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Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie

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Desens, S. (2008). Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie. Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52895-0
Desens, Sabrina. Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie: Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52895-0
Desens, S (2008): Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie: Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52895-0

Format

Wasserpreisgestaltung nach Artikel 9 EG-Wasserrahmenrichtlinie

Vorgaben und Spielräume für die Umsetzung unter besonderer Berücksichtigung der Rechtslage in Nordrhein-Westfalen

Desens, Sabrina

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 163

(2008)

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Abstract

Am 31. Dezember 2009 läuft die Umsetzungsfrist für Artikel 9 der Richtlinie 2000/60/EG (sog. Wasserrahmenrichtlinie), der die Mitgliedstaaten unter anderem verpflichtet, bis zum Jahr 2010 dafür zu sorgen,

"[...] dass die Wassergebührenpolitik angemessene Anreize für die Benutzer darstellt, Wasserressourcen effizient zu nutzen, und somit zu den Umweltzielen dieser Richtlinie beiträgt" (Art. 9 Abs. 1 UA 2 SpStr. 1 WRRL),

endgültig ab. Die rechtswissenschaftliche Diskussion zu dieser wichtigen Vorschrift steckt dagegen noch in den Anfängen. Die Autorin will vor allem eine gemeinsame Diskussionsgrundlage für Juristen und Wirtschaftswissenschaftler schaffen, denn beide Gruppen sind bei der Umsetzung der Richtlinie gefordert. Was die juristischen Fragen angeht, erscheint es in Zukunft vor allem notwendig, sich verstärkt auch aus kommunalabgabenrechtlicher Sicht mit den durch Artikel 9 WRRL aufgeworfenen Fragen auseinanderzusetzen. Hierfür finden sich vor allem im dritten Teil der Arbeit einige Anregungen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 9
Inhaltsübersicht 11
Inhaltsverzeichnis 15
Einleitung 25
1. Teil: Historische und theoretische Hintergründe 27
1. Kapitel: Entstehungsgeschichte 27
A. Impulse durch das Umweltvölkerrecht 28
I. Empfehlungen der OECD 29
II. Rio-Deklaration und Agenda 21 31
B. Einbeziehung ökonomischer Instrumente in die europäische Wasserpolitik 34
I. Die europäische Wasserpolitik im Umbruch 35
II. Der Weg zu einem Gesamtkonzept durch eine „Rahmenrichtlinie“ 41
1. Mitteilung der Kommission über die 43
2. Konsultationsphase 44
III. Richtlinie 2000/60/EG (sog. Wasserrahmenrichtlinie) 46
1. Phase: Verfahren der Zusammenarbeit (Art. 189c EGV) 49
a) Initiativvorschlag der Kommission vom 15. April 1997 50
b) Stellungnahme des Wirtschafts- und S 52
c) Erster und zweiter Änderungsvorschlag der Kommission vom 26. November 1997 und 17. Februar 1998 53
d) Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 12. März 1998 53
e) „Politische Einigung“ vom 26. Juni 1998 55
f) Stellungnahme des Parlaments (1. Lesung) vom 11. Februar 1999 60
