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Lange, A. (2008). Die Beteiligung Privater an rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts. Public-Private-Partnership durch »Holding-Modelle«. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52730-4
Lange, Anna Lena. Die Beteiligung Privater an rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts: Public-Private-Partnership durch »Holding-Modelle«. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52730-4
Lange, A (2008): Die Beteiligung Privater an rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts: Public-Private-Partnership durch »Holding-Modelle«, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52730-4
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Die Beteiligung Privater an rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts
Public-Private-Partnership durch »Holding-Modelle«
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1100
(2008)
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Abstract
Anna Lena Lange behandelt die Beteiligung Privater an öffentlichen Unternehmen auf kommunaler Ebene (z. B. GmbH, Eigenbetrieb). Sie untersucht, inwieweit sich eine Holding-AG an einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts beteiligen kann, um auf diese Weise private Investoren einzubinden (sogenanntes "Holding-Modell"). In der Praxis wurden solche Modelle u. a. bei den Berliner Wasserbetrieben und der Bayerischen Landesbank verwirklicht. Schwerpunkte der Abhandlung bilden verfassungsrechtliche Problemstellungen (insbesondere Demokratieprinzip) und die verwaltungswissenschaftliche Fragestellung, inwieweit solche Kombinationen ökonomisch sinnvoll sind.Die Autorin gelangt zu dem Ergebnis, dass die Holding-Modelle gerade bei größeren Unternehmen, die im Wettbewerb agieren, den übrigen Rechtsformen überlegen sind. Am Schluss steht ein Ausblick auf die Einsetzbarkeit der Modelle bei Universitätskliniken.
Table of Contents.
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| 1. Teil: Einleitung, Ziel der Untersuchung und Gang der Darstellung | 25 | ||
| A. Einleitung | 25 | ||
| B. Ziel der Untersuchung | 28 | ||
| C. Gang der Darstellung | 30 | ||
| 2. Teil: Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf kommunaler Ebene – das kommunale Wirtschaftsunternehmenr | 33 | ||
| A. Grundlagen | 33 | ||
| I. Die Anstalt des öffentlichen Rechts | 33 | ||
| 1. Erscheinungsformen der Anstalt des öffentlichen Rechts | 33 | ||
| 2. Begriff der „Anstalt des öffentlichen Rechts“ | 34 | ||
| 3. Abgrenzung der Anstalt des öffentlichen Rechts zu Körperschaften, Stiftungen und Behörden | 35 | ||
| 4. Beziehung zum Muttergemeinwesen | 36 | ||
| II. Organisationsformen öffentlicher Unternehmen auf kommunaler Ebene | 37 | ||
| 1. Klassische öffentlich-rechtliche Organisationsformen kommunaler Unternehmen | 39 | ||
| a) Der Regiebetrieb | 39 | ||
| b) Der Eigenbetrieb | 40 | ||
| 2. Privatrechtliche Organisationsformen kommunaler Unternehmen | 41 | ||
| a) In Betracht kommende Organisationsformen | 41 | ||
| b) Eigen- und Beteiligungsgesellschaften | 42 | ||
| c) Vorrang des Gesellschaftsrechts | 43 | ||
| d) Praxisrelevante privatrechtliche Organisationsformen | 43 | ||
| aa) Die Aktiengesellschaft | 44 | ||
| bb) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung | 44 | ||
| B. Leistungsfähigkeit des kommunalen Wirtschaftsunternehmens als Organisationsform kommunaler Unternehmen | 46 | ||
| I. Kommunales Wirtschaftsrecht im Umbruch | 46 | ||
| 1. Die „defizitäre Formtypik“ des öffentlichen Rechts | 46 | ||
| 2. Das kommunale Wirtschaftsunternehmen – eine rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts | 46 | ||
