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Tappe, H. (2008). Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz. Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52807-3
Tappe, Henning. Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz: Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52807-3
Tappe, H, (2008): Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz: Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52807-3

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Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz

Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht

Tappe, Henning

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 186

(2008)

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Abstract

Das Haushaltsgesetz ist ein Zeitgesetz. Es muss zu einem bestimmten Zeitpunkt verabschiedet sein und ist auf einen bestimmten Zeitraum bezogen und befristet. Jährlichkeit und Vorherigkeit des Haushalts sind klassische Budgetgrundsätze, die durch aktuelle verfassungsgerichtliche Entscheidungen zu den Grenzen der Staatsverschuldung erneut in den Blickpunkt gerückt sind.

Henning Tappe analysiert zentrale Fragen des Haushaltsrechts. Welche Rechtsfolgen haben rückwirkende Haushaltsgesetze und Kreditermächtigungen? Können Nachtragshaushalte auch nach Ende des Haushaltsjahres verabschiedet werden und den Haushaltsvollzug genehmigen? Welche Auswirkung hat die im Grundgesetz geforderte Trennung nach Jahren auf die Zuordnung von Einnahmen und Ausgaben zu einem bestimmten Haushaltsplan?

Einen Schwerpunkt legt der Autor auf die Bedeutung der zeitlichen Grenzen für die Kreditfinanzierung staatlicher Haushalte. Mit der langjährigen Praxis der Ausnutzung fortgeltender Kreditermächtigungen befasst er sich ebenso wie mit neueren Erscheinungsformen, etwa kreditfinanzierten Überschüssen und Rücklagen sowie deren Varianten. Tappe zeigt, dass das Wirtschaftlichkeitsgebot hier häufig nicht verletzt wird, dass aber die Saldierung von Krediteinnahmen und Investitionsausgaben über die Grenzen des Haushaltsjahres hinweg als missbräuchliche zeitliche Streckung des Kreditbedarfs verfassungswidrig ist. Für das Problem des asymmetrischen Haushaltsvollzugs, der Überschreitung der Kreditgrenzen im Vollzug, entwirft Tappe das Konzept einer Fehlbetragslösung, die eine Anwendung des Art.115 Abs.1 S.2 GG auch in diesen Fällen ermöglicht und die praktischen Schwierigkeiten einer Bindung an die Ist-Ausgaben überwindet.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 15
1. Teil: Die Zeit im Haushaltsrecht 21
§ 1 Prolog: Zeit und Recht 21
A. Die Zeit im Recht 22
I. Zeit als Rechtsfolge? 22
II. Die Zeit als Tatbestandsmerkmal von Rechtsnormen 22
B. Das Recht in der Zeit 23
I. Die Zeitlichkeit von Rechtsnormen 23
II. Zeitloses Recht? 26
§ 2 Die Bedeutung der Zeit für den Haushalt 29
A. Haushaltsverfassungsrecht und Haushaltsgrundsätze 32
I. Systematisierung der Haushaltsgrundsätze 32
1. Versuche einer inhaltlichen Systematisierung 35
a) Statische und dynamische Prinzipien 35
b) Formale und materielle Grundsätze 36
c) Kombinierte Systematisierung 36
2. Systematisierung nach Rechtsqualität 37
II. Bedeutung einfach-rechtlicher Haushaltsgrundsätze 38
III. Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang 42
1. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – Vollständigkeit und Einheit 42
a) Non-Affektationsprinzip (Gesamtdeckungsprinzip) 44
b) Prinzip der Einzel- bzw. Bruttoveranschlagung 47
c) Nettoveranschlagung der Einnahmen aus Krediten 49
2. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – Wahrheit, Klarheit und Genauigkeit 51
a) Haushaltswahrheit 51
b) Haushaltsklarheit 53
c) Genauigkeit und Spezialität 54
d) Globale Minderausgaben 55
3. Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG – Ausgeglichenheit 57
a) Materielle Ausgeglichenheit 57
b) Formelle Ausgeglichenheit 58
aa) Kreditaufnahme als Finanzierungs- und Gestaltungsinstrument 58
bb) Kein Verausgabungszwang 59
cc) Finanzpsychologische Wirkung? 61
4. Art. 110 Abs. 4 S. 1 GG – Bepackungsverbot 62
5. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG – Jährlichkeit und Vorherigkeit 64
6. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG – Gesetzförmigkeit und Öffentlichkeit 66
7. Art. 114 Abs. 2 GG – Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 68
IV. Grundsatzgesetzgebung des Bundes (HGrG) 70
1. Inhalte des HGrG 71
2. Bindungswirkung des HGrG auf Bundesebene 72
a) Rangordnung der Rechtsquellen 73
b) Universalität der Lex-posterior-Regel? 74
c) Änderung des HGrG und Abweichung vom HGrG 75
aa) Abweichende Gesetzgebung als Verstoß gegen Art. 109 Abs. 3 GG? 77
bb) Verstoß gegen HGrG als Verstoß gegen höherrangiges Recht 79
d) Reichweite der Bindungswirkung 80
3. Bedeutung des HGrG auf Landesebene 82
B. „Zeitliche“ Haushaltsgrundsätze 83
I. Das Haushaltsjahr: Jährlichkeit und Jährigkeit 84
1. Historische Entwicklung 84
a) England 86
b) Frankreich 88
c) Deutschland 90
2. Jährlichkeit und Jährigkeit im geltenden Recht 94
a) Funktionen der Jährlichkeit 94
b) Haushaltsjahr gleich Kalenderjahr? 95
c) Zeitliche Bindung und Spezialität (Jährigkeit) 101
d) Trennung nach Jahren und überjährige Betrachtung 104
aa) Wirkungen einer Trennung nach Jahren 105
bb) Sinn und Zweck einer Trennung nach Jahren 107
II. Beschränkungen durch das sog. „Bepackungsverbot“ 112
1. Rationalisierungs- und Transparenzwirkung 113
2. „Bedingungsverbot“ auf Bundes- und Landesebene? 116
a) Beteiligung des Bundesrates 116
b) Volksgesetzgebung auf Länderebene 117
3. Zeitliche Beschränkungen 119
a) Haushalts- und Haushaltsnebengesetze 119
b) „Bepackung“ bei der Aufnahme von und den Einnahmen aus Krediten 123
4. Folgen eines Verstoßes gegen das Bepackungsverbot 126
a) Grundsätzlich: Teilnichtigkeit 127
b) „Automatische“ Befristung? 127
aa) Befristung als Tatbestand und Rechtsfolge? 129
bb) Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung 131
cc) Keine geltungserhaltende Reduktion 132
III. Die „Vorherigkeit“ des Haushalts 132
1. Tatsächliche Entwicklung seit 1871 135
2. Rechtsregel, Ordnungsgrundsatz oder Sollvorschrift? 139
a) Relativierung der Vorgabe durch Art. 111 GG? 140
b) Differenzierung nach Verfassungsorganen? 141
3. Rechtsfolgen der verspäteten Feststellung des Haushalts 142
a) Vollzug: Überbrückung der etatlosen Zeit 142
aa) Varianten der Überbrückung 143
bb) Vorläufige Haushaltsführung, Art. 111 GG 145
(1) Gesetzliche Ermächtigungen vor Feststellung des Haushaltsplans 148
