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Aktuelle Fragen des Fachplanungs-, Raumordnungs- und Naturschutzrechts 2007

Vorträge auf den Neunten Speyerer Planungsrechtstagen und dem Speyerer Luftverkehrsrechtstag vom 14. bis 16. März 2007 an der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften Speyer

Editors: Ziekow, Jan

Schriftenreihe der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer, Vol. 192

(2008)

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About The Author

Univ.-Prof. Dr. Jan Ziekow: Inhaber des Lehrstuhls für Öffentliches Recht, insbesondere Allgemeines und Besonderes Verwaltungsrecht an der Universität Speyer; Direktor des Deutschen Forschungsinstituts für öffentliche Verwaltung; Präsident der Deutschen Sektion des IIAS; Mitglied des UN Committee of Experts on Public Administration; Mitglied des Beirats Verwaltungsverfahrensrecht beim Bundesministerium des Innern und diverser Experten- und Enquetekommissionen.

Abstract

Der vorliegende Band enthält die ausgearbeiteten Vorträge, die im Rahmen der 9. Speyerer Planungsrechtstage und des Speyerer Luftverkehrsrechtstages 2007 von erfahrenen Praktikern und Wissenschaftlern zu aktuellen Themen des Fachplanungs-, Raumordnungs- und Naturschutzrechts gehalten wurden. Schwerpunkte liegen dabei im Bereich der Flughafenplanung, der Raumordnung, dem Artenschutzrecht sowie anderen Fragen des Umweltrechts. Die Beiträge spiegeln nicht nur die intensiv geführte Diskussion wider, sondern zeigen zugleich Lösungsvorschläge auf, die die künftige Handhabung der behandelten Problemfelder erleichtern werden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Christian Heitsch: Grundrechtsprobleme der luftverkehrsrechtlichen Planfeststellung 9
I. Umsiedlungen und Freizügigkeit 9
1. Das Bleiberecht als Gewährleistungsgehalt des Art. 11 Abs. 1 GG 9
2. Das Verhältnis des Bleiberechts zur Eigentumsgarantie 12
3. Eingriffsprobleme 13
a) Einverständliche Umsiedlung des Enteignungsbedrohten als Eingriff 13
aa) Ablauf der Umsiedlung 13
bb) Vorliegen eines dem Staat zurechenbaren Eingriffs? 15
cc) Bedeutung der Einigung mit den Umsiedlungswilligen 17
b) Eingriffe in das Bleiberecht durch die Planfeststellung? 18
aa) Eingriff in das Bleiberecht des Enteignungsbetroffenen? 18
bb) Faktischer Eingriff durch unzumutbare Lärmeinwirkungen? 20
3. Fehlende verfassungsrechtliche Rechtfertigung 20
II. Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit 21
1. Schutzbereich unter besonderer Berücksichtigung von Lärmwirkungen 21
2. Eingriff 23
a) Die Planfeststellung als Eingriffsakt 23
b) Das Spektrum möglicher Beeinträchtigungen 25
3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 28
a) Eignung und Erforderlichkeit 28
b) Angemessenheit 30
III. Zusammenfassung 33
Markus Deutsch und Andreas Kretzschmar: Flugbetrieb als Regelungsgegenstand der Fachplanung – Tatsächliche Grundlagen und rechtliche Beschränkungen 35
I. Einleitung 35
II. Der rechtliche Rahmen für Luftverkehrsdienstleistungen 36
1. Die Zeit bis zum Zweiten Weltkrieg 36
2. Die Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg 37
a) Das ICAO-Abkommen 37
b) Die bilateralen Luftverkehrsabkommen 38
aa) Linienverkehr 38
bb) Gelegenheitsverkehr 39
c) Die wirtschaftliche Struktur 40
d) Infrastrukturrecht 40
3. Die Phase der Liberalisierung 41
a) Die Liberalisierung in den Vereinigten Staaten 41
