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Schenkel, J. (2008). Sozialversicherung und Grundgesetz. Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7
Schenkel, Jan-Erik. Sozialversicherung und Grundgesetz: Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7
Schenkel, J (2008): Sozialversicherung und Grundgesetz: Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7
Format
Sozialversicherung und Grundgesetz
Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1111
(2008)
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Abstract
Die Sozialversicherung bildet das Rückgrat des deutschen Sozialstaates. Ungeachtet dessen wird sie im Grundgesetz nur an wenigen Stellen ausdrücklich erwähnt. Als "Leitvorschrift" gilt die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. Vor dem Hintergrund der fortwährenden sozialpolitischen Reformdiskussion untersucht Jan-Erik Schenkel die Bedeutung dieser Regelung für die Gestaltung des Sozialversicherungsrechts. Wie ist die Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG von anderen Gesetzgebungszuständigkeiten abzugrenzen? Regelt die Vorschrift auch materielle Vorgaben für die Tätigkeit des Gesetzgebers? Trifft sie Aussagen über die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen?Im Ergebnis ordnet der Autor Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als reine Zuständigkeitsvorschrift ohne materiellen Gehalt ein, die weder für die Rezeption eines "Versicherungsprinzips" noch eines "Solidarprinzips" einen tauglichen Anknüpfungspunkt liefert. Die Arbeit ist ein Meilenstein - für die weitere wissenschaftliche Diskussion wie auch für die Reformpraxis.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Einführung | 17 | ||
| A. Ziel der Abhandlung | 17 | ||
| B. Dogmatische Ausgangsthesen | 19 | ||
| I. Kompetenzauslegung als Kompetenzenabgrenzung | 19 | ||
| II. Zurückhaltung gegenüber materiellen Gehalten | 20 | ||
| C. Gang der Darstellung | 21 | ||
| § 1 Sozialversicherung als Typus? | 23 | ||
| A. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und ihre Rezeption im Schrifttum | 23 | ||
| I. Das Kindergeld-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Sozialversicherung als „Gattungsbegriff“ | 23 | ||
| II. Die herrschende Deutung im Schrifttum: Sozialversicherung als Typus | 24 | ||
| 1. Klassenmerkmale der Sozialversicherung | 25 | ||
| 2. Typische Merkmale der Sozialversicherung | 27 | ||
| III. Missverständnisse bei der Deutung des Kindergeld-Urteils | 28 | ||
| B. Dogmatische Bewertung der Typus-Konzeption | 30 | ||
| I. Die Intention: ein Mittelweg zwischen Versteinerung und Entgrenzung der Sozialversicherungskompetenz | 30 | ||
| 1. Vorrang der Länderkompetenzen als Grund für eine enge Auslegung von Bundeskompetenzen? | 31 | ||
| 2. Primat der Bundesgesetzgebung als Grund für eine weite Auslegung von Bundeskompetenzen? | 33 | ||
| 3. Zwischenresümee | 34 | ||
| II. Typus-Denken als Methode der Verfassungsauslegung | 34 | ||
| 1. Flexibilität als Vorteil des Typus | 34 | ||
| 2. Grundsätzliche Einwände gegen das Typus-Denken | 35 | ||
| 3. Der Typus als Ergebnis der historischen Auslegung? | 36 | ||
| 4. Das Typus-Denken als Verwischung von Kompetenzgrenzen | 38 | ||
| C. Zusammenfassung | 41 | ||
| § 2 Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von den Rechtsetzungszuständigkeiten der Länder | 42 | ||
| A. Zuständigkeitsabgrenzung anhand der Organisations- und Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung? | 43 | ||
| I. Die dominante Rolle von organisationsbezogenen Abgrenzungsmerkmalen nach der herrschenden Auffassung | 43 | ||
| II. Kompensation eines Beurteilungsspielraums für die Aufgaben der Sozialversicherung? | 45 | ||
| III. Aufgabenkonkurrenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich der sozialen Sicherung | 47 | ||
| 1. Länderkompetenz für öffentliche Versicherungsmonopole | 47 | ||
| 2. Länderkompetenz für die soziale Sicherung in Form der „Versorgung“ | 49 | ||
| a) Die Trias aus Sozialversicherung, Fürsorge und Versorgung und die beschränkten Versorgungskompetenzen des Bundes | 49 | ||
