Öffentlichkeit als Verfassungsprinzip

Johannes Held

doi:10.3790/978-3-428-59265-4

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Held, J. (2024). Öffentlichkeit als Verfassungsprinzip. Konturen einer Staatszielbestimmung unter dem Grundgesetz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-59265-4

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Öffentlichkeit als Verfassungsprinzip

Konturen einer Staatszielbestimmung unter dem Grundgesetz

Held, Johannes

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1549

(2024)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-59265-4
978-3-428-19265-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-59265-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 418
Collections: D&H 2024
NBE D&H
NBE RECHT
RECHT 2024
Subjects: Political structures: democracy
Constitution

Pricing

Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Johannes Held studierte Rechtswissenschaft in Potsdam und Paris. Nach der ersten juristischen Prüfung promovierte er an der Universität Potsdam. Derzeit ist er Rechtsreferendar am Kammergericht und absolviert Stationen unter anderem im Bundesministerium des Innern und für Heimat sowie beim Bundesverfassungsgericht.

Abstract

Das Wort »Öffentlichkeit« kommt im Text des Grundgesetzes nur vor, wenn von ihrem Ausschluss die Rede ist. Gleichwohl ist die Publizität der Staatsgewalt unbestritten eine wesentliche Funktionsbedingung des Staates mit Bezug zu verschiedenen Verfassungsprinzipien, insbesondere Demokratie-, Rechtsstaats- und Republikprinzip. Die Arbeit geht der Frage nach, inwieweit die Forderung nach der Öffentlichkeit des Staates Teil des Verfassungsrechts ist. Ausgehend vom Verfassungstext und der zwischen den Staatsgewalten unterschiedlich verlaufenden historischen Entwicklung wird der Versuch der methodischen Begründung einer ungeschriebenen Verfassungsnorm unternommen. Das Spannungsverhältnis zu legitimer Geheimhaltung wird anhand der Rechtsprechung von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht dargestellt. Anschließend werden die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Informationsfreiheits- bzw. Transparenzrecht sowie das Verhältnis zum Grundrecht der Informationsfreiheit unter kritischer Würdigung der hierzu in Rechtsprechung und Literatur vertretenen Auffassungen beleuchtet.»Publicity as a Constitutional Principle«: The term ›Öffentlichkeit‹ (publicity) appears in the text of the German Basic Law only when referring to its exclusion. Nevertheless, the publicity of state power is unquestionably a fundamental functional condition of the state, relating to various constitutional principles. This work attempts to methodically justify an unwritten norm of constitutional law and examines its relationship to legitimate secrecy, the fundamental right to freedom of information, and the German Freedom of Information Act.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	17
Erstes Kapitel: Einleitung	23
A. Problemaufriss	23
B. Öffentlichkeit im Verfassungsrecht – eine Bestandsaufnahme	24
I. Diskussionsverlauf	24
1. Geisteswissenschaftlich-staatstheoretische Grundlegung	25
2. Ausformung von Öffentlichkeit als Verfassungsgebot	27
3. Der Paradigmenwechsel bei der Verwaltungsöffentlichkeit als Diskussionskatalysator	28
II. Das Öffentlichkeitsprinzip in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	31
III. Das Öffentlichkeitsprinzip im Schrifttum	33
C. Anliegen und Gang der Untersuchung	36