g) „Politisches Einvernehmen“ in Hinblick auf einen Gemeinsamen Standpunkt des Rates vom 11. März 1999 62
2. Phase: Mitentscheidungsverfahren (Art. 251 EG) 63
a) Dritter Änderungsvorschlag der Kommission vom 17. Juni 1999 64
b) Annahme eines Gemeinsamen Standpunkts vom 22. Oktober 1999 65
c) Mitteilung der Kommission an das Parlament vom 25. Oktober 1999 66
d) Stellungnahme des Parlaments (2. Lesung) vom 16. Februar 2000 67
e) Annahme der Stellungnahme durch die Kommission vom 5. Juni 2000 72
f) Einberufung und Beschluss des Vermittlungsausschusses (23. Mai 2000 und 28. Juni 2000) 74
g) Beschluss des Parlaments (Dritte Lesung) vom 7. September 2000 und Beschluss des Rates (Dritte Lesung) vom 14. September 2000 81
3. Unterzeichnung durch Parlament und Rat am 23. Oktober 2000 84
C. Gemeinsame Umsetzungsstrategie für die Richtlinie 2000 / 60 / EG 84
I. Organisationsstruktur 86
II. Wichtige Dokumente im Zusammenhang mit Wasserpreisen 89
1. Mitteilung der Kommission „Die Preisgestaltung als politisches Instrument zur Förderung eines nachhaltigen Umgangs mit Wasserressourcen“ 90
2. WATECO Guidance Document 90
3. Information Sheets der Drafting Groups Eco 1 und Eco 2 91
III. Koordinierung der Umsetzung in Deutschland 91
2. Kapitel: Ziele der Richtlinie und theoretische Grundlagen 92
A. Vorüberlegungen: Das Verursacherprinzip aus juristischer Perspektive 93
B. Das Verursacherprinzip aus ökonomischer Perspektive 95
I. Ursachen der Umweltprobleme aus ökonomischer Sicht 95
1. Umwelt als öffentliches Gut 96
2. Das Entstehen externer Effekte 97
II. Lösung: Internalisierung externer Kosten 98
1. Pigou-Steuer 99
2. Coase-Theorem 100
3. Coase’ Transaktionskostenansatz 101
III. Der Standard - Preis - Ansatz als „Second-best“ - Lösung 103
C. Ein neuer Blick auf das Verursacherprinzip aus juristischer Perspektive 104
I. Effizienz als Ziel der Kostenzurechnung 105
1. Kosten der Inanspruchnahme 106
2. Ökologische Wirksamkeit der Inanspruchnahme 106
3. Grenzen der Anwendbarkeit des Verursacherp 106
II. (Gesetzliche) Konkretisierungen 107
2. Teil: Die Vorgaben der Richtlinie 110
1. Kapitel: „Wassergebührenpolitik“ 110
A. „Gebühren“ 110
B. Preisinstrumente 111
I. Abgrenzung zu anderen Instrumenten 112
II. Kombinierter Instrumenteneinsatz (sog. „policy mix“) 113
2. Kapitel: Tatbestandsvoraussetzungen des Artikel 9 Absatz 1 WRRL 114
A. Das Verhältnis zwischen Unterabsatz 1 und Unterabsatz 2 115
B. Einzelne Vorgaben des Art. 9 Abs. 1 WRRL 119
I. „Wassernutzungen“, die mindestens in die Sektoren Industrie, Haushalte und Landwirtschaft aufzugliedern sind 119
1. Redaktionsversehen in UA 2 SpStr. 2 119
2. Rückgriff auf die Definition des Begriffs „Wassernutzung“ (Art. 2 Nr. 39 WRRL) 122
3. Zusätzlich: Tatsächliche Inanspruchnahme einer Wasserdienstleistung 123
a) Mittelbare Verursachungsbeiträge der Wassernutzer 125
b) Unmittelbare Verursachungsbeiträge 127
II. Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen 128
1. Wasserdienstleistungen 129
a) „Zur Verfügung stellen“ 129
