gentechnikrechts als Gegenstand der Beobachtung | 106 | ||
5. Die beobachtungsausfüllende administrative Entscheidung | 106 | ||
6. Das Beobachtungsverfahren | 109 | ||
7. Rechtsfolgen bei nicht vorhergesehenen schädlichen Auswirkungen | 111 | ||
8. Berichts- und Veröffentlichungspflichten | 113 | ||
B. Systematisierung | 113 | ||
I. Merkmale und Funktionen behördlicher Monitoringverfahren | 113 | ||
1. Was? – Gegenstand | 114 | ||
2. Wie? – Tätigkeiten | 116 | ||
3. Wer? – Beteiligte Akteure | 118 | ||
4. Wann und wie lange? – Zeitpunkt und Permanenz | 118 | ||
5. Mit welchem Input? – Erfordernis einer konkretisierenden exekutiven Entscheidung | 119 | ||
6. Mit welchem Output? – Rechtsfolgen | 120 | ||
7. Warum? – Funktionen | 120 | ||
a) Erkenntnisfunktion | 120 | ||
b) (Erfolgs-)Kontrollfunktion | 122 | ||
c) Legitimationsfunktion | 127 | ||
d) Lernfunktion | 129 | ||
II. Abgrenzungsfragen | 131 | ||
1. Evaluation | 134 | ||
2. Kontrolle | 137 | ||
3. Beobachtung und Überwachung | 137 | ||
4. Aufsicht | 140 | ||
5. Controlling | 141 | ||
III. Definitionsschärfung und Monitoringtypen | 142 | ||
2. Kapitel: Vollzugsempirie und Effektivität ausgewählter Monitoringverfahren | 146 | ||
A. Vollzugsempirie | 146 | ||
I. Vollzugserfolge beim LFGB-Monitoring | 147 | ||
II. Überwachung im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 149 | ||
1. Festlegung von Überwachungsmaßnahmen („Ob“) | 150 | ||
2. Festlegung geeigneter Überwachungsmaßnahmen („Wie“) | 152 | ||
3. Ordnungsgemäße Berichterstattung über die Überwachungstätigkeit | 156 | ||
4. Tatsächliche Umsetzung der festgelegten Überwachungsmaßnahmen | 157 | ||
5. Auftreten unvorhergesehener Umweltauswirkungen und Ergreifen von Abhilfemaßnahmen | 159 | ||
6. Zwischenergebnis: Partielle Vollzugsdefizite | 161 | ||
III. Überwachung in der Bauleitplanung | 162 | ||
1. Beschreibung geplanter Überwachungsmaßnahmen („Ob“) | 162 | ||
2. Beschreibung geeigneter Überwachungsmaßnahmen („Wie“) | 166 | ||
3. Ordnungsgemäße Berichterstattung über die Überwachungstätigkeit | 172 | ||
4. Tatsächliche Umsetzung der beschriebenen Überwachungsmaßnahmen | 172 | ||
5. Auftreten unvorhergesehener Umweltauswirkungen und Ergreifen von Abhilfemaßnahmen | 174 | ||
6. Im Besonderen: Erhebliche Vollzugsdefizite bei der Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen | 178 | ||
7. Zwischenergebnis: Partielle Vollzugsdefizite | 181 | ||
IV. Beobachtung im Gentechnikrecht | 182 | ||
1. Festlegung von Beobachtungsplänen („Ob“) | 185 | ||
2. Festlegung geeigneter Beobachtungspläne („Wie“) | 186 | ||
3. Ordnungsgemäße Berichterstattung über die Beobachtungstätigkeit | 197 | ||
4. Tatsächliche Durchführung der Beobachtungsmaßnahmen | 199 | ||
5. Auftreten schädlicher Umweltauswirkungen und Abhilfemaßnahmen | 200 | ||
6. Zwischenergebnis: Partielle Vollzugsdefizite | 205 | ||
B. Effektivität | 206 | ||
I. Erkenntnisgenerierung | 207 | ||
1. LFGB-Monitoring | 207 | ||
2. Entscheidungsmonitoring im BauGB, UVPG und Gentechnikrecht | 211 | ||
II. (Erfolgs-)Kontrolle | 211 | ||
1. Erfolgskontrolle beim Entscheidungsmonitoring im UVPG, BauGB und Gentechnikrecht | 212 | ||
2. Vollzugskontrollen | 214 | ||
III. Legitimation | 214 | ||
IV. Organisationale Lernprozesse | 216 | ||
C. Fazit | 219 | ||
3. Kapitel: Erfolgs- und Defizitursachen ausgewählter Monitoringverfahren | 221 | ||
A. Erfolgs- und Defizitursachen behördlichen Monitorings | 221 | ||
I. Grundbedingungen der Handlungsfähigkeit der Verwaltung | 221 | ||
1. Die besonderen Herausforderungen von Erfolgskontrollen | 222 | ||