| 3. Neuere Entwicklungen im kommunalen Wirtschaftsrecht | 49 | ||
| II. Vergleich des kommunalen Wirtschaftsunternehmens mit anderen Organisationsformen | 52 | ||
| 1. Flexibilität | 52 | ||
| 2. Organisationsaufbau | 53 | ||
| a) Gestaltungsfreiheit bei der Errichtung und Ausgestaltung der einzelnen Organisationsformen | 53 | ||
| aa) Regie- und Eigenbetrieb | 53 | ||
| bb) Privatrechtliche Organisationsformen | 54 | ||
| cc) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen | 55 | ||
| b) Rechtliche Stellung (Selbständigkeit) der Führungsorgane | 57 | ||
| aa) Regie- und Eigenbetrieb | 58 | ||
| bb) Privatrechtliche Organisationsformen | 60 | ||
| cc) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen | 61 | ||
| c) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 62 | ||
| 3. Steuerungsmöglichkeiten der Gemeinde | 63 | ||
| a) Regie- und Eigenbetrieb | 66 | ||
| aa) Steuerung durch Normsetzung | 66 | ||
| bb) Steuerung durch Besetzungsrechte | 66 | ||
| cc) Steuerung durch Organisation | 67 | ||
| (1) Informationsfluss | 67 | ||
| (2) Weisungen | 67 | ||
| dd) Finanzkontrollen – Rechnungs- und Prüfungswesen | 68 | ||
| ee) Resümee | 70 | ||
| b) Privatrechtliche Rechtsformen | 71 | ||
| aa) Die Aktiengesellschaft | 71 | ||
| (1) Steuerung durch Normsetzung | 71 | ||
| (2) Steuerung durch Besetzungsrechte | 72 | ||
| (3) Steuerung durch Organisation | 74 | ||
| (a) Informationsfluss | 74 | ||
| (b) Lockerung der Verschwiegenheitspflicht durch §§ 394, 395 AktG | 75 | ||
| (c) Weisungen | 77 | ||
| (4) Finanzkontrollen – Rechnungs- und Prüfungswesen | 78 | ||
| (5) Exkurs: Abschluss eines Beherrschungsvertrages oder faktischer Konzern | 79 | ||
| (a) Abschluss eines Beherrschungsvertrages | 79 | ||
| (b) Faktischer Konzern | 83 | ||
| bb) Die Gesellschaft mit beschränkter Haftung | 83 | ||
| (1) Steuerung durch Normsetzung | 83 | ||
| (2) Steuerung durch Besetzungsrechte | 84 | ||
| (3) Steuerung durch Organisation | 85 | ||
| (a) Informationsfluss | 85 | ||
| (b) Weisungen | 86 | ||
| (c) Abkoppelung trotz ausreichender Weisungsmöglichkeit – Organisationspsychologie | 88 | ||
| (4) Finanzkontrollen – Rechnungs- und Prüfungswesen | 89 | ||
| cc) Resümee | 89 | ||
| c) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen | 90 | ||
| aa) Steuerung durch Normsetzung | 90 | ||
| bb) Steuerung durch Besetzungsrechte | 91 | ||
| cc) Steuerung durch Organisation | 93 | ||
| (1) Informationsfluss | 93 | ||
| (2) Weisungen | 93 | ||
| dd) Finanzkontrollen – Rechnungs- und Prüfungswesen | 95 | ||
| ee) Resümee | 96 | ||
| d) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 97 | ||
| 4. Kooperationsmöglichkeiten mit Privaten – Kapitalbeschaffung und privatwirtschaftliche Einflussnahme | 97 | ||
| a) Regie- und Eigenbetriebe | 99 | ||
| b) Privatrechtliche Organisationsformen | 99 | ||
| c) Das kommunale Wirtschaftsunternehmen | 100 | ||
| aa) Stille Beteiligungen Dritter im Kreditwesen | 100 | ||
| bb) Stille Beteiligungen als Kooperationsmöglichkeitf ür kommunale Wirtschaftsunternehmen | 101 | ||
| cc) Typische stille Beteiligung an einem kommunalen Wirtschaftsunternehmen | 102 | ||
| dd) Atypische stille Beteiligung an einem kommunalen Wirtschaftsunternehmen | 102 | ||
| ee) Alternative: Beleihung | 103 | ||
| d) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 103 | ||
| 5. Steuerrechtliche Erwägungen | 103 | ||
| a) Besteuerung der öffentlichen Hand bei ihrer Teilnahme am Wirtschaftsleben | 104 | ||
| b) Kein einheitliches System der Besteuerung öffentlicher Unternehmen | 105 | ||
| aa) Betrieb gewerblicher Art | 106 | ||
