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Vertragsnaturschutz

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Windstoßer, C. (2008). Vertragsnaturschutz. Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52834-9
Windstoßer, Carola. Vertragsnaturschutz: Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52834-9
Windstoßer, C (2008): Vertragsnaturschutz: Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52834-9

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Vertragsnaturschutz

Ein Verwaltungsinstrument mit ungewisser Zukunft?

Windstoßer, Carola

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 78

(2008)

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Abstract

Lange schien die Kluft zwischen einer rentablen Landwirtschaft und dem Naturschutz unüberbrückbar. Seit den 80er Jahren wurde zunehmend die Funktion der Landwirtschaft für die Erhaltung der ländlichen Umwelt erkannt und der Vertragsnaturschutz entwickelt: Er honoriert Landwirte über freiwillige vertragliche Vereinbarungen gezielt für ihre Leistungen für den Naturschutz. Trotz der positiven Resonanz werden für den Vertragsnaturschutz nicht wie gefordert mehr Gelder zur Verfügung gestellt. Die Verfasserin fragt nach den Ursachen hierfür und wie Abhilfe geschaffen werden könnte.

Zunächst umreißt sie den Begriff "Vertragsnaturschutz" näher und stellt am Beispiel von drei Bundesländern die Verwaltungspraxis dar. Sodann untersucht sie die Rechtsgrundlagen des Vertragsnaturschutzes auf Bundes- und Landesebene. Es folgt eine Prüfung der Anforderungen, die das Grundgesetz und das EG-Recht an die Verträge stellen. Dies wirft die Frage auf, ob sich die Situation des Vertragsnaturschutzes durch eine verstärkte Mitfinanzierung der EG bzw. des Bundes verbessern ließe. Die Autorin prüft abschließend, inwieweit Landwirte für die Erbringung von Naturschutzleistungen zu vergüten sind.

Carola Windstoßer beschreibt detailliert tatsächlich wie auch rechtlich die derzeitige Situation des Vertragsnaturschutzes. Sie liefert eine systematische Analyse des Rechtsrahmens, vor allem auch hinblicklich der beihilfenrechtlichen Fragen.
For a long time there seemed to be no way to bridge the gap between profitable agriculture and nature conservancy. Especially the sponsoring of the agriculture by the EC led to a growing intensification of well-situated and fertile locations whereas the poor and infertile locations were given up. Starting in the 80ties the function of agriculture for the preservation of the rural environment has been seen. In order to stop the development so far contracts for nature conservancy were developed. Farmers’ work for the nature conservancy should be directly paid by voluntary agreements. Though the reactions were extremly positive not more money was given to the project but even shortened in some federal states.