D. Begriffsbestimmung	37
I. Die Bedeutungsschichten des Öffentlichkeitsbegriffs	37
1. Herkunft und ursprünglicher Wortsinn: Faktische Öffentlichkeit	38
2. Liberaler Kampfbegriff des 19. Jahrhunderts: Normative Öffentlichkeit	40
3. Das Publikum geht in die Bedeutung ein: Personale Öffentlichkeit	42
II. Zugrunde gelegter Öffentlichkeitsbegriff: Faktische Öffentlichkeit	43
Zweites Kapitel: Verfassungsprinzipien	45
A. Zur Verfassungsmethodik	45
I. Verfassungsmethodische Präjudizien	45
II. Ungeschriebenes Verfassungsrecht	48
III. Das methodische Spannungsverhältnis zwischen Verfassungsinterpretation und Verfassungsfortbildung	52
B. Das Verfassungsprinzip als Rechtsnorm der Verfassung	55
I. Definition des Verfassungsprinzips	55
1. Definitionsansätze aus der rechtstheoretischen Prinzipiendiskussion	57
2. Das Verfassungsprinzip nach der Definition Reimers	59
3. Zur Tragfähigkeit der Definition	60
a) Der versteckte Konsens in der rechtstheoretischen Diskussion	60
b) Zur Zukunftsoffenheit von Verfassungsprinzipien: Parallelen zwischen ihrer Normstruktur und dem Regelungsstil der Verfassung	62
4. Die Abwägungsfähigkeit von Verfassungsprinzipien und ihr Verhältnis zur Prinzipientheorie Alexys	67
II. Sonderfall: Staatszielbestimmungen	69
1. Staatszielbestimmungen als Optimierungsgebote	69
2. Zwischen Optimierungsgebot und Evidenzkontrolle: Zur inhaltlichen Bindungswirkung und Justiziabilität von Staatszielbestimmungen	71
3. Zusammenfassung	75
III. Grundzüge der Herleitung ungeschriebener Verfassungsprinzipien	76
1. Methode der Rechtsfortbildung im Verfassungsrecht	76
2. Kriterien zur Unterscheidung von Verfassungsinterpretation und Verfassungsfortbildung	80
IV. Die Abwägung von Verfassungsprinzipien	83
1. Die Abwägung als Modus prinzipieller Normanwendung	83
2. Dogmatisches Grundgerüst und Praxis der Abwägung	85
C. Allgemeine Verfassungsprinzipien	92
I. Die Allgemeinheit von Verfassungsprinzipien als Ausdruck eines normativ-integralen Prinzipienverständnisses	92
II. Die normativen Funktionen allgemeiner Verfassungsprinzipien	94
Drittes Kapitel: Verfassungsrechtliche Grundlegung	96
A. Ausgangspunkt	96
I. Verfassungstheoretische Indizien: Die Wesensimmanenz von Öffentlichkeit und Verfassung	96
II. Verfassungstextliche Anknüpfungspunkte	98
1. Die Öffentlichkeit der Parlamentsverhandlung (Art. 42 Abs. 1 Satz 1, 52 Abs. 3 Satz 3 GG)	98
2. Das Grundrecht der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG)	101
3. Die förmliche Öffentlichkeit des Grundgesetzes (Art. 145, 79 Abs. 1 Satz 1 GG)	103
4. Die Öffentlichkeit der Parteifinanzierung (Art. 21 Abs. 1 Satz 4 GG)	104
5. Mitwirkung von Bundestag und Bundesrat in Angelegenheiten der Europäischen Union und Unterrichtungspflicht der Bundesregierung zur Unterrichtung von Bundestag und Bundesrat (Art. 23 Abs. 2 GG)	106
6. Die Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen (Art. 82 Abs. 1 GG)	107
7. Das Zitiergebot (Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG)	108
8. Das Gebot der Bestimmtheit der Verordnungsermächtigung (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) und das Zitiergebot bei der Verordnungsgebung (Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG)	109
9. Die Gleichheit des öffentlichen Ämterzugangs (Art. 33 Abs. 2 GG)	111
10. Rechnungslegung und Entlastung der Bundesregierung (Art. 114 Abs. 1 GG)	112
11. Verschiedene Informationspflichten und sonstige auf Öffentlichkeit gerichtete Verfassungsbestimmungen	113
12. Ergebnis	116
