Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern

Vera Jungkind

doi:10.3790/978-3-428-52756-4

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Jungkind, V. (2008). Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52756-4

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Verwaltungsakte zwischen Hoheitsträgern

Jungkind, Vera

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1108

(2008)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52756-4
978-3-428-12756-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52756-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 304
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 128.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 84.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Vera Jungkind behandelt in ihrer Arbeit Probleme, die sich daraus ergeben, dass ein Verwaltungsakt sich nicht an einen Privaten, sondern an einen anderen Verwaltungsträger richtet. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Untersuchung der Zulässigkeit der Verwendung der Handlungsform gegenüber einem anderen Hoheitsträger. Die Verfasserin kommt nach einer Analyse der Rechtsprechung und Literatur zu dem Ergebnis, dass die Zulässigkeit - entgegen der bisherigen Praxis - am Vorrang des Gesetzes, d.h. an der Bindung der den Verwaltungsakt erlassenden Behörde an Gesetz und Recht (Art. 20 Abs.3 GG), zu messen ist. Verwaltungsakte können, wenn sie bestandskräftig werden, einen dauerhaften, unumkehrbaren Eingriff in die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung zwischen Hoheitsträgern bewirken und bedürfen daher der gesetzlichen Grundlage.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	20
Einleitung	21
Erstes Kapitel: Die Qualifizierung von Maßnahmen zwischen Hoheitsträgern als Verwaltungsakt	24
A. Die Auslegung der Tatbestandsmerkmale des § 35 S. 1 VwVfG	24
I. Der gegenüber dem Bürger erlassene Verwaltungsakt als Leitbild des Verwaltungsakts	24
1. Der der Untersuchung zugrunde liegende Begriff des Hoheitsträgers	25
2. Ungerechtfertigte Konzentration auf den Bürger als Adressaten des Verwaltungsakts	25
II. Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts und des Willens der erlassenden Behörde bei der Auslegung	26
B. Subsumtion unter die Tatbestandsmerkmale des § 35 VwVfG	29
I. Das Tatbestandsmerkmal „hoheitlich“	30
1. Das herkömmliche Verständnis der hoheitlichen Maßnahme als eine im Verhältnis öffentlich-rechtlicher Über- und Unterordnung erlassene Maßnahme	30
2. Historische Erklärung dieser Auffassung: Der Bürger als Untertan der Verwaltung	32
3. Kritik: Kein genereller Ausschluss der zwischen Hoheitsträgern ergehenden Maßnahmen aus dem Anwendungsbereich der §§ 35 ff. VwVfG	33
II. Das Tatbestandsmerkmal „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“	35
III. Das Tatbestandsmerkmal „auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet“	36
1. Allgemeine Definition der unmittelbaren Außenwirkung	36
2. Problem der fehlenden Definition – unmittelbare Außenwirkung als Blankettbegriff	37
3. Die Außenwirkung bei Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern	38
a) Verschiedenheit von Adressaten-Rechtsträger und Rechtsträger der handelnden Behörde als notwendiges Kriterium der Außenwirkung	38
aa) Maßnahmen einer Behörde gegenüber einem anderen Rechtsträger	38
bb) Insbesondere: Maßnahmen der Rechtsaufsicht gegenüber Gemeinden und sonstigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts	40
cc) Weisungen innerhalb desselben Rechtsträgers	41
dd) Maßnahmen zwischen Organen desselben Rechtsträgers	41
(1) Die Inter- und Intraorganakte als Akte innerorganisatorischer Selbstgestaltung	42
(2) Der Sonderfall des § 63 Abs. 2 HGO: Anordnung der Entbehrlichkeit des Vorverfahrens	45
ee) Die Ausnahme des sog. In-Sich-Verwaltungsakts: Außenwirkung auch bei Identität der beteiligten Rechtsträger	46