aa) Zusätzliches Kriterium: „mit signifikanten Auswirkungen auf den Wasserzustand“ (Art. 2 Nr. 39 WRRL) 130
bb) Eigenleistungen als Wasserdienstleistungen? 132
b) „Für Haushalte, öffentliche Einrichtungen oder wirtschaftliche Tätigkeiten jeder Art“ 134
aa) Im Rahmen des Art. 9 WRRL zu berücksichtigende Nutzergruppen? 135
bb) Konkretisierung des Begriffs „Wasserdienstleistungen“ 135
c) „Alle“ Dienstleistungen 136
aa) Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Wasserversorgung 137
bb) Tätigkeiten im Zusammenhang mit der Abwasserbese 139
cc) Weitere Tätigkeiten? 140
(1) Landwirtschaftliche Flächenbewirtschaftung 141
(a) Erster Problemkreis: Verlust von Feuchtgebieten durch landwirtschaftliche Bewässerung 143
(b) Zweiter Problemkreis: die Verwendung von Düngemitteln und Pestiziden 143
(aa) Das Aufbringen von Düngemitteln 144
(bb) Anderer Verursachungsbeitrag 146
Zwischenergebnis 147
(2) Hochwasserschutz, Wasserkraftnutzung, Schifffahrt 147
Zwischenergebnis 148
2. „Deckung“ der Kosten der Wasserdienstleistungen 149
a) Nicht: Deckung der Kosten der „Wassernutzung“ 149
b) Gesamtkostendeckung 150
3. „Kosten“ der Wasserdienstleistungen 151
a) Ziel der Erhebung von Wasserpreisen 154
b) Einzelwirtschaftliche Kosten 156
aa) Erfassung des Güterverzehrs 157
bb) Bewertung des Güterverzehrs 158
cc) Zu berücksichtigende Kostenarten und Bewertungsmethoden 159
(1) Aufwandsgleiche Grundkosten 160
(2) Kalkulatorische Kosten 161
(a) Kalkulatorische Abschreibungen 161
(aa) Umfang der Abschreibungen 162
(bb) Bewertung des abzuschreibenden Anlagevermögens 164
(cc) Berücksichtigung von Zinserträgen 166
(dd) Behandlung von Prognosefehlern in Bezug auf die Gesamtnutzungsdauer der Anlagegüter 167
Zwischenergebnis 168
(b) Kalkulatorische Zinsen 169
(aa) Umfang des zu verzinsenden Kapitals 171
(bb) Wertansatz für das betriebsnotwendige Kapital 175
(cc) Kalkulatorischer Zinssatz 178
(c) Kalkulatorische Wagnisse 181
(aa) Anlagewagnis 182
(bb) Debitorenausfallwagnis 182
(cc) Gewährleistungswagnis 182
(dd) Wagnis „verschärfter Anforderungen“ 184
dd) Anmerkungen zu den CIS-Leitfäden 187
c) Umwelt- und Ressourcenkosten 189
aa) Explizite Nennung nur in UA 1 („berücksichtigen“) 189
bb) Was sind Umwelt- und Ressourcenkosten? 192
(1) Umweltkosten 194
(2) Ressourcenkosten 195
Zwischenergebnis 197
cc) Wie könnte man Umwelt- und Ressourcenkosten erfassen und bewerten? 197
(1) Erster Schritt: Erfassung 198
(2) Zweiter Schritt: Bewertung 199
(a) Direkte Bewertungsmethoden 200
(b) Indirekte Bewertungsmethoden 202
(c) Alternativen 203
(aa) Benefit Transfer 203
(bb) Vermeidungskostenansatz 203
Zwischenergebnis 204
dd) Auf welche Weise könnte man Umwelt- und Ressourcenkosten internalisieren? 205
(1) Bereits internalisierte externe Kosten 205
(2) Internalisierung verbleibender Umwelt- und Ressourcenkosten 207
III. „Angemessener Beitrag“ der Wassernutzer: Einzelkostendeckung 209
1. Unmittelbare Heranziehung jedes einzelnen Wassernutzers? 210
2. Bemessungsgrundlage 211
a) Identifizierung von „Leistungsbündeln“ 211
