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Die Rechtsfolgen prinzipaler Normenkontrollen für Verwaltungsakte

§ 79 Abs. 2 BVerfGG und § 183 VwGO

Gerhard, Torsten

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1101

(2008)

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Abstract

Torsten Gerhard untersucht die Auswirkungen prinzipaler Normenkontrollen auf Verwaltungsakte, die auf der Grundlage einer unwirksamen Norm erlassen wurden. Im Mittelpunkt steht dabei das Verhältnis der § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG und § 183 Satz 1 VwGO zu den Beseitigungs- und Anpassungsmodalitäten des allgemeinen Verwaltungsrechts. Der Verfasser legt dar, dass durch die gerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit einer Norm bestehende Ansprüche auf Anpassung bzw. Beseitigung eines Verwaltungsaktes - insbesondere auf der Grundlage des verfassungsrechtlich fundierten öffentlich-rechtlichen Beseitigungsanspruchs - nicht eingeschränkt werden. Darüber hinaus befasst sich der Autor mit Wirkung und Grenzen des Vollstreckungsverbots nach § 79 Abs. 2 S. 2 BVerfGG bzw. § 183 S. 2 VwGO und gibt einen Überblick über die Rechtsschutzmöglichkeiten betroffener Bürger.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhalt 9
A. Einleitung und Problemüberblick 15
I. Allgemein 15
1. Einleitung 15
2. Die Nichtigerklärung von Normen 17
a) Die verschiedenen Arten der gerichtlichen Kontrolle von Normen 17
aa) Verfassungsgerichtliche Normenkontrollen 19
(1) Die abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG; §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG 19
(2) Die abstrakte Normenkontrolle gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a GG, §§ 13 Nr. 6a, 76 ff. BVerfGG (sogenannte „Kompetenzkontrolle“) 20
(3) Die konkrete Normenkontrolle gemäß Art. 100 Abs. 1 GG; §§ 13 Nr. 11, 80 ff. BVerfGG 21
(4) Die Normenkontrolle im Rahmen der Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG; §§ 13 Nr. 8a, 90 ff. BVerfGG 22
(5) Die kommunale Verfassungsbeschwerde gemäß Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG 24
bb) Landesverfassungsgerichtliche Normenkontrollen 24
cc) Verwaltungsgerichtliche Normenkontrollen 25
(1) Die prinzipale Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO 26
(2) Inzidente Normenkontrollen durch das Verwaltungsgericht 29
b) Die subjektive Bindungswirkung von Normenkontrollen 30
c) Wegfall der Norm „ex tunc“ oder „ex nunc“? 32
d) Varianten des Entscheidungsausspruchs von Normenkontrollentscheidungen 34
aa) Verfassungsgerichtsbarkeit 34
(1) Teilnichtigerklärung 35
(2) Unvereinbarkeitserklärung 35
(3) Appellentscheidung 37
(4) Verfassungskonforme Auslegung 38
bb) Verwaltungsgerichtsbarkeit 39
3. Die Unabhängigkeit des Einzelakts von der ihm zugrundeliegenden Norm 42
II. Darstellung der zu lösenden Konflikte 44
1. Die Normenkontrolle und der bestandskräftige Verwaltungsakt – Konflikt zwischen materieller Gerechtigkeit und Rechtssicherheit 44
a) Der Konflikt zweier ranggleicher Rechtsgrundsätze 44
b) Gesetzliche Vorgaben zur Lösung dieses Konflikts 47
aa) § 79 Abs. 2 BVerfGG 47
bb) § 183 VwGO 49
cc) Landesrechtliche Regelungen 50
(1) § 26 Abs. 3–4 VerfGHG Rheinland-Pfalz 50
(2) § 46 Abs. 2 VerfGHG Saarland 51
(3) § 40 Abs. 3 S. 2, Abs. 4 StGHG Hessen 51
2. Der nichtbestandskräftige Verwaltungsakt – Rücknahmeanspruch gegenüber der Verwaltung? 52
a) Vorbemerkung: Das Kriterium der Bestandskraft als Unterscheidungsgrund 52
b) Der anfechtbare Verwaltungsakt – Rücknahmeanspruch oder Rücknahmeermessen? 56
III. Beispielsfälle 57
1. Fall: Gebührensatzung 57
2. Fall: Baugenehmigung 59
3. Fall: Milchmengenverordnung (in Anlehnung an BVerwG AgrarR 1989, 224 ff.; stark vereinfacht) 60
B. § 183 VwGO – Regelung auch für bestandskräftige Verwaltungsakte? 62
I. Allgemein 62
II. Erstreckung des Anwendungsbereichs des § 183 VwGO auf Verwaltungsakte? 63
1. Der Wortsinn als Grenze der Auslegung des § 183 VwGO 63