(1) Die Maßnahme einer Behörde gegenüber dem eigenen Rechtsträger als Verwaltungsakt (In-Sich-Verwaltungsakt)	46
(2) Der Verwaltungsakt einer Behörde gegenüber einem Dritten als Verwaltungsakt gegenüber dem eigenen Rechtsträger – Die Unteilbarkeit der Rechtsnatur einer Maßnahme	49
b) Die Inanspruchnahme des Adressaten-Rechtsträgers gerade in seiner Qualität als eigenständige Rechtspersönlichkeit als entscheidendes Kriterium der Außenwirkung	50
aa) Weisungen der Fachaufsichtsbehördein staatlichen Auftragsangelegenheiten	50
(1) Keine Außenwirkung mangels Betroffenheit des Adressaten in eigenen (Selbstverwaltungs-)Rechten	50
(2) Außenwirkung bei fachaufsichtlichen Weisungen, die Rechtspositionen von Selbstverwaltungskörperschaften berühren	53
bb) Weisungen der Sonderaufsicht bei den Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung	55
cc) Mitwirkungshandlungen einer zweiten Behörde im Verwaltungsverfahren gegenüber dem Bürger – Außenwirkung gegenüber der federführenden Behörde?	57
(1) Beispielsfälle und Problemstellung	57
(2) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber dem Bürger	59
(a) Keine Außenwirkung bei unselbständiger Mitwirkungshandlung	60
(b) Unerheblichkeit der Bindungswirkung der Mitwirkungshandlung	61
(c) Unerheblichkeit der Bekanntgabe der Mitwirkungshandlung	62
(d) Rechtsschutzerwägungen	62
(e) Die Ausnahme der Außenwirkung bei selbständiger Mitwirkungshandlung	63
(3) Die unmittelbare Rechtswirkung nach außen gegenüber der federführenden Behörde	64
(a) Beschränkung des Rechtskreises der federführenden Behörde durch das Mitwirkungsrecht einer zweiten Behörde	64
(b) Keine Außenwirkung bei Berücksichtigung der Funktionen des Verwaltungsakts	65
(c) Keine Außenwirkung auch bei selbständiger Mitwirkungshandlung der zweiten Behörde	66
C. Ergebnis des ersten Kapitels	68
Zweites Kapitel: Die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander in Rechtsprechung und Literatur	69
A. Die Rechtsprechung zur Verwaltungsaktbefugnis bei Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen	70
I. Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Problematik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt	70
II. Die Erstattungs- und sonstigen Geldleistungsansprüche der Verwaltung gegen den Bürger	73
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage	73
2. Die Subordinationstheorie	73
3. Die Kehrseitentheorie	75
III. Die feststellenden Verwaltungsakte	76
B. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt bei Erstattungsansprüchen und sonstigen Geldleistungsansprüchen gegenüber Hoheitsträgern: Die Gleichordnungstheorie	77
I. Das grundsätzlich fehlende Über- und Unterordnungsverhältnis (Subordinationsverhältnis) zwischen Hoheitsträgern als Kriterium für die Unzulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt	77
1. Das Verhältnis verschiedener Hoheitsträger zueinander als Verhältnis der Gleichordnung	78
2. Der Schluss von der Gleichordnung auf die Unzulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt	79
II. Der Ausnahmefall des Über- und Unterordnungsverhältnisses als Grund für die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt	81
1. Die in der Rechtsprechung anerkannten Fälle eines Über- und Unterordnungsverhältnisses	81
a) Das Über- und Unterordnungsverhältnis aufgrund gesetzlicher Regelung	81
b) Die Begründung eines Über- und Unterordnungsverhältnisses aus der Natur der Sache	84
c) Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende Behörde aufgrund seiner Vergleichbarkeit mit einer Privatperson	86
d) Die Unterordnung des Adressaten-Hoheitsträgers unter die erlassende Behörde aufgrund der Vornahme einer fiskalischen Tätigkeit	87
2. Der Schluss von dem Über- und Unterordnungsverhältnis auf die Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt	87