b) Die Auswirkungen auf den internationalen Luftverkehr 41
c) Die Entwicklung im europäischen Raum 42
aa) Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den Verkehrssektor 42
bb) Die drei Liberalisierungspakte 43
cc) Beihilfen im Luftverkehr 44
d) Auswirkungen auf den internationalen Luftverkehr 45
e) Auswirkungen auf Betriebsregelungen 46
f) Die Auswirkungen auf den Luftverkehrsmarkt 47
III. Die Betriebskonzepte des Luftverkehrs 48
1. Effiziente Nutzung der Produktionsmittel 48
2. Externe Faktoren 49
3. Passagierlinienverkehr 49
a) Hub-System 49
aa) Funktionsweise 50
bb) Nutzungszeiten 51
b) Punkt-zu-Punkt-Verkehre 52
4. Touristik 52
a) Das Verkehrstagekonzept 53
b) Hohe Umlaufzahl 54
5. Frachtbereich 55
a) Nächtlicher Warentransport 55
b) Hub-Konzept 56
c) Nachtsprung 56
d) Express- und Standardfracht 57
6. Anforderungen des Luftverkehrs 57
IV. Folgerungen für die luftverkehrsrechtliche Fachplanung 58
1. Öffentliches Interesse am Luftverkehr 58
2. Belange der Luftverkehrsgesellschaften 59
a) Ertragswirtschaftliche Interessen 59
b) Die Mitwirkung der Luftverkehrsgesellschaften bei der Erfüllung der Verkehrsaufgabe 60
c) Durchsetzungsfähigkeit der Belange 61
3. Die Abwägungsentscheidung 62
a) Tag (22:00 Uhr bis 06:00 Uhr) 62
b) Nacht (22:00 bis 06:00 Uhr) 63
aa) Zulässigkeit von Nachtflügen 63
bb) Erfordernisse des Nachtflugverkehrs 64
cc) Schutz der Nachtruhe 65
(1) Rücksichtnahmepflicht 65
(2) Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 66
dd) Würdigung der Rechtsprechung 67
(1) Inhalt des § 29 b Abs. 1 Satz 2 LuftVG 67
(2) Nachtflugverbot als Standard 68
(3) Das Gemeinschaftsrecht 69
(a) Das Recht des freien Streckenzugangs 69
(b) Der ausgewogene Ansatz 70
(4) Bewertung 71
4. Praktische Umsetzung 71
a) Kein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt 72
b) Vielfalt der relevanten Belange 72
c) Kernzeit 73
aa) Verkehrliche Gründe 73
bb) Objektive Gründe 73
cc) Wirtschaftliche Erwägungen 73
d) Nachtrandzeit 74
aa) Verkehrsfunktion und betriebliche Belange 74
bb) Erschließungsfunktion 74
cc) Wirtschaftliche Belange 75
e) Abwägungsentscheidung 75
V. Ausblick 75
Ulrich Hösch: Die Bewältigung von Prognoseunsicherheit bei planerischen Entscheidungen am Beispiel des Fluglärms 77
I. Einleitung 77
II. Die Prognose 78
1. Die Prognosegrundlage 78
2. Gründe für eine unsichere Prognose 79
a) Prognosehorizont 79
b) Prognosemethodik 80
c) Behandlung der Prognose 80
d) Sicherung der Prognose 81
III. Anforderungen an die Abwägung im Rahmen behördlicher Zulassungsentscheidungen 81
1. Grundsätze der Abwägung 81
2. Gewichtungsvorgaben für den Abwägungsvorgang 81
3. Abwägung und Folgenbewältigung 82
a) Verkehrsbedarf 83
b) Lärmbelastung 83
c) Relation von Verkehr und Lärm 84
d) Grenzen des planerischen Ermessens bei der Bestimmung von Nebenbestimmungen 84
e) Konsequenzen für die Behandlung von Fluglärmimmissionen in der Abwägung 86
4. Angemessene Berücksichtigung des Schutzes vor Fluglärm durch das Vorhaben 86
a) Bewertung der Lärmbelastung 87
b) Zumutbarkeit als Sozialadäquanz 88
c) Kein Vorrang des aktiven Lärmschutzes 90
d) Bestimmung der Sozialadäquanz durch das Fluglärmgesetz 92
IV. Ergebnis 93
Anhang 1: Werte der Fluglärmsynopse 94
Anhang 2: Vergleich von Lärmwerten 98
Michael Kloepfer: Flugroutenfestlegung und Seveso II-Richtlinie 99
I. Einführung 99