This dissertation asks for the reasons and possible solutions. At first the term "Vertragsnaturschutz" is worked out, then administration practice in three federal states is shown. After that the demands the German Constitution and the EC law ask for are examined. Finally the improvement of financial situation for the nature conservation through co-financing by the EC and the Federal Republic as well as the payment for the farmers are discussed.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 13
Erster Teil: Abgrenzung und Erscheinungsformen des Vertragsnaturschutzes 16
A. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes und Untersuchungsrahmen 16
B. Abgrenzung zu Agrarumweltmaßnahmen 21
I. Abgrenzung mittels Finanzierung und Gestaltung 21
II. Differenzierung nach der Zielsetzung 22
III. Weitere Abgrenzungskriterien 23
IV. Zwischenergebnis 24
C. Angebotsnaturschutz 24
D. Verhältnis des Vertragsnaturschutzes zu mitwirkungsbedürftigen Verwaltungsakten 25
I. Verwaltungspraxis 26
II. Argumente für eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz 27
III. Argumente gegen eine Einbeziehung in den Vertragsnaturschutz 27
IV. Zwischenergebnis 29
E. Erscheinungsformen 29
I. Vertragsnaturschutz in der Forstwirtschaft 29
II. Verpachtung von Flächen 32
1. Verpachtung staatseigener Flächen 32
2. Anpachtung von Flächen durch die öffentliche Hand 32
III. Ankauf von Flächen durch die öffentliche Hand 33
F. Abschließende Zusammenstellung der Ergebnisse 34
Zweiter Teil: Handhabung des Vertragsnaturschutzes in der Verwaltungspraxis ausgewählter Länderr 35
A. Vertragsnaturschutz in Baden-Württemberg 35
I. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Baden-Württemberg 35
II. Vertragsnaturschutzprogramme 36
1. Landschaftspflegerichtlinie 36
a) Gliederung der Landschaftspflegerichtlinie 36
b) Regelung des Vertragsnaturschutzes in der Landschaftspflegerichtlinie 37
c) Abschließende Betrachtung 38
2. Marktentlastungs- und Kulturlandschaftsausgleich 39
3. Regionale Landschaftspflegeprogramme 39
B. Vertragsnaturschutz in Hessen 40
I. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Hessen 40
II. Vertragsnaturschutzprogramme 41
1. Hessisches Integriertes Agrarumweltprogramm (HIAP) 41
2. Rahmenvertrag für den Naturschutz im Wald 44
3. Regionale Landschaftspflegeprogramme 45
C. Vertragsnaturschutz in Niedersachsen 45
I. Entwicklung des Vertragsnaturschutzes in Niedersachsen 45
II. Vertragsnaturschutzprogramme 47
1. Kooperationsprogramm Naturschutz (KoopNat) 47
2. Regionale Landschaftspflegeprogramme 50
D. Abschließende Betrachtung 51
Dritter Teil: Rechtsfragen des Vertragsnaturschutzes 52
A. Rechtsgrundlagen für den Vertragsnaturschutz 55
I. § 8 BNatSchG 56
II. Landesrechtliche Bestimmungen des Vertragsnaturschutzesr 57
1. Untersuchung der landesrechtlichen Regelungen auf Gemeinsamkeiten und Unterschiede 58
2. Auswirkung von Vorrangregelungen zu Gunsten des Vertragsnaturschutzes 60
III. Rechtsnatur der im Rahmen des Naturschutzrechts getroffenen vertraglichen Vereinbarungen 64
1. Gesetzlich vorgegebene Rechtsnatur 64
2. Zuordnung durch die Vertragsnaturschutzprogramme und Verwaltungspraxis 65
3. Abgrenzung öffentlich-rechtlicher Verträge von solchen des Privatrechts 66
a) Abgrenzungskriterien 67
b) Wahlfreiheit der Verwaltung? 68
4. Qualifizierung der naturschutzrechtlichen Verträge 71
a) Normersetzende Verträge 71
b) Normverwirklichende Verträge 73
c) Normergänzende Verträge 73
d) Verträge ohne Normbezug 74
e) Verträge mit der öffentlichen Hand als Eigentümer 76
5. Ergebnis 77
B. Anforderungen des nationalen Rechts an den Vertragsnaturschutz 77
I. Grundgesetzliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz 78
1. Begrenzung der Zulässigkeit des Vertragsnaturschutzes durch das Gesetzmäßigkeitsprinzip 78
a) Auswirkungen des Gesetzesvorranges auf den Vertragsnaturschutz 78
b) Anforderungen des Gesetzesvorbehalts an den Vertragsnaturschutz 80
aa) Ausreichende Ermächtigungsgrundlage für ein vertragliches Handeln der Verwaltung 80
(1) Mögliche Grundrechtseingriffe durch die Teilnahme am Vertragsnaturschutz 81
(2) Auswirkungen der Wesentlichkeitstheorie auf die vertraglichen Vereinbarungen 84
bb) Ausreichende Rechtsgrundlage für die im Rahmen des Vertragsnaturschutzes gewährten staatlichen Zahlungen 86
(1) Eingriffswirkung der staatlichen Leistungen 88
(2) Einflüsse der Wesentlichkeitstheorie auf die Finanzierung des Vertragsnaturschutzes 90
(3) Ausreichend vorhandene Rechtssicherheit durch die Verknüpfung von Haushaltsplan und Verwaltungsvorschrift 93
(4) Ergebnis 95
2. Anspruch auf Vertragsabschluss 95
a) Anspruch auf Vertragsabschluss auf Grund öffentlicher Bekanntgabe der Fördermöglichkeit 96
b) Anspruch auf Vertragsabschluss als Ersatz einer hoheitlichen Maßnahme 97
aa) Gesetzliche Anordnung der Vertragsform 98
(1) Vorliegen eines subjektiv öffentlichen Rechts 99
(2) Erfolgsaussichten einer gerichtlichen Geltendmachung 102
