Sozialversicherung und Grundgesetz

Jan-Erik Schenkel

doi:10.3790/978-3-428-52700-7

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Schenkel, J. (2008). Sozialversicherung und Grundgesetz. Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7

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Sozialversicherung und Grundgesetz

Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme

Schenkel, Jan-Erik

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1111

(2008)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52700-7
978-3-428-12700-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 249
Collections: NBE WISO
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

Pricing

Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Sozialversicherung bildet das Rückgrat des deutschen Sozialstaates. Ungeachtet dessen wird sie im Grundgesetz nur an wenigen Stellen ausdrücklich erwähnt. Als "Leitvorschrift" gilt die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. Vor dem Hintergrund der fortwährenden sozialpolitischen Reformdiskussion untersucht Jan-Erik Schenkel die Bedeutung dieser Regelung für die Gestaltung des Sozialversicherungsrechts. Wie ist die Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG von anderen Gesetzgebungszuständigkeiten abzugrenzen? Regelt die Vorschrift auch materielle Vorgaben für die Tätigkeit des Gesetzgebers? Trifft sie Aussagen über die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen?

Im Ergebnis ordnet der Autor Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als reine Zuständigkeitsvorschrift ohne materiellen Gehalt ein, die weder für die Rezeption eines "Versicherungsprinzips" noch eines "Solidarprinzips" einen tauglichen Anknüpfungspunkt liefert. Die Arbeit ist ein Meilenstein - für die weitere wissenschaftliche Diskussion wie auch für die Reformpraxis.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Einführung	17
A. Ziel der Abhandlung	17
B. Dogmatische Ausgangsthesen	19
I. Kompetenzauslegung als Kompetenzenabgrenzung	19
II. Zurückhaltung gegenüber materiellen Gehalten	20
C. Gang der Darstellung	21
§ 1 Sozialversicherung als Typus?	23
A. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und ihre Rezeption im Schrifttum	23
I. Das Kindergeld-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Sozialversicherung als „Gattungsbegriff“	23
II. Die herrschende Deutung im Schrifttum: Sozialversicherung als Typus	24
1. Klassenmerkmale der Sozialversicherung	25
2. Typische Merkmale der Sozialversicherung	27
III. Missverständnisse bei der Deutung des Kindergeld-Urteils	28
B. Dogmatische Bewertung der Typus-Konzeption	30
I. Die Intention: ein Mittelweg zwischen Versteinerung und Entgrenzung der Sozialversicherungskompetenz	30
1. Vorrang der Länderkompetenzen als Grund für eine enge Auslegung von Bundeskompetenzen?	31
2. Primat der Bundesgesetzgebung als Grund für eine weite Auslegung von Bundeskompetenzen?	33
3. Zwischenresümee	34
II. Typus-Denken als Methode der Verfassungsauslegung	34
1. Flexibilität als Vorteil des Typus	34
2. Grundsätzliche Einwände gegen das Typus-Denken	35
3. Der Typus als Ergebnis der historischen Auslegung?	36
4. Das Typus-Denken als Verwischung von Kompetenzgrenzen	38
C. Zusammenfassung	41
§ 2 Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von den Rechtsetzungszuständigkeiten der Länder	42
A. Zuständigkeitsabgrenzung anhand der Organisations- und Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung?	43
I. Die dominante Rolle von organisationsbezogenen Abgrenzungsmerkmalen nach der herrschenden Auffassung	43
II. Kompensation eines Beurteilungsspielraums für die Aufgaben der Sozialversicherung?	45
III. Aufgabenkonkurrenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich der sozialen Sicherung	47