2. Personelle und finanzielle Ressourcen der Akteure | 223 | ||
a) Ausreichende Ausstattung des BVL für das LFGB-Monitoring | 223 | ||
b) Partiell unzureichende Ausstattung für die Umweltprüfungen | 224 | ||
c) Partiell unzureichende Ausstattung für die Beobachtung im Gentechnikrecht | 232 | ||
3. Fachkompetenz | 235 | ||
4. Ethos | 238 | ||
5. Zwischenergebnis | 241 | ||
II. Begrenzte Reichweite der Monitoringpflicht | 242 | ||
1. Weitreichende Ausnahmen von der Überwachung in der Bauleitplanung | 242 | ||
2. Konditionaler Anwendungsbereich bei der Überwachung im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 244 | ||
3. Zwischenergebnis | 245 | ||
III. Transparenz- und Kommunikationspflichten | 245 | ||
IV. Rechtsschutzmöglichkeiten | 248 | ||
B. Spezifische Erfolgs- und Defizitursachen behördlichen Entscheidungsmonitorings | 248 | ||
I. Form- und Verfahrensmaßstäbe | 248 | ||
1. Formelle Vorgaben für die Monitoringkonzeption | 250 | ||
a) Keine gesetzlichen Vorgaben | 251 | ||
b) Praktische Unsicherheit | 254 | ||
c) Spill-Over-Effekte | 257 | ||
2. Materielle Vorgaben und Bewertungsmaßstäbe | 257 | ||
3. Zwischenergebnis | 260 | ||
II. (Selbst-)Kontrollmechanismen | 261 | ||
1. Begriff und Funktion der Selbstkontrolle | 262 | ||
2. Selbstkontrolle in den Referenzgebieten | 266 | ||
3. (Selbst-)Kontrolle der Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen | 273 | ||
4. Zwischenergebnis | 274 | ||
III. Integration bestehender Beobachtungs- und Überwachungsverfahren | 276 | ||
1. Existenz geeigneter Beobachtungs- und Überwachungsverfahren | 276 | ||
2. Ermittlung von Ursache-Wirkungs-Zusammenhängen | 279 | ||
3. Zwischenergebnis | 282 | ||
IV. Kooperation mit anderen Akteuren | 282 | ||
V. Abhilfebefugnisse | 286 | ||
1. Das Bestandsschutzhindernis | 286 | ||
2. Bestandsschutzunabhängige Abhilfebefugnisse | 289 | ||
3. Vollstreckungsdefizit bei Ausgleichsmaßnahmen | 291 | ||
4. Zwischenergebnis | 293 | ||
VI. Bedingungen von Lernprozessen | 295 | ||
C. Fazit | 298 | ||
4. Kapitel: Rechtsschutzmöglichkeiten als Effektivitätsbedingung ausgewählter Monitoringverfahren | 303 | ||
A. Rechtsschutzmöglichkeiten bei der Überwachung im Rahmen der SUP | 304 | ||
I. Jüngste Entwicklungslinien des individuellen und überindividuellen Rechtsschutzes | 304 | ||
1. Die hergebrachte Schutznormakzessorietät nach deutscher Dogmatik | 305 | ||
2. Modifizierte Anforderungen an die Schutznorm nach unionsrechtlicher Dogmatik | 306 | ||
3. Nichtakzessorischer überindividueller Rechtsschutz | 307 | ||
4. Das Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz und die Aarhus-Konvention | 308 | ||
5. Zwischenergebnis: Überblick über das Prüfungsprogramm | 309 | ||
II. Rechtsschutzmöglichkeiten nach dem Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz | 310 | ||
1. Der zu enge Anwendungsbereich des UmwRG | 310 | ||
2. Keine analoge Anwendung des UmwRG | 313 | ||
III. Schutznormcharakter | 315 | ||
1. Keine Schutznorm nach deutscher Dogmatik | 315 | ||
2. Keine Schutznorm nach unionsrechtlicher Dogmatik | 318 | ||
IV. Konsequenzen aus der Rechtsprechung des EuGH zu Art. 9 Abs. 3 AK | 321 | ||
1. Art. 9 Abs. 3 AK als Maßstab unionsrechtskonformer Rechtssetzung | 321 | ||
2. Erosion des § 42 Abs. 2 Hs. 2 VwGO? | 327 | ||
3. Die Rechtsschutzberechtigten | 331 | ||
4. Schlussfolgerungen für die fehlende oder evident ungeeignete Festlegung von Überwachungsmaßnahmen | 333 | ||
5. Weitere Anspruchskonstellationen | 335 | ||
6. Anspruch auf Veröffentlichung der Überwachungsergebnisse | 336 | ||
