Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz

Henning Tappe

doi:10.3790/978-3-428-52807-3

Preview Login to order (PDF)

BOOK

Cite BOOK

Style

Tappe, H. (2008). Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz. Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52807-3

Format

BIBTEX

ENDNOTE

RIS

Download

Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz

Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht

Tappe, Henning

Münsterische Beiträge zur Rechtswissenschaft, Vol. 186

(2008)

Preview Login to order (PDF)

Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52807-3
978-3-428-12807-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52807-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 447
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Public finance & taxation
Constitution

Pricing

Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Das Haushaltsgesetz ist ein Zeitgesetz. Es muss zu einem bestimmten Zeitpunkt verabschiedet sein und ist auf einen bestimmten Zeitraum bezogen und befristet. Jährlichkeit und Vorherigkeit des Haushalts sind klassische Budgetgrundsätze, die durch aktuelle verfassungsgerichtliche Entscheidungen zu den Grenzen der Staatsverschuldung erneut in den Blickpunkt gerückt sind.

Henning Tappe analysiert zentrale Fragen des Haushaltsrechts. Welche Rechtsfolgen haben rückwirkende Haushaltsgesetze und Kreditermächtigungen? Können Nachtragshaushalte auch nach Ende des Haushaltsjahres verabschiedet werden und den Haushaltsvollzug genehmigen? Welche Auswirkung hat die im Grundgesetz geforderte Trennung nach Jahren auf die Zuordnung von Einnahmen und Ausgaben zu einem bestimmten Haushaltsplan?

