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Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung

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Wollenschläger, F. (2024). Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung. Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59190-9
Wollenschläger, Ferdinand. Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung: Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil. Duncker & Humblot, 2024. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59190-9
Wollenschläger, F (2024): Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung: Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-59190-9

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Pflegeberufe in der grundgesetzlichen Kompetenzordnung

Möglichkeiten und Grenzen einer bundesgesetzlichen Regelung von Berufsausübung und Berufszulassung, Ausbildung und Ausbildungsfinanzierung für Heil(hilfs)berufe angesichts Pflegekräftemangel, Föderalismusreform und Altenpflege-Urteil

Wollenschläger, Ferdinand

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1536

(2024)

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Abstract

Der Bundesgesetzgeber beabsichtigt, wie dies für Pflegefachkräfte mit dem Pflegeberufegesetz (2020) erfolgt ist, auch für Pflegeassistenzkräfte eine weitgehende, auf einem generalistischen Ansatz beruhende Harmonisierung des bislang landesrechtlich geregelten Berufs- und Ausbildungsrechts einschließlich der Ausbildungsfinanzierung. Die Reform soll Attraktivität des Pflegeassistenzberufs, geographische und berufliche Mobilität sowie Qualität und Profilbildung steigern und damit dem Pflegefachkräftemangel entgegenwirken sowie die Basis für einen optimalen Einsatz personeller Ressourcen im Pflegebereich schaffen. Angesichts nur beschränkter Bundeskompetenzen für das Gesundheitswesen, woran die bundesgesetzliche Reform der Altenpflegehilfe gescheitert ist, stellt sich die Frage nach kompetentiellen Möglichkeiten und Grenzen der angestrebten bundeseinheitlichen Regelung des Berufs- und Ausbildungsrechts für Pflegeassistenzberufe. Dem widmet sich die vorliegende Untersuchung und leistet damit zugleich einen Beitrag zur Bestimmung der Reichweite der Gesetzgebungskompetenzen für Gesundheitswesen und Gesundheitsberufe.»Nursing (assistance) professions in the constitutional system of competences. Possibilities and limits of federal regulation of professional practice and access to profession, training and training funding for health (care) professions in view of the shortage of nursing staff, Federalism reform and the judgement on geriatric care«: As was the case for nurses with the Nursing Professions Act (2020), the federal legislator also intends to harmonise the professional and training law, including the financing of training, for nursing assistants based on a generalist approach, previously regulated by state law. In view of the limited federal competences for the health sector, the question of competence arises, which is analysed in this study, also from a general perspective of regulating the healthcare professions.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Abstract 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
A. Hintergrund und Gegenstand der Untersuchung 15
I. Hintergrund der Untersuchung 15
II. Gegenstand der Untersuchung 18
III. Gang der Untersuchung 19
B. Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen im deutschen Bundesstaat 20
C. Gesetzgebungskompetenz des Bundes für ein bundeseinheitliches Berufsgesetz über die Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenzausbildung 22
I. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG (Zulassung zu ärztlichen und anderen Heilberufen und zum Heilgewerbe) als Kompetenzgrundlage 22
1. Heilberuf i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG 22
a) Das Altenpflege-Urteil 24
aa) Allgemeine Grundsätze 24
bb) Qualifikation der Altenpflege 26
cc) Qualifikation der Altenpflegehilfe 30
dd) Kein prinzipieller Ausschluss der Qualifikation der Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenz als Heilhilfsberuf aufgrund des Altenpflege-Urteils 32
b) Anforderungen an einen Heil‍(hilfs)‌beruf i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG 34
aa) Entwicklungsoffenheit 34
bb) Weites Begriffsverständnis 34
cc) Medizinisch-pflegerische Tätigkeit mit Gesundheitsrelevanz 35
(1) Anforderungen 35
(2) Folgerungen 37
dd) Erfordernis der Selbstständigkeit 39
(1) Maßgeblichkeit einer Gesamtbetrachtung 40
(2) Raum für Selbstständigkeit bei der Pflegeassistenz 41
ee) Fachliche Rechtfertigung einer Aktualisierung des Berufsbilds 43
c) Möglichkeit einer Qualifikation der Pflegeassistenz als Heil‍(hilfs)‌beruf i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG 43
d) Kompetentiell hinreichender Sachzusammenhang mit dem Beruf der Pflegefachkraft 47
2. Vorliegen einer Zulassungsregelung 49
a) Regelung der Berechtigung zur Berufsausübung („Ob“) 50
b) Keine Befugnis zur Regelung der Berufsausübung („Wie“) 51
c) Berufsbezeichnungsschutz nur bei Zulassungsrelevanz 51
d) Vorbehaltsbereiche 54
e) Begrenzte Regelungsbefugnis für Fragen von Ausbildung und Prüfung 55
aa) Regelung der Berufszulassung und Ausbildungsziele 56
bb) Prüfungswesen 57
cc) Ausbildungswesen 58
dd) Zugang zur Ausbildung 58
f) Befugnis zur Regelung der Träger der praktischen Ausbildung 59
II. Möglichkeit und Tragfähigkeit des Rekurses auf weitere Kompetenztitel 60
1. Sperrwirkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG 61
a) Sperrwirkung für Regelungen der Berufszulassung für andere als Heil‍(hilfs)‌berufe auf der Grundlage anderer Kompetenztitel? 61
b) Sperrwirkung für Regelungen hinsichtlich Heil‍(hilfs)‌berufen auf der Grundlage anderer Kompetenztitel? 65
