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Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

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Spindler, M. (2009). Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52963-6
Spindler, Michael. Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne. Duncker & Humblot, 2009. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52963-6
Spindler, M (2009): Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52963-6

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Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne

Spindler, Michael

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 79

(2009)

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Abstract

Im Gegensatz zu Planfeststellungsbeschlüssen sollen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne grundsätzlich "unendlich" lange gelten. Dies könnte die Verwaltung dazu animieren, Straßenbauvorhaben durch einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan zu planen, um einem Außerkrafttreten der Planung als Konsequenz des Ablaufs der Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen vorzubeugen.

Michael Spindler geht der Frage nach, ob planfeststellungsersetzende Bebauungspläne tatsächlich und ausnahmslos bis zu ihrer Änderung oder Aufhebung im förmlichen Verfahren gelten und ob die planende Gemeinde ggf. dazu verpflichtet ist, deren Geltungsdauer von vorneherein zu beschränken bzw. längere Zeit nicht verwirklichte planfeststellungsersetzende Bebauungspläne aufzuheben. Zur Beantwortung dieser Fragen werden u. a. die genannten Planungsinstrumente in einfachgesetzlicher Hinsicht miteinander verglichen, die von Verfassungs wegen bestehenden Erfordernisse an derartige Planungen beleuchtet und Lösungsansätze aufgezeigt, wie den verfassungsrechtlichen Vorgaben im Einzelfall Rechnung getragen werden kann.

Zielgruppe dieses Buches sind die mit der öffentlichen Infrastrukturplanung befassten Verwaltungsjuristen in Wissenschaft und Praxis. Der Autor zeigt Wege auf, auf denen die Planung von Straßenbauvorhaben durch einen planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan in Übereinstimmung mit den verfassungsrechtlichen und einfachgesetzlichen Vorgaben unter Geltungsdauergesichtspunkten erfolgen kann.
For the purpose of planning of public infrastructure, road planning in particular, there are two instruments in the German legal system: the planning approval (Planfeststellung) and the land-use plan (Bebauungsplan). In principle, it is left to the discretion of the public administration which of these instruments to choose. Whereas the period of validity of planning approval orders (Planfeststellungsbeschlüsse) is directly limited by law, landuse plans that are substituting planning approvals are, in principle, valid for an indefinite period of time - according to the general opinion. This could be an incentive for the authorities to use the instrument of the land-use plan substituting a planning approval (planfeststellungsersetzender Bebauungsplan) more frequently in order to avoid the expiration of the validity of planning approval orders entailing the automatic annulment of the legally binding planning results.

