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Sattler, H. (2008). Gefahrenabwehr im Katastrophenfall. Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gefahrenabwehr bei Naturkatastrophen und ihre einfachgesetzliche Umsetzung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52511-9
Sattler, Henriette. Gefahrenabwehr im Katastrophenfall: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gefahrenabwehr bei Naturkatastrophen und ihre einfachgesetzliche Umsetzung. Duncker & Humblot, 2008. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52511-9
Sattler, H, (2008): Gefahrenabwehr im Katastrophenfall: Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gefahrenabwehr bei Naturkatastrophen und ihre einfachgesetzliche Umsetzung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52511-9

Format

Gefahrenabwehr im Katastrophenfall

Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Gefahrenabwehr bei Naturkatastrophen und ihre einfachgesetzliche Umsetzung

Sattler, Henriette

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1115

(2008)

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Abstract

Henriette Sattler nimmt sich eines jüngst wieder aktuell gewordenen Themas an: Welche Vorgaben macht das Grundgesetz für die Bekämpfung von Naturkatastrophen? Welche Hilfskräfte und welche Maßnahmen stehen zur Verfügung? Welche Defizite weist das vorhandene Instrumentarium auf? Die Übertragbarkeit der Ergebnisse auf die Bekämpfung von besonders schweren Unglücksfällen - zu denen auch die Folgen terroristischer Anschläge zählen - verleiht dem Thema besondere Relevanz.

Bei der Frage nach den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Katastrophenabwehr geht es zunächst insbesondere um die rechtliche Ausgestaltung der Zusammenarbeit der verschiedenen Kräfte, etwa um die Weisungsverhältnisse und das anzuwendende Recht. Hierfür kommt es wesentlich auf die verwaltungsorganisationsrechtliche Qualifikation der Katastrophenhilfe an, die in einem neuen Ansatz als Mandat (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG) bzw. als Fremdgeschäftsführung kraft gesetzlicher Ermächtigung (Art. 35 Abs. 3 GG) verstanden wird. Des weiteren untersucht die Autorin, welche Anforderungen die Grundrechte an Maßnahmen der Katastrophenabwehr (z. B. Evakuierungen, Betretungsverbote, Heranziehung zu Hilfeleistungen, Inanspruchnahme oder Vernichtung von Sachen) stellen.

