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Bonhage, J. (2008). Grund und Grenze. Grenzen aus der Eigentumsgewährleistung und dem allgemeinen Gleichheitssatz. Dargestellt am Beispiel polizei- und bodenschutzrechtlicher Zustandsverantwortlichkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52111-1
Bonhage, Jan D.. Grund und Grenze: Grenzen aus der Eigentumsgewährleistung und dem allgemeinen Gleichheitssatz. Dargestellt am Beispiel polizei- und bodenschutzrechtlicher Zustandsverantwortlichkeit. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52111-1
Bonhage, J (2008): Grund und Grenze: Grenzen aus der Eigentumsgewährleistung und dem allgemeinen Gleichheitssatz. Dargestellt am Beispiel polizei- und bodenschutzrechtlicher Zustandsverantwortlichkeit, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52111-1

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Grund und Grenze

Grenzen aus der Eigentumsgewährleistung und dem allgemeinen Gleichheitssatz. Dargestellt am Beispiel polizei- und bodenschutzrechtlicher Zustandsverantwortlichkeit

Bonhage, Jan D.

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1094

(2008)

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Abstract

Grund und Grenze der Zustandsverantwortlichkeit für Altlasten waren jahrzehntelang umstritten. Das Bundesverfassungsgericht benannte in seinem Beschluss vom 16.02.2000 Gründe, maß sie an der Eigentumsgewährleistung und zeichnete Zumutbarkeitsgrenzen vor.

Der Autor untersucht, wie sich diese Erwägungen in die Dogmatik des Artikels 14 GG einfügen, was grundrechtsdogmatisch die Unzumutbarkeit einer Belastung bezeichnet und in welchem Verhältnis Unzumutbarkeit und Grenzen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz stehen. Herzstück der Arbeit ist ein modifiziertes Gleichheitsmodell. Anschaulich analysiert der Verfasser die drei Bezugspunkte gleichheitsrechtlicher Argumentation: die nach dem Gesetz maßgebenden Unterschiede, den Zweck der Regelung und deren Wirkungen. Er identifiziert Sachlichkeitserwägungen als Gegenstand der Unterschied-Zweck-Relation und Erwägungen zu Art und Ausmaß einer Ungleichbehandlung als Gegenstand der Unterschied-Wirkungs-Relation. Mit der Abgrenzung zur freiheitsrechtlichen Verhältnismäßigkeit trägt Jan. D. Bonhage zugleich zum Diskurs über Grundrechtskonkurrenzen bei.