1. Länderkompetenz für öffentliche Versicherungsmonopole	47
2. Länderkompetenz für die soziale Sicherung in Form der „Versorgung“	49
a) Die Trias aus Sozialversicherung, Fürsorge und Versorgung und die beschränkten Versorgungskompetenzen des Bundes	49
b) Organisationsbezogene Abgrenzung einer Versorgungskompetenz der Länder von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 12 GG	51
3. Die Eignung organisationsbezogener Merkmale zur Lösung von Kompetenzkonflikten	54
IV. Resümee	55
B. Die Abgrenzung des personellen Regelungsbereichs	56
I. Beschränkung der Sozialversicherungskompetenz auf Arbeitnehmer und deren Angehörige?	56
1. Die Sozialversicherung als Arbeitnehmerversicherung?	56
2. Keine Beschränkung auf sozial schutzbedürftige Bevölkerungsgruppen	58
3. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die berufsständische Altersversorgung	58
II. Die Kompetenz für die soziale Sicherung von Landes- und Kommunalbediensteten	59
1. Die Streichung von Art. 74 a GG und ihre Folgen für die Zuständigkeiten des Bundes auf dem Gebiet der sozialen Sicherung	59
2. Der personelle Geltungsbereich der Länderkompetenz	60
3. Kompetenzrechtliche Konsequenzen für eine Einbeziehung von Landes- und Kommunalbediensteten in die bundesgesetzlichen Sozialversicherungszweige	62
4. Exkurs: Die Sozialversicherung von Beamten und Art. 33 Abs. 5 GG	65
a) Die Alimentationspflicht des Dienstherrn	66
b) Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn	68
c) Die Vorsorgefreiheit als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums?	69
C. Die Abgrenzung des sachlich-inhaltlichen Regelungsbereichs	70
I. Der historisch gesicherte Aufgabenbestand	70
II. Die Einbeziehung neuer Risiken in die Sozialversicherung	72
1. Methodische Überlegungen	72
a) Gesetzesauslegung und Wandel der sozialen Wirklichkeit	73
b) Der Analogieschluss als Methode der Kompetenzauslegung	74
c) Nochmals: die Typus-Lehre als Methode der Kompetenzauslegung	75
2. Die Analyse der historisch gesicherten Sozialversicherungsaufgaben – Schlüsse auf die Reichweite der Kompetenz	76
a) Das klassische Sozialversicherungsrisiko: eine Kombination aus Personenschaden und Verdienstausfall	76
b) Reichweite und Grenzen der Sozialversicherungsaufgaben	79
aa) Personenschäden ohne Ausfall des Erwerbseinkommens	79
bb) Erwerbsrisiken ohne Personenschaden	81
cc) Ausschluss von Vermögensschäden	81
dd) Familienleistungen	82
ee) Ausschluss von Sachschäden	84
ff) Keine Beschränkung auf allgemeine Lebensrisiken	84
D. Zusammenfassung	85
I. Keine Zuständigkeitsabgrenzung anhand der Organisations- und Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung	85
II. Die Abgrenzung des personellen Regelungsbereichs	86
III. Die Abgrenzung des sachlich-inhaltlichen Regelungsbereichs	86
§ 3 Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von anderen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes	87
A. Die Fixierung der herrschenden Lehre auf die Abgrenzung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 GG	87
B. Gründe für die gegenseitige Abgrenzung von Bundeskompetenzen	88
I. Gefahr einer Arrondierung der Bundeskompetenzen	89
II. Materielle Funktionen von Gesetzgebungskompetenzen im Verfassungsgefüge?	92
1. Beispiele für materiell orientierte Kompetenzinterpretationen	92
a) Die These von der „bipolaren“ Versicherungsordnung	92
b) Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Grundlage des „Versicherungsprinzips“	93
2. Klassifizierung	95
3. Kritik an einer materiell orientierten Auslegung von Zuständigkeitstiteln	97
4. Konsequenzen der hier vertretenen Auffassung	99
III. Die Kompetenzkategorien des Grundgesetzes	101
1. Die Lage vor der Föderalismusreform	102
2. Die Lage nach der Föderalismusreform	103