V. Zwischenergebnis | 337 | ||
B. Rechtsschutzmöglichkeiten in den übrigen Referenzgebieten | 338 | ||
I. Überwachung in der Bauleitplanung | 338 | ||
1. Die besonderen Wirksamkeits- und Rechtsschutzregelungen im Bauplanungsrecht | 339 | ||
2. Rechtsschutz bei fehlender Maßnahmenbeschreibung | 340 | ||
3. Rechtsschutz bei Beschreibung evident ungeeigneter Überwachungsmaßnahmen | 346 | ||
4. Rechtsschutz hinsichtlich weiterer Anspruchskonstellationen | 346 | ||
5. Zwischenergebnis | 347 | ||
II. Beobachtung im Gentechnikrecht | 347 | ||
1. Rechtsschutzmöglichkeiten bei transnationalen Verwaltungsakten | 347 | ||
2. Rechtsschutzlücken bei supranationalen Verwaltungsakten | 349 | ||
3. Zwischenergebnis | 354 | ||
III. Monitoring nach dem LFGB | 355 | ||
C. Fazit | 356 | ||
I. Zusammenfassung der Rechtsschutzmöglichkeiten in den Referenzgebieten | 356 | ||
1. Bekanntgabe eines (geeigneten) Monitoringkonzepts | 356 | ||
2. Tatsächliche Durchführung des (bekanntgegebenen) Monitoringkonzepts | 357 | ||
3. Anordnung und Durchführung von Abhilfemaßnahmen | 358 | ||
4. Veröffentlichung der Monitoringergebnisse | 358 | ||
II. Die zwei Hauptprobleme des Rechtsschutzes beim behördlichen Entscheidungsmonitoring | 358 | ||
1. Die defizitäre Umsetzung von Art. 9 Abs. 3 AK | 358 | ||
2. Das sachfremde Kriterium der Entscheidungsrelevanz | 359 | ||
III. Schlussfolgerungen für die Ursächlichkeit von Vollzugserfolgen und -defiziten | 360 | ||
5. Kapitel: Schlussfolgerungen für effektives behördliches Monitoring und Zusammenfassung | 363 | ||
A. Rechtliche und organisatorische Bedingungen behördlicher Monitoringverfahren | 363 | ||
I. Einfaches behördliches Monitoring und behördliches Entscheidungsmonitoring | 363 | ||
II. Monitoringfunktionen und deren gesetzliche Kommunikation | 365 | ||
III. Anwendungsbereich mit Limitierungspotenzial | 366 | ||
IV. Maßstäbe für die exekutive Verfahrenskonkretisierung | 366 | ||
V. Abhängigkeit von externen Verfahrenserfolgen | 371 | ||
VI. Veröffentlichungspflichten und deren gesetzliche Kommunikation | 372 | ||
VII. Rechtsfolgen und Abhilfe | 373 | ||
VIII. Kontrollmechanismen | 374 | ||
IX. Behördliches Wissensmanagement | 376 | ||
X. Ressourcenmängel | 377 | ||
B. Spezifische Handlungsempfehlungen für die ausgewählten Monitoringverfahren | 378 | ||
I. Monitoring nach dem LFGB: Zweckerreichung | 378 | ||
II. Überwachung im Rahmen der Strategischen Umweltprüfung | 379 | ||
III. Überwachung in der Bauleitplanung | 381 | ||
IV. Beobachtung im Gentechnikrecht | 385 | ||
C. Thesen | 392 | ||
I. Problemstellung | 392 | ||
II. Systematik behördlicher Monitoringverfahren | 392 | ||
III. Verhaltenspflichten bei behördlichem Monitoring | 394 | ||
IV. Effektivität behördlicher Monitoringverfahren | 395 | ||
V. Bedingungen effektiver behördlicher Monitoringverfahren | 397 | ||
Anhang | 400 | ||
I. Befragungs- und Interviewpartner | 400 | ||
II. Auskunftserteilende Personen und Stellen | 400 | ||
III. Materialverzeichnis | 401 | ||
1. Allgemein | 401 | ||
2. Umweltberichte von Bebauungsplänen | 405 | ||
3. GVO-Beobachtungspläne | 408 | ||
4. GVO-Beobachtungsberichte | 408 | ||
5. Berichte zum LFGB-Monitoring | 412 | ||
IV. Fragebögen und Interviewleitfaden | 413 | ||
1. Fragebogen Praxis LFGB-Monitoring | 413 | ||
2. Fragebogen Monitoringpraxis Lärmaktionsplanung | 414 | ||
3. Fragebogen Monitoringpraxis in der Bauleitplanung | 417 | ||
4. Interviewleitfaden zur Monitoringpraxis im Gentechnikrecht | 422 | ||
Literaturverzeichnis | 424 | ||
Stichwortverzeichnis | 471 |