II. Rechtsgrundlage und Verfahren 101
III. Flugverfahren als Verkehrsregelungen 101
IV. Flugverfahrenfestlegung als Abwägungsentscheidung 103
V. Verhältnis zur Flughafenplanung 104
VI. Einfachrechtliche Abwägungsvorgaben 105
VII. Vorgaben der Seveso II-Richtlinie 106
1. Allgemeines 106
2. Wichtiger Verkehrsweg i.S.d. Art. 12 Abs. 1 S. 3 Seveso II-Richtlinie 107
a) Wortlaut 107
b) Systematik 109
aa) Überschrift des Art. 12 Seveso II-Richtlinie „Überwachung der Ansiedlung“ 109
bb) Wortlaut Art. 12 Abs. 1a S. 1 Seveso II-Richtlinie: Vereinbarkeit „zwischen unter diese Richtlinie fallenden Betrieben und den in Absatz 1 genannten Gebieten“ 110
cc) Wortlaut Art. 13 Abs. 5 Seveso II-Richtlinie 110
dd) Wortlaut Art. 9 Abs. 1 lit. e der Seveso II-Richtlinie 111
c) Entstehungsgeschichte und Erwägungsgründe des Art. 12 Seveso II-Richtlinie 112
aa) Ursprungsfassung Art. 12 Seveso II-Richtlinie vom 9. Dezember 1996 113
bb) Änderungsrichtlinie vom 16. Dezember 2003 114
d) Normzweck 115
aa) „Wichtige Verkehrswege“ als Störer – Betriebe i.S.d. Richtlinie als Schutzobjekte des Art. 12 Abs. 1 S. 3 Seveso II-Richtlinie? 116
bb) „Wichtige Verkehrswege“ als Schutzobjekte – Betriebe i.S.d. Richtlinie einzig als Gefahrenquellen des Art. 12 Abs. 1 S. 3 der Seveso II-Richtlinie 117
e) Flugverfahren keine wichtigen Verkehrswege i.S.d. Richtlinie 121
VIII. Abstandsgebot aus § 29 Abs. 1 S. 1 LuftVG 122
1. Spezialität des § 11 LuftVO? 122
2. § 29 Abs. 1 S. 1 LuftVG 123
IX. Fazit 124
Alexander Jannasch: Raumordnung und Flughafenplanung 127
Klaus-Peter Dolde: Anforderungen an die landesplanerische Abwägung bei gebietsscharfer Standortausweisung 147
I. Beispiele 147
1. Hessischer Landesentwicklungsplan – Flughafen Frankfurt/Main 147
2. Messe und Flughafen Stuttgart 148
3. LEP Bayern 2003 – Flughafen München 148
4. LEP FS – Flughafen Berlin-Schönefeld 148
II. Rechtliche Einordnung 149
1. Aufgabe der Landesplanung 149
2. Gebietsscharfe Ziele der Raumordnung 150
3. Inhalt gebietsscharfer Standortausweisungen 151
4. Bindungswirkung 152
III. Planrechtfertigung 154
1. Erforderlichkeit 154
2. Notwendigkeit der Planrechtfertigung 155
3. Bedarfsprognose 156
IV. Allgemeine Anforderungen an die Abwägung 156
1. Landesplanerischer Durchgriff 156
2. Landesplanerischer Durchgriff als Ausnahme? 157
3. Bauleitplanung – Fachplanung 158
4. Schlüssiges Bewertungskonzept 159
V. Abwägungsdichte 160
1. Landesplanerische Abwägung 160
2. Anforderungen 161
3. Alternativenprüfung 162
VI. Einzelne abwägungserhebliche Belange 163
1. Bedarf 163
2. Kommunale Planungshoheit 164
3. Lärm 165
4. Luftverunreinigungen 167
5. Eingriffe in Natur und Landschaft 167
6. FFH- und Vogelschutzgebiete 167
7. Private Belange 168
Ulrich Storost: Natur- und Artenschutz im Verkehrswegeplanungsrecht: Aktuelle Rechtsprechung 171
I. Problembeschreibung 171
II. Habitatschutz 172
1. Gebietsauswahl 172
2. Vorwirkungen 174
3. Schutz der Gebiete von gemeinschaftlicher Bedeutung und der Europäischen Vogelschutzgebiete 176
a) Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften 176
b) Bundesverwaltungsgericht 178
III. Artenschutz 181
1. Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften 181
2. Bundesverwaltungsgericht 182
IV. Naturschutzrechtliche Eingriffsregelung 187
V. Zusammenfassende Würdigung 197