III. Der Rückgriff der Rechtsprechung auf die zur Verwaltungsaktbefugnis bei Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen entwickelte Argumentation	88
1. Ausdrückliche Bezugnahme auf die Rechtsprechung zur Verwaltungsaktbefugnis bei gegenüber Privatpersonen erlassenen Verwaltungsakten	88
2. Die Austauschbarkeit der Argumentation: Rückübertragung der zu Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern entwickelten Rechtsprechung auf Verwaltungsakte gegenüber Privatpersonen	89
C. Die Rechtsprechung zu den feststellenden Verwaltungsakten: Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes	91
I. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für feststellende Verwaltungsakte	91
II. Die Herleitung dieses Erfordernisses: Der Vorbehalt des Gesetzes	92
III. Ausdrückliche Übernahme der zu feststellenden Verwaltungsakten gegenüber Privatpersonen ergangenen Rechtsprechung	93
D. Kritische Würdigung der Rechtsprechung: Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes als Maßstab für die Zulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern	94
I. Die Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung	95
1. Das Erfordernis einer gesetzlichen Grundlage für grundrechtsrelevante Entscheidungen	95
a) „Eingriffe in Freiheit und Eigentum“	95
b) „Grundrechtswesentliche“ Entscheidungen	96
2. Das Erfordernis einer gesetzlichen Regelung für andere „wesentliche“ Entscheidungen ohne Grundrechtsrelevanz	97
a) Die spezialgesetzlichen organisatorischen Gesetzesvorbehalte	97
b) Sonstige nicht grundrechtsbezogene wesentliche Entscheidungen	98
II. Die Anwendbarkeit der Lehre vom Vorbehalt des Gesetzes auf die Problematik der Zulässigkeit der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber Hoheitsträgern	100
1. Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes gegenüber Hoheitsträgern als Grundrechtsberechtigten	100
a) Hoheitsträger als Träger von Grundrechten	101
aa) Die fehlende Grundrechtsberechtigung von Hoheitsträgern	101
bb) Sonderfälle der Grundrechtsberechtigung einzelner Hoheitsträger bezüglich einzelner Grundrechte	102
b) Die Unanwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für grundrechtsrelevante Tätigkeiten auf die vorliegende Problematik	103
2. Die institutionellen Gesetzesvorbehalte	104
a) Der Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht aus Art. 28 Abs. 2 GG	105
aa) Die Reichweite des Gesetzesvorbehalts für Eingriffein das kommunale Selbstverwaltungsrecht	105
(1) Der Gesetzesvorbehalt als Ausgestaltungsvorbehalt	105
(2) Der Gesetzesvorbehalt als Eingriffsvorbehalt	106
bb) Kritische Würdigung der Behandlung der Problematik als Aspekt des Gesetzesvorbehalts für Eingriffe in das gemeindliche Selbstverwaltungsrecht	109
(1) Parallelität der Gesetzesvorbehalte für Eingriffe in Grundrechte und das kommunale Selbstverwaltungsrecht	109
(2) Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte	110
cc) Die Grenzen der Anwendbarkeit des Vorbehalts des Gesetzes für Eingriffe in das kommunale Selbstverwaltungsrecht	111
(1) Kein Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht durch begünstigende Verwaltungsakte	111
(2) „Numerus clausus“ der Selbstverwaltungsgarantien im Grundgesetz	112
b) Die institutionellen Gesetzesvorbehalte für die Regelung der Verwaltungszuständigkeiten	113
aa) Gesetzesvorbehalt für die originäre Festlegung wesentlicher behördlicher Zuständigkeiten	113
bb) Kein Gesetzesvorbehalt für Eingriffe in Zuständigkeiten	114
E. Kritische Würdigung der Gleichordnungstheorie	116
I. Die Unzulänglichkeit des Kriteriums der Gleichordnung	116
1. Die Entbehrlichkeit des Gleichordnungsverhältnisses als Kriterium für die Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts	116
2. Die Untauglichkeit der bisher verwendeten Kriterien für die Gleichordnung	117
II. Die Unzulänglichkeit der Kriterien für die Ausnahmen zur Gleichordnung	118
1. Subordination aufgrund gesetzlicher Regelung	118
