Die Region

Christoph Seggermann

doi:10.3790/978-3-428-52890-5

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Seggermann, C. (2009). Die Region. Versuch einer strukturellen Rückkopplung im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung am Beispiel des Flächenlandes Niedersachsen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52890-5

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Die Region

Versuch einer strukturellen Rückkopplung im Zeichen von Europäisierung und Globalisierung am Beispiel des Flächenlandes Niedersachsen

Seggermann, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1116

(2009)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52890-5
978-3-428-12890-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52890-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 384
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Christoph Seggermann verfolgt den Ansatz, ein Regionalmodell für die deutschen Flächenländer zu entwickeln, das den aktuellen Anforderungen an den regionalen Handlungsrahmen gerecht wird.

Den Ausgangspunkt bildet eine Analyse politischer, wirtschaftlicher und organisatorischer Problemlagen. Das Rückkopplungsdefizit der supranationalen Strukturen in Europa und die Chancen eines Mehrebenensystems nach dem Subsidiaritätsprinzip werden beleuchtet. Danach stellt der Autor den Trend zum regional vernetzten Standort in der globalisierten Wirtschaft dar. Schließlich wird anhand der Dauerreform in der staatlichen Mittelinstanz der Erneuerungsbedarf dieser Instanz belegt, die für gebündelte, dezentrale Gemeinwohlverwirklichung steht. Daran anknüpfend definiert Christoph Seggermann die Region als Relationsbegriff, der sie zwischen Länder- und Kommunalebene einordnet und funktional einen Mindestgrad administrativer Verfasstheit einfordert. Im Kern der Arbeit mit demokratietheoretischem Schwerpunkt integriert der Autor die Region in das föderale System, indem er die Vorzüge innerhalb der Länderexekutive mit denen des kommunalen Mehrebenensystems vergleicht. Es werden dabei Themen wie ministerialfreie Räume, die Einheit der Verwaltung und die kommunale Selbstverwaltung inklusive des Schweriner Regionalkreismodells vertieft. Den Abschluss bildet ein konkreter Regionalentwurf.

Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass der regionale Bezugsraum eine Lösung für ein Europa der Regionen ebenso wie als Wirtschaftsstandort und in Nachfolge der staatlichen Mittelinstanz bietet: Die regionalkommunale Selbstverwaltungskörperschaft.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Teil 1: Einleitung	21
1. Kapitel: Facetten der Regionaldiskussion	21
2. Kapitel: Ziel der Arbeit und Vorgehensweise	24
Teil 2: Herausarbeitung der drei relevanten Problemkomplexe und Beschreibung ihrer Phänomene	26
3. Kapitel: Politische Relevanz – Europa der Regionen	26
A. Ausschuss der Regionen	29
I. Entstehungs- und Entwicklungsgeschichte	29
II. Zusammensetzung des Ausschusses der Regionen	30
III. Aufgabenspektrum des Ausschusses der Regionen	32
IV. Schlussfolgerung	33
B. Prinzip der Subsidiarität	33
I. Begrifflichkeit und Bedeutung	33
II. Entstehungsgeschichte von Art. 5 EGV: Erforderlichkeits- und Effektivitätsaspekt	36