Mit seiner Arbeit richtet sich der Autor gleichermaßen an den grundrechtsdogmatisch, polizeirechtlich und an der Genese der Zustandsverantwortlichkeit interessierten Leser.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einleitung 17
Befund 21
A. Zustandsverantwortlichkeit 21
I. Regelungen im Polizei- und Ordnungsrecht 21
II. Regelungen im BBodSchG 22
B. Stand der Diskussion 24
I. Überblick über die Entwicklung bis zum Jahr 2000 24
II. Zäsur durch den Altlastenbeschluss vom 16.2.2000 31
C. Weiterer Klärungsbedarf 36
D. Erkenntnisinteresse und Gang der Untersuchung 43
I. Aufgabe und Grenzen 43
II. Vorgehen 45
Erster Teil: Grenzen aus der Eigentumsgewährleistung – Analyse und Einordnung 47
A. Verfassungsrechtlicher Maßstab 48
I. Prüfungsmaßstab des Altlastenbeschlusses 48
II. Würdigung mittels Einordnung in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 49
III. Begründung des Altlastenbeschlusses für die Anwendung des Prüfungsmaßstabs 52
IV. Würdigung 53
V. Zusammenfassung 60
B. Verfassungsrechtliche Anforderungen: Verhältnismäßigkeit 61
I. Anforderungen nach dem Altlastenbeschluss 61
1. Anforderungen an Inhalts- und Schrankenbestimmungen 61
2. Anforderungen an Auslegung und Anwendung 61
II. Würdigung mittels Einordnung in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 61
III. Rechtfertigungserwägungen des Altlastenbeschlusses 63
1. Zur gesetzlichen Regelung 63
2. Zu Auslegung und Anwendung 63
a) Dem Grunde nach 64
b) Der Höhe nach 64
IV. Würdigung unter besonderer Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Zustandsverantwortlichkeit 66
1. Gesetzliche Regelung 66
a) Zweck der Regelung 66
b) Gründe der Regelung 73
2. Auslegung und Anwendung 80
a) Dem Grunde nach 84
b) Der Höhe nach 85
(1) Zu berücksichtigende Gesichtspunkte 85
(a) Von Verfassungs wegen 86
(α) Allgemeiner Missbrauchsvorbehalt 86
(β) Schutzwürdigkeitserwägungen ohne Missbrauchsbezug 87
(γ) Schutzwürdigkeitserwägungen unmittelbar aus Art. 14 Abs. 2 GG 88
(δ\r) Ergebnis 89
(b) Aufgrund des einfachen Rechts (Polizei- und Ordnungsgesetze) 89
(α\r) Wortlaut der Regelungen über die Zustandsverantwortlichkeit 89
(β\r) Systematik 90
(γ\r) Zweck 91
(δ\r) Historische Auslegung und Genese209 92
(αα) Herleitung und Begründung der öffentlichrechtlichen Pflicht des Grundstückseigentümers \rin der Rechtsprechung zur Zeit des PrOVG 93
(ββ\r) Vereinbarkeit mit der Eigentumsgewährleistung 97
(γγ\r) Grenzen 97
(δδ\r) Ausweitung der Pflicht auf andere Sachherren 101
(εε\r) Ausweitung der Pflicht auf andere Sachen als Grundstücke 103
(ζζ\r) Erste Regelung im Polizeiverwaltungsgesetz (PVG) vom 1. Juni 1931 104
(ηη) Diskussion über Grenzen unmittelbar nach dem Zweiten Weltkrieg („Trümmergrundstücke“) 105
(θθ\r) „Tankwagenunfall“ 108
(ιι \r) Zustandsverantwortlichkeit im Musterentwurf von 1976 109
(κκ\r) Zusammenfassung 109
(ε\r) Ergebnis 111
(c) Aufgrund des einfachen Rechts (Bundes-Bodenschutzgesetz) 112
(d) Ergebnis 115
(2) Anhaltspunkte für Belastungsgrenzen und Abwägung 116
3. Ergebnis 120
C. Angemessenheit und Zumutbarkeit 120
I. Erste Entscheidungen zu Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit 121
II. Unzumutbar, wenn hinreichend gewichtige Gemeinwohlgründe fehlen 123
III. Verselbständigung des Zumutbarkeitsgedankens? 124
1. „Angemessen und zumutbar“ 124
2. „Angemessene und zumutbare Überleitungsregelungen“ 125
3. „Verhältnismäßige und zumutbare“ Anforderungenan die Geltendmachung von Einwendungen 126
4. „Übermäßig belastend und unzumutbar“ 126
IV. Ausgleich der Interessen des Eigentümers und des Nutzers 127
V. Aushöhlung des Kernbereichs und Unzumutbarkeit 130
VI. Unzumutbarkeit und andere Prüfungsebenen 130
1. Kein legitimer Zweck 131
2. Ungeeignetheit 131
3. Gleichheitswidrigkeit 132
VII.Würdigung 133
1. Fallgruppen 134
a) Grundrechtsschutz durch Verfahren 135
b) Vertrauensschutz 135
c) Überlassungsverpflichtung 136
d) Sonstige Fälle 139