IV. Resümee	104
C. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG)	104
I. Überschneidungen der sachlich-inhaltlichen und personellen Kompetenzbereiche	105
1. Nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erfasste Fürsorgerisiken	105
2. Die Kompensation von Erwerbs- und Personenrisiken als Leistung der Sozialversicherung und der Fürsorge	106
3. Kompetenzabgrenzung anhand des Leistungsniveaus?	107
4. Keine Beschränkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auf zufällige Risiken	109
II. Kompetenzabgrenzung anhand der Beitragsfinanzierung	110
1. Teleologische Reduktion des Art. 72 Abs. 2 GG n. F.?	110
2. Die finanzverfassungsrechtliche Funktion des Art. 72 Abs. 2 GG n. F. auf dem Gebiet der sozialen Sicherung	111
3. Die Reichweite der Finanzverantwortung des Bundes für die Sozialversicherung	113
a) Die Finanzverantwortung des Bundes für Sozialversicherungsträger in mittelbarer Staatsverwaltung	114
b) Die Finanzverantwortung des Bundes für eine Teilfinanzierung beitragsgestützter Systeme	115
D. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG)	117
I. Überschneidungen des sachlich-inhaltlichen und personellen Regelungsbereichs	118
II. Keine abschließende Kompetenzabgrenzung anhand der Unterscheidung zwischen staatlichen und privaten Trägern	120
III. Kompetenzabgrenzung anhand der Gestaltung der Versicherungsverhältnisse	122
1. Die Unterscheidung zwischen staatlichen Versicherungsmonopolen und gewinnorientierten Wettbewerbsversicherungen	122
2. Anwendung auf die Abgrenzung der Sozialversicherungs- von der Privatversicherungskompetenz	124
a) Staatliche Versicherungsmonopole	124
aa) Versicherungsmonopole in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Gestaltung	124
bb) Versicherungsmonopole ohne soziale Umverteilung	125
(1) Die Versicherungstechnik: Umlage- oder Anwartschaftsdeckungsverfahren	125
(2) Der soziale Ausgleich als Frage der grundrechtlichen Legitimität staatlicher Versicherungsmonopole	126
(3) Kein Einfluss des Europäischen Wettbewerbsrechts auf die Interpretation des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG	127
b) Wettbewerb zwischen staatlichen Sozialversicherungsträgern	129
c) Die freiwillige Sozialversicherung	129
d) „Sozialversicherung über Privatversicherer“	133
aa) Beispiele: die private Pflegeversicherung und der Basistarif in der privaten Krankenversicherung	134
bb) Kompetenzielle Zuordnung	135
E. Zusammenfassung	138
I. Gründe für die gegenseitige Abgrenzung von Bundeskompetenzen	138
II. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG)	139
III. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG)	140
§ 4 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Abgabenkompetenz und die Abgrenzung des Sozialversicherungsbeitrags von der Steuer	142
A. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Sonderfall der Verknüpfung von Sach- und Abgabenkompetenz	142
B. Der Meinungsstreit über die Abgrenzung von Sozialversicherungsbeitrag und Steuer	144
I. Die Lehre vom weiten Begriff des Sozialversicherungsbeitrags	145
II. Die Lehre vom engen Beitragsbegriff	146
III. Der dogmatische Hintergrund: die Lehre vom „normativen Steuerstaat“	148
C. Der Sozialversicherungsbeitrag als legitime Abgabenform der Finanzverfassung	151
I. Zum finanzverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab für die Abgrenzung von Steuer und Sozialversicherungsbeitrag	151
II. Die Ertragskompetenz der Sozialversicherungsträger als legitime Ausnahme von der Haushaltsverfassung	152
III. Der beschränkte Finanzierungszweck des Sozialversicherungsbeitrags	154
IV. Gegen den engen Beitragsbegriff: die Entbehrlichkeit eines Äquivalenz- oder Homogenitäts-Kriteriums	156
1. Grundrechtsschützende Funktion des engen Beitragsbegriffs	156