2. Subordination aus der Natur der Sache	118
3. Subordination aufgrund der Vergleichbarkeit des Adressaten-Hoheitsträgers mit einer Privatperson	119
Drittes Kapitel: Unzulässigkeit von Verwaltungsakten zwischen Hoheitsträgern im Gefahrenabwehrrecht: Keine formelle Polizeipflicht	121
A. Das Problem der formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Rechtsprechung und Literatur	121
I. Die materielle Polizeipflicht von Hoheitsträgern	121
II. Der Grundsatz der fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern	123
1. Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers durch polizeiliche Verfügung	123
2. Kein Eingriff beim Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers	124
3. Die formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern in Ausnahmefällen	124
4. Die Argumente für die grundsätzlich fehlende formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern	125
a) Das selbständige Nebeneinander von Polizeibehörden und sonstigen Verwaltungsträgern	126
b) Die Bindung des polizeipflichtigen Hoheitsträgers an Gesetz und Recht	127
c) Die Unzulässigkeit des Verwaltungszwangs gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts	129
d) Bei Gemeinden: Eingriff in das kommunale Selbstverwaltungsrecht und die Zuständigkeit der Kommunalaufsicht	129
III. Zusammenfassung und Vergleich mit der Argumentation zur Unzulässigkeit von Leistungsbescheiden und feststellenden Verwaltungsakten	130
1. Das Abstellen auf den Vorrang des Gesetzes	131
2. Das Abstellen auf die Unzulässigkeit der Zwangsvollstreckung gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts	131
B. Kritische Würdigung der Rechtsprechung und Literatur zur fehlenden formellen Polizeipflicht von Hoheitsträgern	132
I. Die Zuständigkeit und Verpflichtung des störenden Hoheitsträgers zur Beseitigung polizeirechtswidriger Zustände – die materielle Polizeipflicht	133
1. Materielle Polizeipflicht aufgrund besonderer gesetzlicher Regelungen	133
2. Keine materielle Polizeipflicht aufgrund der landesrechtlichen Polizei- und Ordnungsgesetze	134
3. Materielle Polizeipflicht als Folgerung aus der Kompetenzverteilung	135
II. Die fehlende formelle Polizeipflicht von Hoheitsträgern	136
1. Die Unzuständigkeit der Polizei- und Ordnungsbehörden zur Abwehr der von Hoheitsträgern ausgehenden Gefahren	137
2. Der Eingriff in die Zuständigkeit des störenden Hoheitsträgers zur Gefahrenabwehr	140
3. Schlussfolgerungen für die weitere Untersuchung der Zulässigkeit von Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern	141
Viertes Kapitel: Die Zulässigkeit der Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Problem des Vorrangs des Gesetzes	143
A. Die Notwendigkeit einer gesetzlichen Ermächtigung für den Erlass von Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern aufgrund des Vorrangs des Gesetzes	143
I. Die Lehre vom Vorrang des Gesetzes	144
1. Der Vorrang des Gesetzes als Bindungsklausel und Kollisionsnorm	144
2. Die Einschränkung des Vorrangs des Gesetzes aus Gründen der Rechtssicherheit	144
II. Der Eingriff in die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung durch den Erlass von Verwaltungsakten	146
1. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Kompetenzverteilung zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts	146
a) Die Kompetenzverteilung zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts als Problem der Verbandskompetenz	146
b) Die Abgrenzung der Verbandskompetenzen	147
c) Begründung und Begrenzung der Handlungsbefugnisse eines Verwaltungsträgers durch die Zuständigkeitsordnung	148
2. Die verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Finanzmittelaufteilung zwischen den juristischen Personen des öffentlichen Rechts	150
a) Das verwaltungsorganisationsrechtliche Vermögensrecht	150
b) Die Zweckbindung des Verwaltungsvermögens	151