2. Einordnung der Kriterien des Altlastenbeschlusses 141
VIII. Zumutbarkeitsmodelle im Schrifttum 141
D. Andere Erklärungsmodelle 146
I. Mindestpositionen 147
1.Wesensgehalt 147
2. Kernbereich der Eigentumsgewährleistung 149
a) Institutsgarantie 149
b) Privatnützigkeit 150
(1) Bestandsgarantie als Ausgangspunkt 152
(2) Nutzenanalyse und hoheitliche Beeinträchtigung 158
(3) Absolute Grenze? 160
3. Ergebnis persönlicher Arbeit und Leistung als Mindestposition 161
II. Korrespondenzmodell 163
E. Ergebnis 166
Zweiter Teil: Grenzen aus dem allgemeinen Gleichheitssatz 169
A. Vorüberlegungen 170
I. Befund 170
II. Bedeutung der Umstände beim Adressaten 174
1. Unterschied-Zweck-Relation (Sachlichkeitsgebot) 175
2. Unterschied-Wirkungs-Relation 180
3.Würdigung 188
III. Tauglicher Maßstab 190
1. Gleichheitssatz und öffentlich-rechtliche Pflichten? 190
2. Gleichheitssatz und Jedermannspflichten? 192
3. Alternative Allgemeinlast? 195
B. Gleichheitsmodell 196
I. Voraussetzungen in tatsächlicher Hinsicht 198
1. Handeln eines Hoheitsträgers 198
2. Ungleichbehandlung von Personen 200
3. Ungleichbehandlung bei der Rechtsetzung 203
a) Typen der Ungleichbehandlung 203
(1) Begriff der Ungleichbehandlung 205
(2) Definition: Ungleichbehandlung bei der Rechtsetzung 208
b) Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlungen 208
(1) Eingriffsmodelle 209
(2) Vergleichsmodelle: Wesentlich Gleiches 213
(3) Klassenbaummodell Podlechs 217
c) Regeln über die Bildung von Vergleichspaaren im Voraussetzungsmodell 220
(1) Erste Regel: Regelungsvoraussetzungen als Ausgangspunkt 220
(2) Zweite Regel: Grundsätzlich jeweils nur eine Voraussetzung als Unterscheidungsmerkmal 221
(3) Dritte Regel: Sonderregel für aneinander anknüpfende Voraussetzungen 223
(4) Vierte Regel: Einbeziehung von Voraussetzungen in der Rechtsfolgenanordnung\r 224
(5) Fünfte Regel: Nur Voraussetzungen als Unterscheidungsmerkmale 225
(6) Sechste Regel: Vergleichspaare bei abgestufter Ungleichbehandlung 227
(7) Siebte Regel: Sonderregel für alternative Voraussetzungen 228
(8) Achte Regel: Geltungsbeschränkter Qualifikations- oder Ausnahmetatbestand 230
d) Umfassendes Rechtfertigungserfordernis? 231
e) Würdigung 234
4. Ungleichbehandlung bei der Rechtsauslegung 235
5. Ungleichbehandlung bei der Rechtsanwendung 237
II. Anwendung auf die Zustandsverantwortlichkeit 238
1. Ungleichbehandlung bei der Rechtsetzung 238
a) Unterschiedliche Wirkungen durch Handeln eines Hoheitsträgers 238
(1) Nach Polizei- und Ordnungsrecht 238
(a) Unterschiedliche Wirkungen bei Verantwortlichen und Nicht-Verantwortlichen\r 238
(α\r) Erleichterte Inanspruchnahme und Kostenlast 238
(β\r) Materielle Gefahrenabwehrpflicht? 239
(b) Sonstige unterschiedliche Wirkungen? 241
(2) Nach dem Bundes-Bodenschutzgesetz 242
b) Vergleichspaare 243
(1) Für das Polizei- und Ordnungsrecht 243
(2) Für das Bundes-Bodenschutzgesetz 248
2. Ungleichbehandlung bei Rechtsauslegung und Rechtsanwendung 253
III. Rechtfertigungsprüfung 254
1. Gleichheitsrechtliches Verhältnismäßigkeitserfordernis? 254
a) Befund 254
b) Verhältnis der Wirkungen zum Regelungszweck? 258
c) Differenzierungszweck als Bezugspunkt? 262
d) Zusammenfassung 267
2. Gründe und Unterschiede 268
3. Präzisierung und zusammenfassendes Argumentationsschema 275
a) Maßgebende Unterschiede 276
b) Legitimität des Anknüpfens 278
c) Voraussetzungen und Wirkungen bestimmen Kontrolldichte 281
d) Typisierung und Grenzen 282
e) Argumentationsschema 283
IV. Anwendung auf die Zustandsverantwortlichkeit 284
1. Kontrolldichte 284
2. Unterschied-Zweck- \rRelation 285
a) Sachbereich und Regelungszweck 285
b) Maßgebende Unterschiede der Vergleichspersonen 286
(1) Maßgebende Unterschiede nach Polizei- und Ordnungsrecht 287
(a) Eigentümer ./. Nicht-Verantwortlicher 287
(α\r) Befund 287
(β\r) Unerhebliche Umstände und maßgebende Unterschiede 288
(b) Berechtigter und/oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt ./. Nicht-Verantwortlicher 292