2. Erwägungen jenseits der Wortlautgrenze 64
a) Gesetzgebungshistorie 64
b) Teleologische Erwägungen 64
3. Zwischenergebnis 67
III. Übernahme der Konzeption des § 183 VwGO 68
1. Analoge Anwendung oder Übernahme eines allgemeinen Rechtsgedankens? 68
2. Eigene Argumentation 69
3. Zwischenergebnis 73
C. Die Tatbestandsmerkmale des § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG und des § 183 S. 1 VwGO 74
I. Allgemein 74
II. „Nicht mehr anfechtbar“ 74
III. „Für nichtig erklärt“ bzw. „die Nichtigkeit festgestellt“ 76
IV. Das Beruhen des Verwaltungsakts auf einer rechtswidrigen Norm 83
1. Allgemein 83
2. Der Begriff des „Beruhens im revisionsrechtlichen Sinne“ 86
a) StPO 86
b) ZPO 87
c) VwGO 88
d) Zwischenfazit 89
3. Vergleichbare Regelungskonzeptionen in der Rechtsordnung 90
4. Das Beruhen in § 79 Abs. 2 BVerfGG und § 183 VwGO – Eigene Argumentation 92
a) Orientierung am „revisionsrechtlichen Beruhensbegriff“ 92
b) Verfahrensvorschriften als „Normen“ i. S. v. § 79 Abs. 2 BVerfGG und § 183 VwGO 93
c) Ursächlichkeitszusammenhang bei Ermessensverwaltungsakten 97
5. Folgen dieser Auslegung und Vereinbarkeit mit der Terminologie des allgemeinen Verwaltungsrechts 98
D. Die Rechtsfolgen der Unwirksamerklärung einer Norm mit „erga omnes“-Wirkung auf noch anfechtbare Verwaltungsakte 103
I. Vorbemerkung: Die Existenz eines Beseitigungsanspruchs als Fehlerfolge rechtsverletzenden Verwaltungshandelns 103
1. Die Herleitung des öffentlichrechtlichen Beseitigungsanspruchs 103
2. Die Tatbestandsvoraussetzungen 106
3. Einschränkungen des Beseitigungsanspruchs 107
4. Folgerungen für den Fall der gerichtlichen Feststellung der Rechtswidrigkeit der Norm 109
II. Anspruch auf Aufhebung des noch anfechtbaren Verwaltungsakts durch die Behörde als Folge der Normenkontrollentscheidung 109
1. Die Fragestellung 109
2. Die Rechtsprechung 110
3. Der Ansatz der herrschenden Meinung 112
4. Die Normenkontrollentscheidung als Sonderfall – Die Rücknahmeverpflichtung als außerprozessuale Folge der Normenkontrolle? 114
5. Eigene Argumentation: Anspruch auf Rücknahme des noch anfechtbaren Verwaltungsakts 115
a) Das „kann“ in § 48 VwVfG – Ermächtigung oder Ermessen? 115
b) Verfassungsrechtliche Herleitung des Rücknahmeanspruchs 118
c) Historische Auslegung des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG 119
d) Systematische Auslegung des § 48 Abs. 1 S. 1 VwVfG 121
e) Kein Bedürfnis nach einem Aufhebungsanspruch? 122
f) § 48 VwVfG schützt auch individuelle Interessen 123
6. Fazit 124
7. Rücknahmeantrag 124
III. Einschränkungen der Aufhebbarkeit bei Drittbezug? 126
1. Die herrschende Meinung: Ausschluss nach § 50 VwVfG 126
2. Kritik an der herrschenden Meinung 128
3. Zwischenergebnis 130
E. Die Rechtsfolgen der Unwirksamerklärung einer Norm mit „erga omnes“-Wirkung für bestandskräftige Verwaltungsakte. Die Regelungen der § 79 Abs. 2 BVerfGG, § 183 VwGO 132
I. Die Bedeutung des Begriffes „unberührt“ 132
1. Allgemein 132
2. Die sprachliche Unbestimmtheit des Begriffs 133
3. Die unterschiedlichen Sichtweisen des Begriffs „unberührt“ 133
a) Deklaratorische Sichtweise 133
b) (Streng) konstitutive Sichtweise 134
c) Beschränkt konstitutive Sichtweise 135
4. Der Begriff „unberührt“ im Zusammenhang mit gerichtlichen Entscheidungen 136
a) Der Begriff „unberührt“ bei gerichtlichen Entscheidungen 136
b) Folgerungen für den Bereich der Verwaltungsakte 141
c) Zwischenergebnis 143
II. Rechte des durch den Verwaltungsakt Betroffenen gegenüber der Verwaltung nach der Normenkontrollentscheidung 144
1. Einführung 144
2. Der Anspruch auf Aufhebung des unanfechtbaren Verwaltungsakts nach Unwirksamerklärung der Norm 145
a) Allgemein: Die Aufhebung eines nicht oder nicht mehr anfechtbaren Verwaltungsakts 145
b) Ausnahmefälle: Rücknahmeanspruch trotz Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts 150
c) Die Unwirksamerklärung einer Norm als Sonderfall des Anspruchs auf Aufhebung unanfechtbarer rechtswidriger Verwaltungsakte? 152