Einen Schwerpunkt legt der Autor auf die Bedeutung der zeitlichen Grenzen für die Kreditfinanzierung staatlicher Haushalte. Mit der langjährigen Praxis der Ausnutzung fortgeltender Kreditermächtigungen befasst er sich ebenso wie mit neueren Erscheinungsformen, etwa kreditfinanzierten Überschüssen und Rücklagen sowie deren Varianten. Tappe zeigt, dass das Wirtschaftlichkeitsgebot hier häufig nicht verletzt wird, dass aber die Saldierung von Krediteinnahmen und Investitionsausgaben über die Grenzen des Haushaltsjahres hinweg als missbräuchliche zeitliche Streckung des Kreditbedarfs verfassungswidrig ist. Für das Problem des asymmetrischen Haushaltsvollzugs, der Überschreitung der Kreditgrenzen im Vollzug, entwirft Tappe das Konzept einer Fehlbetragslösung, die eine Anwendung des Art.115 Abs.1 S.2 GG auch in diesen Fällen ermöglicht und die praktischen Schwierigkeiten einer Bindung an die Ist-Ausgaben überwindet.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	15
1. Teil: Die Zeit im Haushaltsrecht	21
§ 1 Prolog: Zeit und Recht	21
A. Die Zeit im Recht	22
I. Zeit als Rechtsfolge?	22
II. Die Zeit als Tatbestandsmerkmal von Rechtsnormen	22
B. Das Recht in der Zeit	23
I. Die Zeitlichkeit von Rechtsnormen	23
II. Zeitloses Recht?	26
§ 2 Die Bedeutung der Zeit für den Haushalt	29
A. Haushaltsverfassungsrecht und Haushaltsgrundsätze	32
I. Systematisierung der Haushaltsgrundsätze	32
1. Versuche einer inhaltlichen Systematisierung	35
a) Statische und dynamische Prinzipien	35
b) Formale und materielle Grundsätze	36
c) Kombinierte Systematisierung	36
2. Systematisierung nach Rechtsqualität	37
II. Bedeutung einfach-rechtlicher Haushaltsgrundsätze	38
III. Haushaltsgrundsätze mit Verfassungsrang	42
1. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – Vollständigkeit und Einheit	42
a) Non-Affektationsprinzip (Gesamtdeckungsprinzip)	44
b) Prinzip der Einzel- bzw. Bruttoveranschlagung	47
c) Nettoveranschlagung der Einnahmen aus Krediten	49
2. Art. 110 Abs. 1 S. 1 GG – Wahrheit, Klarheit und Genauigkeit	51
a) Haushaltswahrheit	51
b) Haushaltsklarheit	53
c) Genauigkeit und Spezialität	54
d) Globale Minderausgaben	55
3. Art. 110 Abs. 1 S. 2 GG – Ausgeglichenheit	57
a) Materielle Ausgeglichenheit	57
b) Formelle Ausgeglichenheit	58
aa) Kreditaufnahme als Finanzierungs- und Gestaltungsinstrument	58
bb) Kein Verausgabungszwang	59
cc) Finanzpsychologische Wirkung?	61
4. Art. 110 Abs. 4 S. 1 GG – Bepackungsverbot	62
5. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG – Jährlichkeit und Vorherigkeit	64
6. Art. 110 Abs. 2 S. 1 GG – Gesetzförmigkeit und Öffentlichkeit	66
7. Art. 114 Abs. 2 GG – Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit	68
IV. Grundsatzgesetzgebung des Bundes (HGrG)	70
1. Inhalte des HGrG	71
2. Bindungswirkung des HGrG auf Bundesebene	72
a) Rangordnung der Rechtsquellen	73
b) Universalität der Lex-posterior-Regel?	74
c) Änderung des HGrG und Abweichung vom HGrG	75
aa) Abweichende Gesetzgebung als Verstoß gegen Art. 109 Abs. 3 GG?	77
bb) Verstoß gegen HGrG als Verstoß gegen höherrangiges Recht	79
d) Reichweite der Bindungswirkung	80
3. Bedeutung des HGrG auf Landesebene	82
B. „Zeitliche“ Haushaltsgrundsätze	83
I. Das Haushaltsjahr: Jährlichkeit und Jährigkeit	84
1. Historische Entwicklung	84
a) England	86
b) Frankreich	88
c) Deutschland	90
2. Jährlichkeit und Jährigkeit im geltenden Recht	94
a) Funktionen der Jährlichkeit	94
b) Haushaltsjahr gleich Kalenderjahr?	95
c) Zeitliche Bindung und Spezialität (Jährigkeit)	101
d) Trennung nach Jahren und überjährige Betrachtung	104
aa) Wirkungen einer Trennung nach Jahren	105
bb) Sinn und Zweck einer Trennung nach Jahren	107
II. Beschränkungen durch das sog. „Bepackungsverbot“	112