Am Schluß steht eine Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit der vorhandenen einfachgesetzlichen Regelungen. Hier werden erhebliche Defizite konstatiert.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 13
Verzeichnis der abgekürzt zitierten landesrechtlichen Vorschriften 14
Einleitung 19
Erster Teil: Vorgaben des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG für die Gefahrenabwehr 20
A. Überblick über die Vorschriften des Grundgesetzes für Fälle außergewöhnlicher Gefahr 20
B. Abgrenzung des Anwendungsbereichs des Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG einerseits von dem der Art. 91 und Art. 87a Abs. 4 GG andererseits 23
I. Naturkatastrophe und besonders schwerer Unglücksfall 23
II. Anwendung des Art. 91 GG auf Naturkatastrophen und besonders schwere Unglücksfälle? 26
III. Exkurs: Anwendung der Vorschriften über die Katastrophenhilfe (Art. 35 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG) und über den Inneren Notstand (Art. 91 und 87a Abs. 4 GG) bei Terrorakten 32
C. Gefahrenabwehr nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG 33
I. Tatbestandliche Voraussetzungen einer Anforderung 33
1. Naturkatastrophe oder besonders schwerer Unglücksfall 34
2. Regionale Gefahr? 34
3. Zusammenhang zwischen Naturkatastrophe bzw. Unglücksfall und Hilfeleistung 35
4. Erforderlichkeit der Hilfeleistung als Tatbestandsmerkmal 38
II. Formelle Voraussetzungen einer Anforderung 41
III. Rechtsfolge 41
1. Anforderbare Kräfte und Einrichtungen 41
a) Begriff der „Kräfte und Einrichtungen“ 41
b) Kräfte und Einrichtungen anderer Verwaltungen 42
c) Kräfte und Einrichtungen des Bundesgrenzschutzes („Bundespolizei“) 46
d) Kräfte und Einrichtungen der Streitkräfte 49
e) Polizeikräfte anderer Länder 50
aa) Anforderung von Einrichtungen der Polizei 50
bb) Polizeibegriff 51
cc) Bereitschaftspolizei 52
dd) Gemeindepolizei 55
ee) Polizeikräfte des Bundes 56
2. Ermessen 57
a) Entschließungsermessen 58
b) Auswahlermessen 61
3. Hilfeleistungspflicht und Einwände 64
4. Prüfungsrecht des Anforderungsadressaten? 67
IV. Rechtliche Ausgestaltung der Zusammenarbeit 68
1. Aufgabenwahrnehmung 68
2. Weisungsverhältnisse 68
3. Anzuwendendes Recht 71
a) Gesetzgebungsbefugnis für den Katastrophenschutz 72
aa) Grundsätzliche Regelungsbefugnis der Länder für ihren jeweiligen Hoheitsbereich 72
bb) Regelungsbefugnis des Bundes für das Tätigwerden der Streitkräfte auf Anforderung eines Landes im Katastrophenfall 73
cc) Regelungsbefugnis des Bundes für das Tätigwerden des Bundesgrenzschutzes („Bundespolizei“) und anderer Verwaltungen des Bundes auf Anforderung eines Landes im Katastrophenfall 77
b) Vollzug von Landesrecht durch Behörden des Bundes und anderer Länder 79
4. Kosten 81
5. Verwaltungsorganisationsrechtliche Qualifizierung der Katastrophenhilfe 84
a) Katastrophenhilfe als Amtshilfe 86
b) Katastrophenhilfe als Organleihe 87
c) Katastrophenhilfe als Mandat 91
6. Konsequenzen der Qualifikation als Mandat 94
D. Gefahrenabwehr nach Art. 35 Abs. 3 GG 97
I. Tatbestandsvoraussetzungen 98
1. Überregionale Naturkatastrophe bzw. überregionaler besonders schwerer Unglücksfall 98
2. Erforderlichkeit 98
a) Weisung, Polizeikräfte zur Verfügung zu stellen 99
b) Einsatz des Bundesgrenzschutzes („Bundespolizei“) und der Streitkräfte 100
aa) Tatbestandliche Voraussetzungen der Erforderlichkeit 100
bb) Subsidiarität der Bundesintervention nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 Var. 2 GG gegenüber anderen Maßnahmen 103
II. Zuständigkeit 105
III. Rechtsfolge 105
1. Art. 35 Abs. 3 Satz 1 Var. 1 GG: Weisung, Polizeikräfte zur Verfügung zu stellen 105
2. Art. 35 Abs. 3 Satz 1 Var. 2 GG: Einsatz von Einheiten des Bundesgrenzschutzes („Bundespolizei“) und der Streitkräfte durch die Bundesregierung 106
a) Aufgabenwahrnehmung 107
b) Weisungsverhältnisse 109
c) Anzuwendendes Recht 112
d) Zurechnung 114
e) Kosten 115
IV. (Rechtspolitische) Mängel des Art. 35 Abs. 3 Satz 1 GG 115
E. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit der spontanen Katastrophenhilfe 116
I. Begründungsversuche für die Zulässigkeit der spontanen Katastrophenhilfe 117
II. Spontane Katastrophenhilfe durch die Streitkräfte 119
III. Spontane Katastrophenhilfe durch andere Kräfte 122
Zweiter Teil: Vorgaben aus den Grundrechten 125
A. Erfordernis einer Ermächtigungsgrundlage für Maßnahmen der Katastrophenabwehr 125
B. Freizügigkeit (Art. 11 GG) 126
I. Schutzbereich 126
II. Eingriff 129
III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 130
1. Qualifizierter Gesetzesvorbehalt des Art. 11 Abs. 2 GG 130
2. Eingriffsrecht bei eigenverantwortlicher Selbstgefährdung 131
3. Gesetzgebungsbefugnis 132
4. Notwendigkeit einer Spezialermächtigung 134
5. Notwendiger Inhalt der Ermächtigungsgrundlage 135
6. Zitiergebot 139
C. Freiheit der Berufsausübung (Art. 12 Abs. 1 GG) 141
I. Schutzbereich 142
II. Faktische Beeinträchtigungen der Berufsausübungsfreiheit 145
III. Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit durch die Heranziehung zu Hilfeleistungen 145
IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 147