Marius Baum: Faktische Europäische Vogelschutzgebiete, potenzielle FFH-Gebiete und Natura 2000-Gebiete in der Fachplanung 199
I. Vorläufige Schutzregime 200
1. Faktische Vogelschutzgebiete 200
2. Potenzielle FFH-Gebiete 204
a) Zum rechtlichen Status von deutschen Vorschlagsgebieten 205
b) Potenzielle FFH-Gebiete in Gestalt von fehlerhaft nicht gemeldeten oder falsch abgegrenzten Gebieten? 208
II. Natura 2000-Gebiete 210
1. Rechtliche Anforderungen an die Ausweisung von Natura 2000-Gebieten 212
a) Formelles Schutzregime 212
b) Materielles Schutzregime 214
2. Ausweisungsstrategien in den Ländern 216
3. Errichtung des Natura 2000-Netzes in Hessen 220
4. Ende des Gebietsschutzes 223
III. Rechtsfragen der Verträglichkeitsprüfung nach Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL 224
1. Zur zeitlichen Geltung von Art. 6 Abs. 3 und 4 FFH-RL 226
2. Zur erheblichen Beeinträchtigung im Sinne von § 34 Abs. 1 BNatSchG 227
3. Zur Berücksichtigung von Summationswirkungen 232
4. Zu der nach Art. 6 Abs. 3 Satz 2 FFH-RL erforderlichen Öffentlichkeitsbeteiligung 234
5. Zum Erfordernis der Einholung einer Stellungnahme der Kommission nach § 34 Abs. 4 Satz 2 BNatSchG 235
6. Zur Bestandskraft erteilter Genehmigungen 236
IV. Fazit und eine Anmerkung zum Verhältnis des Gebietsschutzes zum Artenschutz der Naturschutzrichtlinien 237
Wolfgang Ewer: Die Bedeutung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes für das Fachplanungsrecht 241
I. Zum Kreis der zulässigen Verfahrensgegenstände 242
1. Nachträgliche Anordnungen zur Neufestlegung von Emissonsgrenzwerten 243
2. Keine isolierte Anfechtbarkeit der Ergebnisse von Linienbestimmungs- und Raumordnungsverfahren 243
3. Ausschluss der Anfechtbarkeit von aufgrund verwaltungsgerichtlicher Urteile erlassenen Verwaltungsentscheidungen 244
II. Zur Verfahrensbefugnis von Vereinigungen 248
1. Beschränkung auf privatrechtliche Vereinigungen 248
2. Einbeziehung von nicht rechtsfähigen Vereinigungen 249
3. Materielle Anforderungen an die Verfahrensbefugnis von Vereinigungen 249
4. Das Verfahren der Anerkennung 250
5. Zur Rechtsbehelfsfähigkeit von (noch) nicht anerkannten Vereinigungen 251
III. Zu sonstigen Zulässigkeitsvoraussetzungen 252
1. Zum Erfordernis einer Verletzung von Vorschriften, die dem Umweltschutz dienen 253
2. Zum schutznormbezogenen Rechtsschutzansatz 253
IV. Geltung der fachrechtlichen Präklusionsvorschriften 254
V. Zur Begründetheit von Umweltrechtsbehelfen 255
VI. Zu den Heilungsvorschriften des § 4 UmwRG 256
VII. Abschlussbemerkung 257
Theophil Weick: Monitoring bei der Durchführung von Plänen und Programmen der Raumordnung – Überlegungen zur planungspraktischen Umsetzung der Anforderungen der SUP-Richtlinie 259
I. Prüfung der Umweltauswirkungen als Baustein einer prozessintegrierten Vermeidungsstrategie 259
II. Monitoring als Instrument zur Überwachung der Plandurchführung 262
1. Gegenstand und Ziel des Monitorings 262
2. Durchführung des Monitorings 263
3. Monitoring als integraler Teil der Planevaluierung 266
Dieter R. Anders: Ziele und Konzentrationszonen in der Raumordnung 269
I. Einleitung – Zur Funktionsweise von Konzentrationszonen 269
II. Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage 270
III. Die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu Konzentrationsfestlegungen 272
1. Kein Verstoß gegen höherrangiges Recht 273
2. Gesamträumliches Planungskonzept 273
3. Weiße Flächen 274
