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Schenkel, J. (2008). Sozialversicherung und Grundgesetz. Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7
Schenkel, Jan-Erik. Sozialversicherung und Grundgesetz: Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7
Schenkel, J, (2008): Sozialversicherung und Grundgesetz: Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52700-7

Format

Sozialversicherung und Grundgesetz

Die Gesetzgebungskompetenz für die Sozialversicherung (Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG) und ihre Bedeutung für die Gestaltung der Sozialsysteme

Schenkel, Jan-Erik

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1111

(2008)

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Abstract

Die Sozialversicherung bildet das Rückgrat des deutschen Sozialstaates. Ungeachtet dessen wird sie im Grundgesetz nur an wenigen Stellen ausdrücklich erwähnt. Als "Leitvorschrift" gilt die konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG. Vor dem Hintergrund der fortwährenden sozialpolitischen Reformdiskussion untersucht Jan-Erik Schenkel die Bedeutung dieser Regelung für die Gestaltung des Sozialversicherungsrechts. Wie ist die Kompetenz aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG von anderen Gesetzgebungszuständigkeiten abzugrenzen? Regelt die Vorschrift auch materielle Vorgaben für die Tätigkeit des Gesetzgebers? Trifft sie Aussagen über die Rechtfertigung von Grundrechtseingriffen?