3. Der Eingriff in diese Kompetenz- und Finanzmittelverteilung durch den Erlass von Verwaltungsakten	152
a) Kompetenz- und Vermögensverschiebungen durch materiell bestandskräftige Verwaltungsakte	152
aa) Der belastende Verwaltungsakt	152
(1) Der rechtswidrige Verwaltungsakt	153
(2) Der rechtmäßige Verwaltungsakt	153
(3) Einheitliche Lösung für alle Verwaltungsakte unabhängig von ihrer Rechtmäßigkeit	154
bb) Der begünstigende Verwaltungsakt	155
cc) Keine Differenzierung zwischen begünstigenden und belastenden Verwaltungsakten	157
b) Die eingeschränkte materielle Bestandskraft von Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern	157
aa) Aufhebungsverbote	157
(1) Die Pflicht zur Anfechtung rechtswidriger Verwaltungsakte	157
(2) Die eingeschränkte Anwendbarkeit der §§ 48 ff. VwVfG	159
(a) Vertrauensschutz	160
(b) Wegfall der Bereicherung	161
(c) Ermessen	162
(d) Jahresfrist	163
bb) Abweichungsverbote	165
c) Der Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung	166
aa) Die fehlende Sanktionierbarkeit der Nichtbeachtung der Hoheitsträgern auferlegten Pflichten	166
bb) Die verjährungshemmende Wirkung des Erlasses eines Verwaltungsakts (§ 53 VwVfG)	167
III. Die Notwendigkeit der gesetzlichen Ermächtigung für den durch Verwaltungsakt bewirkten Eingriff in die gesetzliche Kompetenz- und Finanzmittelaufteilung	171
1. Die Befugnis des Gesetzgebers, die Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt vorzusehen	171
2. Die Notwendigkeit einer ausdrücklichen Ermächtigung durch den Gesetzgeber	173
a) Der Vorrang der gesetzlichen Regelung der Zuständigkeits- und Finanzordnung	173
b) Die Abwägung von Rechtssicherheit und Gesetzmäßigkeit	174
c) Der Verwaltungsakt als Fremdkörper im Verhältnis von Hoheitsträgern untereinander	175
d) Der Vergleich mit anderen Durchbrechungen der Zuständigkeitsordnung	176
e) Der Verwaltungsakt als Maßnahme besonderer Autorität	178
B. Die Ausgestaltung des Erfordernisses der gesetzlichen Ermächtigung für die Handlungsform Verwaltungsakt gegenüber Hoheitsträgern	179
I. Die nur auf das Verhältnis von Hoheitsträgern zueinander bezogenen Ermächtigungsgrundlagen	179
1. Die Auslegung der gesetzlichen Ermächtigungsnorm	180
a) Kein Schluss von der materiellrechtlichen Befugnis auf die Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts	180
b) Die zu verwendenden Auslegungsregeln	181
aa) Die grammatische Auslegung	181
bb) Die systematische Auslegung	181
cc) Die historische Auslegung	182
dd) Die teleologische Auslegung	183
2. Beispiele für nicht zum Erlass eines Verwaltungsakts ermächtigende Vorschriften	183
3. Beispiele für eine durch Auslegung zu ermittelnde Befugnis zur Verwendung der Handlungsform Verwaltungsakt	185
a) Zuwendungen	185
b) Kreisumlage und Zweckverbandsumlage	186
c) Kommunalaufsicht	188
d) Allgemeine Körperschaftsaufsicht	189
e) Sonstige Fälle	190
II. Die in Bezug auf ihren Adressaten offenen Ermächtigungsgrundlagen	192
1. Das Erfordernis einer spezifischen Ermächtigung zum Erlass eines Verwaltungsakts gerade auch gegenüber einem Hoheitsträger	193
2. Untersuchung einiger häufig verwendeter Normen	194
a) Festsetzung von Abgaben gegenüber Hoheitsträgern	194
aa) Der Umkehrschluss aus Befreiungstatbeständen zugunsten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts	195
bb) Die Anknüpfung an die Eigentümerstellung einer juristischen Person des öffentlichen Rechts	196
cc) Der Eintritt in die Stellung einer Privatperson	197
b) Verwaltungsakte gegenüber Hoheitsträgern im Bereich des Naturschutzrechts	197
aa) Die Verpflichtung zur Unterlassung vermeidbarer Beeinträchtigungen von Natur und Landschaft bzw. zu Ausgleichs- oder Ersatzmaßnahmen bei unvermeidbaren Beeinträchtigungen (§ 19 Abs. 1 und 2 BNatSchG)	197
bb) Naturschutzrechtliche Befreiungen nach § 62 Abs. 1 S. 1 BNatSchG	198
cc) Ausnahmegenehmigungen vom Biotopschutz gem. § 30 Abs. 2 BNatSchG iVm den landesrechtlichen Ausnahmeregeln	199