b) Wirklichkeits- oder Wahrscheinlichkeitsmaßstäbe 212
c) Umfang und Art der Inanspruchnahme 213
3. Tarifgestaltung 214
a) Grund- und Arbeitspreise 215
b) Degressions- oder Progressionstarife 217
3. Kapitel: Rechtfertigungsgründe für Ausnahmen 218
A. „Opt - Out“- Klausel des Art. 9 Abs. 4 WRRL 219
I. Hohe Anforderungen an eine Ausnahme 219
II. Darstellung der Gründe in den Bewirtschaftungsplänen 222
B. „Besondere Vorbeuge- oder Abhilfemaßnahmen“ gemäß Art. 9 Abs. 3 WRRL 222
C. Art. 9 Abs. 1 UA 3 WRRL 226
I. Ausnahmetatbestand 227
1. Soziale Auswirkungen der Kostendeckung 231
a) Gewährleistung einer „Basiswasserversorgung zu erschwinglichen Preisen“ 232
b) Beeinträchtigung der Effizienz durch Umverteilungswirkungen 233
2. Wirtschaftliche Auswirkungen der Kostendeckung 234
3. Geografische und klimatische Gegebenheiten einer bestimmten Region 235
II. Den Schwierigkeiten „Rechnung tragen“ 238
III. Freiwillige Berichte in den Bewirtschaftungsplänen 240
4. Kapitel: Rechtsfolgen 241
A. Umsetzungspflicht 241
I. Umsetzungsfrist 242
II. „Form und Mittel“ der Umsetzung 242
B. Bericht in den Bewirtschaftungsplänen (Art. 9 Abs. 2 und Abs. 4 S. 2 WRRL) 246
3. Teil: Umsetzungsbedarf in Deutschland am Beispiel der Erhebung von Abwassergebühren in Nordrhein-Westfalen 249
1. Kapitel: Der institutionelle Kontext 250
A. Gemeinden als „Wasserdienstleister“ 251
I. Pflicht zur Abwasserbeseitigung (§ 53 LWG NW) 251
II. Abwasserbeseitigungspflicht im Gebiet von Abwasserverbänden (§ 54 LWG NW) 253
B. Gebühren - und Beitragserhebung durch die Gemeinden 253
I. Abwassergebühren 254
1. Gebühren zur Deckung der nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten (§ 6 Abs. 2 KAG NW) der Abwasserbeseitigungseinrichtung 254
2. Gebühren zur Deckung weiterer Kosten gemäß § 53c LWG 256
3. Abwasserabgabe und Umlage der Abwasserabgabe (§ 65 LWG NW, §§ 6, 7 KAG NW) 258
4. Gebühren für Beiträge und Umlagen der Wasser- und Bodenverbände und Zweckverbände (§ 7 KAG NW) 262
II. Kanalanschlussbeiträge 265
III. Die Möglichkeit einer ausschließlichen Gebührenfinanzierung 265
2. Kapitel: Überprüfung der Praxis der Erhebung von Abwassergebühren 266
A. Grundsätzliche Entscheidung über die Gebührenerhebung 267
I. „Ob“ der Gebührenerhebung 267
II. „Wie“ der Gebührenerhebung 269
B. Gebührenschuldner 270
I. Obligatorisch Nutzungsberechtigte als „Wassernutzer“ 272
II. Unmittelbare Heranziehung der obligatorisch Nutzungsberechtigten 272
C. Gebührentatbestand 274
I. Niederschlagswasserbeseitigung als „Wasserdienstleistung“ 276
II. Zurechenbare Inanspruchnahme der „Wassernutzer“ 277
D. Gebührenmaßstab und Tarifierung 278
I. Frischwassermaßstab als Wahrscheinlichkeitsmaßstab 279
II. Einheitlicher (Frischwasser-) Maßstab für verschiedene Teilleistungen? 281
1. Schmutz- und Niederschlagswasserbeseitigung 284
a) Frischwassermenge als Indikator für zu beseitigende Niederschlagsmenge 286
b) Identische Ergebnisse bei überwiegend homogener Siedlungsstruktur 289
c) Verzicht auf den Lenkungseffekt bei Geringfügigkeit der umzulegenden Kosten 290