(c) Eigentümer, gegen dessen Willen die tatsächliche Gewalt ausgeübt wird ./. anderer Eigentümer 292
(d) Derelinquent ./. Nie-Eigentümer 293
(2) Maßgebende Unterschiede nach dem BBodSchG 293
(a) Grundstückseigentümer und/oder Inhaber der tatsächlichen Gewalt, Derelinquent ./. Nicht-Verantwortlicher 293
(b) Maßgebende Unterschiede nach § 4 Abs. 6 BBodSchG 294
(α ) Wissender oder fahrlässig nichtwissender Übertragender ./. unverschuldet nichtwissender Übertragender (7) sowie bei Eigentumsübertragung Wissender oder fahrlässig Nichtwissender ./. nach Eigentumsübertragung Wissender oder fahrlässig Nichtwissender (9) 294
(β ) Nicht vertrauender oder nicht schutzwürdig vertrauender Erwerber ./. schutzwürdig vertrauender Erwerber (8) 294
(γ ) Irgendwann vor Erwerb schutzwürdig Vertrauender ./. bei Erwerb schutzwürdig Vertrauender (9) 295
(δ\r) Spät Übertragender ./. früh Übertragender (6) 295
(ε\r) Früherer Grundstückseigentümer ./. Nie-Eigentümer (4) 296
(ζ ) Früherer Grundstückseigentümer ./. früherer Inhaber der tatsächlichen Gewalt (5) 296
(η ) Beim Erwerb schutzwürdig vertrauender aktueller Grundstückseigentümer oder Derelinquent, bei Begründung tatsächlicher Sachherrschaft schutzwürdig vertrauender Inhaber der tatsächlichen Gewalt ./. beim Erwerb schutzwürdig vertrauender früherer Grundstückseigentümer (10 u. 12) 296
(θ ) Derelinquent, der sein Eigentum bis zum 1.3.1999 aufgegeben hat ./. früherer Grundstückseigentümer, der sein Eigentum bis zum 1.3.1999 übertragen hat (11) sowie bei Eigentumsaufgabe unverschuldet nichtwissender Derelinquent ./. bei Eigentumsübertragung unverschuldet nichtwissender früherer Eigentümer (11) 297
(ι\r) Würdigung der maßgebenden Unterschiede nach § 4 Abs. 6 BBodSchG 298
c) Sachbezug der maßgebenden Unterschiede zum Regelungsziel 301
(1) Nach Polizei- und Ordnungsrecht 301
(2) Nach dem BBodSchG 301
3. Legitimität des Anknüpfens 301
4. Unterschied-Wirkungs- \rRelation 302
a) Einwirkungsmöglichkeit und -befugnis 303
(1) Art der ungleichen Wirkungen 303
Dritter Teil: Verhältnis von Eigentumsgewährleistung und Gleichheitssatz 336
A. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 336
I. Gleichheitserwägungen im Rahmen der Eigentumsprüfung 336
II. Eigentumsgewährleistung im Rahmen der Gleichheitsprüfung 338
III. Nebeneinander von Eigentums- und Gleichheitsprüfung 340
IV. Einbettung und Nebeneinander 341
V. Enteignung und Gleichheitssatz 341
VI. Vergleich mit anderen Freiheitsgewährleistungen 342
B. Grundsatz der Eigenständigkeit der Gewährleistungen 345
I. Unterschiedliche Zielrichtung 346
II. Unterschiedliche verfassungsrechtliche Anforderungen 346
III. Unterschiedliche Folgen eines Verfassungsverstoßes 348
IV. Keine Besonderheit im Verhältnis zur Eigentumsgewährleistung 350
C. Zusammenwirken beim Gleichbehandlungsverbot 352
D. Konkurrenz und gegenseitige Einflüsse 353
I. Keine „echte“ Konkurrenz und keine „Präponderanz der Freiheit“ 353
II. Freiheits- vor Gleichheitsprüfung bei Belastungen 355
III. Formeln zum Verhältnis von Freiheit und Gleichheit 356
IV. Restprobleme für eine Gleichheitsprüfung 357
E. Ergebnis und Folgerungen für die Zustandsverantwortlichkeit 360
Vierter Teil: Ergebnis und abschließende Würdigung 361
A. Erkenntnisse für die Verhältnismäßigkeits- und Gleichheitsdogmatik 361
I. Eigentumsdogmatik und Verhältnismäßigkeit (Erster Teil) 361
II. Gleichheitsdogmatik (Zweiter Teil) 363
III. Verhältnis von Eigentums- und Gleichheitsgewährleistung (Dritter Teil) 364
B. Erkenntnisse über die Grenzen der Zustandsverantwortlichkeit 365
I. Eigentumsdogmatisch begründet (Erster Teil) 365
II. Gleichheitsdogmatisch begründet (Zweiter Teil) 367
III. Verhältnis von I. und II. (Dritter Teil) 370
IV. Folgerungen für die Verwaltungspraxis 370
C. Folgerungen für künftige Grenzen 371
D. Abschließende Würdigung 372
Anhänge 375
Literaturverzeichnis 381
Sachwortregister 404