| bb) Abgrenzung zum Hoheitsbetrieb | 107 | ||
| cc) Besonderheiten im Umsatzsteuerrecht | 108 | ||
| dd) Besonderheiten bei der Gewerbesteuer | 110 | ||
| c) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 110 | ||
| 6. Personalwirtschaftliche Aspekte | 111 | ||
| a) Öffentliches Dienst- und Arbeitsrecht nach bisheriger Rechtslage | 112 | ||
| b) Arbeitsrechtliche Vorgaben für privatrechtliche Rechtsformen | 113 | ||
| c) Aktuelle Änderungen im öffentlichen Dienst- und Arbeitsrecht | 115 | ||
| d) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 116 | ||
| 7. Haftungsrisiken der Gemeinde | 117 | ||
| a) Insolvenzrechtliche Regelungen | 117 | ||
| aa) Exkurs: Keine Haftungsbegrenzung bei privatrechtlichen Rechtsformen? | 118 | ||
| bb) Haftungsrisiken bei öffentlich-rechtlichen Rechtsformen | 120 | ||
| cc) Vorteil der öffentlich-rechtlichen Organisationsformen: keine Zahlung von Insolvenzgeld | 122 | ||
| b) Einzelzwangsvollstreckung | 122 | ||
| c) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 124 | ||
| 8. Sonstige Kriterien für die Rechtsformwahl | 124 | ||
| a) Vergaberecht | 124 | ||
| aa) Generelle Anwendbarkeit | 125 | ||
| bb) Bindung der Trägerkommune an das Vergaberecht vor dem Hintergrund aktueller – europarechtlich geprägter – Entwicklungen | 127 | ||
| cc) Resümee | 128 | ||
| b) Sonstige finanzwirtschaftliche Aspekte | 128 | ||
| aa) Kreditaufnahme durch die kommunalen Unternehmen | 128 | ||
| bb) Exkurs: Anstaltslast und Gewährträgerhaftung versus europäisches Beihilfenverbot | 130 | ||
| (1) Diskussion um Landesbanken und Sparkassen | 130 | ||
| (2) Auswirkungen auf kommunale Wirtschaftsunternehmen | 134 | ||
| cc) Sog „Wirtschaftlichkeit“ kommunaler Unternehmen | 136 | ||
| c) Rechtsverhältnis zum Benutzer | 138 | ||
| d) Gründungs- und Auflösungsaufwand | 140 | ||
| e) Folgerungen für die Rechtsformwahl | 141 | ||
| III. Schlussfolgerungen | 141 | ||
| 3. Teil: Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung der Nachteile eines kommunalenWirtschaftsunternehmens | 143 | ||
| A. Begriff der Holding | 143 | ||
| I. Allgemeine Definition | 143 | ||
| II. Führungsholding und Finanzholding | 144 | ||
| B. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine Holding-AG als atypische stille Gesellschafterin – Das Berliner Modell | 144 | ||
| I. Entwicklung und Anwendungsfälle des Berliner Modells | 145 | ||
| 1. Deutsche Siedlungs- und Landesrentenbank (DSL-Bank) | 145 | ||
| a) Gesetzliche Regelungen | 145 | ||
| b) Motive | 145 | ||
| c) Durchführung in der Praxis | 146 | ||
| 2. Landesbank Berlin | 147 | ||
| a) Gesetzliche Regelungen | 148 | ||
| b) Motive | 150 | ||
| c) Durchführung in der Praxis | 151 | ||
| 3. Berliner Wasserbetriebe | 154 | ||
| a) Gesetzliche Regelungen | 154 | ||
| b) Motive | 156 | ||
| c) Durchführung in der Praxis | 157 | ||
| II. Charakteristika des Berliner Modells | 163 | ||
| 1. Vielzahl von Regelungswerken zur Heranziehung von privatem Kapital und zur Ermöglichung privater Einflussnahme | 164 | ||
| a) Errichtungsgesetz und Anstaltssatzung als Grundlage für die Einbindung von privatem Kapital und Sachkenntnis in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben | 164 | ||
| b) Vertragliche Regelungen zur Umsetzung | 165 | ||
| aa) Privates Kapital für die Anstalt: Beteiligungsvertrag | 165 | ||
| bb) Externe private Einflussnahme: Vertrag zur Erteilung von Weisungen an den Anstalts-Vorstand | 165 | ||
| cc) Interne private Einflussnahme: Vertrag zur Einflussnahme auf die Besetzung des Anstalts-Aufsichtsrates | 166 | ||
| dd) Besonderheit: weitergehende private Einflussnahme durch einen Vertrag über Besetzungsabsprachen | 166 | ||