C. Das Problem der Entbehrlichkeit einer (spezifischen) Ermächtigung bei fehlendem Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers	200
I. Die Verwaltungsakte, die keinen Eingriff in die hoheitliche Verwaltungstätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers bewirken sollen	200
1. Fiskalische Tätigkeit des Adressaten-Hoheitsträgers	201
a) Der Begriff der fiskalischen Tätigkeit eines Hoheitsträgers	201
b) Beispiele für die fiskalische Tätigkeit eines Hoheitsträgers	202
2. Unberührtlassen der hoheitlichen Tätigkeit	203
a) Keine Betroffenheit der hoheitlichen Tätigkeit	203
b) Kein Eingriff in die hoheitliche Tätigkeit	204
II. Erfordernis einer (spezifischen) Ermächtigungsnorm auch für den Erlass von Verwaltungsakten gegenüber dem fiskalischen Handeln eines Hoheitsträgers	206
1. Die Unentbehrlichkeit einer gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage	206
2. Die an die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage zu stellenden Anforderungen	207
D. Ergebnis des vierten Kapitels	209
Fünftes Kapitel: Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen und Rechtsfolgen im Falle der Zulässigkeit des Verwaltungsakts	211
A. Die Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern	211
I. Die Anhörung (§ 28 VwVfG)	211
1. Der Wortlaut des § 28 VwVfG	212
2. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen der Anhörung und ihre Funktionen	213
II. Die Begründung (§ 39 VwVfG)	215
1. Die Funktionen der Begründung und ihre verfassungsrechtliche Fundierung	216
2. Ausnahmen von der Begründungspflicht wegen besonderer Sach- und Rechtskunde des adressierten Hoheitsträgers	217
a) Die Ausnahme des § 39 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG	218
b) Ausnahme von der Begründung von Ermessensentscheidungen bei intendiertem Ermessen	219
III. Die inhaltliche Bestimmtheit (§ 37 Abs. 1 VwVfG)	221
B. Die Rechtsfolgen bei Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern	222
I. Die Rechtsbehelfsbelehrung (§ 58 VwGO)	222
1. Keine generelle Pflicht zur Belehrung von Hoheitsträgern über die gegen Verwaltungsakte einzulegenden Rechtsbehelfe	222
2. Die Rechtsfolgen der gegenüber einem Hoheitsträger nicht oder unrichtig erteilten Rechtsbehelfsbelehrung	223
a) Die Kenntnis des Adressaten-Hoheitsträgers von den gegen einen Verwaltungsakt einzulegenden Rechtsbehelfen	224
b) Die Unbeachtlichkeit der tatsächlichen Kenntnis der Rechtsbehelfe	225
II. Die nur eingeschränkte Vollstreckbarkeit aus gegenüber Hoheitsträgern erlassenen Verwaltungsakten	226
1. Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen	227
a) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zur Begleichung einer Geldforderung verpflichten	227
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile	227
bb) Zivilgerichtliche Urteile	229
b) Die Vollstreckung aus Gerichtsurteilen, die zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten	229
aa) Verwaltungsgerichtliche Urteile	229
bb) Zivilgerichtliche Urteile	232
2. Die Vollstreckung aus öffentlich-rechtlichen Verträgen wegen der Unterwerfung unter die sofortige Vollstreckung	232
a) Die Anwendbarkeit des § 61 VwVfG auf zwischen juristischen Personen des öffentlichen Rechts geschlossene Verwaltungsverträge	232
b) Die auf die Vollstreckung aus einem zwischen zwei Hoheitsträgern geschlossenen Verwaltungsvertrag anwendbaren Vorschriften	234
3. Die Vollstreckung von Verwaltungsakten	235
a) Die Vollstreckung von Leistungsbescheiden	236
aa) Darstellung und Vergleich der bestehenden Regelungen des Bundes- und Landesrechts	236
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Verwaltungsvollstreckung	237
(1) Die fehlende Regelung der Vollstreckung gegenüber Bund und Ländern	237
(2) Das vollständige Fehlen einer Regelung der Verwaltungsvollstreckung gegenüber Hoheitsträgern	239