III. Auslegung von Art. 5 Abs. 2 EGV	38
1. Einstufige Optimierungsprüfung im Sinne reiner Effektivität	39
2. Zweistufige Prüfung nach liberalem Subsidiaritätsverständnis mit Erforderlichkeitsschwerpunkt	39
3. Gleichrangige Abwägungsprüfung und die sog. „progressive Subsidiarität“	40
4. Eigene Stellungnahme	41
a) 1. Vorfrage: Bedeutung des Gesamtkonzepts zur Anwendung des Subsidiaritätsprinzips	41
b) 2. Vorfrage: Anwendbarkeit der historischen Auslegungsmethode	42
c) Interpretation	43
aa) Wortlaut	43
bb) Systematik	45
(1) Keine faktische Optimierungsgefahr zulasten der nationalen Ebenen	45
(2) Zusammenhang von effektiver Zielerreichung und bürgernaher Subsidiarität	46
(3) Ergebnis	47
cc) Historie	48
dd) Teleologie	49
d) Ergebnis	51
IV. Perspektive für Subsidiarität in Europa: Prinzip der Partnerschaft	51
V. Ergebnis	55
C. Leitmotiv der Bürgernähe	55
I. Die Bedeutung des Prinzips der Bürgernähe	55
II. Der Inhalt des Prinzips der Bürgernähe	57
III. Tiefenwirkung der Subsidiarität im weiteren Sinne für Bürgernähe	59
1. Wechselwirkung zwischen Subsidiarität und Bürgernähe	59
2. Modelle eines Subsidiaritätsprinzips im weiteren Sinne eines Mehrebenensystems	60
3. Schlussfolgerung: Bürgernähe durch staatsorganisatorische Subsidiarität	62
D. Ergebnis	64
4. Kapitel: Wirtschaftliche Relevanz – Globalisierter Standortwettbewerb	65
A. Wirtschaftswissenschaften: Die sog. „weichen“ Standortfaktoren	65
B. Wirtschaftsgeographie: Der sog. „Gulliver-Effekt“	68
I. Makroregionen als „Riesen von Brobdingnag“ und ihr Zusammenhang zur Produktzyklustheorie	69
II. Mesoregionen als „Zwerge von Lilliput“ und ihre flexible Bereitstellung weicher Standortfaktoren	70
C. (Wirtschafts-)Soziologie: Postfordistische Wirtschafts- und Gesellschaftsstrukturen	75
I. Regionale Cluster	75
II. Gesellschaftliche Netzwerke und endogene Potentiale einer Region	76
III. Feststellung zu diskursdemokratischen Bezügen	77
D. Ergebnis	77
5. Kapitel: Verwaltungsorganisatorische Relevanz – Reform der Mittelinstanz	78
A. Grund, ursprünglicher Charakter und Entwicklungslinien der staatlichen Mittelinstanz	78
B. Periodisches Infragestellen der staatlichen Mittelinstanz nach dem Zweiten Weltkrieg	81
I. Westdeutsche Nachkriegsentwicklung: Kommunalisierung versus Bürokratisierung	81
II. Modernisierungsstrategien der achtziger und neunziger Jahre	85
III. Entwicklung in den beigetretenen Bundesländern nach 1990	88
IV. Aktuelle Reformphase	90
1. Orientierung an drei Reformtrends	91
a) Baden-Württemberg: Verwaltungsreformgesetz 2004	91
b) Nordrhein-Westfalen: Dauerreform durch Modernisierungsgesetze und Behördenstraffungsgesetze	92
c) Hessen: Sonderverwaltungsreform unter Abwägung von Dezentralisierungs- und Effizienzgesichtspunkten	95
d) Mecklenburg-Vorpommern: Gescheiterte Regionalkreisbildung	96
e) Rheinland-Pfalz: Direktionsstruktur	98
f) Niedersachsen: Abschaffung der Bezirksregierung als Wahlversprechen	98
aa) Kernkonzentration in zwei dezentralisierten Sonderverwaltungssträngen	99
bb) Dekonzentration in weiteren dezentralisierten Sonderverwaltungssträngen	100
cc) Die zu Regierungsvertretungen gewandelten Bezirksregierungen	101
dd) Zusammenfassende Beurteilung	103
2. Resümierende Schlussfolgerungen	104
V. Ergebnis	106