| 2. Einflussnahme der Errichtungskörperschaft: Stellung als Anstaltsträgerin sowie Besetzungsrechte innerhalb der Anstalt | 166 | ||
| C. Beteiligung von Privaten am kommunalen Wirtschaftsunternehmen über eine Holding-AG durch Beleihung – Das Bayernmodell | 167 | ||
| I. Entwicklung und Anwendungsfälle des Bayernmodells | 167 | ||
| 1. Vorbild: Frankfurter Wertpapierbörse | 167 | ||
| 2. Bayerische Landesbank | 168 | ||
| a) Gesetzliche Regelungen | 168 | ||
| b) Motive | 171 | ||
| c) Durchführung in der Praxis | 172 | ||
| 3. Berliner Sparkasse | 173 | ||
| a) Gesetzliche Regelungen und Durchführung in der Praxis | 173 | ||
| b) Motive | 177 | ||
| II. Charakteristika des Bayernmodells | 179 | ||
| 1. Ein umfassender Vertrag neben Gesetz und Satzung zur Heranziehung von privatem Kapital und zur Ermöglichung privater Einflussnahme | 179 | ||
| a) Errichtungsgesetz und Anstaltssatzung als Grundlage für die Einbindung von privatem Kapital und Sachkenntnis in die Erfüllung öffentlicher Aufgaben | 179 | ||
| b) Ein umfassender Vertrag zur Ausgestaltung von Kapitalheranziehung sowie interner und externer Einflussnahme des Privaten | 180 | ||
| 2. Einflussnahme der Errichtungskörperschaft: Besetzungsrechte | 181 | ||
| 3. Übergang der Trägerschaft auf den Beliehenen – „Leere Anstaltshülle“? | 181 | ||
| D. Vorläufige Einschätzung: Einbindung von privatem Kapital und unternehmerischer Einflussnahme bei ausreichender Steuerungsfähigkeit der öffentlichen Hand | 182 | ||
| 4. Teil: Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für die Errichtung von Holding-Modellen | 183 | ||
| A. Relevante verfassungsrechtliche Grundsätze | 183 | ||
| I. Gesetzgebungskompetenz | 183 | ||
| II. Numerus clausus öffentlich-rechtlicher Rechtsformen nach Bundes- oder Landesrecht? | 186 | ||
| III. Die Errichtung der Modelle im Lichte des Gesetzesvorbehalts | 187 | ||
| 1. Der allgemeine Gesetzesvorbehalt in seiner Ausprägung als institutioneller Gesetzesvorbehalt | 187 | ||
| 2. Die besonderen institutionell-organisatorischen Gesetzesvorbehalte | 189 | ||
| 3. Der grundrechtliche Gesetzesvorbehalt | 190 | ||
| IV. Das Demokratieprinzip und die Legitimation einer durch Vielfalt geprägten Verwaltung | 190 | ||
| 1. Definition des Demokratieprinzips durch das Bundesverfassungsgericht | 191 | ||
| 2. Klassische Anforderungen an eine demokratische Legitimation der Verwaltung | 191 | ||
| a) Funktionelle und institutionelle Legitimation | 191 | ||
| b) Personelle Legitimation | 192 | ||
| c) Sachlich-inhaltliche Legitimation | 192 | ||
| d) Zusammenwirken der Legitimationsformen | 192 | ||
| 3. Öffnungen – Mehr „Prinzip“ als Regel | 193 | ||
| a) Lockerungen bei der personellen Legitimation | 194 | ||
| aa) BVerfGE 107, 59 ff. | 194 | ||
| bb) BVerfGE 111, 191 ff. | 196 | ||
| b) Änderungen bei der sachlich-inhaltlichen Legitimation | 197 | ||
| aa) Verschiebungen der Gewichte | 197 | ||
| bb) „Output“-Legitimation | 199 | ||
| c) Verstärkte Integration der Legitimation durch Organisation in das Legitimationsmodell | 202 | ||
| 4. Resümee | 203 | ||
| V. Allgemeine Zielvorgaben für die Organisation der Verwaltung durch das Rechtsstaatsprinzip | 206 | ||
| B. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Berliner Modell | 207 | ||
| I. Die durch den Gesetzesvorbehalt gestellten Anforderungen | 207 | ||
| II. Sicherung hinreichender Einflussmöglichkeiten der öffentlichen Hand unter Beachtung des Demokratieprinzips | 209 | ||
| 1. Nur kapitalmäßige Beteiligung Privater über eine Holding-AG an einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts | 209 | ||