IV. Die Entwicklung der Konzentrationsplanung am Beispiel der Gebietsentwicklungspläne Düsseldorf und Köln 276
1. GEP Düsseldorf 1999 276
a) Weder Vorranggebiete noch Abwägung der Negativbereiche 277
b) Verstoß gegen höherrangiges Landesrecht 277
2. GEP Köln 2001 280
a) Defizite nach Verwaltungsgericht Köln 280
b) Nichtberücksichtigung des hochreinen weißen Quarzkieses 284
V. Zusammenfassung und ungelöste Fragen 287
Peter Schütz: Das Gesetz zur Beschleunigung von Planungsverfahren für Infrastrukturvorhaben – ein Überblick 289
I. Vom Beruf unserer Zeit für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft 289
II. Einzelne Aspekte des Infrastrukturplanungsbeschleunigungsgesetzes 292
1. Allgemeines 292
2. Vorarbeiten 293
3. Anhörungsverfahren 295
a) Verbandsbeteiligung 295
b) Ausmärker 297
c) Erörterungstermin 298
d) Sonstiges 299
4. Plangenehmigung 300
5. Geltungsdauer und deren Verlängerung 302
6. Rechtsschutz 303
III. Fazit 304
Elisabeth M. Rademacher: Artenschutz in der Fachplanung 307
I. Das nationale Regelungssystem 308
II. Das europäische Regelungssystem 310
III. Die Überlagerung der nationalen Rechtssystematik durch das Europarecht 312
1. Das Caretta-caretta-Urteil vom 30. Januar 2002 312
2. Das EuGH-Urteil vom 10. Januar 2006 313
IV. Die Rechtslage bis zur Novellierung des BNatSchG 315
1. Das Urteil des BVerwG vom 16. März 2006 318
2. Das Urteil des BVerwG vom 21. Juni 2006 319
3. Die sog. „saP“ 319
V. Artenschutz im Bauplanungs- und Baugenehmigungsrecht 321
Gerhard Adams: Artenschutzrechtliche Regelungen bei Eingriffen und Vorhaben nach dem Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundesnaturschutzgesetzes 325
I. Rechtsprechung des EuGH 326
II. Leitfaden der Europäischen Kommission 328
III. Ausnahme- und Befreiungsmöglichkeiten 333
Christof Sangenstedt: Auf dem Weg zu einem Umweltgesetzbuch? Stand und Perspektiven 339
I. Neuer Anlauf für ein UGB 339
II. Die Bedeutung der Föderalismusreform für das UGB 340
III. Das UGB als Herausforderung und Kraftakt 345
IV. Gründe für ein UGB 347
V. Das Regelungsprogramm 356
VI. Das Format der integrierten Vorhabengenehmigung 358
VII. Resümee und Ausblick 367
Lars Diederichsen: Welche Folgen hätte die Einführung einer planerischen Vorhabengenehmigung? 369
I. Die integrierte Vorhabengenehmigung als Regelungsmodell 369
1. Das Kodifikationskonzept in der politischen Diskussion 369
2. Verhältnis zum bestehenden Fachplanungsrecht 372
II. Struktur der planerischen Genehmigung 374
1. Der Genehmigungstatbestand und seine Entwicklung 374
a) Arbeitsentwurf für ein UGB I vom 05.03.1998 375
b) Fortgeschriebene Arbeitsüberlegungen des BMU 376
2. Folgen für die Rechtsanwendung 377
a) Verkürzung des Abwägungsspielraums 377
b) Einschränkung der Ausschlusswirkung und des Bestandsschutzes 378
c) Privilegierung von Vorhaben im Rahmen der Abwägung 379
III. Berücksichtigung wasserwirtschaftlicher Belange 381
1. Bisherige Entwicklung 381
a) Modell A: Gebundene Entscheidung und Bewirtschaftungsermessen 381
b) Modell B: Beurteilungsspielraum statt Bewirtschaftungsermessen 381
c) Modell C: Bewirtschaftungsermessen und integrative Schlussprüfung 382
d) Bewertung 382
2. Das Verhältnis zwischen Planfeststellung und Wasserrecht 384
3. Konsequenzen für die planerische Genehmigung 385
IV. Änderungen in der Behördenstruktur 389
Verzeichnis der Autoren 391