Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

Michael Spindler

doi:10.3790/978-3-428-52963-6

Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

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Spindler, M. (2009). Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52963-6

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Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

Spindler, Michael

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 79

(2009)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52963-6
978-3-428-12963-8 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52963-6
Edition: 1
Language: German
Pages: 334
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 128.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 84.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Im Gegensatz zu Planfeststellungsbeschlüssen sollen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne grundsätzlich "unendlich" lange gelten. Dies könnte die Verwaltung dazu animieren, Straßenbauvorhaben durch einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu planen, um einem Außerkrafttreten der Planung als Konsequenz des Ablaufs der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen vorzubeugen.

Michael Spindler geht der Frage nach, ob planfeststellungsersetzende Bebauungspläne tatsächlich und ausnahmslos bis zu ihrer Änderung oder Aufhebung im förmlichen Verfahren gelten und ob die planende Gemeinde ggf. dazu verpflichtet ist, deren Geltungsdauer von vorneherein zu beschränken bzw. längere Zeit nicht verwirklichte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne aufzuheben. Zur Beantwortung dieser Fragen werden u. a. die genannten Planungsinstrumente in einfachgesetzlicher Hinsicht miteinander verglichen, die von Verfassungs wegen bestehenden Erfordernisse an derartige Planungen beleuchtet und Lösungsansätze aufgezeigt, wie den verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einzelfall Rechnung getragen werden kann.

Zielgruppe dieses Buches sind die mit der öffentlichen Infrastrukturplanung befassten Verwaltungsjuristen in Wissenschaft und Praxis. Der Autor zeigt Wege auf, auf denen die Planung von Straßenbauvorhaben durch einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan in Übereinstimmung mit den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben unter Geltungsdauergesichtspunkten erfolgen kann.For the purpose of planning of public infrastructure, road planning in particular, there are two instruments in the German legal system: the planning approval (Planfeststellung) and the land-use plan (Bebauungsplan). In principle, it is left to the discretion of the public administration which of these instruments to choose. Whereas the period of validity of planning approval orders (Planfeststellungsbeschlüsse) is directly limited by law, landuse plans that are substituting planning approvals are, in principle, valid for an indefinite period of time - according to the general opinion. This could be an incentive for the authorities to use the instrument of the land-use plan substituting a planning approval (planfeststellungsersetzender Bebauungsplan) more frequently in order to avoid the expiration of the validity of planning approval orders entailing the automatic annulment of the legally binding planning results.