The author examines the question whether land-use plans substituting planning approvals are in fact and in any case (indefinitely) valid until they are either amended or overruled by a formal administrative procedure. In case the question is to be answered in the affirmative, it is further necessary to clarify whether the planning municipality is under an obligation to limit the period of validity of land-use plans substituting planning approvals from the outset or to amend or overrule such land-use plans that have not been implemented for a longer period of time. Answering these questions is of particular interest with regard to the risk of misapplication of the instrument of the land-use plan substituting a planning approval and with respect to the public and private interests affected by such a planning.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung, Grundlagen und Problemstellung 25
A. Anlass und Ziele der Untersuchung / Gegenstand der Untersuchung 25
B. Eingrenzung des Themas und Problemdarstellung 29
C. Beispielsfälle 32
I. Fallkonstellation 1: Nachträglich eintretender Finanzierungsmangel 32
II. Fallkonstellation 2: Nachträgliche Aufgabe der Planungskonzeption 33
III. Fallkonstellation 3: Nachträglicher Zweckfortfall der Planung 34
D. Der planfeststellungsersetzende Bebauungsplan 36
E. Gang der Untersuchung 39
Erster Teil: Unterschiede in der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen nach einfachgesetzlicher Rechtslage 42
Erstes Kapitel: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente Planfeststellungsbeschluss und planfeststellungsersetzender Bebauungsplan (unter Außerachtlassung spezifischer Fragen der Geltungsdauer der Planungen) 42
A. Vergleichbarkeit in formeller und verfahrensrechtlicher Hinsicht 42
I. Planungsart 42
II. Planungsträger 45
III. Rechtsnatur von Planfeststellungsbeschluss und (planfeststellungsersetzendem) Bebauungsplan 46
IV. Verwaltungsverfahren i. S. d. § 9 VwVfG 48
V. Einleitung des Planungsverfahrens 49
VI. Beteiligungsverfahren 50
VII. Präklusionsvorschriften 52
VIII. Planerhaltungsvorschriften 54
1. Beachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern 54
2. Erheblichkeit von Abwägungsmängeln 56
3. Planergänzung und ergänzendes Verfahren 57
IX. Zwischenergebnis 60
B. Vergleichbarkeit in materiell-rechtlicher Hinsicht 60
I. Planerische Gestaltungsfreiheit 60
II. Mögliche Planinhalte 61
1. Planinhalte im Planfeststellungsbeschluss 61
2. Planinhalte im (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplan 62
a) Festsetzungsmöglichkeiten 62
b) Festsetzungsinstrumentarium für die Straßenplanung 63
c) Festsetzung von Schutzauflagen (Erläuterung am Beispiel des Verkehrslärmschutzes) 65
3. Ergänzungsplanfeststellung 70
4. Zwischenergebnis 71
III. Planrechtfertigung 72
1. Anknüpfungspunkt 73
2. Prüfungsmaßstab 76
3. Planungshorizont in zeitlicher Hinsicht 77
4. Reichweite der Ersetzungswirkung des (planfeststellungsersetzenden) Bebauungsplans 80
5. Erfordernis qualifizierter Mitwirkung des Straßenbaulastträgers bei der Straßenplanung durch planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan 83
6. Zulässigkeit einer gemeindlichen Alternativtrassenplanung durch Bebauungsplan 86
IV. Abwägungsgebot 88
1. Allgemeines 88
2. Besonderheiten der planerischen Abwägung beim isolierten planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan 89
a) Gebot der Konfliktbewältigung 90
b) Standortentscheidung und Bildung von Planungsabschnitten 95
V. Rechtswirkungen 97
1. Genehmigungswirkung 98
2. Konzentrationswirkung 100
3. Duldungs- und Ausschlusswirkung 104
4. Enteignungsrechtliche Vorwirkung 105
5. Zwischenergebnis 108
VI. Veränderungssperre 109
VII. Anbaubeschränkungen und -verbote 111
VIII. Interkommunales Abstimmungsgebot 112
IX. Entwicklungsgebot 114
X. Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) 116
XI. Naturschutzrechtliche Anforderungen bei Eingriffen in Natur und Landschaft 116
XII. Räumlicher Ausdehnungsbereich der jeweiligen Planung 119
XIII. Zwischenergebnis 120
C. Vergleichbarkeit unter Rechtsschutzgesichtspunkten 120
I. Rechtsschutz gegen Planfeststellungsbeschlüsse 120
II. Rechtsschutz gegen planfeststellungsersetzende Bebauungspläne 122
III. Zwischenergebnis 123
Zweites Kapitel: Vergleich der Straßenplanungsinstrumente in Bezug auf ihre Geltungsdauer und in Bezug auf die Interessen an ihrer beschränkten oder unbeschränkten Geltung 124
A. Vergleich der Geltungsdauer der Planungsinstrumente 125