| 2. Mitunternehmerische Rechte Privater über eine Holding-AG an einer rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts | 209 | ||
| a) Formelle Anforderungen an das entsprechende Vertragswerk | 210 | ||
| b) Weisungsbefugnis der Holding-AG gegenüber der Anstalt vorbehaltlich der Zustimmung eines „Weisungsausschusses“ | 210 | ||
| aa) Voraussetzung: Legitimationsbedürftige Ausübung von Staatsgewalt | 211 | ||
| bb) Personelle Legitimation von Kollegialorganen bzw. deren Mitgliedern | 212 | ||
| (1) Personelle Legitimation eines jeden Mitglieds des Kollegialorgans | 212 | ||
| (2) Personelle Legitimation durch das „Prinzip der doppelten Mehrheit“ | 213 | ||
| (3) Konsequenzen für das Berliner Modell | 217 | ||
| cc) Sachlich-inhaltliche Legitimation | 218 | ||
| (1) Verfassungsgerichtshof Berlin | 218 | ||
| (2) Legitimationsdefizit bei streng formaler Betrachtungsweise | 219 | ||
| (3) Flexibilisierung des starren Legitimationsmodells | 221 | ||
| dd) Legitimation durch Organisation | 223 | ||
| c) Bedeutung eines Vertrags zur Einflussnahme auf die Besetzung des Anstalts-Aufsichtsrates („Interessenwahrungsvertrag“) für die demokratische Legitimation | 224 | ||
| aa) Vorschlagsrechte der Holding-AG bei der Ernennung von Aufsichtsratsmitgliedern der Anstalt | 224 | ||
| bb) Abberufung von Aufsichtsratsmitgliedern der Anstalt auf Wunsch der Holding-AG | 225 | ||
| d) Ausreichendes Legitimationsniveau | 226 | ||
| 3. Bedeutung eines Vertrages über Besetzungsabsprachen („Konsortialvertrag“) für die demokratische Legitimation | 227 | ||
| a) Sachlich-inhaltliche Legitimation der Entscheidungen des Anstalts-Vorstandes | 228 | ||
| b) Personelles Legitimationsdefizit bei Entscheidungen des Anstalts-Vorstandes | 229 | ||
| c) Abfederung durch andere Legitimationsmodi? | 229 | ||
| d) Privatisierbarkeit einer Aufgabe als Grund für Legitimationsverdünnung? | 230 | ||
| e) Ergebnis | 231 | ||
| 4. Personenidentität der Vorstände von Holding-AG und Anstalt | 231 | ||
| a) Faktisch eine „Generalweisung“ anstatt von vielen Einzelweisungen über den Weisungsausschuss der Holding-AG | 232 | ||
| b) Demokratische Legitimation des Handelns durch den Anstalts-Vorstand | 232 | ||
| III. Rechtsstaatliche Anforderungen – Gebot einer rationalen Organisation der Verwaltung | 233 | ||
| C. Verfasssungsrechtliche Rahmenbedingungen für das Bayernmodell | 233 | ||
| I. Der Beliehene (Holding-AG) als Anstaltsträger | 234 | ||
| 1. Vom Staat beherrschte juristische Person des Privatrechts als Beliehener | 234 | ||
| a) Dogmatische Grundlagen der Beleihung | 235 | ||
| aa) (Modifizierte) Rechtsstellungstheorie | 235 | ||
| bb) (Modifizierte) Aufgabentheorie | 236 | ||
| b) Beleihungsfähigkeit einer vom Staat beherrschten juristischen Person des Privatrechts | 237 | ||
| 2. Der „Funktionsvorbehalt“ in Art. 33 Abs. 4 GG | 240 | ||
| a) Betreiben einer Anstalt des öffentlichen Rechts durch eine juristische Person des Privatrechts als „Ausübung einer hoheitsrechtlichen Befugnis“ | 241 | ||
| b) Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse als „ständige Aufgabe“ | 243 | ||
| c) Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse „in der Regel“ von Beamten | 244 | ||
| aa) Sachlicher Grund zur Rechtfertigung | 245 | ||
| (1) Bedürfnis nach rationelleren und kostengünstigeren Dienstleistungen | 245 | ||
| (2) Nutzbarmachung besonderer Sachkunde, der technischen und betrieblichen Mittel der Privaten sowie die damit verbundene Entlastung der Verwaltung | 246 | ||
| (3) Charakter der Aufgabe | 247 | ||
| bb) Abstrakter Bezugsrahmen für das Regel /Ausnahmeverhältnis | 247 | ||
| cc) Resümee | 247 | ||