III. Verfassungsgeschichtliche Genese	117
B. Zur Qualität staatlicher Öffentlichkeit unter dem Grundgesetz	126
I. Das normative Fundament	127
1. Öffentlichkeit und Demokratieprinzip	127
a) Bestandsaufnahme	127
b) Der Zusammenhang zwischen Demokratie- und Öffentlichkeitsverständnis	128
aa) Ausgangspunkt: Zwei verschiedene Demokratieverständnisse	128
bb) Öffentlichkeit und formal-monistisches Demokratieverständnis: Die These vom vorverfassungsrechtlichen Charakter demokratischer Öffentlichkeit	133
cc) Öffentlichkeit und pluralistische Demokratieverständnisse: Öffentlichkeit als normativ gewährleisteter Faktor demokratischer Legitimation	137
c) Das alternierende Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts	139
d) Maßgebliches Verständnis	143
aa) Die faktische Öffentlichkeit des Staates ist mehr als Verfassungsvoraussetzung	143
bb) Zugehörigkeit der Forderung nach faktischer Öffentlichkeit der Staatsgewalt gegenüber dem Volk zum Normbereich des Demokratieprinzips	147
cc) Öffentlichkeit und demokratische Legitimation	153
dd) Weitere demokratische Funktionen	156
2. Öffentlichkeit und Rechtsstaatsprinzip	160
a) Der historische Zusammenhang zweier Postulate des Liberalismus: Reduktion des Rechtsstaatsgedankens und Relativierung liberaler Öffentlichkeitsforderungen	160
b) Die Öffentlichkeit des Staates als Querschnitt rechtsstaatlicher Verbürgungen	162
c) Allgemeines Rechtsstaatsprinzip und grundsätzliche Öffentlichkeit des Staates – normative Lokalisierung rechtsstaatlicher Öffentlichkeit	165
3. Öffentlichkeit und Republikprinzip	167
4. Die Entbehrlichkeit weiterer Gehalte	170
a) Sozialstaatsprinzip	170
b) Kommunikationsgrundrechte – insbesondere der „objektiv-rechtliche“ Gewährleistungsgehalt der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG)	171
II. Geltung von Öffentlichkeit als ungeschriebene Verfassungsnorm	174
1. Die Indizierung der Normqualität staatlicher Öffentlichkeit	174
2. Der Geltungsgrund staatlicher Öffentlichkeit unter dem Grundgesetz	175
a) Die grundsätzliche Öffentlichkeit von Legislative und Judikative als Normen ungeschriebenen Verfassungsrechts	176
aa) Parlamentsöffentlichkeit als mitgesetztes Recht	177
bb) Gerichtsöffentlichkeit als selbstverständliches Recht	183
(1) Grundlagen und Vorgeschichte von Art. 134 HChE	184
(2) Die Diskussion im Parlamentarischen Rat	186
(3) Die Gerichtsöffentlichkeit als normative Prämisse des Grundgesetzgebers	187
b) Die Öffentlichkeit der Exekutive als Norm ungeschriebenen Verfassungsrechts?	190
aa) Verfassungsdogmatische Ausgangslage: Das klassische Verständnis	190
bb) Keine Ableitbarkeit des Gebots faktischer Öffentlichkeit der Exekutive aus dem historischen Willen des Verfassungsgebers	192
cc) Begründung im Wege der Verfassungsfortbildung	193
(1) Möglichkeit der Verfassungsfortbildung im konkreten Fall	194
(2) Keine induktive Begründbarkeit grundsätzlicher exekutiver Öffentlichkeit	196
(3) Begründung grundsätzlicher exekutiver Öffentlichkeit	197
3. Normativer Selbststand und Zentralnormqualität gesamtstaatlicher Öffentlichkeit	199
a) Verhältnis von Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip	200
b) Verhältnis des Republikprinzips zu Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip	203
c) Folgerungen	204
III. Zur Struktur des Öffentlichkeitsgebots	206
1. Geltung eines prinzipienförmigen Öffentlichkeitsgebots für die gesamte Exekutive?	207
a) Klassisches Verständnis: Exekutive Arkanbereiche und Geheimhaltungsermessen	207