1. Rationalisierungs- und Transparenzwirkung	113
2. „Bedingungsverbot“ auf Bundes- und Landesebene?	116
a) Beteiligung des Bundesrates	116
b) Volksgesetzgebung auf Länderebene	117
3. Zeitliche Beschränkungen	119
a) Haushalts- und Haushaltsnebengesetze	119
b) „Bepackung“ bei der Aufnahme von und den Einnahmen aus Krediten	123
4. Folgen eines Verstoßes gegen das Bepackungsverbot	126
a) Grundsätzlich: Teilnichtigkeit	127
b) „Automatische“ Befristung?	127
aa) Befristung als Tatbestand und Rechtsfolge?	129
bb) Möglichkeit der verfassungskonformen Auslegung	131
cc) Keine geltungserhaltende Reduktion	132
III. Die „Vorherigkeit“ des Haushalts	132
1. Tatsächliche Entwicklung seit 1871	135
2. Rechtsregel, Ordnungsgrundsatz oder Sollvorschrift?	139
a) Relativierung der Vorgabe durch Art. 111 GG?	140
b) Differenzierung nach Verfassungsorganen?	141
3. Rechtsfolgen der verspäteten Feststellung des Haushalts	142
a) Vollzug: Überbrückung der etatlosen Zeit	142
aa) Varianten der Überbrückung	143
bb) Vorläufige Haushaltsführung, Art. 111 GG	145
(1) Gesetzliche Ermächtigungen vor Feststellung des Haushaltsplans	148
(a) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit vorläufiger Nothaushaltsgesetze	149
(b) Inhalt und Wirkung vorläufiger Nothaushaltsgesetze	154
(aa) Alleiniges Initiativrecht der Regierung	157
(bb) Grundsatz der Haushaltswahrheit	159
(2) Notbewilligungsrecht (Art. 112 GG) während der etatlosen Zeit?	160
cc) Nothaushaltsführung als Haushaltsvorgriff	166
b) Gesetzgebung: Rückwirkung des verspäteten Haushaltsgesetzes	167
aa) Gültigkeit des verspäteten Haushaltsgesetzes	168
bb) Rückwirkung des verspäteten Haushaltsgesetzes	171
(1) Rückwirkungsverbot im Haushaltsrecht?	172
(a) Sinn und Zweck eines Rückwirkungsverbots	173
(b) Normen des Haushaltsrechts als leges speciales	174
(2) Pflicht zur Haushaltsgesetzgebung als solcher („ob“)	175
cc) „Wirkung“ und inhaltliche Bedeutung des rückwirkenden Haushaltsgesetzes	177
(1) Bedeutung von „Rückwirkungen“	178
(2) „Genehmigung“ des Haushaltsvollzugs?	180
(a) Notwendigkeit einer Genehmigung?	181
(b) Möglichkeit einer Genehmigung?	183
(aa) Keine Heilung der verfassungswidrigen Nothaushaltsführung	183
(bb) Keine nachträgliche Verweigerung zulässiger Ausgaben	184
(3) Bloße Erfassung des gesamten Haushaltsjahres	186
dd) Keine rückwirkende Kreditermächtigung	188
(1) Aufnahme von und Einnahmen aus Krediten	189
(2) Rückwirkungsverbot in der Systematik des Staatsschuldenrechts	191
4. Die „Vorherigkeit“ des Nachtragshaushalts	195
a) Relative Vorherigkeit des Nachtrags	196
b) Absolute Vorherigkeit des Nachtrags	199
aa) Bedeutung und Wirkung des § 33 S. 2 BHO	200
bb) Änderung eines außer Kraft getretenen Gesetzes?	202
c) Möglichkeit rückwirkender Nachtragshaushalte?	205
aa) Nachtragshaushaltsgesetz als Änderungsgesetz	206
bb) Vorrang des bestehenden Haushaltsgesetzes	208
(1) Bindung an die Ausgabenansätze	210
(2) Bindung an die Kreditermächtigung	212
cc) Nichtigkeit des verspäteten Nachtragshaushalts	214
(1) Systematik der Art. 111 und 112 GG	214
(2) Folgenabwägung im Fall des verspäteten Nachtrags	216
IV. Haushaltsgrundsätze mit „indirektem“ Zeitbezug	217
C. Das Haushaltsgesetz als „Zeitgesetz“	218
I. Das Haushaltsgesetz als Gesetz	219
1. Die Rechtsnatur des Haushaltsplans	221
a) „Nur-formelles“ Gesetz?	221
b) Gesetz wie jedes andere	222
c) „Nur-historischer“ Streit?	224
2. Subordination des Haushaltsplans?	226
a) Subordination wegen Bindung der „Verwaltung“?	227
b) Haushaltsplan als „Nichtrechtssatz“?	228
c) Äußere Vorgaben und Auslegung des Haushaltsgesetzes	229
II. Zeitliche Wirkungen des Haushaltsgesetzes	233
1. Vor Beginn des Haushaltsjahres	233
2. Während des Haushaltsjahres	235