bb) Vertragsformgebot aus dem Übermaßverbot (Grundsatz der Verhältnismäßigkeit) 102
cc) Vertragsformgebot aus dem Kooperationsprinzip 105
c) Ergebnis 107
II. Verwaltungsrechtliche Vorgaben für den Vertragsnaturschutz 108
1. Beteiligungsrechte 109
a) Bürger- und Behördenbeteiligung 109
b) Beteiligung von Verbänden 110
aa) Einlegung von Rechtsbehelfen 111
bb) Mitwirkungsrechte 112
2. Situationsgebundenheit 116
III. Exkurs: Zulässigkeit unechter Normsetzungsverträge 117
IV. Ergebnis 123
C. Anforderungen des EG-Vertrages (EGV) an den Vertragsnaturschutz 123
I. Genehmigungsverfahren von Beihilfen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes 123
1. Begriff der Beihilfe 124
a) Begünstigung 124
b) Bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige 128
c) Wettbewerbsverfälschung 128
d) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten 129
e) Staatliche oder aus staatlichen Mitteln stammende Beihilfen 130
f) Ergebnis 132
2. Ausnahme nach Art. 36 EGV 132
a) Anwendungsbereich der Art. 32 ff. EGV 132
b) Regelungsinhalt und praktische Anwendung des Art. 36 EGV 134
c) Geltungsbereich der ELER-Verordnung für Zahlungen im Rahmen des Vertragsnaturschutzes 135
d) Ergebnis 138
3. Genehmigung gemäß Art. 87 ff. EGV 138
a) Ausnahme gemäß Art. 87 Abs. 3 EGV 138
b) Gruppenfreistellungsverordnungen 141
aa) KMU-Verordnung 141
bb) De-minimis-Verordnungr 142
cc) Verordnung (EG) Nr. 1857/2006r 143
dd) Verordnung (EG) Nr. 1860/2004 (De-minimis-Verordnung für die Landwirtschaft) 144
c) Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 145
4. Zusammenfassung 145
5. Ablauf des Notifizierungsverfahrens 146
a) Staatliche Beihilfen 146
b) Kofinanzierte Beihilfen 149
II. Probleme bei der Rückforderung von Beihilfen 150
1. Die Rückforderung rechtswidriger nationaler Beihilfen 152
a) Formell rechtswidrige Subventionsverträger 153
b) Materiell rechtswidrige Subventionsverträge 157
c) Die Rückabwicklung der Verwaltungsverträge 159
d) Privatrechtliche Subventionsverträge 160
2. Die Rückabwicklung von Gemeinschaftsbeihilfen 161
III. Ergebnis 163
Vierter Teil: Mittel und Wege zur Verringerung der finanziellen Schwierigkeiten 164
A. Ausweitung der Mitfinanzierung von EG und Bund 164
I. Kompetenz der Europäischen Gemeinschaft 165
II. Kompetenz des Bundes 168
1. Verwaltungszuständigkeit des Bundes gemäß Art. 87 Abs. 3 GG 169
2. Ausnahmen vom Konnexitätsgrundsatz 170
a) Ausnahme gemäß Art. 104 a Abs. 3 GG 170
b) Ausnahme gemäß Art. 91 a Abs. 1 Nr. 2 GG 171
aa) Zulässiger Umfang der Aufgabenwahrnehmung durch die GAK im Bereich des Naturschutzes und der Landschaftspflege 173
bb) Bisherige Unterstützung des Naturschutzes und der Landschaftspflege im Bereich der Agrarstruktur durch die GAK 178
cc) Zulässigkeit einer Erweiterung der Bundesfinanzierung auf den Vertragsnaturschutz 179
III. Ergebnis 181
B. Zulässigkeit einseitig-hoheitlicher Anordnungen ohne entsprechende Ausgleichsgewährung 182
I. Erfordernis der Honorierung naturschützender bzw. landschaftspflegender Tätigkeitenr 183
II. Zulässigkeit der hoheitlichen Anordnung von Maßnahmen des Naturschutzes sowie der Landschaftspflege und Vorliegen einer Ausgleichspflicht 185
1. Verfassungsrechtlich geschützte Eigentumspositionen im Rahmen der Flächenbewirtschaftung 186
a) Das Grundeigentum 187
b) Der eingerichtete und ausgeübte Gewerbebetrieb 188
c) Das Pachtrecht 189
2. Abgrenzung der Enteignung von einer Inhalts- und Schrankenbestimmung 190
3. Verfassungsmäßigkeit der beeinträchtigenden Vorschriften 195
a) Vorhandene gesetzliche Grundlagen für die Anordnung von Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes 195
b) Materielle Rechtmäßigkeit der Enteignung 197
c) Materielle Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen 197
aa) Unterlassungspflichten (Nutzungseinschränkungen) 200
(1) Allgemeine Abgrenzungstheorien und spezielles entscheidungslenkendes Kriterium (Situationsgebundenheit) 202
(2) Ausgleichspflicht bei der Beschränkung von Nutzungen 206
(a) Vorliegen einer bereits verwirklichten Nutzung 207
(b) Wesentlichkeit der Nutzungseinschränkung 208
(c) Folgerung für Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes 210
bb) Handlungspflichten 212
(1) Berücksichtigungswürdige Unterschiede zwischen der Anordnung von Nutzungsbeschränkungen und Handlungspflichten 213
(a) Auswirkungen des Verursacherprinzips 213
(b) Stärkere Freiheitsbeeinträchtigung 215
(c) Duldungspflichten 216
(2) Beurteilung der Maßnahmen des Vertragsnaturschutzes 216
(a) Erhaltungspflichten 217
(b) Verbesserungs- und Neuschaffungspflichten 219
d) Exkurs: Ausgleichsanspruch für die bloße Einhaltung der guten fachlichen Praxis 221
e) Zwischenergebnis 222
III. Zulässigkeit einer finanziellen Unterstützung ohne Vorhandensein einer Ausgleichspflicht bei entsprechender einseitig-hoheitlicher Anordnung 222
IV. Ergebnis 224
Fünfter Teil: Abschließende Betrachtung und Ausblick 226
Anhang: Landesrechtliche Bestimmungen zum Vertragsnaturschutz 228
Literaturverzeichnis 237
Sachverzeichnis 256