Ergebnis zu Teil 2: Spezifische Bedürfnislage für regionale Strukturen	107
Teil 3: Abstrakte Modellierung einer regionalen Lösungskomponente	111
6. Kapitel: Konkretisierung des Begriffs der Region als Rechtsbegriff	111
A. Rechtscharakter eines multidisziplinären Begriffes	111
B. Dimension eines geographischen Begriffs	112
C. Inhalt eines wertenden Begriffs: Nach innen integrierende und nach außen abgrenzende Differenzierungsmerkmale einer Region	114
I. Homogene Regionen im deutschen Rechtsraum	115
II. Funktionale Regionen im deutschen Rechtsraum	117
III. Zwischenergebnis: Die flächendeckende funktionale, fakultativ administrativ verstärkte Region	119
IV. Reflexion der zu lösenden Probleme zum Zwecke der inhaltlichen Präzisierung eines handhabbaren Regionalbegriffs im Rahmen dieser Arbeit	119
1. Die Region im supranationalen Europa	119
2. Die Region im Standortwettbewerb	121
3. Die Region im dezentralisierten Staat	123
4. Ergebnis	125
D. Ergebnis	125
7. Kapitel: Einordnung in das staatliche Mehrebenensystem: Staatliche oder kommunale Strukturierung der Region	126
A. Die gegliederte Demokratie: Zur grundlegenden Bedeutung von Bundesstaatsprinzip und kommunalem Selbstverwaltungsrecht im Mehrebenensystem	126
B. Bundesstaatlichkeit und kommunale Selbstverwaltung: Die sich gegenseitig ausschließenden Strukturprinzipien der gegliederten Demokratie	129
I. Das Bundesstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1 und Art. 28 Abs. 1 GG, als Strukturprinzip	130
1. Europäische Relevanz – Legitimationsniveau und Legitimationsstruktur	130
a) Legitimationssubjekt	133
aa) Kontroverse um das Landesvolk als Volksteil oder Teilvolk	133
bb) Inhaltliche Auseinandersetzung	135
(1) Einordnung in die deutsche Bundesstaatsdogmatik in Abgrenzung zu der des französischen Einheitsstaates	135
(2) Konkordanz zum Bundesstaatsprinzip und zum Prinzip staatsbürgerlicher Gleichheit	139
cc) Ergebnis	142
b) Struktur der Legitimationsvermittlung	142
aa) Art. 20 Abs. 2 GG: Das hierarchische Prinzip staatlicher Legitimation in Rechtsprechung und Staatspraxis	142
(1) Der in Art. 20 Abs. 2 GG angelegte personelle und sachliche Legitimationsstrang	142
(2) Ergebnis und Schlussfolgerung	144
bb) Gegenkonzept	145
(1) Deduktiver Ansatz aus dem Grundsatz der demokratischen Republik	146
(a) Freiheitswahrende Selbstbestimmung der Demokratie	146
(b) Republikanische Orientierung am pluralistischen Gemeinwohl	147
(c) Zwischenfeststellung	148
(2) Induktiver Ansatz zu einem allgemeinen Modell der demokratischen Selbstverwaltung	149
(3) Schlussfolgerungen	149
cc) Stellungnahme	150
(1) Individueller Wille und demokratische Freiheit durch Teilhabe	150
(2) Demokratische Willensbildung und Ratio des Gemeinwohls	153
(a) Gesellschaftliche und staatliche Willensbildung	154
(b) Teilhabe an Staatswillensbildung und deren Umsetzung durch die Staatsgewalt	155
(c) Majoritätsprinzip und Verfahrensrationalität	158
(d) Zwischenergebnis	159
(3) Pluralistisches Gesellschaftsverständnis und demokratischer Trägerverband	159
(a) Teleologische Rechtfertigung des mitgliedschaftlich organisierten Legitimationssubjekts	161
(b) Verifikation gegenüber scheinbaren, der Geschichte entlehnten Argumenten	163
(4) Ergebnis	165
dd) Ergebnis	166
c) Ergebnis	166
