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Stöß, J. (2009). Großprojekte der Stadtentwicklung in der Krise. Der Abschluss städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52848-6
Stöß, Jan. Großprojekte der Stadtentwicklung in der Krise: Der Abschluss städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins. Duncker & Humblot, 2009. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52848-6
Stöß, J, (2009): Großprojekte der Stadtentwicklung in der Krise: Der Abschluss städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52848-6

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Großprojekte der Stadtentwicklung in der Krise

Der Abschluss städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins

Stöß, Jan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1117

(2009)

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Abstract

Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme war in den 90er Jahren der große Hoffnungsträger der kommunalen Baulandmobilisierung. In dieser Phase gingen viele Gemeinden unter dem Eindruck der Wohnungsnot Ende der achtziger Jahre und den Wachstumserwartungen in Folge der Vereinigung von einem dauerhaft erhöhten Bedarf an Wohnungen, Gewerbeflächen und sozialer Infrastruktur aus. Viele dieser Maßnahmen stehen nun vor dem Abschluss, allerdings unter erheblich veränderten städtebaulichen Rahmenbedingungen. Manche Maßnahmen sind durch die andauernde und sich im Zuge der Finanzkrise noch verschärfende Nachfrageschwäche auf dem Immobilienmarkt auch in bedrohliche Schwierigkeiten geraten und konnten die ursprünglich angestrebte städtebauliche Neuordnung nicht erreichen. Diese Situation wirft nicht nur fiskalische, stadtplanerische und immobilienwirtschaftliche Probleme auf, es stellt sich auch die Frage nach der rechtlichen Bewältigung einer Umsteuerung der Entwicklungsmaßnahme. Voraussetzungen und Rechtsfolgen der Aufhebung des Entwicklungsrechts sind aber in vielerlei Hinsicht ungeklärt.

Jan Stöß zeigt deshalb die rechtlichen Probleme auf, die sich im Rahmen der Umsteuerung, Aufhebung und Abwicklung der Entwicklungsmaßnahme stellen und leistet einen bewusst praxisorientierten Beitrag zur Lösung. Die Untersuchung zeigt, dass die Entwicklungsmaßnahme trotz aller Probleme ein krisenfestes Instrument ist. Sie kann auch in Zeiten einer rückläufigen demographischen Entwicklung und einer zyklischen Schwäche des Immobilienmarktes einen Beitrag vor allem zur nachhaltigen Innenentwicklung unserer Städte leisten.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Inhaltsverzeichnis 5
Erster Teil: Tatsächliche und rechtliche Ausgangspunkte der Untersuchung 13
§ 1 Einleitung 13
I. Einführung in die Problemstellung 13
II. Gegenstand der Untersuchung 18
III. Gang der Untersuchung 19
§ 2 Entwicklung des Rechts der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 20
I. Das Städtebauförderungsgesetz 21
1. Wandlung des Staats- und Planungsverständnisses seit den sechziger Jahren 22
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Städtebauförderungsgesetz 24
a) Außenentwicklungsmaßnahme mit überörtlichem Charakter 24
b) Instrument einer „integrierten Entwicklungsplanung“ 24
c) Staatliche Durchführungsverantwortung 25
d) Gemeindliche Erwerbspflicht 25
e) Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen 26
f) Aufhebung nur nach durchgeführter Entwicklung 27
II. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme als Auslaufmodell 28