I. Die Geltungsdauer (fern-)straßenrechtlicher Planfeststellungsbeschlüsse 125
1. Fachplanungsrechtliche „Befristungsregelungen“ 125
2. Fachplanungsrechtliche Planaufhebungspflichten 128
3. Ergebnis der Untersuchung zur Geltungsdauer von Planfeststellungsbeschlüssen 132
II. Die Geltungsdauer von Bebauungsplänen nach einfachgesetzlicher Rechtslage 132
1. „Gewöhnlicher“ Bebauungsplan 132
2. Vorhabenbezogener Bebauungsplan 135
3. Planfeststellungsersetzender Bebauungsplan 137
B. Interessen hinsichtlich der Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen 138
I. Interessen planbetroffener Grundeigentümer an einer Beschränkung der Geltungsdauer der Planung 139
1. Interesse an der „Beseitigung“ der unmittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung 140
2. Interesse an der Abmilderung der mittelbar eigentumsbelastenden Wirkungen der Planung 140
II. Interesse der Gemeinde an der Wiedererlangung ihrer Planungshoheit bei einer Planung durch einen von ihr verschiedenen Vorhabenträger 146
III. Interessen des Vorhabenträgers an einer zeitlich unbeschränkten Geltung der Planung 148
IV. Interesse der Allgemeinheit an einer Beschränkung der Geltungsdauer verbindlicher Straßenplanungen 149
1. Interesse bei der isolierten Straßenplanung 149
2. Interesse bei der integrierten Straßenplanung 151
V. Zwischenergebnis 153
Ergebnisse des ersten Teils 153
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliches Erfordernis der Beschränkung der Geltungsdauer planfeststellungsersetzender Bebauungspläne 154
Drittes Kapitel: Eigentumsschutz durch die Beschränkung der Geltungsdauer einer Planung 154
A. Die Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Planungsrecht 154
I. Bedeutung der Eigentumsgarantie des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG im Allgemeinen 154
II. Struktur der verfassungsrechtlichen Eigentumsgarantie im Grundgesetz 155
III. Sachlicher Schutzbereich des Art. 14 GG 156
1. Inhalt und Umfang der Eigentumsgewährleistung 156
2. Baufreiheit 158
IV. Inhalts- und Schrankenbestimmungen sowie Sozialbindung des Eigentums 162
1. Allgemeines 162
2. Abgrenzung zur Enteignung i. S. d. Art. 14 Abs. 3 GG und Ausgleichspflicht 163
3. Festsetzungen eines Bebauungsplans als Inhalts- und Schrankenbestimmungen des Eigentums 165
V. Grenzen für den inhalts- und schrankenbestimmenden Gesetzgeber 167
B. Eigentumsgrundrechtliche Anforderungen an formelle Planungsgesetze für heteronome öffentliche Planungen (in zeitlicher Hinsicht) 170
I. Erforderlichkeit der Existenz bzw. Schaffung von Vorkehrungen zum präventiven Schutz des Eigentums unmittelbar Planbetroffener 171
1. Notwendigkeit der Existenz bzw. Schaffung von „Befristungsregelungen“ 171
a) Entbehrlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung? 171
aa) Entbehrlichkeit aufgrund des Erfordernisses einer hinreichenden Planrechtfertigung? 171
bb) Entbehrlichkeit aufgrund des Abwägungsgebots? 174
(1) Maßgeblicher Zeitpunkt für die gerichtliche Abwägungskontrolle 174
(2) Gewicht des privaten Eigentums in der planerischen Abwägung 176
(3) Pflicht des Planungsträgers zur Ausschöpfung der Festsetzungsmöglichkeiten 179
cc) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen? 180
dd) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von Übernahmeanspruchsregelungen? 182
b) Erforderlichkeit der unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung einer heteronomen öffentlichen Planung? 184
c) Erfordernis einer formell-gesetzlichen „Befristungsregelung“? 187
2. Zwischenergebnis 191
II. Erfordernis der „Beseitigung“ einer aus Gemeinwohlgründen geschaffenen „Eigentumsbelastung“ bei Wegfall des Gemeinwohlzwecks 192
1. Notwendigkeit der Schaffung/Existenz von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen 192
a) Erfordernis der Gemeinwohlbindung bei jeglichen eigentumsbeeinträchtigenden hoheitlichen Maßnahmen 192
b) Gedanke der „Rückenteignung“ 194
aa) Begriff und Situation der „Rückenteignung“ 194
bb) Herleitung des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ 195
cc) Anwendung der anhand des Rechtsinstituts der „Rückenteignung“ entwickelten Grundsätze auf vergleichbare Fälle 198
(1) Fälle des § 89 BauGB 198
(2) Fall des § 40 Abs. 2 i. V. m. § 43 Abs. 1 S. 1 u. S. 2 BauGB bei Wegfall des Verwendungszwecks 200
(3) Fall der Rückgängigmachung „freiwilliger“ Rechtsübertragungen 202
(4) Keine „Rückenteignung“ im Falle der zweckverfehlten Baulandumlegung 203
dd) Erforderlichkeit von zur Planaufhebung verpflichtenden Regelungen als Folge des Gedankens der „Rückenteignung“? 205