| b) Organisationsbezogene Abgrenzung einer Versorgungskompetenz der Länder von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 12 GG | 51 | ||
| 3. Die Eignung organisationsbezogener Merkmale zur Lösung von Kompetenzkonflikten | 54 | ||
| IV. Resümee | 55 | ||
| B. Die Abgrenzung des personellen Regelungsbereichs | 56 | ||
| I. Beschränkung der Sozialversicherungskompetenz auf Arbeitnehmer und deren Angehörige? | 56 | ||
| 1. Die Sozialversicherung als Arbeitnehmerversicherung? | 56 | ||
| 2. Keine Beschränkung auf sozial schutzbedürftige Bevölkerungsgruppen | 58 | ||
| 3. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die berufsständische Altersversorgung | 58 | ||
| II. Die Kompetenz für die soziale Sicherung von Landes- und Kommunalbediensteten | 59 | ||
| 1. Die Streichung von Art. 74 a GG und ihre Folgen für die Zuständigkeiten des Bundes auf dem Gebiet der sozialen Sicherung | 59 | ||
| 2. Der personelle Geltungsbereich der Länderkompetenz | 60 | ||
| 3. Kompetenzrechtliche Konsequenzen für eine Einbeziehung von Landes- und Kommunalbediensteten in die bundesgesetzlichen Sozialversicherungszweige | 62 | ||
| 4. Exkurs: Die Sozialversicherung von Beamten und Art. 33 Abs. 5 GG | 65 | ||
| a) Die Alimentationspflicht des Dienstherrn | 66 | ||
| b) Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn | 68 | ||
| c) Die Vorsorgefreiheit als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums? | 69 | ||
| C. Die Abgrenzung des sachlich-inhaltlichen Regelungsbereichs | 70 | ||
| I. Der historisch gesicherte Aufgabenbestand | 70 | ||
| II. Die Einbeziehung neuer Risiken in die Sozialversicherung | 72 | ||
| 1. Methodische Überlegungen | 72 | ||
| a) Gesetzesauslegung und Wandel der sozialen Wirklichkeit | 73 | ||
| b) Der Analogieschluss als Methode der Kompetenzauslegung | 74 | ||
| c) Nochmals: die Typus-Lehre als Methode der Kompetenzauslegung | 75 | ||
| 2. Die Analyse der historisch gesicherten Sozialversicherungsaufgaben – Schlüsse auf die Reichweite der Kompetenz | 76 | ||
| a) Das klassische Sozialversicherungsrisiko: eine Kombination aus Personenschaden und Verdienstausfall | 76 | ||
| b) Reichweite und Grenzen der Sozialversicherungsaufgaben | 79 | ||
| aa) Personenschäden ohne Ausfall des Erwerbseinkommens | 79 | ||
| bb) Erwerbsrisiken ohne Personenschaden | 81 | ||
| cc) Ausschluss von Vermögensschäden | 81 | ||
| dd) Familienleistungen | 82 | ||
| ee) Ausschluss von Sachschäden | 84 | ||
| ff) Keine Beschränkung auf allgemeine Lebensrisiken | 84 | ||
| D. Zusammenfassung | 85 | ||
| I. Keine Zuständigkeitsabgrenzung anhand der Organisations- und Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung | 85 | ||
| II. Die Abgrenzung des personellen Regelungsbereichs | 86 | ||
| III. Die Abgrenzung des sachlich-inhaltlichen Regelungsbereichs | 86 | ||
| § 3 Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von anderen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes | 87 | ||
| A. Die Fixierung der herrschenden Lehre auf die Abgrenzung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 GG | 87 | ||
| B. Gründe für die gegenseitige Abgrenzung von Bundeskompetenzen | 88 | ||
| I. Gefahr einer Arrondierung der Bundeskompetenzen | 89 | ||
| II. Materielle Funktionen von Gesetzgebungskompetenzen im Verfassungsgefüge? | 92 | ||
| 1. Beispiele für materiell orientierte Kompetenzinterpretationen | 92 | ||
| a) Die These von der „bipolaren“ Versicherungsordnung | 92 | ||
| b) Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Grundlage des „Versicherungsprinzips“ | 93 | ||
| 2. Klassifizierung | 95 | ||
| 3. Kritik an einer materiell orientierten Auslegung von Zuständigkeitstiteln | 97 | ||
| 4. Konsequenzen der hier vertretenen Auffassung | 99 | ||
| III. Die Kompetenzkategorien des Grundgesetzes | 101 | ||
| 1. Die Lage vor der Föderalismusreform | 102 | ||
| 2. Die Lage nach der Föderalismusreform | 103 | ||
| IV. Resümee | 104 | ||
| C. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) | 104 | ||
| I. Überschneidungen der sachlich-inhaltlichen und personellen Kompetenzbereiche | 105 | ||