2. Wirtschaftliche Relevanz – Potential im Standortwettbewerb	166
a) Tatsächliches Potential	167
b) Rechtliche Konsequenzen	168
aa) Vertretene Ansätze zur Legitimation ministerialfreier Staatsverwaltung	169
(1) Verzichtsansatz: Formale Legitimationsgrundlage des Parlamentsgesetzes	169
(2) Verfassungssystematische Ansätze: Materielle Legitimation durch Einordnung des Demokratiegrundsatzes in die Verfassungssystematik	170
(a) Ansätze sachgerechter Verwaltung nach dem Rechtsstaatsprinzip	171
(b) Ansätze staatsferner Kontrolle in praktischer Konkordanz zu grundrechtlichem und gewaltenteilendem Freiheitsschutz	173
(3) Eigene Stellungnahme und Schlussfolgerung	176
(4) Zwischenergebnis	180
bb) Auszehrung der kommunalen Selbstverwaltung durch staatliche Standortprofilierung	181
c) Ergebnis	185
3. Verwaltungsorganisatorische Relevanz – Funktionsgerechte Erledigung dezentraler Staatsaufgaben	187
a) Die Einheit der Verwaltung als rechtlich begründete Organisationsmaxime	188
aa) Rechtlicher Gehalt der Bündelungsfunktion	188
(1) Entsprechung in einem ungeschriebenen Rechtsgrundsatz	188
(2) Verfassungsrechtliche Anknüpfung	189
(3) Schlussfolgerung: Verfassungsrechtliches Strukturprinzip für die Verwaltung	191
bb) Rechtliche Qualität des Rechtsgrundsatzes von der Einheitlichkeit der Verwaltung	191
(1) Gemeinwohlverpflichteter Orientierungsmaßstab des Art. 20 Abs. 2 Satz 1 GG	192
(2) Bedeutung des Ressortprinzips	193
(3) Ergebnis	195
b) Ausgleich des Prinzips der Einheit der Verwaltung mit anderen Aspekten einer funktionsgerechten Verwaltung	196
aa) Beschreibung der vorbefindlichen Abwägungslage im Verwaltungsorganisationsrecht	196
bb) Bedeutung der Einheit für die Funktionsgerechtigkeit der Verwaltung	197
(1) Kritischer Ansatz: Effektive Deckung des gestiegenen Bedarfs an Verwaltungseinheit nur durch sachgerechte Behördenzuordnung und zwischenbehördliche Koordinierung	198
(2) Auseinandersetzung mit dem verwaltungsökonomischen Ansatz	199
(a) Kritik des Zielgruppenansatzes	199
(b) Kritik des Aufgabenorganisationsmodells	201
(α) Regelmäßige Koordinationsverfahren	202
(β) Einzelfallkoordination in Projektgruppen	202
(γ) Heraufstufung der Koordination – gubernativ-administrative Funktionsbündelung	203
(δ) Internalisierungsgewinn der mittelinstanzlichenBündelungsbehörde	209
(ε) Ergebnis	212
(c) Schlussfolgerungen zum verwaltungsökonomischen Ansatz	212
cc) Schlussfolgerungen zu Bündelungs- und Sonderverwaltungsbehörden	213
c) Schlussfolgerungen für die Erledigung dezentraler Staatsaufgaben	214
4. Ergebnis	215
II. Das Strukturprinzip der kommunalen Selbstverwaltung, Art. 28 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 bis 4 GG	217
1. Europäische Relevanz – Legitimationsniveau und Legitimationsstruktur	218
a) Legitimationssubjekt	218
aa) Ausgangspunkt für die vergleichende Charakterisierung	218
bb) Differenzierung aufgrund der bundesstaatlichen Teilvölkerthese auf Seiten der Länder	219
cc) Von der bundesstaatlichen Staatsvolkthese unabhängige qualitative Unterscheidung	222
dd) Ergebnis	222
b) Struktur der Legitimationsvermittlung	223
aa) Legitimatorischer Selbstwert der kommunalen Selbstverwaltung	223
(1) Lorenz von Stein: Bürgerschaftliche Teilhabe	224
(2) Rudolf von Gneist: Ehrenamtliche Selbstverwaltung	226