Im Ergebnis ordnet der Autor Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als reine Zuständigkeitsvorschrift ohne materiellen Gehalt ein, die weder für die Rezeption eines "Versicherungsprinzips" noch eines "Solidarprinzips" einen tauglichen Anknüpfungspunkt liefert. Die Arbeit ist ein Meilenstein - für die weitere wissenschaftliche Diskussion wie auch für die Reformpraxis.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einführung 17
A. Ziel der Abhandlung 17
B. Dogmatische Ausgangsthesen 19
I. Kompetenzauslegung als Kompetenzenabgrenzung 19
II. Zurückhaltung gegenüber materiellen Gehalten 20
C. Gang der Darstellung 21
§ 1 Sozialversicherung als Typus? 23
A. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts und ihre Rezeption im Schrifttum 23
I. Das Kindergeld-Urteil des Bundesverfassungsgerichts: Sozialversicherung als „Gattungsbegriff“ 23
II. Die herrschende Deutung im Schrifttum: Sozialversicherung als Typus 24
1. Klassenmerkmale der Sozialversicherung 25
2. Typische Merkmale der Sozialversicherung 27
III. Missverständnisse bei der Deutung des Kindergeld-Urteils 28
B. Dogmatische Bewertung der Typus-Konzeption 30
I. Die Intention: ein Mittelweg zwischen Versteinerung und Entgrenzung der Sozialversicherungskompetenz 30
1. Vorrang der Länderkompetenzen als Grund für eine enge Auslegung von Bundeskompetenzen? 31
2. Primat der Bundesgesetzgebung als Grund für eine weite Auslegung von Bundeskompetenzen? 33
3. Zwischenresümee 34
II. Typus-Denken als Methode der Verfassungsauslegung 34
1. Flexibilität als Vorteil des Typus 34
2. Grundsätzliche Einwände gegen das Typus-Denken 35
3. Der Typus als Ergebnis der historischen Auslegung? 36
4. Das Typus-Denken als Verwischung von Kompetenzgrenzen 38
C. Zusammenfassung 41
§ 2 Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von den Rechtsetzungszuständigkeiten der Länder 42
A. Zuständigkeitsabgrenzung anhand der Organisations- und Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung? 43
I. Die dominante Rolle von organisationsbezogenen Abgrenzungsmerkmalen nach der herrschenden Auffassung 43
II. Kompensation eines Beurteilungsspielraums für die Aufgaben der Sozialversicherung? 45
III. Aufgabenkonkurrenzen zwischen Bund und Ländern im Bereich der sozialen Sicherung 47
1. Länderkompetenz für öffentliche Versicherungsmonopole 47
2. Länderkompetenz für die soziale Sicherung in Form der „Versorgung“ 49
a) Die Trias aus Sozialversicherung, Fürsorge und Versorgung und die beschränkten Versorgungskompetenzen des Bundes 49
b) Organisationsbezogene Abgrenzung einer Versorgungskompetenz der Länder von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 12 GG 51
3. Die Eignung organisationsbezogener Merkmale zur Lösung von Kompetenzkonflikten 54
IV. Resümee 55
B. Die Abgrenzung des personellen Regelungsbereichs 56
I. Beschränkung der Sozialversicherungskompetenz auf Arbeitnehmer und deren Angehörige? 56
1. Die Sozialversicherung als Arbeitnehmerversicherung? 56
2. Keine Beschränkung auf sozial schutzbedürftige Bevölkerungsgruppen 58
3. Die Gesetzgebungskompetenz des Bundes für die berufsständische Altersversorgung 58
II. Die Kompetenz für die soziale Sicherung von Landes- und Kommunalbediensteten 59
1. Die Streichung von Art. 74 a GG und ihre Folgen für die Zuständigkeiten des Bundes auf dem Gebiet der sozialen Sicherung 59
2. Der personelle Geltungsbereich der Länderkompetenz 60
3. Kompetenzrechtliche Konsequenzen für eine Einbeziehung von Landes- und Kommunalbediensteten in die bundesgesetzlichen Sozialversicherungszweige 62
4. Exkurs: Die Sozialversicherung von Beamten und Art. 33 Abs. 5 GG 65
a) Die Alimentationspflicht des Dienstherrn 66
b) Die Fürsorgepflicht des Dienstherrn 68
c) Die Vorsorgefreiheit als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums? 69
C. Die Abgrenzung des sachlich-inhaltlichen Regelungsbereichs 70
I. Der historisch gesicherte Aufgabenbestand 70
II. Die Einbeziehung neuer Risiken in die Sozialversicherung 72
1. Methodische Überlegungen 72
a) Gesetzesauslegung und Wandel der sozialen Wirklichkeit 73
b) Der Analogieschluss als Methode der Kompetenzauslegung 74
c) Nochmals: die Typus-Lehre als Methode der Kompetenzauslegung 75
2. Die Analyse der historisch gesicherten Sozialversicherungsaufgaben – Schlüsse auf die Reichweite der Kompetenz 76
a) Das klassische Sozialversicherungsrisiko: eine Kombination aus Personenschaden und Verdienstausfall 76
b) Reichweite und Grenzen der Sozialversicherungsaufgaben 79
aa) Personenschäden ohne Ausfall des Erwerbseinkommens 79