| 1. Nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erfasste Fürsorgerisiken | 105 | ||
| 2. Die Kompensation von Erwerbs- und Personenrisiken als Leistung der Sozialversicherung und der Fürsorge | 106 | ||
| 3. Kompetenzabgrenzung anhand des Leistungsniveaus? | 107 | ||
| 4. Keine Beschränkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auf zufällige Risiken | 109 | ||
| II. Kompetenzabgrenzung anhand der Beitragsfinanzierung | 110 | ||
| 1. Teleologische Reduktion des Art. 72 Abs. 2 GG n. F.? | 110 | ||
| 2. Die finanzverfassungsrechtliche Funktion des Art. 72 Abs. 2 GG n. F. auf dem Gebiet der sozialen Sicherung | 111 | ||
| 3. Die Reichweite der Finanzverantwortung des Bundes für die Sozialversicherung | 113 | ||
| a) Die Finanzverantwortung des Bundes für Sozialversicherungsträger in mittelbarer Staatsverwaltung | 114 | ||
| b) Die Finanzverantwortung des Bundes für eine Teilfinanzierung beitragsgestützter Systeme | 115 | ||
| D. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) | 117 | ||
| I. Überschneidungen des sachlich-inhaltlichen und personellen Regelungsbereichs | 118 | ||
| II. Keine abschließende Kompetenzabgrenzung anhand der Unterscheidung zwischen staatlichen und privaten Trägern | 120 | ||
| III. Kompetenzabgrenzung anhand der Gestaltung der Versicherungsverhältnisse | 122 | ||
| 1. Die Unterscheidung zwischen staatlichen Versicherungsmonopolen und gewinnorientierten Wettbewerbsversicherungen | 122 | ||
| 2. Anwendung auf die Abgrenzung der Sozialversicherungs- von der Privatversicherungskompetenz | 124 | ||
| a) Staatliche Versicherungsmonopole | 124 | ||
| aa) Versicherungsmonopole in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Gestaltung | 124 | ||
| bb) Versicherungsmonopole ohne soziale Umverteilung | 125 | ||
| (1) Die Versicherungstechnik: Umlage- oder Anwartschaftsdeckungsverfahren | 125 | ||
| (2) Der soziale Ausgleich als Frage der grundrechtlichen Legitimität staatlicher Versicherungsmonopole | 126 | ||
| (3) Kein Einfluss des Europäischen Wettbewerbsrechts auf die Interpretation des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG | 127 | ||
| b) Wettbewerb zwischen staatlichen Sozialversicherungsträgern | 129 | ||
| c) Die freiwillige Sozialversicherung | 129 | ||
| d) „Sozialversicherung über Privatversicherer“ | 133 | ||
| aa) Beispiele: die private Pflegeversicherung und der Basistarif in der privaten Krankenversicherung | 134 | ||
| bb) Kompetenzielle Zuordnung | 135 | ||
| E. Zusammenfassung | 138 | ||
| I. Gründe für die gegenseitige Abgrenzung von Bundeskompetenzen | 138 | ||
| II. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) | 139 | ||
| III. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) | 140 | ||
| § 4 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Abgabenkompetenz und die Abgrenzung des Sozialversicherungsbeitrags von der Steuer | 142 | ||
| A. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Sonderfall der Verknüpfung von Sach- und Abgabenkompetenz | 142 | ||
| B. Der Meinungsstreit über die Abgrenzung von Sozialversicherungsbeitrag und Steuer | 144 | ||
| I. Die Lehre vom weiten Begriff des Sozialversicherungsbeitrags | 145 | ||
| II. Die Lehre vom engen Beitragsbegriff | 146 | ||
| III. Der dogmatische Hintergrund: die Lehre vom „normativen Steuerstaat“ | 148 | ||
| C. Der Sozialversicherungsbeitrag als legitime Abgabenform der Finanzverfassung | 151 | ||
| I. Zum finanzverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab für die Abgrenzung von Steuer und Sozialversicherungsbeitrag | 151 | ||
| II. Die Ertragskompetenz der Sozialversicherungsträger als legitime Ausnahme von der Haushaltsverfassung | 152 | ||
| III. Der beschränkte Finanzierungszweck des Sozialversicherungsbeitrags | 154 | ||
| IV. Gegen den engen Beitragsbegriff: die Entbehrlichkeit eines Äquivalenz- oder Homogenitäts-Kriteriums | 156 | ||
| 1. Grundrechtsschützende Funktion des engen Beitragsbegriffs | 156 | ||
| 2. Finanzverfassungsrechtliche Funktion des engen Beitragsbegriffs | 156 | ||