| 3. Exkurs: Abgabenprivileg der Holding-AG notwendig? | 248 | ||
| 4. Beleihung und Gesetzesvorbehalt | 249 | ||
| 5. Die Beleihung im Spiegel des Demokratieprinzips | 250 | ||
| a) Personelle Legitimation der Organwalter | 250 | ||
| b) Rechts- und Fachaufsicht zur Sicherstellung der sachlich-inhaltlichen Legitimation? | 254 | ||
| c) Unterstützung durch die organisatorische Legitimation | 257 | ||
| d) Effektivität nach BremStGH, NVwZ 2003, 81 ff. und die sog. Legitimationsverantwortung | 257 | ||
| e) Resümee | 258 | ||
| 6. Vorgaben des Rechtsstaatsprinzips – Gebot einer rationalen Organisation der Verwaltung | 259 | ||
| II. Besetzungsrechte der Holding-AG in Anstaltsorganen | 259 | ||
| 1. Doppelte Mehrheit in Verwaltungsrat und Generalversammlung oder Beherrschung des Beliehenen | 259 | ||
| 2. Sachlich-inhaltliche Legitimation | 260 | ||
| III. Vorstandsidentität und Wahlverfahren bei der Berliner Sparkasser | 261 | ||
| D. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunternehmenr | 262 | ||
| I. Berliner Modell auf kommunaler Ebene | 262 | ||
| 1. Gesetzliche Regelungen | 262 | ||
| 2. Umsetzung in der Praxis | 263 | ||
| II. Bayernmodell auf kommunaler Ebene | 264 | ||
| 1. Gesetzliche Regelungen | 264 | ||
| 2. Umsetzung in der Praxis | 265 | ||
| 5. Teil: Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle | 266 | ||
| A. Erkenntniswerte der Neuen Institutionenökonomie | 267 | ||
| I. Neue Institutionenökonomie | 267 | ||
| II. Ziele der an den Holding-Modellen beteiligten Akteure | 268 | ||
| 1. Ziele der Gemeinde bzw. der Politiker als dahinter stehende Akteure – Public Choice-Theorie | 268 | ||
| 2. Ziele des Investors | 270 | ||
| III. Verwaltungswissenschaftliche Rezeption bestimmter Ansätze der Neuen Institutionenökonomie | 270 | ||
| 1. Prinzipal-Agent-Theorie | 271 | ||
| a) Grundlagen | 272 | ||
| aa) Die „adverse selection“ und die „moral hazard“ Situation | 273 | ||
| bb) Anreizmechanismen und Ausgleich von Informationsdefiziten | 274 | ||
| b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Gemeinde als Prinzipal – Privater als Agent | 276 | ||
| 2. Property-Rights-Theorie | 277 | ||
| a) Grundlagen | 278 | ||
| aa) Vier Einzelrechte an einem Wirtschaftsgut | 278 | ||
| bb) „Attenuation of Rights“ – Verdünnung von Rechten | 278 | ||
| b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem | 279 | ||
| 3. Transaktionskostentheorie | 281 | ||
| a) Grundlagen | 281 | ||
| b) Verwaltungswissenschaftliche Rezeption: Zusätzliche Abstimmungskosten | 282 | ||
| B. Verwaltungswissenschaftliche Ansatzpunkte der Neuen Institutionenökonomie bei den Holding-Modellen | 283 | ||
| I. Anreize für den Privaten (Agent) über die Entgeltkalkulation | 284 | ||
| 1. Gebührenrechtliche Spielräume zur Erzielung von Gewinnen bei den Holding-Modellen | 285 | ||
| a) Exkurs: Prinzipien des Gebührenrechts | 286 | ||
| aa) Äquivalenzprinzip | 286 | ||
| bb) Gleichheitsgrundsatz und die generelle Rechtfertigung von Gewinnen | 287 | ||
| (1) Allgemein | 287 | ||
| (2) Gewinne | 288 | ||
| cc) Einfachgesetzlich: Kostendeckungsprinzip | 289 | ||
| b) Die Spielräume und ihre Grenzen | 289 | ||
| aa) Gestaltungsmöglichkeiten bei der Gebührenkalkulation nach den Kommunalabgabengesetzen (KAG) | 289 | ||
| (1) Gesetzliche Variablen | 290 | ||
| (2) Gerichtliche Kontrolldichte | 293 | ||
| (3) Ergebnis | 294 | ||
| bb) Gesteigerte Einbeziehung erwerbswirtschaftlicher Gesichtspunkte bei Public-Private-Partnership – Tarifregelung bei den Berliner Wasserbetrieben | 294 | ||
| (1) Verfassungsmäßigkeit des „Zwei-Prozentpunktzuschlags“ | 295 | ||
| (a) Rechtfertigung dem Grunde nach | 295 | ||