The author examines the question whether land-use plans substituting planning approvals are in fact and in any case (indefinitely) valid until they are either amended or overruled by a formal administrative procedure. In case the question is to be answered in the affirmative, it is further necessary to clarify whether the planning municipality is under an obligation to limit the period of validity of land-use plans substituting planning approvals from the outset or to amend or overrule such land-use plans that have not been implemented for a longer period of time. Answering these questions is of particular interest with regard to the risk of misapplication of the instrument of the land-use plan substituting a planning approval and with respect to the public and private interests affected by such a planning.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	16
Einleitung, Grundlagen und Problemstellung	25
A. Anlass und Ziele der Untersuchung / Gegenstand der Untersuchung	25
B. Eingrenzung des Themas und Problemdarstellung	29
C. Beispielsfälle	32
I. Fallkonstellation 1: Nachträglich eintretender Finanzierungsmangel	32
II. Fallkonstellation 2: Nachträgliche Aufgabe der Planungskonzeption	33
III. Fallkonstellation 3: Nachträglicher Zweckfortfall der Planung	34
D. Der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan	36
E. Gang der Untersuchung	39
Erster Teil: Unterschiede in der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen nach einfachgesetzlicher Rechtslage	42
Erstes Kapitel: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente Planfeststellungsbeschluss und planfeststellungsersetzender Bebauungsplan (unter Außerachtlassung spezifischer Fragen der Geltungsdauer der Planungen)	42
A. Vergleichbarkeit in formeller und verfahrensrechtlicher Hinsicht	42
I. Planungsart	42
II. Planungsträger	45
III. Rechtsnatur von Planfeststellungsbeschluss und (planfeststellungsersetzendem) Bebauungsplan	46
IV. Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG	48
V. Einleitung des Planungsverfahrens	49
VI. Beteiligungsverfahren	50
VII. Präklusionsvorschriften	52
VIII. Planerhaltungsvorschriften	54
1. Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern	54
2. Erheblichkeit von Abwägungsmängeln	56
3. Planergänzung und ergänzendes Verfahren	57
IX. Zwischenergebnis	60
B. Vergleichbarkeit in materiell-rechtlicher Hinsicht	60
I. Planerische Gestaltungsfreiheit	60
II. Mögliche Planinhalte	61
1. Planinhalte im Planfeststellungsbeschluss	61
2. Planinhalte im (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan	62
a) Festsetzungsmöglichkeiten	62
b) Festsetzungsinstrumentarium für die Straßenplanung	63
c) Festsetzung von Schutzauflagen (Erläuterung am Beispiel des Verkehrslärmschutzes)	65
3. Ergänzungsplanfeststellung	70
4. Zwischenergebnis	71
III. Planrechtfertigung	72
1. Anknüpfungspunkt	73
2. Prüfungsmaßstab	76
3. Planungshorizont in zeitlicher Hinsicht	77
4. Reichweite der Ersetzungswirkung des (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans	80
5. Erfordernis qualifizierter Mitwirkung des Straßenbaulastträgers bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan	83
6. Zulässigkeit einer gemeindlichen Alternativtrassenplanung durch Bebauungsplan	86
IV. Abwägungsgebot	88
1. Allgemeines	88
2. Besonderheiten der planerischen Abwägung beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan	89
a) Gebot der Konfliktbewältigung	90
b) Standortentscheidung und Bildung von Planungsabschnitten	95
V. Rechtswirkungen	97
1. Genehmigungswirkung	98
2. Konzentrationswirkung	100
3. Duldungs- und Ausschlusswirkung	104
4. Enteignungsrechtliche Vorwirkung	105
5. Zwischenergebnis	108
VI. Veränderungssperre	109
VII. Anbaubeschränkungen und -verbote	111
VIII. Interkommunales Abstimmungsgebot	112
IX. Entwicklungsgebot	114
X. Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP)	116
XI. Naturschutzrechtliche Anforderungen bei Eingriffen in Natur und Landschaft	116
XII. Räumlicher Ausdehnungsbereich der jeweiligen Planung	119
XIII. Zwischenergebnis	120
C. Vergleichbarkeit unter Rechtsschutzgesichtspunkten	120
I. Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse	120
II. Rechtsschutz gegen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne	122
III. Zwischenergebnis	123
Zweites Kapitel: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente in Bezug auf ihre Geltungsdauer und in Bezug auf die Interessen an ihrer beschränkten oder unbeschränkten Geltung	124
A. Vergleich der Geltungsdauer der Planungsinstrumente	125
I. Die Geltungsdauer (fern-)straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse	125
1. Fachplanungsrechtliche „Befristungsregelungen“	125
2. Fachplanungsrechtliche Planaufhebungspflichten	128
3. Ergebnis der Untersuchung zur Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen	132
II. Die Geltungsdauer von Bebauungsplänen nach einfachgesetzlicher Rechtslage	132