2. Weitere Kompetenztitel 69
a) Wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser und die Regelung der Krankenhauspflegesätze (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19a GG) 69
aa) Beschränkung des Kompetenztitels auf die Krankenhausfinanzierung 69
bb) Keine Regelungsbefugnis für ein bundeseinheitliches Berufsgesetz über die Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenzausbildung 72
b) Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) 73
aa) Berufsbilder, Berufsausbildung und berufsbezogene Prüfungen als Gegenstand der Wirtschaftskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) 74
(1) Fixierung von Berufsbildern einschließlich Vorgaben für Ausbildung und Prüfung 75
(2) Regelung der praktischen beruflichen Ausbildung (in Betrieben) 75
(3) Regelung des (berufs-)‌schulischen Teils der Ausbildung 76
(4) Aktualisierung der Regelungsbefugnis im Berufsbildungsgesetz 77
bb) Pflegehilfe und Pflegeassistenz als Recht der Wirtschaft? 78
cc) Stellungnahme 85
c) Öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) 88
aa) Allgemeine Grundsätze und Einbeziehung der Altenpflege 88
bb) Regelung von Beruf und Ausbildung in der Pflege als Gegenstand der Fürsorgekompetenz? 91
(1) Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 91
(2) Weites Verständnis im Schrifttum 92
(3) Restriktive Ansätze 93
cc) Stellungnahme 94
d) Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) 96
III. Arrondierung durch die Arbeitsrechtskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) 98
IV. Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung (Art. 72 Abs. 2 GG) 99
1. Grundsätze des Altenpflege-Urteils 100
a) Allgemeine Grundsätze 100
aa) Gerichtliche Kontrolle und Einschätzungsprärogativen des Gesetzgebers 100
bb) Tatbestandsvarianten 101
cc) Erforderlichkeit einheitlicher Regelungen der Berufsausbildung und Berufszulassung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit 104
dd) Prüfungsstruktur 105
ee) Prozedurale Anforderungen 107
b) Konkretisierung für die Regelung des Altenpflegegesetzes 108
aa) Keine Erforderlichkeit zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet 108
bb) Keine Erforderlichkeit zur Wahrung der Rechtseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 110
cc) Erforderlichkeit zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 110
(1) Grundsätzliche Regelungsbefugnis des Bundesgesetzgebers 110
(2) Erforderlichkeit des konkreten Regelungsumfangs 112
dd) Keine Erforderlichkeit der Regelungen zur Altenpflegehilfe 113
2. Untersuchungsprogramm 115
3. Konsequenzen für das Gesetzgebungsvorhaben: Erforderlichkeit eines bundeseinheitlichen Berufsgesetzes über die Pflegehilfe- bzw. Pflegeassistenzausbildung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 116
a) Erforderlichkeit zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 117
b) Landesregelung als milderes Mittel? 119
c) Regelungsumfang 122
4. Bewertung in Bezugsfällen 122
D. Gesetzgebungskompetenz des Bundes für eine bundeseinheitliche Finanzierungsregelung 123
I. Regelungsanliegen des Bundes 123
1. Geplante Finanzierungsregelung 123
2. Hintergrund: Die Regelungen der Finanzierung der beruflichen Ausbildung in der Pflege gemäß §§ 26ff. PflBG 124
II. Kompetenztitel für eine bundeseinheitliche Finanzierungsregelung 126
1. Finanzierungsregelung keine Zulassungsregelung i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG 127
2. Der Ansatz des Altenpflege-Urteils über die Fürsorgekompetenz und seine Grenzen 128
a) Die Fürsorgekompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) als Kompetenzgrundlage nach dem Altenpflege-Urteil 128
aa) Keine Sperrwirkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG für Finanzierungsregelungen 128
bb) Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG als Grundlage für Finanzierungsregelungen 129
b) Konsequenz der Ausklammerung des Heimrechts im Zuge der Föderalismusreform 131
aa) Genese 131
bb) Möglichkeit einer Differenzierung zwischen Recht der Altenpflegeeinrichtungen und Heimrecht 132
c) Notwendigkeit eines Rekurses auf weitere Kompetenztitel wegen der im Vergleich zum Altenpflegegesetz breiteren Finanzierungsregelung des Pflegeberufegesetzes 138
3. Kompetenzgrundlage für eine umfassende Finanzierungsregelung 139
a) Nicht in Betracht kommende Kompetenzgrundlagen 139
aa) Arbeitsrechtskompetenz (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) 139
bb) Recht der Wirtschaft (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) 140
b) Finanzierung der Ausbildungskosten 141
aa) Finanzierung der praktischen Ausbildung 141
bb) Finanzierung der Pflegeschulen 143
c) Erfordernis einer eigenständigen Kompetenz für den Finanzierungszugriff? 145
4. Kompetenz kraft Sachzusammenhangs mit Zulassungsregelung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG) 149
5. Kompetenzgrundlage bei Verneinung eines Heil‍(hilfs)‌berufs i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG 151
6. Verhältnis der Sachkompetenzen zur Finanzverfassung 151
a) Finanzierungsregelung als nicht steuerliche Abgabe 152
b) Irrelevanz der finanzverfassungsrechtlichen Anforderungen an Sonderabgaben für Gesetzgebungskompetenz 154
III. Erforderlichkeit einer bundeseinheitlichen Finanzierungsregelung gemäß Art. 72 Abs. 2 GG 156
1. Beurteilung der Finanzierungsregelung des Pflegeberufegesetzes 156
2. Maßstäbe und Beurteilung des Altenpflege-Urteils 157
3. Prüfung 157
a) Beitrag der Finanzierungsregelung zur Wahrung der Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse 157
b) Erforderlichkeit und Ausgestaltung‍(sspielräume) auf Landesebene 159
c) Keine Länderkoordination erfolgt bzw. zu erwarten 162
E. Zusammenfassung in Thesen 163
Literaturverzeichnis 172
Stichwortverzeichnis 180