bb) Erwerbsrisiken ohne Personenschaden 81
cc) Ausschluss von Vermögensschäden 81
dd) Familienleistungen 82
ee) Ausschluss von Sachschäden 84
ff) Keine Beschränkung auf allgemeine Lebensrisiken 84
D. Zusammenfassung 85
I. Keine Zuständigkeitsabgrenzung anhand der Organisations- und Finanzierungsstruktur der Sozialversicherung 85
II. Die Abgrenzung des personellen Regelungsbereichs 86
III. Die Abgrenzung des sachlich-inhaltlichen Regelungsbereichs 86
§ 3 Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von anderen Gesetzgebungszuständigkeiten des Bundes 87
A. Die Fixierung der herrschenden Lehre auf die Abgrenzung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG von Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 und Nr. 11 GG 87
B. Gründe für die gegenseitige Abgrenzung von Bundeskompetenzen 88
I. Gefahr einer Arrondierung der Bundeskompetenzen 89
II. Materielle Funktionen von Gesetzgebungskompetenzen im Verfassungsgefüge? 92
1. Beispiele für materiell orientierte Kompetenzinterpretationen 92
a) Die These von der „bipolaren“ Versicherungsordnung 92
b) Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Grundlage des „Versicherungsprinzips“ 93
2. Klassifizierung 95
3. Kritik an einer materiell orientierten Auslegung von Zuständigkeitstiteln 97
4. Konsequenzen der hier vertretenen Auffassung 99
III. Die Kompetenzkategorien des Grundgesetzes 101
1. Die Lage vor der Föderalismusreform 102
2. Die Lage nach der Föderalismusreform 103
IV. Resümee 104
C. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) 104
I. Überschneidungen der sachlich-inhaltlichen und personellen Kompetenzbereiche 105
1. Nicht von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erfasste Fürsorgerisiken 105
2. Die Kompensation von Erwerbs- und Personenrisiken als Leistung der Sozialversicherung und der Fürsorge 106
3. Kompetenzabgrenzung anhand des Leistungsniveaus? 107
4. Keine Beschränkung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG auf zufällige Risiken 109
II. Kompetenzabgrenzung anhand der Beitragsfinanzierung 110
1. Teleologische Reduktion des Art. 72 Abs. 2 GG n. F.? 110
2. Die finanzverfassungsrechtliche Funktion des Art. 72 Abs. 2 GG n. F. auf dem Gebiet der sozialen Sicherung 111
3. Die Reichweite der Finanzverantwortung des Bundes für die Sozialversicherung 113
a) Die Finanzverantwortung des Bundes für Sozialversicherungsträger in mittelbarer Staatsverwaltung 114
b) Die Finanzverantwortung des Bundes für eine Teilfinanzierung beitragsgestützter Systeme 115
D. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) 117
I. Überschneidungen des sachlich-inhaltlichen und personellen Regelungsbereichs 118
II. Keine abschließende Kompetenzabgrenzung anhand der Unterscheidung zwischen staatlichen und privaten Trägern 120
III. Kompetenzabgrenzung anhand der Gestaltung der Versicherungsverhältnisse 122
1. Die Unterscheidung zwischen staatlichen Versicherungsmonopolen und gewinnorientierten Wettbewerbsversicherungen 122
2. Anwendung auf die Abgrenzung der Sozialversicherungs- von der Privatversicherungskompetenz 124
a) Staatliche Versicherungsmonopole 124
aa) Versicherungsmonopole in öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Gestaltung 124
bb) Versicherungsmonopole ohne soziale Umverteilung 125
(1) Die Versicherungstechnik: Umlage- oder Anwartschaftsdeckungsverfahren 125
(2) Der soziale Ausgleich als Frage der grundrechtlichen Legitimität staatlicher Versicherungsmonopole 126
(3) Kein Einfluss des Europäischen Wettbewerbsrechts auf die Interpretation des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 127
b) Wettbewerb zwischen staatlichen Sozialversicherungsträgern 129
c) Die freiwillige Sozialversicherung 129
d) „Sozialversicherung über Privatversicherer“ 133
aa) Beispiele: die private Pflegeversicherung und der Basistarif in der privaten Krankenversicherung 134
bb) Kompetenzielle Zuordnung 135
E. Zusammenfassung 138
I. Gründe für die gegenseitige Abgrenzung von Bundeskompetenzen 138
II. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für die öffentliche Fürsorge (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) 139
III. Die Abgrenzung der Sozialversicherungskompetenz von der Zuständigkeit für das privatrechtliche Versicherungswesen (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) 140
§ 4 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Abgabenkompetenz und die Abgrenzung des Sozialversicherungsbeitrags von der Steuer 142
A. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG als Sonderfall der Verknüpfung von Sach- und Abgabenkompetenz 142