| (b) Rechtfertigung der Höhe nach | 296 | ||
| (2) Verfassungsmäßigkeit der „Effizienzsteigerungsklausel“ | 298 | ||
| (3) Verwaltungswissenschaftliche Würdigung: Innovative Gebührenmechanismen zur Herstellung einer Zielunion zwischen Gemeinde und Privatem | 301 | ||
| (a) Berücksichtigung der Prinzipal-Agent-Theorie | 301 | ||
| (b) Berücksichtigung der Property-Rights-Theorie | 303 | ||
| (4) Gebührenregelung bei den BWB nach dem Urteil des VerfGH, NVwZ 2000, 794 ff. | 304 | ||
| 2. Empfehlungen für gebührenrechtliche Regelungen bei Holding-Modellen | 305 | ||
| II. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung des Berliner Modells | 306 | ||
| 1. Beseitigung von Informationsasymmetrien und Anreizschaffung durch Weisungsgeflecht und Besetzungsrechte der Holding-AG | 306 | ||
| 2. Anreizmechanismen zur Kostensenkung trotz fortbestehender Anstaltslast /Gewährträgerhaftung? | 308 | ||
| 3. Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem | 309 | ||
| 4. Hohe Transaktionskosten aufgrund vielfältiger Verflechtungen | 311 | ||
| 5. Resümee | 311 | ||
| III. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung des Bayernmodells | 312 | ||
| 1. Beseitigung von Informationsasymmetrien und Anreize durch Anstaltsträgerschaft und Besetzungsrechte der Holding-AG | 312 | ||
| 2. Anreiz zur Effizienz durch übernommene Anstaltslast oder Abschreckung potentieller Investoren? | 314 | ||
| 3. Aufteilung der Verfügungsrechte zwischen Gemeinde und Privatem | 314 | ||
| 4. Klare Strukturen – geringere Transaktionskosten | 315 | ||
| 5. Resümee | 315 | ||
| C. Eignung der Holding-Modelle für kommunale Wirtschaftsunternehmen aus organisationspsychologischer Sichtr | 316 | ||
| D. Abschließende Bewertung der Holding-Modelle bei kommunalen Wirtschaftsunternehmenr | 317 | ||
| 6. Teil: Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken | 320 | ||
| A. Neue Strukturen in der Organisation von Universitätskliniken | 320 | ||
| I. Aktuelle Umstrukturierungen | 321 | ||
| II. Alternative Gestaltung: Die Holding-Modelle | 323 | ||
| B. Die Holding-Modelle bei Universitätskliniken im Spannungsfeld zwischen Wissenschaftsfreiheit, bestmöglicher Krankenversorgung und den Interessen der Privatinvestoren | 323 | ||
| I. Grundlagen | 323 | ||
| 1. Berücksichtigung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) | 323 | ||
| a) Organisationsrechtlicher Bedeutungsgehalt von Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG | 323 | ||
| b) Anwendbarkeit von Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG auf Universitätskliniken | 324 | ||
| 2. Bestmögliche Krankenversorgung – Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) | 324 | ||
| a) Aufgabe der Krankenversorgung in den Universitätskliniken | 324 | ||
| b) Spannungsverhältnis zur Wissenschaftsfreiheit | 325 | ||
| 3. Interessen der privaten Investoren | 325 | ||
| II. Das Berliner Modell – Universitätsklinik als Anstalt der Universität oder des Landes? | 326 | ||
| 1. Mögliche Modellvarianten | 326 | ||
| a) Universität als Anstaltsträger; Aufsicht des Landes über Universität (Modellvariante a) | 326 | ||
| b) Land als Anstaltsträger; Kooperationsvereinbarung zwischen Universität und Klinik (Modellvariante b) | 327 | ||
| 2. Bewältigung der Herausforderungen | 328 | ||
| a) Sicherung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) | 329 | ||
| aa) Sicherung gegenüber der Universitätsklinik | 329 | ||
| (1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz | 329 | ||
| (2) Hinreichende Trennung der Ressourcen | 330 | ||
| (3) Weisungsrechte | 330 | ||
| (a) Weisungsrechte des Vorstandes der Klinik | 330 | ||