a) Vor Verkündung des Haushaltsgesetzes	235
b) Nach Inkrafttreten des Haushaltsgesetzes	236
3. Nach Abschluss des Haushaltsjahres	237
a) Außerkrafttreten des Haushaltsgesetzes	237
aa) Ableitung aus dem zeitlichen Bepackungsverbot	238
bb) (Länder-)Verfassungen ohne zeitliches Bepackungsverbot	241
b) Rechtswirkungen nach Ende des Haushaltsjahres	243
c) Exkurs: Abstrakte Normenkontrolle nach Ende des Haushaltsjahres	244
aa) Auslegung des Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG	245
bb) Rechtswirkungen des Haushaltsgesetzes	246
cc) Maßgeblicher Zeitpunkt: Antragstellung oder Entscheidung?	249
2. Teil: Zeitlichkeit der staatlichen Kreditaufnahme	251
§ 3 Die „doppelte Zeitlichkeit“ des Staatskredits	251
A. Staatsverschuldung als Umverteilung in der Zeit	251
I. Verteilung von Nutzen und Lasten	253
II. Kreditaufnahme in der Demokratie als „Herrschaft auf Zeit“	256
1. Zulässigkeit des Vorgriffs auf die Entscheidungsgewalt zukünftiger Gesetzgeber	258
2. Grenzen der Staatsverschuldung als Zukunftssicherung	260
B. Die „Zeitlichkeit“ der verfassungsrechtlichen Kreditgrenze	262
I. Normallage: Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG	263
1. Einnahmen aus Krediten	263
a) „Aufnahme von“ und „Einnahmen aus“ Krediten	264
b) Kreditbegriff des Art. 115 Abs. 1 GG	265
c) Kreditaufnahme bei Gebietskörperschaften	267
2. Ausgaben für Investitionen	270
a) „Historischer“ Begriff der Bruttoinvestitionen	270
b) Kritik am geltenden Investitionsbegriff	273
aa) Nettoinvestitionen: Berücksichtigung von Abschreibungen und Desinvestitionen	273
bb) Cashflow-Orientierung des geltenden Haushaltsrechts	275
(1) Ex-ante-Sicht	277
(2) Keine Erfassung der Veränderungen im Bestand	277
(3) Spezifischer staatsschuldenrechtlicher Investitionsbegriff?	278
cc) Berücksichtigung von Desinvestitionen	282
3. Das „Junktim“ des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG	284
a) Realitätsgerechte Planung als Voraussetzung für die Kreditgrenze	285
b) Geltung der Kreditgrenze bei asymmetrischem Haushaltsvollzug	285
aa) Wortlaut des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 1 GG: „Veranschlagte Ausgaben“	286
bb) Teleologische und systematische Argumente für eine Bindung des Vollzugs	288
cc) Praktische Schwierigkeiten einer Bindung an die Ist-Ausgaben	289
dd) Auswege: Haushaltswahrheit und Fehlbetragslösung	292
c) Verbot der überjährigen Saldierung von Einnahmen aus Krediten und Ausgaben für Investitionen	294
d) Bedeutung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts für die Kreditaufnahme in der „Normallage“	295
aa) Begriff der „Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“	296
bb) Auswirkungen für die Kreditaufnahme in der Normallage	297
II. Störungslage: Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG	300
1. Materielle Voraussetzungen	300
a) Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum	301
b) Exkurs: Landeskompetenz zur Feststellung und Abwehr einer Störung?	301
2. Formelle Voraussetzungen: Darlegungslast	304
a) Diagnose der „Störung“	306
b) Absicht der „Abwehr“	306
c) Prognose der Eignung von Abwehrmaßnahmen	307
3. Kritik an der Ausnahme des Art. 115 Abs. 1 S. 2 Hs. 2 GG	308
4. Zeitliche Bedeutung: Konjunkturzyklus vs. Haushaltsjahr	309
a) Vorverlagerung der „Abwehr“?	309
b) Abwehr einer während des Haushaltsjahres auftretenden Störung	311
§ 4 Umgehung der Kreditgrenzen: Zeitliche Streckung des Kreditbedarfs	313
A. Vor- und Rückgriff auf Kreditermächtigungen	314
I. Fortgeltende Kreditermächtigungen (Restkredite)	314
1. Kreditermächtigungen im Haushaltsgesetz	315
a) Sparen der Kreditermächtigung nach § 2 Abs. 1 HG	316
b) Sparen der Kreditermächtigung nach § 2 Abs. 2 HG?	317