1. Änderung der städtebaulichen Situation in den siebziger und achtziger Jahren 28
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem Überleitungsrecht des BauGB 30
III. Die Reaktivierung der Entwicklungsmaßnahme im BauGB-Maßnahmegesetz 32
1. „Neue Wohnungsnot“ Ende der achtziger Jahre und das „Boxberg“-Urteil des Bundesverfassungsgerichts 32
2. Die Entwicklungsmaßnahmen nach dem BauGB-Maßnahmengesetz 35
a) Instrument der Stadtentwicklungsplanung 35
b) Innenentwicklungsmaßnahme 36
c) Förmliche Festlegung durch gemeindliche Satzung 36
d) Verstärkte Kooperation mit Privaten 37
e) Verweis auf die Aufhebungsregelung im Sanierungsrecht 37
IV. Wiederaufnahme der Entwicklungsmaßnahme in das Voll- und Dauerrecht 1993 38
V. Weitere Angleichung an das Sanierungsrecht mit dem BauROG 1998 40
VI. Rechtslage nach dem EAG Bau 2004 41
VII. Gesetz zur Innenentwicklung der Städte 2007 43
1. Stärkung der Innenentwicklung 44
2. Die Befristung der Durchführungszeiträume bei Sanierungsmaßnahmen und Anpassungen des Aufhebungsrechts 47
3. Änderungen des Ausgleichsbetragsrechts 50
4. Weitere Änderungen am Verfahrensrecht 52
VIII. Fazit zur Rechtsentwicklung 53
§ 3 Der Rechtmäßigkeitsmaßstab der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 55
I. Anwendungsbereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 56
1. Gesamtmaßnahme 57
2. In Stadt und Land 57
3. Vorliegen eines qualifizierten öffentlichen Interesses 58
4. Anwendungszwang 58
II. Ziele, Gegenstände und Arten städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 59
1. Ziele städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 59
2. Gegenstände städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 60
3. Arten städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen 61
a) Außen- und Innenentwicklung 61
b) Abgrenzung zur städtebaulichen Sanierungsmaßnahme 62
c) Unterschiede zwischen Außen- und Innenentwicklungsmaßnahmen 64
III. Die materiellen Festlegungsvoraussetzungen für den städtebaulichen Entwicklungsbereich 65
1. Kongruenz mit den räumlichen Zielen und Zwecken nach § 165 Abs. 2 BauGB 65
2. Erforderlichkeit für das Wohl der Allgemeinheit 66
a) Eigentumsrechtliche Bedeutung des Gemeinwohlerfordernisses 66
b) Die gesetzlichen Beispiele 68
aa) Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten 68
bb) Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 70
cc) Wiedernutzung brachliegender Flächen 71
3. Subsidiarität der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 72
4. Zügige Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums 74
IV. Fazit zum rechtlichen Rahmen für den Einsatz des Instruments 76
§ 4 Probleme städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen am Beispiel Berlins 77
I. Die Berliner Entwicklungsbereiche 77
II. Änderung der Rahmenbedingungen der Stadtentwicklung seit Mitte der neunziger Jahre 84
1. Ausbleiben des Bevölkerungswachstums 86
2. Kein Wachstum der Wirtschaft 86
3. Leerstand bei Gewerbeimmobilien 86
4. Keine Nachfrage nach Wohnflächen 87
5. Einbrechen der Bodenpreise 87
6. Landeshaushalt in erheblicher Notlage 88
7. Ausbleiben von externen Wachstumsimpulsen 89
8. Ausblick auf weitere Entwicklungsperspektiven 90
9. Zwischenergebnis 90
III. Folgen des Wandels der städtebaulichen Rahmenbedingungen für die Entwicklungsmaßnahmen 90
1. Verzögerung der Durchführung der Maßnahme 91
2. Infragestellung des Entwicklungskonzepts 91
3. Rechtsunsicherheit bei der entwicklungsrechtlichen Genehmigung nach §§ 144, 145 BauGB 91
4. Übernahmeverlangen der Eigentümer nach § 168 BauGB 92