(3) Otto von Gierke: Genossenschaftlich verfasster pouvoir municipal	227
(a) Dogmatischer Ansatz	227
(b) Potential für Fortwirkung und Fortentwicklung des Ansatzes	228
(c) Schlussfolgerung	232
(4) Abschließende Stellungnahme	233
(a) Eigenes Resümee zur aktuellen Bedeutung der dogmatischen Wurzeln	233
(b) Auseinandersetzung mit abweichenden Ansätzen	234
(α) Kritik an der Kommune als Teil der gegliederten Demokratie	234
(β) Verkennung der Funktion kommunaler Vertretungskörperschaften für die und in der Verwaltung	237
(γ) Zwischenergebnis	239
(δ) Empirisch fundierte Gesellschaftsrelevanz der Selbstverwaltung als Kondominalverwaltung	239
(c) Ergebnis	241
bb) Einordnung des legitimatorischen Selbstwertes der Kommunen in das demokratische Legitimationssystem des Grundgesetzes	241
(1) Konzept der funktional-institutionellen Legitimation	242
(2) Konzept der funktionsgerechten Legitimationsformen	244
(a) Integrationsbedürftige Modifikation in Gestalt der strukturell analogen Legitimationsquelle	244
(α) Delegationsfähigkeit aufgrund analoger Strukturen	244
(β) Delegationsbedürftigkeit aufgrund funktionaler Vorteile für die dezentrale Verwaltungslegitimation	245
(b) Integration der kommunalen Legitimationsquelle in das demokratische Legitimationssystem	246
(3) Ergebnis	248
cc) Ergebnis	248
c) Ergebnis und Schlussfolgerungen	249
2. Wirtschaftliche Relevanz – Potential im Standortwettbewerb	249
3. Verwaltungsorganisatorische Relevanz – Funktionsgerechtigkeit kommunaler Dezentralisierungsstufen für eine einheitliche Verwaltung	251
a) Einheit der Verwaltung und gegliederte Demokratie	251
aa) Partikularismusvorwurf	252
bb) Strukturelle und inhaltliche Entkräftung des Partikularismusvorwurfes durch eine in gestuften demokratischen Strukturen geübte Verfahrensrationalität	253
cc) Nutzen der Selbstverwaltung für den Bereich der Staatsaufgaben	256
dd) Ergebnis	259
b) Gefahrenpotential organisatorischer Spezialisierung bei kommunalen Verwaltungsträgern	259
aa) Ausgangslage zunehmender Externalitäten und Diversifizierung des kommunalen Wirkungskreises	260
bb) Zum Instrumentarium der Zweckverbandsbildung	261
(1) Der Zweckverband als gesetzliches Leitbild der kommunalen Gemeinschaftsarbeit zur regionalen Integration bei gleichzeitiger fachlicher Spezialisierung	261
(2) Gefährdung der Einheit aller Verwaltung durch eine sektorale Dezentralisierung des universellen kommunalen Wirkungskreises in den regionalen Raum	265
cc) Ergebnis	272
c) Ergebnis und Schlussfolgerung	272
4. Ergebnis	275
III. Abschließende Stellungnahme	277
1. Kern des europäischen Rückkopplungsproblems	278
a) Überangebot legitimatorischer Rückkopplung durch staatliche Strukturen	278
b) Erweiterung um responsive Rückkopplung durch kommunale Strukturen	279
c) Ergebnis	281
2. Gewichtung nach dem Bündelungspotential der staatlichen und kommunalen Verwaltungsstrukturen	282
3. Schlussfolgerung	284
IV. Ergebnis	285
Ergebnis zu Teil 3: Gründung von Regionalkommunen als Problemlösung	285
Teil 4: Konkreter Vorschlag für eine regionalkommunale Selbstverwaltungskörperschaft	292
8. Kapitel: Eingrenzung der Projektion auf Niedersachsen	292
9. Kapitel: Vorschläge zu Raum, Aufgabenkreis und Organisation	295
A. Raumorganisation	295
I. Orientierungspunkte der Raumorganisation	295