b) Die Vollstreckung von Verwaltungsakten, die zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen verpflichten	240
aa) Darstellung der vorhandenen Regelungen des Bundes- und Landesrechts	240
bb) Die Rechtslage bei fehlender Regelung der Zulässigkeit der Verwaltungsvollstreckung	241
III. Die uneingeschränkte Rücknehmbarkeit von rechtswidrigen begünstigenden Verwaltungsakten	243
C. Die anstelle eines zulässigen Verwaltungsakts in Frage kommenden alternativen Handlungsformen	244
I. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als Alternative zum Zuwendungsbescheid	245
1. Die Zulässigkeit und Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrags	245
a) Die Zulässigkeit des Vertrages gem. § 54 VwVfG	245
b) Die Praktikabilität des öffentlich-rechtlichen Subventionsvertrags	248
2. Die Vor- und Nachteile des Vertrages für die betroffenen Hoheitsträger	248
a) Die Vorteile für den leistungsempfangenden Hoheitsträger	248
b) Die Vorteile für den leistungsgewährenden Hoheitsträger	249
II. Die Leistungsklage als Alternative zum Verwaltungsakt – Problem des Rechtsschutzbedürfnisses	250
1. Der Verwaltungsakt als einfachere und effektivere Rechtsschutzmöglichkeit	250
2. Das Rechtsschutzbedürfnis bei der Leistungsklage zur Erwirkung einer Handlung, Duldung oder Unterlassung	252
D. Ergebnis des fünften Kapitels	252
Sechtes Kapitel: Rechtsfolgen im Falle der Unzulässigkeit eines Verwaltungsakts	254
A. Rechtswidrigkeit oder Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts	254
I. Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts	254
1. Die Rechtswidrigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts in Rechtsprechung und Literatur	255
2. Die Nachteile eines „nur“ rechtswidrigen Verwaltungsakts	256
3. Möglichkeiten zur Kompensation der Nachteile der bloßen Rechtswidrigkeit	257
II. Die Nichtigkeit des unzulässigen Verwaltungsakts	258
1. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts – kein besonders schwerwiegender Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG	258
a) Die Nichtigkeit wegen Unzuständigkeit der handelnden Behörde als Vergleichsgröße	259
b) Die Vergleichbarkeit der Unzuständigkeit der handelnden Behörde mit ihrer fehlenden Befugnis zum Erlass eines Verwaltungsakts	261
aa) Argumente für eine Vergleichbarkeit	261
bb) Argumente gegen eine Vergleichbarkeit	261
2. Die Unzulässigkeit des Verwaltungsakts – kein offensichtlicher Fehler im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG	263
a) Die für die Offensichtlichkeit des besonders schwerwiegenden Fehlers maßgebliche Sicht	263
aa) Der herkömmliche Maßstab des aufmerksamen und verständigen Staatsbürgers	263
bb) Der hier erforderliche Maßstab des „typisierten Verwaltungsträgers“	264
b) Keine Offensichtlichkeit wegen der rechtlichen Komplexität der Problematik	265
B. Die der handelnden Behörde anstelle des Verwaltungsakts zulässigerweise zustehenden Handlungsformen	266
I. Die Geltendmachung von Geldforderungen	267
1. Schlichte Zahlungsaufforderung	267
2. Allgemeine Leistungsklage	267
II. Die Feststellung von Rechtsverhältnissen	268
1. Rechtlich unverbindliche Handlungen	268
2. Allgemeine Feststellungsklage	268
III. Die Gewährung von Zuwendungen	269
IV. Die Beseitigung von Gefahren	270
1. Rechtlich unverbindliches Handeln	270
2. Aufforderung der Aufsichtsbehörde, gegen den störenden Hoheitsträger vorzugehen	270
3. Verweis des Bürgers auf die Leistungsklage gegen den störenden Hoheitsträger	271
4. Leistungsklage der Gefahrenabwehrbehörde gegen den störenden Hoheitsträger?	271
5. Öffentlich-rechtlicher Vertrag	272
C. Ergebnis des sechsten Kapitels	272
Schlussbetrachtung und Zusammenfassung	273
Anhang: Zusammenstellung der Vorschriften über die Vollstreckung aus Verwaltungsakten gegenüber Hoheitsträgern	278
Literaturverzeichnis	284
Sachwortverzeichnis	301

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