1. „Gewöhnlicher“ Bebauungsplan	132
2. Vorhabenbezogener Bebauungsplan	135
3. Planfeststellungsersetzender Bebauungsplan	137
B. Interessen hinsichtlich der Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen	138
I. Interessen planbetroffener Grundeigentümer an einer Beschränkung der Geltungsdauer der Planung	139
1. Interesse an der „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung	140
2. Interesse an der Abmilderung der mittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung	140
II. Interesse der Gemeinde an der Wiedererlangung ihrer Planungshoheit bei einer Planung durch einen von ihr verschiedenen Vorhabenträger	146
III. Interessen des Vorhabenträgers an einer zeitlich unbeschränkten Geltung der Planung	148
IV. Interesse der Allgemeinheit an einer Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen	149
1. Interesse bei der isolierten Straßenplanung	149
2. Interesse bei der integrierten Straßenplanung	151
V. Zwischenergebnis	153
Ergebnisse des ersten Teils	153
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliches Erfordernis der Beschränkung der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne	154
Drittes Kapitel: Eigentumsschutz durch die Beschränkung der Geltungsdauer einer Planung	154
A. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Planungsrecht	154
I. Bedeutung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Allgemeinen	154
II. Struktur der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie im Grundgesetz	155
III. Sachlicher Schutzbereich des Art. 14 GG	156
1. Inhalt und Umfang der Eigentumsgewährleistung	156
2. Baufreiheit	158
IV. Inhalts- und Schrankenbestimmungen sowie Sozialbindung des Eigentums	162
1. Allgemeines	162
2. Abgrenzung zur Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG und Ausgleichspflicht	163
3. Festsetzungen eines Bebauungsplans als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums	165
V. Grenzen für den inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzgeber	167
B. Eigentumsgrundrechtliche Anforderungen an formelle Planungsgesetze für heteronome öffentliche Planungen (in zeitlicher Hinsicht)	170
I. Erforderlichkeit der Existenz bzw. Schaffung von Vorkehrungen zum präventiven Schutz des Eigentums unmittelbar Planbetroffener	171
1. Notwendigkeit der Existenz bzw. Schaffung von „Befristungsregelungen“	171
a) Entbehrlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung?	171
aa) Entbehrlichkeit aufgrund des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung?	171
bb) Entbehrlichkeit aufgrund des Abwägungsgebots?	174
(1) Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Abwägungskontrolle	174
(2) Gewicht des privaten Eigentums in der planerischen Abwägung	176
(3) Pflicht des Planungsträgers zur Ausschöpfung der Festsetzungsmöglichkeiten	179
cc) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen?	180
dd) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen?	182
b) Erforderlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung?	184
c) Erfordernis einer formell-gesetzlichen „Befristungsregelung“?	187
2. Zwischenergebnis	191
II. Erfordernis der „Beseitigung“ einer aus Gemeinwohlgründen geschaffenen „Eigentumsbelastung“ bei Wegfall des Gemeinwohlzwecks	192
1. Notwendigkeit der Schaffung/Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen	192
a) Erfordernis der Gemeinwohlbindung bei jeglichen eigentumsbeeinträchtigenden hoheitlichen Maßnahmen	192
b) Gedanke der „Rückenteignung“	194
aa) Begriff und Situation der „Rückenteignung“	194
bb) Herleitung des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“	195
cc) Anwendung der anhand des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze auf vergleichbare Fälle	198
(1) Fälle des § 89 BauGB	198
(2) Fall des § 40 Abs. 2 i. V. m. § 43 Abs. 1 S. 1 u. S. 2 BauGB bei Wegfall des Verwendungszwecks	200
(3) Fall der Rückgängigmachung „freiwilliger“ Rechtsübertragungen	202
(4) Keine „Rückenteignung“ im Falle der zweckverfehlten Baulandumlegung	203
dd) Erforderlichkeit von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen als Folge des Gedankens der „Rückenteignung“?	205
c) „Nachbesserungspflichten“ des Normgebers	208
d) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von „Befristungsregelungen“?	210
2. Zwischenergebnis	212
Ergebnisse des zweiten Teils	213
Dritter Teil: Möglichkeiten zur „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben	214
Viertes Kapitel: Erreichung einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung durch die Anwendung außergesetzlicher Methoden und Instrumente?	214
A. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit bei Nichtrealisierung des festgesetzten Vorhabens	214
I. Die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen	215
II. „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen	217
1. Klassischer „Anwendungsbereich“	217
2. Erweiterter „Anwendungsbereich“	218