1. Funktional-identifikatorischer Maßstab	295
2. Vereinbarkeit eines funktional-identifikatorischen Maßstabes mit dem Prinzip kommunaler Selbstverwaltung	296
3. Schlussfolgerung	299
II. Empirische Grundlagen	300
1. Bündelung oberzentraler Einzugsbereiche zu Regionen mit Wachstumspotential	300
2. Regionales Interaktionsgeflecht	302
a) Braunschweig – die polyzentrische Region	302
b) Hannover – die niedersächsische Zentralregion im Schnittpunkt der Verkehrsachsen	303
c) Oldenburg und Osnabrück – Regionen von zwei schwachen Agglomerationskernen mit dynamischem Distanzraum	303
d) Bremen und Hamburg – zwei Stadtstaaten mit niedersächsischem Umland	305
e) Zusammenfassende Gesamtbetrachtung	307
III. Entwicklung aus bestehenden kommunalen Strukturen	307
1. Fortentwicklung der niedersächsischen Großraumgesetzgebung	308
a) Zweckverband Großraum Braunschweig	308
b) Region Hannover	309
2. Fortentwicklung der länderübergreifenden Zusammenarbeit	311
a) Regionale Arbeitsgemeinschaft Bremen/Niedersachsen	312
b) Metropolregion Hamburg	314
3. Fortentwicklung der westlichen Grenzregionen	315
a) Eigenstaatliche Tradition und grenznahe Kooperation im Oldenburger Einzugsraum	315
b) Erweiterung und Vertiefung des niedersächsischen Euregio-Gebietes als Osnabrücker Region	316
4. Ergebnis	317
B. Aufgaben	317
I. Regionalörtliche Aufgaben eines höheren Gemeindeverbandes	317
1. Negativabgrenzung des Aufgabenbestandes	317
a) Ausgleich zwischen dem Aufgabenprofil der regionalen Standortprofilierung und der gemeindlichen Planungshoheit	318
b) Konkurrenzverhältnis als weiterer Gemeindeverband zur objektiven Rechtsstellungsgarantie der Kreise	321
2. Positiveingrenzung des Aufgabenbestandes	323
a) Regionalörtliche Aufgabenwahrnehmung durch höhere Gemeindeverbände	323
b) Regionalörtliche Aufgabenwahrnehmung durch Zweckverbände	326
II. Dezentrale Bündelungsaufgaben einer behördlichen Mittelinstanz	329
1. Dezernatsbereich der allgemeinen Hoheitsverwaltung	329
a) Differenzierung im Aufgabenfeld der Kommunalaufsicht	330
b) Differenzierung im Bereich der Gefahrenabwehr	331
aa) Aufgabenbereich des Polizeivollzugs- und des Kriminalermittlungsdienstes	331
bb) Aufgabenbereich der Ordnungsverwaltung	333
2. Übrige Dezernatsbereiche der Verwaltung für Kultus, Kultur und Soziales, der Wirtschafts-, Bau- und Verkehrsverwaltung sowie der Verwaltung für Umwelt, Verbraucherschutz und den ländlichen Raum	334
III. Ergebnis	336
C. Innere Organisation	337
D. Modifikationen für die interföderale Organisation	340
I. Grundsätzliche Erwägungen zu Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG	340
II. Organisatorisch gesicherte Einflussnahme der beteiligten Länder	342
1. Problem der Kompetenz für den regionalen Gesetzesrahmen	342
a) Inhaltliche Verteilung der Gesetzeskompetenzen als Lösungsmöglichkeit	343
b) Gemeinsamer Verzicht zugunsten der Region als Lösungsmöglichkeit	343
c) Treuhändische Wahrnehmung durch ein Land als Lösungsmöglichkeit	345
2. Problem der Wahrnehmung und Organisation der Kommunalaufsicht	346
III. Ergebnis	347
E. Ergebnis	347
Teil 5: Gesamtergebnis: Thesen zur Region	349
Kartenanhang	354
Literaturverzeichnis	355
Sachwortverzeichnis	381

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