3. Der Anspruch auf ein Wiederaufgreifen des Verfahrens nach Unwirksamerklärung der Norm 156
a) Allgemeine Grundsätze des Wiederaufgreifens 156
aa) Das Wiederaufgreifen des Verfahrens im engeren Sinne 156
bb) Das Wiederaufgreifen des Verfahrens im weiteren Sinne 157
cc) Ermessensreduktion auf Null und der Anspruch auf ein Wiederaufgreifen im weiteren Sinne 162
dd) Zwischenfazit 172
b) Die gerichtliche Feststellung der Unwirksamkeit einer Norm als Unterfall des Wiederaufgreifens im engeren Sinne gemäß § 51 Abs. 1 VwVfG 172
aa) „Änderung der Rechts- und Sachlage“ gemäß § 51 Abs. 1 S. 1 VwVfG 172
bb) Die Unwirksamerklärung einer Norm als Änderung der Rechtslage? – Die verschiedenen Auffassungen in Rechtsprechung und Literatur 174
cc) Eigene Argumentation 175
dd) Entsprechende Anwendung der sonstigen Wiederaufgreifensgründe des § 51 Abs. 1 VwVfG? 178
ee) Fazit 179
c) Die Unwirksamerklärung einer Norm als Grund für ein Wiederaufgreifen im weiteren Sinne 179
aa) Eigene These: Die Unwirksamerklärung einer Norm führt zu einem Anspruch auf ein Wiederaufgreifen im weiteren Sinne 179
bb) Die Argumente der herrschenden Meinung gegen einen Anspruch auf ein Wiederaufgreifen (i. e. S. und i.w. S.) 182
cc) Kritik an der herrschenden Meinung 186
(1) Fehlerhafte Differenzierung zwischen dem Wiederaufgreifen i. e. S. und i. w. S. 186
(2) Die Unergiebigkeit der historischen Argumentation 189
(3) Überdehnung der „Abschirmfunktion“ 190
(4) Keine Spezialität von § 79 Abs. 2 S. 1 BVerfGG und § 183 S. 1 VwGO 192
(5) Keine Beschneidung der allgemeinen Beseitigungs- und Anpassungsmodalitäten 194
(6) Unzulässigkeit eines Umkehrschlusses aus § 79 Abs. 1 BVerfGG 195
(7) Unzweckmäßigkeit der Gewährung abstrakten Vertrauensschutzes für Begünstigte des Verwaltungsakts 196
(8) Kein genereller Ausschluss eines Wiederaufgreifens im weiteren Sinne unter Hinweis auf eine Obliegenheitsverletzung des Betroffenen 198
(9) Erfordernis einer Abschwächung der starren Trennung zwischen bestandskräftigen und anfechtbaren Verwaltungsakten 199
dd) Reichweite dieser Auffassung und praktische Konsequenzen 201
ee) Setzt das Wiederaufgreifen im weiteren Sinne einen Antrag voraus? 202
4. Sonderfälle 204
a) Dauerverwaltungsakte 204
aa) Einführung 204
bb) Sonderstellung des Dauerverwaltungsakts 205
cc) Unterschiedliche Wege zur Beseitigung ex nunc 208
dd) Beseitigungspflicht und Antragserfordernis 210
b) § 44 SGB X 212
5. Fazit 215
III. Rechtsfolge „pro futuro“ – Inhalt und Reichweite des Vollstreckungsverbotes nach § 79 Abs. 2 S. 2 BVerfGG und § 183 S. 2 VwGO 216
1. Vorbemerkung 216
2. Der Begriff der „Vollstreckung“ im Sinne der genannten Regelungen 219
a) Sinn und Zweck des Vollstreckungsverbotes 219
b) Vollstreckung auch bei positiv gestalterischen Verwaltungsakten? 221
aa) Ansatz von Kraft 222
bb) Kritik an dieser Lösung 223
c) Ergebnis 226
3. Wirkung des Vollstreckungsverbotes 226
IV. Prozessuale Möglichkeiten des Betroffenen zur Durchsetzung der festgestellten Ansprüche 233
1. Vorbemerkung 233
2. Wiederaufgreifen im weiteren Sinne 234
3. Vollstreckungsverbot 238
F. Exkurs: Die inzidente Normenkontrolle 249
I. Übertragbarkeit des Regelungsgedankens des § 183 VwGO? 249
II. Einfluss der inzidenten Normenkontrolle auf die Rücknahmeentscheidung der Verwaltung in Parallelfällen? 252
1. Allgemein 252
2. Eigene Erwägungen 252
3. Auswirkungen 255
III. Ergebnis 257
G. Lösungsvorschläge zu den Beispielsfällen (unter Zugrundelegung der im Vorangegangenen entwickelten Lösungsansätze) 258
1. Fall: Gebührensatzung 258
2. Fall: Baugenehmigung 259
3. Fall: Milchmengenverordnung 260
Zusammenfassung der Ergebnisse 261
Kapitel A 261
I. 261
II. 261
Kapitel B 262
Kapitel C 263
I. 263
II. 263
III. 264
Kapitel D 264
I. 264
II. 265
III. 265
Kapitel E 266
I. 266
II. 266
III. 270
IV. 271
Kapitel F 271
I. 271
II. 272
Literaturverzeichnis 273
Sachwortverzeichnis 286