(a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit vorläufiger Nothaushaltsgesetze 149
(b) Inhalt und Wirkung vorläufiger Nothaushaltsgesetze 154
(aa) Alleiniges Initiativrecht der Regierung 157
(bb) Grundsatz der Haushaltswahrheit 159
(2) Notbewilligungsrecht (Art. 112 GG) während der etatlosen Zeit? 160
cc) Nothaushaltsführung als Haushaltsvorgriff 166
b) Gesetzgebung: Rückwirkung des verspäteten Haushaltsgesetzes 167
aa) Gültigkeit des verspäteten Haushaltsgesetzes 168
bb) Rückwirkung des verspäteten Haushaltsgesetzes 171
(1) Rückwirkungsverbot im Haushaltsrecht? 172
(a) Sinn und Zweck eines Rückwirkungsverbots 173
(b) Normen des Haushaltsrechts als leges speciales 174
(2) Pflicht zur Haushaltsgesetzgebung als solcher („ob“) 175
cc) „Wirkung“ und inhaltliche Bedeutung des rückwirkenden Haushaltsgesetzes 177
(1) Bedeutung von „Rückwirkungen“ 178
(2) „Genehmigung“ des Haushaltsvollzugs? 180
(a) Notwendigkeit einer Genehmigung? 181
(b) Möglichkeit einer Genehmigung? 183
(aa) Keine Heilung der verfassungswidrigen Nothaushaltsführung 183
(bb) Keine nachträgliche Verweigerung zulässiger Ausgaben 184
(3) Bloße Erfassung des gesamten Haushaltsjahres 186
dd) Keine rückwirkende Kreditermächtigung 188
(1) Aufnahme von und Einnahmen aus Krediten 189
(2) Rückwirkungsverbot in der Systematik des Staatsschuldenrechts 191
4. Die „Vorherigkeit“ des Nachtragshaushalts 195
a) Relative Vorherigkeit des Nachtrags 196
b) Absolute Vorherigkeit des Nachtrags 199
aa) Bedeutung und Wirkung des § 33 S. 2 BHO 200
bb) Änderung eines außer Kraft getretenen Gesetzes? 202
c) Möglichkeit rückwirkender Nachtragshaushalte? 205
aa) Nachtragshaushaltsgesetz als Änderungsgesetz 206
bb) Vorrang des bestehenden Haushaltsgesetzes 208
(1) Bindung an die Ausgabenansätze 210
(2) Bindung an die Kreditermächtigung 212
cc) Nichtigkeit des verspäteten Nachtragshaushalts 214
(1) Systematik der Art. 111 und 112 GG 214
(2) Folgenabwägung im Fall des verspäteten Nachtrags 216
IV. Haushaltsgrundsätze mit „indirektem“ Zeitbezug 217
C. Das Haushaltsgesetz als „Zeitgesetz“ 218
I. Das Haushaltsgesetz als Gesetz 219
1. Die Rechtsnatur des Haushaltsplans 221
a) „Nur-formelles“ Gesetz? 221
b) Gesetz wie jedes andere 222
c) „Nur-historischer“ Streit? 224
2. Subordination des Haushaltsplans? 226
a) Subordination wegen Bindung der „Verwaltung“? 227
b) Haushaltsplan als „Nichtrechtssatz“? 228
c) Äußere Vorgaben und Auslegung des Haushaltsgesetzes 229
II. Zeitliche Wirkungen des Haushaltsgesetzes 233
1. Vor Beginn des Haushaltsjahres 233
2. Während des Haushaltsjahres 235
a) Vor Verkündung des Haushaltsgesetzes 235
b) Nach Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes 236
3. Nach Abschluss des Haushaltsjahres 237
a) Außerkrafttreten des Haushaltsgesetzes 237
aa) Ableitung aus dem zeitlichen Bepackungsverbot 238
bb) (Länder-)Verfassungen ohne zeitliches Bepackungsverbot 241
b) Rechtswirkungen nach Ende des Haushaltsjahres 243
c) Exkurs: Abstrakte Normenkontrolle nach Ende des Haushaltsjahres 244
aa) Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG 245
bb) Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes 246
cc) Maßgeblicher Zeitpunkt: Antragstellung oder Entscheidung? 249
2. Teil: Zeitlichkeit der staatlichen Kreditaufnahme 251