5. Wegfall der Refinanzierungsmöglichkeiten durch die Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen 93
a) Erwerb von Grundstücken zu hohen Anfangswerten 93
b) Reprivatisierung zu nicht kostendeckenden Preisen 94
c) Geringe Refinanzierungsmöglichkeiten der öffentlichen Ausgaben durch Ausgleichsbetrag 95
d) Situation bei vorzeitiger Abschöpfung des Ausgleichsbetrages im Rahmen von Abwendungsvereinbarungen 96
6. Unfinanzierbarkeit des gemeindlichen Grunderwerbs 96
7. Drohende Schaffung städtebaulicher Missstände 97
8. Zwischenergebnis 97
IV. Umsteuerung der Berliner Entwicklungsbereiche 98
Zweiter Teil: Der Weg zur Beendigung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 102
§ 5 Rechtswidrigwerden und Funktionslosigkeit einer städtebaulichen Entwicklungssatzung 102
I. Die Rechtsprechung zum Geltungsverlust von städtebaulichen Entwicklungssatzungen 104
1. Rechtsprechung zum Außerkrafttreten der städtebaulichen Entwicklungssatzung bei einem späteren Wegfall der Festlegungsvoraussetzungen 104
a) Wegfall eines erhöhten Bedarfs an Wohn- und Arbeitsstätten 105
b) Wegfall eines Bedarfs an Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 107
c) Nachträgliche Perspektive für vertragliche Einigungen 107
d) Keine zügige Durchführung innerhalb eines absehbaren Zeitraums 108
e) Exkurs: Folgen zögerlicher Durchführung der Entwicklung für die Verfügungs- und Veränderungssperre nach § 144 BauGB 111
f) Ergebnis der Rechtsprechungsanalyse zum Außerkrafttreten der städtebaulichen Entwicklungssatzung bei Wegfall der Festlegungsvoraussetzungen 115
2. Rechtsprechung zur Funktionslosigkeit einer Entwicklungssatzung 116
3. Lösung der Rechtsprechung: Verweis auf die Aufhebungspflicht 119
II. Stellungnahme zur Möglichkeit eines automatischen Geltungsverlusts 120
1. Das Außerkrafttreten einer städtebaulichen Entwicklungssatzung wegen Wegfalls der Festlegungsvoraussetzungen 120
a) Rechtsdogmatische Einordnung des Außerkrafttretens von Normen bei einer nachträglichen Änderung der tatsächlichen Verhältnisse 120
b) Zum Beispiel: Zweckentfremdungsverbote bei Wegfall der Wohnraumknappheit 122
c) Die Bedeutung des § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB 124
d) Die Bedeutung der Rechtssicherheit unter Berücksichtigung des Wandels des Entwicklungskonzeptes 127
e) Zwischenergebnis 130
2. Das Funktionsloswerden städtebaulicher Entwicklungssatzungen 130
3. Ergebnis zum Geltungsverlust einer städtebaulichen Entwicklungssatzung 133
§ 6 Die Änderung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme 134
I. Das Entwicklungskonzept im Rechtssystem 135
1. Begriff des Entwicklungskonzepts 135
2. Rechtliche Relevanz des Entwicklungskonzepts im städtebaulichen Entwicklungsrecht 137
a) Anknüpfungen an das Entwicklungskonzept im BauGB 138
b) Unterschiede zu sonstigen informellen Planungen 140
aa) Gesetzliche Ausgestaltung 141
bb) Rechtliche Bindungswirkung 141
cc) Faktische Außenwirkung 143
dd) Konkreter Durchführungsbezug 143
c) Ergebnis und Folgerungen 144
II. Anforderungen an das Entwicklungskonzept, insbesondere bei einer späteren Änderung der Entwicklungsziele 144
1. Formelle Anforderungen 145
a) Zuständigkeit für die Entwicklungsplanung 145
b) Frage der Veröffentlichungspflicht 149
c) Beteiligungserfordernisse 152
d) Zwischenergebnis 154
2. Materielle Anforderungen 154
a) Abwägungsgebot 155
b) Übermaßverbot 157
c) Vertrauensschutzprinzip 157
d) Zügigkeitsgebot 159