D. Freiheit von Arbeitszwang (Art. 12 Abs. 2 GG) 149
I. Schutzbereich und Eingriff 149
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 152
1. Öffentliche Dienstleistungspflicht 152
2. Herkömmlichkeit der Dienstleistungspflicht 152
3. Allgemeinheit und Gleichheit der Dienstleistungspflicht 154
4. Formelle Anforderungen an die Ermächtigungsgrundlage für eine Dienstleistungspflicht 156
E. Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG) 157
I. Schutzbereich 157
II. Eingriff 159
III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 160
1. Durchsuchungen 160
2. Eingriffe und Beschränkungen 162
a) Abwehr einer gemeinen Gefahr oder einer Lebensgefahr für einzelne Personen, Art. 13 Abs. 7 Var. 1 GG 162
b) Maßnahmen zur Verhütung dringender anderer Gefahren, Art. 13 Abs. 7 Var. 2 GG 165
F. Eigentum (Art. 14 GG) 167
I. Schutzbereich 167
II. Eingriff 171
1. Kriterien für die Abgrenzung der Enteignung von der Inhalts- und Schrankenbestimmung 172
2. Anforderungen an den Übertragungsakt 177
3. Rechtsnatur der Entziehung von Gütern zu Versorgungszwecken 179
4. Rechtsnatur der Beschädigung oder Vernichtung von Eigentumsobjekten zu Zwecken der Gefahrenabwehr 180
5. Rechtsnatur des vorübergehenden Besitzentzugs zugunsten der Nutzung im Rahmen der Katastrophenabwehr 181
III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 184
1. Enteignung 184
a) Enteignung zum Wohle der Allgemeinheit 184
b) Verhältnismäßigkeit 185
c) Entschädigungsregelung 186
d) Formelle Anforderungen 189
2. Inhalts- und Schrankenbestimmung 189
a) Verhältnismäßigkeit und Ausgleichspflicht 189
b) Formelle Anforderungen 193
G. Allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) 196
Dritter Teil: Einfachrechtliche Ausgestaltung 198
A. Überblick über den Bestand an Vorschriften 198
I. Bundesrechtliche Vorschriften 198
1. Vorschriften über den Einsatz des Bundesgrenzschutzes („Bundespolizei“) 198
2. Vorschriften über den Einsatz der Streitkräfte 200
3. Bundesrechtliche Vorschriften über den Einsatz der Bundesanstalt Technisches Hilfswerk 200
4. Vorschriften im Zivilschutzgesetz 201
II. Landesrechtliche Regelungen 202
B. Ausgestaltung des Einsatzes nach Art. 35 Abs. 2 Satz 2 GG 214
I. Einsatz fremder Kräfte nach den Katastrophenschutzgesetzen 214
II. Einsatz fremder Kräfte nach den Polizeigesetzen 215
III. Ausgestaltung der Anforderung fremder Kräfte 219
1. Zuständigkeit für die Anforderung fremder Kräfte 219
a) Anforderung von Kräften nach den Landeskatastrophenschutzgesetzen 219
b) Anforderung von Polizeikräften nach den Landespolizeigesetzen 223
2. Sonstige formelle Erfordernisse einer Anforderung 226
3. Kriterien für die Entscheidung über eine Anforderung fremder Kräfte 228
IV. Ausgestaltung der Entscheidung über die Entsendung eigener Kräfte 229
1. Zuständigkeit für die Entscheidung über die Entsendung 229
2. Kriterien für eine Entscheidung über die Entsendung 232
V. Ausstattung der landesfremden Kräfte mit Eingriffsbefugnissen 235
VI. Regelungen über Zurechnung und Weisungsverhältnisse 237
VII. Kostenregelungen 241
C. Ausgestaltung des Einsatzes nach Art. 35 Abs. 3 Satz 1 Var. 2 GG 244
D. Einfachgesetzliche Regelungen für die spontane Katastrophenhilfe 247
E. Eingriffsbefugnisse 250
I. Überblick über die Ermächtigungsgrundlagen für Grundrechtseingriffe 250
II. Ermächtigungsgrundlagen für Platzverweisungen, Evakuierungen und Betretungsverbote 256
1. Maßnahmen nach den Katastrophenschutzgesetzen 256
a) Ausdrückliche Ermächtigungsgrundlagen 256
b) Ableitung von Ermächtigungsgrundlagen aus Verhaltenspflichten 259
2. Maßnahmen nach den Polizeigesetzen 263
3. Forderung an die Landesgesetzgeber 266
III. Heranziehung der Bevölkerung zu Hilfeleistungen 266
1. Hilfeleistungspflichten als Nebenpflichten der Berufsausübung 266
a) Berufsbezogenheit besonderer Hilfeleistungspflichten 267
aa) Pflichten der Angehörigen der Gesundheitsberufe 267
bb) Sonstige berufsspezifische Hilfspflichten 270
b) Verfassungsrechtliche Rechtfertigung 274
aa) Erforderlichkeit der Inanspruchnahme 274
bb) Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne 275
(1) Abwägung mit anderen Pflichten 275
(2) Vergütung 277
2. Hilfeleistungspflichten als Dienstleistungspflichten 280
IV. Durchsuchungs- und Betretungsrechte 285
1. Durchsuchungen 285
2. Betreten und sonstige Inanspruchnahme 286
V. Eingriffe in das Eigentum 288
1. Nutzung von Sachen zur Katastrophenabwehr 288
a) Übersicht über die unterschiedlichen Regelungsmodelle 288
b) Bewertung der Regelungsmodelle 295
c) Besondere Ausprägungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes 300
2. Zerstörung von Sachen 302
3. Entschädigungs- und Ausgleichsregelungen 306
a) Entschädigungs- und Ausgleichsregelungen in den einzelnen Ländern 306
b) Forderung an die Landesgesetzgeber 313
c) Regelungen über die Vorteilsausgleichung 313
d) Regelungen über die Berücksichtigung mitwirkenden Verschuldens 315
e) Regelungen über die Berücksichtigung anderweitiger Ersatzmöglichkeiten 316
Vierter Teil: Zusammenfassung und Ergebnisse 318
Literaturverzeichnis 329
Sachverzeichnis 349