§ 3 Die „doppelte Zeitlichkeit“ des Staatskredits 251
A. Staatsverschuldung als Umverteilung in der Zeit 251
I. Verteilung von Nutzen und Lasten 253
II. Kreditaufnahme in der Demokratie als „Herrschaft auf Zeit“ 256
1. Zulässigkeit des Vorgriffs auf die Entscheidungsgewalt zukünftiger Gesetzgeber 258
2. Grenzen der Staatsverschuldung als Zukunftssicherung 260
B. Die „Zeitlichkeit“ der verfassungsrechtlichen Kreditgrenze 262
I. Normallage: Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG 263
1. Einnahmen aus Krediten 263
a) „Aufnahme von“ und „Einnahmen aus“ Krediten 264
b) Kreditbegriff des Art. 115 Abs. 1 GG 265
c) Kreditaufnahme bei Gebietskörperschaften 267
2. Ausgaben für Investitionen 270
a) „Historischer“ Begriff der Bruttoinvestitionen 270
b) Kritik am geltenden Investitionsbegriff 273
aa) Nettoinvestitionen: Berücksichtigung von Abschreibungen und Desinvestitionen 273
bb) Cashflow-Orientierung des geltenden Haushaltsrechts 275
(1) Ex-ante-Sicht 277
(2) Keine Erfassung der Veränderungen im Bestand 277
(3) Spezifischer staatsschuldenrechtlicher Investitionsbegriff? 278
cc) Berücksichtigung von Desinvestitionen 282
3. Das „Junktim“ des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG 284
a) Realitätsgerechte Planung als Voraussetzung für die Kreditgrenze 285
b) Geltung der Kreditgrenze bei asymmetrischem Haushaltsvollzug 285
aa) Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG: „Veranschlagte Ausgaben“ 286
bb) Teleologische und systematische Argumente für eine Bindung des Vollzugs 288
cc) Praktische Schwierigkeiten einer Bindung an die Ist-Ausgaben 289
dd) Auswege: Haushaltswahrheit und Fehlbetragslösung 292
c) Verbot der überjährigen Saldierung von Einnahmen aus Krediten und Ausgaben für Investitionen 294
d) Bedeutung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts für die Kreditaufnahme in der „Normallage“ 295
aa) Begriff der „Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ 296
bb) Auswirkungen für die Kreditaufnahme in der Normallage 297
II. Störungslage: Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG 300
1. Materielle Voraussetzungen 300
a) Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum 301
b) Exkurs: Landeskompetenz zur Feststellung und Abwehr einer Störung? 301
2. Formelle Voraussetzungen: Darlegungslast 304
a) Diagnose der „Störung“ 306
b) Absicht der „Abwehr“ 306
c) Prognose der Eignung von Abwehrmaßnahmen 307
3. Kritik an der Ausnahme des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG 308
4. Zeitliche Bedeutung: Konjunkturzyklus vs. Haushaltsjahr 309
a) Vorverlagerung der „Abwehr“? 309
b) Abwehr einer während des Haushaltsjahres auftretenden Störung 311
§ 4 Umgehung der Kreditgrenzen: Zeitliche Streckung des Kreditbedarfs 313
A. Vor- und Rückgriff auf Kreditermächtigungen 314
I. Fortgeltende Kreditermächtigungen (Restkredite) 314
1. Kreditermächtigungen im Haushaltsgesetz 315
a) Sparen der Kreditermächtigung nach § 2 Abs. 1 HG 316
b) Sparen der Kreditermächtigung nach § 2 Abs. 2 HG? 317
2. Regelungsgehalt des § 18 Abs. 3 BHO (§ 13 Abs. 2 HGrG) 319
a) Verstoß gegen Art. 110 Abs. 4 S. 2 GG: „Haushaltsgesetz“? 319
b) Kontinuierliche Kreditwirtschaft vs. Kreditermächtigungspolster 321