e) Bindungen durch allgemeine entwicklungsrechtliche Planungsgrundsätze und den Rechtmäßigkeitsmaßstab des § 165 BauGB 160
f) Beibehaltung der „Identität“ der Entwicklungsmaßnahme als Ermessensgrenze? 164
3. Ergebnis zu den Anforderungen an das Entwicklungskonzept 165
§ 7 Voraussetzungen und Grenzen für die Aufhebung des städtebaulichen Entwicklungsrechts 166
I. Allgemeine Strukturfragen des § 162 BauGB 167
II. Aufhebung der Entwicklungssatzung nach durchgeführter Entwicklung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BauGB 170
1. Durchführung nach Maßstab des gemeindlichen Entwicklungskonzepts – keine „Totalentwicklung“ 170
2. Mindestprogramm einer durchgeführten Entwicklung bei einer „eingeschränkten Durchführung“ 171
a) Festsetzung der Entwicklungsbebauungspläne 172
b) Durchführung der Ordnungsmaßnahmen 173
aa) Abschluss der Bodenordnung, insbesondere der Enteignungsverfahren 173
bb) Herstellung und Änderung der Erschließungsanlagen 176
cc) Beseitigung städtebaulicher Missstände, insbesondere Freilegung von Grundstücken 176
c) Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen 177
d) Durchführung sonstiger Baumaßnahmen 178
e) Ergebnis: Strategie der „eingeschränkten Durchführung“ 180
III. Aufhebung der Entwicklungssatzung wegen Undurchführbarkeit der Entwicklung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB 181
1. Undurchführbarkeit am Maßstab des gemeindlichen Entwicklungskonzepts – Vorrang der Anpassung der Entwicklungsziele 181
2. Undurchführbarkeit wegen mangelnder Finanzierbarkeit 182
3. Undurchführbarkeit wegen fehlender Investitionsbereitschaft privater Investoren 184
4. Ergebnis zur Undurchführbarkeit der Entwicklung 185
IV. Aufhebung wegen Aufgabe der Entwicklungsabsicht aus anderen Gründen entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3 BauGB 185
1. Gebundene Ermessensentscheidung unter Berücksichtigung privater Belange 186
2. Fallgruppen der Aufgabe der Entwicklungsabsicht 188
a) Nachträgliche Mitwirkungsbereitschaft der Eigentümer 188
b) Rückgang der Nachfrage nach entwickelten Nutzungen 189
c) Kommunale Finanzierungsschwierigkeiten 190
d) Veränderte politische Prioritätensetzungen 190
e) Aufgabe der Entwicklungsabsicht trotz Zurückbleibens städtebaulicher Missstände? 191
f) Ergebnis zur Aufgabe der Entwicklungsabsicht 192
V. Teilaufhebung der Entwicklungssatzung entsprechend § 162 Abs. 1 Satz 2 BauGB und Verhältnis zu § 163 BauGB 192
1. Prüfung möglicher Konflikte bei einer Teilaufhebung 193
2. Verhältnis zur Abschlusserklärung nach § 163 BauGB 193
3. Besonderheiten der Abschlusserklärung nach § 163 BauGB im Entwicklungsrecht 196
a) Abschlusserklärung nach Durchführung 196
b) Abschlusserklärung vor Durchführung 197
4. Ergebnis zu Teilaufhebung und Abschlusserklärung 198
VI. Abgrenzungsfragen zwischen den verschiedenen Aufhebungsgründen 198
VII. Ergebnis zu den Rechtsgrundlagen der Aufhebung 200
Dritter Teil: Verfahrens- und Rechtsschutzfragen beim Abschluss der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 202
§ 8 Abwicklungsaufgaben beim Abschluss der Entwicklungsmaßnahme 203
I. Abwicklung einzelner Bau- und Ordnungsmaßnahmen 204
1. Grundsatz der Fertigstellung vor Aufhebung 204
2. Ausnahmen von der Fertigstellung vor Aufhebung 205
II. Löschen des Entwicklungsvermerks und der personenbezogenen Daten 206
III. Abwicklung der Rechtsbeziehungen zum Entwicklungsträger und Auflösung des Treuhandvermögens 207
1. Beendigung des Vertragsverhältnisses 207
2. Rechenschaftspflicht des Entwicklungsträgers 210
3. Übertragung des Treuhandvermögens 210