2. Regelungsgehalt des § 18 Abs. 3 BHO (§ 13 Abs. 2 HGrG)	319
a) Verstoß gegen Art. 110 Abs. 4 S. 2 GG: „Haushaltsgesetz“?	319
b) Kontinuierliche Kreditwirtschaft vs. Kreditermächtigungspolster	321
aa) Unzulässigkeit des Anhäufens von Kreditermächtigungen („Fifo-Methode“)	323
bb) Nochmals: Geltung der Kreditgrenze im Haushaltsvollzug	324
cc) Bedeutung des § 18 Abs. 3 BHO im staatsschuldenrechtlichen Kontext	325
(1) Nothaushaltsrecht: „sonstige Quellen“ i. S. d. Art. 111 Abs. 2 GG	327
(a) Kontinuierliche Haushalts- und Kreditwirtschaft	327
(b) Anrechnung auf die Kreditermächtigung des neuen Haushaltsjahres	329
(c) Kreditermächtigungen für Tilgungen in der etatlosen Zeit	330
(2) Kreditfinanzierung von Ausgaberesten i. S. d. § 19 BHO	331
(a) Erweiterung des zeitlichen Geltungsbereichs	331
(b) Haushaltswirtschaftliche Kontinuität durch Bildung von Ausgaberesten	332
(c) Umbuchung von Einnahmen aus Krediten	334
(3) Finanzierung von Ausgaben späterer Haushaltsjahre? – § 2 Abs. 9 HG	335
(a) Bedeutung und Regelungstechnik des § 2 Abs. 9 HG	336
(b) Inanspruchnahme für beliebige Ausgaben des nächsten Haushaltsjahres	338
(c) Überbrückung der Zeit bis zu einem Nachtragshaushalt	340
3. Folgerungen für die Inanspruchnahme fortgeltender Kreditermächtigungen	342
II. Vorgriffskreditermächtigungen (Vorratskredite)	344
1. Sinn und Zweck der Vorgriffsermächtigung	344
a) Finanzierung von Ausgaben zu Beginn des Folgejahres	345
b) Wirtschaftlichkeit einer verfrühten Kreditaufnahme?	346
2. Missbrauch von Vorgriffsermächtigungen	347
B. Kreditfinanzierte Überschüsse	349
I. Kassenmäßige Überschüsse bei kreditfinanzierten Haushalten	350
1. Bedeutung des Gesamtdeckungsprinzips, §§ 8 S. 1 BHO, 7 S. 1 HGrG?	352
a) „Kreditfinanzierter Überschuss“: Zuordnung von Einnahmen und Ausgaben?	352
b) Gesamtdeckungsprinzip bei Bildung eines Überschusses im Auslaufzeitraum	353
2. Einfach-rechtliche Fiktion der Kreditfinanzierung	357
a) Subsidiarität der Kreditaufnahme im Haushaltsvollzug	357
b) Verwendung von Überschüssen, § 25 Abs. 2 BHO	359
II. Spitze Abrechnung der Krediteinnahmen zum Jahreswechsel	362
III. Zeitliche Streckung des Bedarfs durch Fehlbeträge	364
C. Kreditfinanzierte Rücklagen	365
I. Zulässigkeit der Bildung von Rücklagen	366
II. Zuführungen von Kreditmitteln an Rücklagen	367
1. Gesamtdeckungsgrundsatz und Funktion der „kreditfinanzierten Rücklage“	367
2. Wirtschaftlichkeit der Rücklagenbildung bei teilweiser Kreditfinanzierung	370
a) Geltung der Wirtschaftlichkeit für Gesetzgebung und Vollzug	371
b) Unwirtschaftlichkeit der Rücklage aufgrund Zinsschadens?	373
III. Missbrauch durch bloße Umbuchung von Krediteinnahmen	375
IV. Varianten der „Rücklagenwirtschaft“	379
1. Kommunalkreditierung in Länderhaushalten	379
a) Kreditierung und Stundung in der nordrhein-westfälischen Gemeindefinanzierung 2003–2006	380
b) Kreditierung zur Abwehr der Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts?	382
2. Weitere Varianten: Nebenhaushalte und Veräußerungen	386
§ 5 Epilog: (Zeitliche) Grenzen des Staatsschuldenrechts	387
3. Teil: Abschließende Bewertung	391
§ 6 Zusammenfassung	391
Anhang	401
Anhang 1: Schuldenstand und Anteil der Zinsausgaben (ohne Nachträge)	401
Anhang 2: Verkündung der Bundeshaushaltsgesetze 1949–2008	403
Anhang 3: Schematische Darstellung der nordrhein-westfälischen Überschuss- und Rücklagenwirtschaft in den Haushaltsjahren 1999–2002	407
Literaturverzeichnis	409
Personen- und Sachwortregister	434

Cite BOOK

Style

Format

Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz

Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht

Additional Information

Book Details

Pricing

Abstract

Table of Contents

Contact

Quick Navigation