| 3. Der Sozialversicherungsbeitrag als verkappte Zwecksteuer? | 158 | ||
| V. Konsequenzen der hier vertretenen Auffassung | 159 | ||
| D. Zusammenfassung | 160 | ||
| § 5 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG und die Rechtfertigung des sozialen Ausgleichs | 162 | ||
| A. Die ungeklärte Rolle des sozialen Ausgleichs im Verfassungsrecht der Sozialversicherung | 162 | ||
| B. Zur grundrechtsbeschränkenden Wirkung von Kompetenztiteln | 165 | ||
| I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 165 | ||
| 1. Entscheidungen zu anderen Kompetenzvorschriften | 165 | ||
| 2. Die Rechtsprechung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG | 166 | ||
| II. Grundsätzlich keine grundrechtsbeschränkenden Wirkungen von Kompetenzen | 167 | ||
| C. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG in Kollisionslage zu den Grundrechten? | 170 | ||
| I. Art. 3 Abs. 1 GG und der Grundsatz der Belastungsgleichheit | 171 | ||
| 1. Vorteilsausgleich als einzig denkbarer Belastungsgrund einer nichtsteuerlichen Abgabe? | 172 | ||
| a) Die unterschiedlichen Rechtfertigungsanforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben | 172 | ||
| b) Die Abgeltung eines individuellen Vorteils als einzig denkbare Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben? | 174 | ||
| c) Zulässige Gründe für die Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen jenseits der Abgeltung eines individuellen Vorteils | 175 | ||
| aa) Individuelle Verantwortung für eine Risikoquelle: die Arbeitgeberfinanzierung der Unfallversicherung | 176 | ||
| bb) Wirtschaftliche und soziale Abhängigkeit: die Arbeitgeberbeiträge in den anderen Zweigen der Sozialversicherung | 178 | ||
| cc) Verhaltenslenkung | 181 | ||
| (1) Arbeitgeberbeiträge für versicherungsfreie und anderweitig versicherte Beschäftigte | 182 | ||
| (2) Beitragsfreie Familienleistungen | 183 | ||
| dd) Solidarität? | 184 | ||
| 2. Vorteilsausgleich und sozialer Ausgleich | 186 | ||
| a) Keine Gleichsetzung des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips mit dem „Versicherungsprinzip“ der Privatversicherung | 187 | ||
| b) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Festsetzung äquivalenter Beiträge | 188 | ||
| c) Der soziale Ausgleich als Leistung der Sozialversicherung | 189 | ||
| aa) Die Versicherungstechnik des Umlageverfahrens | 190 | ||
| bb) Die einkommensbezogene Beitragsbemessung | 192 | ||
| 3. Zwischenresümee | 193 | ||
| II. Sichtung der einschlägigen Freiheitsgrundrechte | 193 | ||
| 1. Freiheitsgrundrechte der Versicherten | 193 | ||
| a) Die allgemeine Handlungsfreiheit | 193 | ||
| b) Die negative Vereinigungsfreiheit | 194 | ||
| c) Die Berufsfreiheit | 194 | ||
| d) Die Eigentumsgarantie | 195 | ||
| 2. Grundrechtsschutz der Arbeitgeber | 196 | ||
| 3. Zwischenresümee | 196 | ||
| III. Resümee | 196 | ||
| D. Zusammenfassung | 197 | ||
| § 6 Die Errichtung einer beitragsfinanzierten Sozialversicherung als obligatorische Aufgabe staatlicher Rechtsetzung? | 199 | ||
| A. Sozialstaatsprinzip | 200 | ||
| B. Grundrechte | 203 | ||
| I. Das weitgehende Fehlen sozialer Grundrechte im Grundgesetz | 203 | ||
| II. Die Interpretation von Freiheitsrechten als staatliche Schutzpflichten | 204 | ||
| III. Eigentumsgrundrecht und Vertrauensschutz | 205 | ||
| IV. Vereinigungsfreiheit und Zugang zur Sozialversicherung | 207 | ||
| C. Art. 87 Abs. 2 GG | 208 | ||
| D. Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG | 210 | ||
| E. Soziale Garantien des Völker- und Europarechts | 211 | ||
| I. Organisationsrechtliche Neutralität des Europäischen Unionsrechts und der Europäischen Sozialcharta | 212 | ||
| II. Art. 9 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte | 214 | ||
| 1. Bindungswirkung nach Art. 25 GG | 214 | ||
| 2. Pflicht zur menschenrechtskonformen Auslegung des Grundgesetzes | 215 | ||
| F. Zusammenfassung | 217 | ||
| Schlussbetrachtung | 219 | ||
| Vorschlag für eine Definition des Begriffs „Sozialversicherung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG | 223 | ||
| Literaturverzeichnis | 224 | ||
| Sachwortverzeichnis | 245 |