aa) Unzulässigkeit des Anhäufens von Kreditermächtigungen („Fifo-Methode“) 323
bb) Nochmals: Geltung der Kreditgrenze im Haushaltsvollzug 324
cc) Bedeutung des § 18 Abs. 3 BHO im staatsschuldenrechtlichen Kontext 325
(1) Nothaushaltsrecht: „sonstige Quellen“ i. S. d. Art. 111 Abs. 2 GG 327
(a) Kontinuierliche Haushalts- und Kreditwirtschaft 327
(b) Anrechnung auf die Kreditermächtigung des neuen Haushaltsjahres 329
(c) Kreditermächtigungen für Tilgungen in der etatlosen Zeit 330
(2) Kreditfinanzierung von Ausgaberesten i. S. d. § 19 BHO 331
(a) Erweiterung des zeitlichen Geltungsbereichs 331
(b) Haushaltswirtschaftliche Kontinuität durch Bildung von Ausgaberesten 332
(c) Umbuchung von Einnahmen aus Krediten 334
(3) Finanzierung von Ausgaben späterer Haushaltsjahre? – § 2 Abs. 9 HG 335
(a) Bedeutung und Regelungstechnik des § 2 Abs. 9 HG 336
(b) Inanspruchnahme für beliebige Ausgaben des nächsten Haushaltsjahres 338
(c) Überbrückung der Zeit bis zu einem Nachtragshaushalt 340
3. Folgerungen für die Inanspruchnahme fortgeltender Kreditermächtigungen 342
II. Vorgriffskreditermächtigungen (Vorratskredite) 344
1. Sinn und Zweck der Vorgriffsermächtigung 344
a) Finanzierung von Ausgaben zu Beginn des Folgejahres 345
b) Wirtschaftlichkeit einer verfrühten Kreditaufnahme? 346
2. Missbrauch von Vorgriffsermächtigungen 347
B. Kreditfinanzierte Überschüsse 349
I. Kassenmäßige Überschüsse bei kreditfinanzierten Haushalten 350
1. Bedeutung des Gesamtdeckungsprinzips, §§ 8 S. 1 BHO, 7 S. 1 HGrG? 352
a) „Kreditfinanzierter Überschuss“: Zuordnung von Einnahmen und Ausgaben? 352
b) Gesamtdeckungsprinzip bei Bildung eines Überschusses im Auslaufzeitraum 353
2. Einfach-rechtliche Fiktion der Kreditfinanzierung 357
a) Subsidiarität der Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug 357
b) Verwendung von Überschüssen, § 25 Abs. 2 BHO 359
II. Spitze Abrechnung der Krediteinnahmen zum Jahreswechsel 362
III. Zeitliche Streckung des Bedarfs durch Fehlbeträge 364
C. Kreditfinanzierte Rücklagen 365
I. Zulässigkeit der Bildung von Rücklagen 366
II. Zuführungen von Kreditmitteln an Rücklagen 367
1. Gesamtdeckungsgrundsatz und Funktion der „kreditfinanzierten Rücklage“ 367
2. Wirtschaftlichkeit der Rücklagenbildung bei teilweiser Kreditfinanzierung 370
a) Geltung der Wirtschaftlichkeit für Gesetzgebung und Vollzug 371
b) Unwirtschaftlichkeit der Rücklage aufgrund Zinsschadens? 373
III. Missbrauch durch bloße Umbuchung von Krediteinnahmen 375
IV. Varianten der „Rücklagenwirtschaft“ 379
1. Kommunalkreditierung in Länderhaushalten 379
a) Kreditierung und Stundung in der nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierung 2003–2006 380
b) Kreditierung zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts? 382
2. Weitere Varianten: Nebenhaushalte und Veräußerungen 386
§ 5 Epilog: (Zeitliche) Grenzen des Staatsschuldenrechts 387
3. Teil: Abschließende Bewertung 391
§ 6 Zusammenfassung 391
Anhang 401
Anhang 1: Schuldenstand und Anteil der Zinsausgaben (ohne Nachträge) 401
Anhang 2: Verkündung der Bundeshaushaltsgesetze 1949–2008 403
Anhang 3: Schematische Darstellung der nordrhein-westfälischen Überschuss- und Rücklagenwirtschaft in den Haushaltsjahren 1999–2002 407
Literaturverzeichnis 409
Personen- und Sachwortregister 434