b) Etablierung eines Abwägungsmodells durch die Judikatur von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht	212
c) Maßgebliches Verständnis: Keine verfassungsgrundsätzlichen Geheimbereiche der Exekutive	217
2. Optimierungscharakter des Öffentlichkeitsgebots	223
IV. Ergebnis: Das Gebot faktischer Öffentlichkeit der Staatsgewalt als ungeschriebenes Verfassungsprinzip und Staatszielbestimmung	228
Viertes Kapitel: Inhalt und Grenzen des Öffentlichkeitsprinzips	230
A. Konturierung der Normmerkmale	230
I. Öffentlichkeitsobjekt: Staatsgewalt	231
II. Adressatenkreis: Demokratisches Staatsvolk oder rechtsstaatliche Allgemeinheit?	231
III. Das Staatsziel der faktischen Öffentlichkeit der Staatsgewalt für die Allgemeinheit	233
1. Haupttelos des Öffentlichkeitsprinzips: Informationsverteilung zwischen Staat und Gesellschaft	234
2. Das Regel-Ausnahme-Verhältnis zwischen Öffentlichkeit und Geheimhaltung als informatorisches Verteilungsprinzip der Verfassung	235
3. Verbindliche Wirkung des Staatsziels möglichst weitgehender Wahrnehmbarkeit und Zugänglichkeit staatlichen Handelns für die Allgemeinheit	238
a) Allgemeine Handlungsmaxime	238
b) Abwägungsauftrag	240
B. Inhaltliche Strukturierung des Öffentlichkeitsprinzips	241
I. Konkretisierung der Verfassungsnorm anhand des Öffentlichkeitsobjekts	242
1. Die förmliche Öffentlichkeit der Staatsgewalt	243
2. Die Öffentlichkeit staatlicher Entscheidungsverfahren	245
a) Entscheidungsöffentlichkeit	246
b) Verfahrensöffentlichkeit	248
3. Die Informationsöffentlichkeit	248
II. Inhaltliche Konkretisierung	253
1. Form und Reichweite: Die Forderung möglichst weitgehender Öffentlichkeit	254
2. Modale Dimension: Die Forderung nach dem Abbau von Zugangsmodalitäten	257
3. Personelle Dimension: Die Forderung möglichst allgemeiner Öffentlichkeit	260
4. Temporale Dimension: Die Forderung möglichst frühzeitiger Öffentlichkeit	261
C. Die Grenzen des Öffentlichkeitsprinzips	263
I. Verfassungsrechtlicher Geheimnisschutz in der Rechtsprechung: Die Rechtfertigungstrias	264
II. Generelle Anforderungen an Geheimhaltung: Zu Akzessorietät, Relativität und Justiziabilität	266
III. Konturierung der verfassungsrechtlichen Geheimhaltungsgründe	269
1. Das Staatswohl als Ursprung öffentlichen Geheimnisschutzes der Verfassung	269
a) Staatswohlgeheimhaltung in der Rechtsprechung zur Parlamentsinformation	270
b) Annäherung des Staatswohlverständnisses von Bundesverfassungs- und Bundesverwaltungsgericht	271
c) Untauglichkeit des Staatswohlbegriffs als verfassungsrechtlicher Rechtfertigungsgrund	272
2. Die Unterscheidung funktionaler, materieller und grundrechtlicher Vertraulichkeit	274
3. Funktionale Vertraulichkeit: Der eigenverantwortete Kernbereich	276
a) Grundlagen und teleologische Rechtfertigung des Kernbereichs exekutiver Eigenverantwortung	276
b) Ausrichtung des Kernbereichsschutzes an Akzessorietät und Relativität der Geheimhaltung unter besonderer Berücksichtigung der jüngeren Rechtsprechung	279
aa) Relativierung des Maßstabs vom Verfahrensstand	279
bb) Relativierung des Einwands hypothetischer Vorwirkungen	281
c) Funktionale Vertraulichkeit der Verwaltung: Keine Übertragbarkeit des Kernbereichsschutzes	286
4. Materielle Vertraulichkeit: Anzulegender Maßstab	289
5. Grundrechtliche Vertraulichkeit: Staatliche Grundrechtsverantwortung	292
IV. Allgemeine Abwägungsleitlinien	293
a) Der Faktor Zeit	293
b) Das Informationsinteresse der Öffentlichkeit	296
V. Fazit	299
D. Die normative Bedeutung des Öffentlichkeitsprinzips	302