B. Der Meinungsstreit über die Abgrenzung von Sozialversicherungsbeitrag und Steuer 144
I. Die Lehre vom weiten Begriff des Sozialversicherungsbeitrags 145
II. Die Lehre vom engen Beitragsbegriff 146
III. Der dogmatische Hintergrund: die Lehre vom „normativen Steuerstaat“ 148
C. Der Sozialversicherungsbeitrag als legitime Abgabenform der Finanzverfassung 151
I. Zum finanzverfassungsrechtlichen Prüfungsmaßstab für die Abgrenzung von Steuer und Sozialversicherungsbeitrag 151
II. Die Ertragskompetenz der Sozialversicherungsträger als legitime Ausnahme von der Haushaltsverfassung 152
III. Der beschränkte Finanzierungszweck des Sozialversicherungsbeitrags 154
IV. Gegen den engen Beitragsbegriff: die Entbehrlichkeit eines Äquivalenz- oder Homogenitäts-Kriteriums 156
1. Grundrechtsschützende Funktion des engen Beitragsbegriffs 156
2. Finanzverfassungsrechtliche Funktion des engen Beitragsbegriffs 156
3. Der Sozialversicherungsbeitrag als verkappte Zwecksteuer? 158
V. Konsequenzen der hier vertretenen Auffassung 159
D. Zusammenfassung 160
§ 5 Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG und die Rechtfertigung des sozialen Ausgleichs 162
A. Die ungeklärte Rolle des sozialen Ausgleichs im Verfassungsrecht der Sozialversicherung 162
B. Zur grundrechtsbeschränkenden Wirkung von Kompetenztiteln 165
I. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 165
1. Entscheidungen zu anderen Kompetenzvorschriften 165
2. Die Rechtsprechung zu Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 166
II. Grundsätzlich keine grundrechtsbeschränkenden Wirkungen von Kompetenzen 167
C. Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG in Kollisionslage zu den Grundrechten? 170
I. Art. 3 Abs. 1 GG und der Grundsatz der Belastungsgleichheit 171
1. Vorteilsausgleich als einzig denkbarer Belastungsgrund einer nichtsteuerlichen Abgabe? 172
a) Die unterschiedlichen Rechtfertigungsanforderungen an Steuern und nichtsteuerliche Abgaben 172
b) Die Abgeltung eines individuellen Vorteils als einzig denkbare Rechtfertigung nichtsteuerlicher Abgaben? 174
c) Zulässige Gründe für die Erhebung von Sozialversicherungsbeiträgen jenseits der Abgeltung eines individuellen Vorteils 175
aa) Individuelle Verantwortung für eine Risikoquelle: die Arbeitgeberfinanzierung der Unfallversicherung 176
bb) Wirtschaftliche und soziale Abhängigkeit: die Arbeitgeberbeiträge in den anderen Zweigen der Sozialversicherung 178
cc) Verhaltenslenkung 181
(1) Arbeitgeberbeiträge für versicherungsfreie und anderweitig versicherte Beschäftigte 182
(2) Beitragsfreie Familienleistungen 183
dd) Solidarität? 184
2. Vorteilsausgleich und sozialer Ausgleich 186
a) Keine Gleichsetzung des verfassungsrechtlichen Äquivalenzprinzips mit dem „Versicherungsprinzip“ der Privatversicherung 187
b) Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers bei der Festsetzung äquivalenter Beiträge 188
c) Der soziale Ausgleich als Leistung der Sozialversicherung 189
aa) Die Versicherungstechnik des Umlageverfahrens 190
bb) Die einkommensbezogene Beitragsbemessung 192
3. Zwischenresümee 193
II. Sichtung der einschlägigen Freiheitsgrundrechte 193
1. Freiheitsgrundrechte der Versicherten 193
a) Die allgemeine Handlungsfreiheit 193
b) Die negative Vereinigungsfreiheit 194
c) Die Berufsfreiheit 194
d) Die Eigentumsgarantie 195
2. Grundrechtsschutz der Arbeitgeber 196
3. Zwischenresümee 196
III. Resümee 196
D. Zusammenfassung 197
§ 6 Die Errichtung einer beitragsfinanzierten Sozialversicherung als obligatorische Aufgabe staatlicher Rechtsetzung? 199
A. Sozialstaatsprinzip 200
B. Grundrechte 203
I. Das weitgehende Fehlen sozialer Grundrechte im Grundgesetz 203
II. Die Interpretation von Freiheitsrechten als staatliche Schutzpflichten 204
III. Eigentumsgrundrecht und Vertrauensschutz 205
IV. Vereinigungsfreiheit und Zugang zur Sozialversicherung 207
C. Art. 87 Abs. 2 GG 208
D. Art. 120 Abs. 1 S. 4 GG 210
E. Soziale Garantien des Völker- und Europarechts 211
I. Organisationsrechtliche Neutralität des Europäischen Unionsrechts und der Europäischen Sozialcharta 212
II. Art. 9 des Internationalen Paktes über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte 214
1. Bindungswirkung nach Art. 25 GG 214
2. Pflicht zur menschenrechtskonformen Auslegung des Grundgesetzes 215
F. Zusammenfassung 217
Schlussbetrachtung 219
Vorschlag für eine Definition des Begriffs „Sozialversicherung“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG 223
Literaturverzeichnis 224
Sachwortverzeichnis 245