4. Haftungsübergang 211
IV. Veräußerung und Rückübertragung von Grundstücken 213
1. Allgemeine Reprivatisierungspflicht 213
a) Vorrangige Berücksichtigung früherer Eigentümer 214
b) Inhalt von Bau- und Nutzungsverpflichtungen mit Grunderwerbern nach der Aufhebung 215
c) Fortgeltung der Bindung an den Verkehrswert 216
2. Ausnahmen beim Erwerb von Grundstücken für öffentliche Zwecke 216
V. Ermittlung und Erhebung von Ausgleichsbeträgen 217
1. Überblick zur Ermittlung von Ausgleichsbeträgen 218
a) Bestimmung des Anfangswertes 221
b) Bestimmung des Endwertes 223
2. Verfahren zur Erhebung von Ausgleichsbeträgen 225
a) Allgemeine Verfahrensfragen des § 154 BauGB 225
b) Grundsatz der Erhebungspflicht 228
c) Ausnahmefälle des Absehens vom Ausgleichsbetrag 228
aa) Absehen in Bagatellfällen 228
bb) Absehen in Härtefällen oder im öffentlichen Interesse 230
VI. Abrechnung der Entwicklungsmaßnahme und Überschussverteilung 232
§ 9 Rechtsschutzfragen bei dem Abschluss der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 234
I. Ansprüche gegen Aufhebung der Entwicklungssatzung 235
II. Ansprüche auf Aufhebung der Entwicklungssatzung 237
III. Ansprüche auf Rückübertragung und Rückenteignung von Grundstücken, Bestand von Enteignungsbeschlüssen 242
1. Anspruch auf Rückübertragung von Grundstücken nach § 164 BauGB 242
2. Anspruch auf Rückenteignung von Grundstücken nach § 102 BauGB 244
3. Bestand rechtshängiger Enteignungsbeschlüsse 245
a) Allgemeine Grundsätze zum maßgeblichen Zeitpunkt 246
b) Maßgeblicher Zeitpunkt bei einer nachträglichen Änderung tatsächlicher Umstände im Baulandverfahren 247
c) Maßgeblicher Zeitpunkt bei Enteignungen auf Grundlage einer zeitlich begrenzten Entwicklungssatzung 249
aa) Sonderrolle des städtebaulichen Entwicklungsrechts 250
bb) Beschleunigungsmaxime im Enteignungsverfahren 250
d) Schlussfolgerungen zum Bestand von rechtshängigen Enteignungsbeschlüssen 252
IV. Ansprüche von Vertragspartnern der öffentlichen Hand bei Aufhebung der Entwicklungssatzung 252
1. Kein vertraglicher Primäranspruch auf Durchführung der Entwicklungsmaßnahme 252
2. Sekundäransprüche bei rechtmäßiger Aufhebung 254
a) Schadensersatz wegen Pflichtverletzung 254
b) Anpassungsansprüche nach § 60 VwVfG 254
3. Sekundäransprüche bei rechtswidriger Aufhebung 257
V. Ansprüche anderer Eigentümer bei Aufhebung der Entwicklungssatzung 257
1. Rechtswidrige Aufhebung der Entwicklungssatzung 258
2. Rechtmäßige Aufhebung der Entwicklungssatzung 258
VI. Ansprüche von Eigentümern bei rechtswidrigem Unterlassen der Aufhebung 260
1. Übernahmeverlangen gemäß § 168 BauGB 261
2. Schadensersatz- und Entschädigungsansprüche 262
VII. Zusammenfassende Bewertung der Risiken für die Gemeinde 262
Zusammenfassung der Ergebnisse der Untersuchung in Thesen 264
I. Zur Rechtsgeschichte der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 264
II. Zum Rechtmäßigkeitsmaßstab der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme 265
III. Zu den Problemen städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen bei einem Wandel der städtebaulichen Rahmenbedingungen am Beispiel Berlins 265
IV. Zum Rechtswidrigwerden und der Funktionslosigkeit städtebaulicher Entwicklungssatzungen 267
V. Zur Bedeutung des Entwicklungskonzepts 269
VI. Zu den Voraussetzungen der Aufhebung der Entwicklungssatzung 270
VII. Zu den Abwicklungsaufgaben der Gemeinde 272
VIII. Zu den Rechtsschutzfragen bei der Aufhebung der Entwicklungssatzung 275
Literaturverzeichnis 278
Sachwortverzeichnis 292