I. Allgemeine Funktionen des Öffentlichkeitsprinzips	302
1. Ordnungs- und Bündelungsfunktion – zugleich: Überblick über die Subprinzipien des Öffentlichkeitsprinzips	302
2. Zukunftssichernde Funktion des Öffentlichkeitsprinzips	303
3. Abschirmende Funktion von Öffentlichkeit	306
II. Die Bedeutung von Öffentlichkeit für die einzelnen Staatsgewalten	308
1. Legislative	309
a) Auftrag zur Konkretisierung des Öffentlichkeitsprinzips	309
b) Öffentlichkeit als legitimer Gesetzeszweck und kollidierendes Verfassungsrecht	310
c) Subprinzip der Parlamentsöffentlichkeit	312
2. Exekutive	312
3. (Verfassungs-)Judikative	313
Fünftes Kapitel: Verhältnis des Öffentlichkeitsprinzips zu Informationsfreiheits- und Transparenzrecht	317
A. Reichweite der Vorgaben des objektiven Verfassungsrechts für die Ausgestaltung der administrativen Informationsöffentlichkeit	317
I. Meinungsstand	318
1. Herrschende Ansicht: Gewährleistung der infrastrukturellen Rahmenbedingungen sowie staatlicher Auftrag zur Informationsgrundversorgung	318
2. Minderansicht: Verfassungsrechtliche Pflicht zur Herstellung und Gewährleistung der Informationszugangsfreiheit	322
II. Bewertung der Positionen	323
1. Zurückweisung der Indifferenzannahme	323
2. Vermittlung administrativer Informationen durch Parlament und Presse unzulänglich	324
3. Keine bloße Infrastrukturverantwortung	327
4. Kein informatorischer Minimalstandard	328
III. Maßgebliches Verständnis: Verfassungsrechtliche Determination des „Obs“ grundsätzlicher administrativer Informationszugänglichkeit durch das Öffentlichkeitsprinzip	331
B. Folgen für die Auslegung des Grundrechts der Informationsfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Hs. 2 GG)	334
I. Grundlagen	334
II. Die Bestimmung der allgemeinen Zugänglichkeit von Informationsquellen durch das BVerfG	336
III. Verwaltungsinformationen als allgemein zugängliche Informationsquellen – herrschende Ansicht: Schutzbereichseröffnung durch das Informationsfreiheitsrecht	337
IV. Bewertung im Lichte der vorherigen Ergebnisse	340
V. Maßgebliches Verständnis und Folgen für die Rechtsanwendung: Verfassungsrechtliche Widmung von Informationen der Verwaltung als allgemein zugängliche Informationsquellen durch das Öffentlichkeitsprinzip	344
C. Folgen für die Gestaltung des Informationsfreiheits- und Transparenzrechts	352
I. Verfassungsrechtlicher Rahmen	354
II. Konkretisierung des verbindlichen „Obs“ der Informationszugänglichkeit	355
1. Kein verfassungsrechtlicher Bestandsschutz des IFG aus Sicht der herrschenden Meinung	355
2. Verfassungsrechtliche Gewährleistung einer grundsätzlichen Informationspflicht der Verwaltung	356
III. Konkretisierung des „Wies“ der Informationszugänglichkeit	358
1. Aussagen zur Art der zu schaffenden Informationspflicht	358
2. Allgemeine Anforderungen an die (pauschale) Beschränkung des Informationszugangs	360
3. Aussagen zu Zugangsmodalitäten	367
Sechstes Kapitel: Zusammenfassende Thesen	370
A. Zusammenfassende Thesen zum zweiten Kapitel: Verfassungsprinzipien	370
B. Zusammenfassende Thesen zum dritten Kapitel: Grundlegung von Öffentlichkeit als Verfassungsprinzip	371
C. Zusammenfassende Thesen zum vierten Kapitel: Inhalt und Grenzen des Öffentlichkeitsprinzips	373
D. Zusammenfassende Thesen zum fünften Kapitel: Verhältnis des Öffentlichkeitsprinzips zu Informationsfreiheits- und Transparenzrecht	375
Literaturverzeichnis	377
Stichwortverzeichnis	415

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