| (b) Weisungsrechte der in der Klinik tätigen Wissenschaftler | 331 | ||
| (4) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen | 331 | ||
| (a) Informations- und Mitwirkungsrechte der Universität | 331 | ||
| (b) Institutionalisierung der Wissenschaftsfreiheit – Beirat | 332 | ||
| (c) Schlichtungsgremium | 332 | ||
| (d) Bedeutsame Fälle: Einvernehmen des Fachbereichs Medizin | 332 | ||
| bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG | 333 | ||
| cc) Ergebnis | 333 | ||
| b) Sicherung einer bestmöglichen Krankenversorgung – Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) | 334 | ||
| aa) Sicherung gegenüber Universität | 334 | ||
| (1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz | 334 | ||
| (2) Weisungsrechte des Klinikvorstandes im Bereich der Krankenversorgung | 334 | ||
| (3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen | 335 | ||
| (a) Schlichtungskommission | 335 | ||
| (b) Mitwirkungsrechte bei Entscheidungen der Universität | 335 | ||
| bb) Sicherung gegenüber Holding-AG | 335 | ||
| cc) Ergebnis | 336 | ||
| c) Ausreichende Attraktivität für die Beteiligung privater Investoren | 336 | ||
| 3. Resümee und Empfehlungen | 337 | ||
| III. Das Bayernmodell – Beleihender: Universität oder Land? | 337 | ||
| 1. Mögliche Modellvarianten | 337 | ||
| a) Universität als beleihender Verwaltungsträger; Aufsicht des Landes über Universität (Modellvariante a) | 337 | ||
| b) Land als beleihender Verwaltungsträger; Kooperationsvereinbarung zwischen Universität und Klinik (Modellvariante b) | 338 | ||
| 2. Ausgleich des Spannungsverhältnisses | 338 | ||
| a) Sicherung der Wissenschaftsfreiheit (Art. 5 Abs. 3 S. 1 GG) | 338 | ||
| aa) Sicherung gegenüber der Universitätsklinik | 339 | ||
| (1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz | 339 | ||
| (2) Hinreichende Trennung der Ressourcen und Weisungsrechte | 339 | ||
| (3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen | 339 | ||
| bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG | 339 | ||
| cc) Ergebnis | 340 | ||
| b) Sicherung einer bestmöglichen Krankenversorgung – Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG iVm dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) | 340 | ||
| aa) Sicherung gegenüber Universität | 341 | ||
| (1) Aufgabenbeschreibung im Errichtungsgesetz | 341 | ||
| (2) Weisungsrechte des Klinikvorstandes im Bereich der Krankenversorgung | 341 | ||
| (3) Wirksame Konfliktpräventions- und -lösungsmechanismen | 341 | ||
| bb) Sicherung gegenüber der Holding-AG | 341 | ||
| cc) Ergebnis | 342 | ||
| c) Ausreichende Attraktivität für die Beteiligung privater Investoren | 342 | ||
| 3. Resümee und Empfehlungen | 342 | ||
| C. Abschließende Bewertung zur Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken | 343 | ||
| 7. Teil: Zusammenfassung der Ergebnisse | 345 | ||
| I. Öffentliche Unternehmen als rechtsfähige Anstalten auf kommunaler Ebene – das kommunale Wirtschaftsunternehmenr | 345 | ||
| II. Holding-Modelle zur Optimierung der Vorteile und Minimierung der Nachteile des kommunalen Wirtschaftsunternehmensr | 351 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen für die Errichtung von Holding-Modellen | 353 | ||
| 1. Allgemeine verfassungsrechtliche Rahmenbedingungen | 353 | ||
| 2. Das Berliner Modell | 356 | ||
| 3. Das Bayernmodell | 358 | ||
| 4. Übertragung der Holding-Modelle auf kommunale Wirtschaftsunternehmenr | 360 | ||
| IV. Verwaltungswissenschaftliche Betrachtung der Holding-Modelle | 361 | ||
| V. Übertragbarkeit der Holding-Modelle auf Universitätskliniken | 367 | ||
| Literaturverzeichnis | 369 | ||
| Anhang | 404 | ||
| Sachregister | 422 |