a) Tatsächliche Veränderung von Umständen, auf die sich die bauleitplanerischen Festsetzungen nicht unmittelbar beziehen und die deren Verwirklichung nicht objektiv unmöglich machen	218
b) Nachträgliche Änderung der Rechtslage	220
III. Beurteilung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans anhand rechtlicher Maßstäbe?	221
IV. Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht anstatt Funktionslosigkeit	224
V. Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand und Zwischenergebnis	229
B. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans aufgrund einer analogen Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“	231
I. Beispiele einer analogen Anwendung fachplanungsrechtlicher Regelungen	232
1. Analoge Anwendung von Regelungen des Fachplanungsrechts auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan	232
2. Analoge Anwendung geltungsbeendigender bzw. zur Geltungsbeendigung verpflichtender Regelungen	233
II. Voraussetzungen der Analogie im Verwaltungsrecht	235
III. Analoge Anwendbarkeit der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan	236
1. Vergleichbarkeit der Interessenlagen von Planfeststellungsbeschluss und (isoliertem) planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan und Übertragbarkeit der Rechtsfolge	236
2. Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke	237
IV. Zwischenergebnis	240
Fünftes Kapitel: Gemeindliche Verpflichtung zur unmittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungspläne	240
A. Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB	241
I. Zulässigkeit der Bedingung normativ getroffener Nutzungsfestsetzungen	242
II. Zulässigkeit der Ermächtigung zur Schaffung von „Baurecht auf Zeit“ unter eigentumsgrundrechtlichen Gesichtspunkten	244
B. Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB	245
I. Erfordernis des Vorliegens eines „besonderen Falls“	245
II. Beschränkung auf „bestimmte“ im Bebauungsplan festgesetzte Nutzungen oder Anlagen	248
III. Der planenden Gemeinde durch § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB eröffnete Regelungsmöglichkeiten	248
1. Befristung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB	249
2. Auflösende Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB	250
C. Erfordernis der Festsetzung einer Folgenutzung nach § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB	254
D. „Baurecht auf Zeit“ und Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB	255
E. Zwischenergebnis	259
Sechstes Kapitel: Bestehen einer vom Planbetroffenen durchsetzbaren gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht	261
A. Bestehen einer objektiv-rechtlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan	261
I. Objektiv-rechtliche Planungspflichten der Gemeinde	261
II. Objektiv-rechtliche Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht bei nicht bzw. nicht rechtzeitig erfolgter Verwirklichung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans	264
III. Zeitpunkt des Entstehens der Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht	268
1. Bei endgültiger Aufgabe des festgesetzten Vorhabens durch den für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger	268
2. Bei Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle hinsichtlich planungsbedingter Unsicherheiten	269
IV. Deklaratorische oder konstitutive Planaufhebung?	269
B. Möglichkeit des Bestehens subjektiv-öffentlicher Rechte auf Planänderung bzw. Planaufhebung	270
I. Möglicher Anspruch auf Bauleitplanung trotz § 1 Abs. 3 S. 2 (i. V. m. Abs. 8) BauGB	271
1. Vorbehalte gegen Normsetzungsansprüche	272
2. Möglichkeit des Bestehens von Planungsansprüchen	277
a) Wortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB und Gesetzessystematik	278
b) Bestehen eines Bedürfnisses an einem Anspruch auf Bauleitplanung	279
c) Kein genereller Ausschluss von Ansprüchen auf Rechtsetzung bzw. auf Bauleitplanung	281
d) Keine neue oder zusätzliche Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde	284
e) Keine unzulässige Verkürzung des Abwägungsgebots und keine Umgehung der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung	285
f) Vergleich zur bei Planfeststellungsbeschlüssen geltenden Rechtslage	286
g) Vergleich zur Rechtslage bei der städtebaulichen Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB	288
II. Verfassungskonforme Auslegung des § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB	293
III. Zwischenergebnis	294
Ergebnisse des dritten Teils	295
Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen	297
A. Schlussbemerkung und Ausblick	297
B. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen	299
Zur Einleitung	299
Zum ersten Kapitel	301
Zum zweiten Kapitel	306
Zum dritten Kapitel	307
Zum vierten Kapitel	309
Zum fünften Kapitel	310
Zum sechsten Kapitel	311
Literaturverzeichnis	314
Sachverzeichnis	330

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