d) Fehlerkorrektur durch Degression 290
Zwischenergebnis 291
2. Zentrale und dezentrale Abwasserbeseitigung 292
a) Frischwassermenge als Indikator für zu beseitigende Abwassermenge 295
b) Pflicht zur Wahl des besser geeigneten Mengenmaßstabes 296
3. Berücksichtigung des Verschmutzungsgrades 297
a) Festsetzung separater Gebührensätze für die Entsorgung von Klärschlämmen aus Kleinkläranlagen bzw. Inhaltsstoffen aus abflusslosen Gruben 298
b) Zuschlagsmodelle für stark verschmutztes Abwasser 299
III. Erhebung von Grund - oder Mindestgebühren 302
1. Grundgebühren und Art. 9 WRRL 302
a) Inanspruchnahme von Vorhalteleistungen 303
b) Maß der Inanspruchnahme 303
Zwischenergebnis 306
2. Mindestgebühren und Art. 9 WRRL 306
Empfehlung für die Umsetzung 308
E. Kalkulation des Gebührensatzes 309
I. Kalkulatorische Abschreibungen 310
1. Umfang der Abschreibungen 310
a) Kalkulatorische Abschreibung des mit Beiträgen und Zuschüssen Dritter finanzierten Anlagevermögens als „Kosten der Wasserdienstleistungen“ 311
b) Befreiung der Verursacher von der Kostentragungspflicht durch Behandlung der Beiträge und Zuschüsse Dritter als Abzugskapital 312
aa) Land als Verursacher? 313
bb) Beitragszahler und sonstige Dritte als Verursacher? 313
c) Keine Rechtfertigung der Abweichung vom Verursacherprinzip 314
Zwischenergebnis 315
2. Bewertung des abzuschreibenden Anlagevermögens 315
3. Berücksichtigung von Zinserträgen? 317
4. Behandlung von Prognosefehlern in Bezug auf die Gesamtnutzungsdauer der Anlagegüter 319
II. Kalkulatorische Zinsen 321
1. Umfang des zu verzinsenden Kapitals 322
a) Ermittlung des „aufgewandten Kapitals“ 322
b) Behandlung der „Beiträge und Zuschüsse Dritter“ als Abzugskapital 323
aa) Kalkulatorische Verzinsung der „Beiträge und Zuschüsse Dritter“als Kosten der Wasserdienstleistungen 324
bb) Teilweise Befreiung der Verursacher von der Kostentragungspflicht durch § 6 Abs. 2 S. 4, 2 Hs. KAG NW 325
cc) Keine Rechtfertigung der Abweichung vom Verursacherprinzip 325
Empfehlung für die Umsetzung 326
2. Wertansatz für das betriebsnotwendige Kapital 327
a) Berücksichtigung der Interdependenz zwischen kalkulatorischen Abschreibungen und kalkulatorischen Zinsen 328
b) Bewertung des betriebsnotwendigen Kapitals nich tauf der Grundlage von Anschaffungswerten 333
Empfehlung für die Umsetzung 334
3. Kalkulatorischer Zinssatz 334
III. Kalkulatorische Wagnisse 336
1. Anlagewagnis 337
2. Gewährleistungswagnis 337
F. Kostendeckungsgebot 338
G. Behandlung von Über- oder Unterdeckungen aus Vorperioden 338
H. Soziale Staffelung 340
3. Kapitel: Umfang der Umsetzungspflicht der Länder und Gemeinden 342
A. Pflicht der Gemeinden zur richtlinienkonformen Auslegung 343
B. Umsetzungspflicht der Länder 344
C. Pflicht der Gemeinden, Art. 9 WRRL unmittelbar anzuwenden 344
I. Unmittelbare Wirksamkeit des Art. 9 Abs. 1 UA 2 SpStr. 2 WRRL 345
II. Kein Ausschluss der unmittelbaren Wirksamkeit wegen Belastung des Bürgers 346
Ausblick 350
Literaturverzeichnis 351
Stichwortverzeichnis 373