2. Finanzverfassungsrechtliche Funktion des engen Beitragsbegriffs	156
3. Der Sozialversicherungsbeitrag als verkappte Zwecksteuer?	158
V. Konsequenzen der hier vertretenen Auffassung	159
D. Zusammenfassung	160
§ 5 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG und die Rechtfertigung des sozialen Ausgleichs	162
A. Die ungeklärte Rolle des sozialen Ausgleichs im Verfassungsrecht der Sozialversicherung	162
B. Zur grundrechtsbeschränkenden Wirkung von Kompetenztiteln	165
I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	165
1. Entscheidungen zu anderen Kompetenzvorschriften	165
2. Die Rechtsprechung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG	166
II. Grundsätzlich keine grundrechtsbeschränkenden Wirkungen von Kompetenzen	167
C. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG in Kollisionslage zu den Grundrechten?	170
I. Art. 3 Abs. 1 GG und der Grundsatz der Belastungsgleichheit	171
1. Vorteilsausgleich als einzig denkbarer Belastungsgrund einer nichtsteuerlichen Abgabe?	172
a) Die unterschiedlichen Rechtfertigungsanforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben	172
b) Die Abgeltung eines individuellen Vorteils als einzig denkbare Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben?	174
c) Zulässige Gründe für die Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen jenseits der Abgeltung eines individuellen Vorteils	175
aa) Individuelle Verantwortung für eine Risikoquelle: die Arbeitgeberfinanzierung der Unfallversicherung	176
bb) Wirtschaftliche und soziale Abhängigkeit: die Arbeitgeberbeiträge in den anderen Zweigen der Sozialversicherung	178
cc) Verhaltenslenkung	181
(1) Arbeitgeberbeiträge für versicherungsfreie und anderweitig versicherte Beschäftigte	182
(2) Beitragsfreie Familienleistungen	183
dd) Solidarität?	184
2. Vorteilsausgleich und sozialer Ausgleich	186
a) Keine Gleichsetzung des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips mit dem „Versicherungsprinzip“ der Privatversicherung	187
b) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Festsetzung äquivalenter Beiträge	188
c) Der soziale Ausgleich als Leistung der Sozialversicherung	189
aa) Die Versicherungstechnik des Umlageverfahrens	190
bb) Die einkommensbezogene Beitragsbemessung	192
3. Zwischenresümee	193
II. Sichtung der einschlägigen Freiheitsgrundrechte	193
1. Freiheitsgrundrechte der Versicherten	193
a) Die allgemeine Handlungsfreiheit	193
b) Die negative Vereinigungsfreiheit	194
c) Die Berufsfreiheit	194
d) Die Eigentumsgarantie	195
2. Grundrechtsschutz der Arbeitgeber	196
3. Zwischenresümee	196
III. Resümee	196
D. Zusammenfassung	197
§ 6 Die Errichtung einer beitragsfinanzierten Sozialversicherung als obligatorische Aufgabe staatlicher Rechtsetzung?	199
A. Sozialstaatsprinzip	200
B. Grundrechte	203
I. Das weitgehende Fehlen sozialer Grundrechte im Grundgesetz	203
II. Die Interpretation von Freiheitsrechten als staatliche Schutzpflichten	204
III. Eigentumsgrundrecht und Vertrauensschutz	205
IV. Vereinigungsfreiheit und Zugang zur Sozialversicherung	207
C. Art. 87 Abs. 2 GG	208
D. Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG	210
E. Soziale Garantien des Völker- und Europarechts	211
I. Organisationsrechtliche Neutralität des Europäischen Unionsrechts und der Europäischen Sozialcharta	212
II. Art. 9 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte	214
1. Bindungswirkung nach Art. 25 GG	214
2. Pflicht zur menschenrechtskonformen Auslegung des Grundgesetzes	215
F. Zusammenfassung	217
Schlussbetrachtung	219
Vorschlag für eine Definition des Begriffs „Sozialversicherung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG	223
Literaturverzeichnis	224
Sachwortverzeichnis	245

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