c) „Nachbesserungspflichten“ des Normgebers 208
d) Entbehrlichkeit aufgrund der Existenz von „Befristungsregelungen“? 210
2. Zwischenergebnis 212
Ergebnisse des zweiten Teils 213
Dritter Teil: Möglichkeiten zur „Umsetzung“ der verfassungsrechtlichen Vorgaben 214
Viertes Kapitel: Erreichung einer unmittelbaren Geltungsdauerbeschränkung durch die Anwendung außergesetzlicher Methoden und Instrumente? 214
A. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans wegen Funktionslosigkeit bei Nichtrealisierung des festgesetzten Vorhabens 214
I. Die Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen 215
II. „Anwendungsbereich“ der Rechtsfigur der Funktionslosigkeit von Bebauungsplänen 217
1. Klassischer „Anwendungsbereich“ 217
2. Erweiterter „Anwendungsbereich“ 218
a) Tatsächliche Veränderung von Umständen, auf die sich die bauleitplanerischen Festsetzungen nicht unmittelbar beziehen und die deren Verwirklichung nicht objektiv unmöglich machen 218
b) Nachträgliche Änderung der Rechtslage 220
III. Beurteilung der Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans anhand rechtlicher Maßstäbe? 221
IV. Entstehen einer gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht anstatt Funktionslosigkeit 224
V. Auswirkungen auf den Untersuchungsgegenstand und Zwischenergebnis 229
B. Außerkrafttreten eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans aufgrund einer analogen Anwendung der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ 231
I. Beispiele einer analogen Anwendung fachplanungsrechtlicher Regelungen 232
1. Analoge Anwendung von Regelungen des Fachplanungsrechts auf den planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan 232
2. Analoge Anwendung geltungsbeendigender bzw. zur Geltungsbeendigung verpflichtender Regelungen 233
II. Voraussetzungen der Analogie im Verwaltungsrecht 235
III. Analoge Anwendbarkeit der fachplanungsrechtlichen „Befristungsregelungen“ auf den (isolierten) planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan 236
1. Vergleichbarkeit der Interessenlagen von Planfeststellungsbeschluss und (isoliertem) planfeststellungsersetzendem Bebauungsplan und Übertragbarkeit der Rechtsfolge 236
2. Vorliegen einer planwidrigen Regelungslücke 237
IV. Zwischenergebnis 240
Fünftes Kapitel: Gemeindliche Verpflichtung zur unmittelbaren Beschränkung der Geltungsdauer isolierter planfeststellungsersetzender Bebauungspläne 240
A. Verfassungsmäßigkeit des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB 241
I. Zulässigkeit der Bedingung normativ getroffener Nutzungsfestsetzungen 242
II. Zulässigkeit der Ermächtigung zur Schaffung von „Baurecht auf Zeit“ unter eigentumsgrundrechtlichen Gesichtspunkten 244
B. Tatbestandsvoraussetzungen des § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB 245
I. Erfordernis des Vorliegens eines „besonderen Falls“ 245
II. Beschränkung auf „bestimmte“ im Bebauungsplan festgesetzte Nutzungen oder Anlagen 248
III. Der planenden Gemeinde durch § 9 Abs. 2 S. 1 BauGB eröffnete Regelungsmöglichkeiten 248
1. Befristung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 BauGB 249
2. Auflösende Bedingung nach § 9 Abs. 2 S. 1 Nr. 2 Var. 1 BauGB 250
C. Erfordernis der Festsetzung einer Folgenutzung nach § 9 Abs. 2 S. 2 BauGB 254
D. „Baurecht auf Zeit“ und Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB 255
E. Zwischenergebnis 259
Sechstes Kapitel: Bestehen einer vom Planbetroffenen durchsetzbaren gemeindlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht 261
A. Bestehen einer objektiv-rechtlichen Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht beim planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan 261
I. Objektiv-rechtliche Planungspflichten der Gemeinde 261
II. Objektiv-rechtliche Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht bei nicht bzw. nicht rechtzeitig erfolgter Verwirklichung eines planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans 264
III. Zeitpunkt des Entstehens der Planänderungs- bzw. Planaufhebungspflicht 268
1. Bei endgültiger Aufgabe des festgesetzten Vorhabens durch den für die Verwirklichung zuständigen Straßenbaulastträger 268
2. Bei Überschreitung der Zumutbarkeitsschwelle hinsichtlich planungsbedingter Unsicherheiten 269
IV. Deklaratorische oder konstitutive Planaufhebung? 269
B. Möglichkeit des Bestehens subjektiv-öffentlicher Rechte auf Planänderung bzw. Planaufhebung 270
I. Möglicher Anspruch auf Bauleitplanung trotz § 1 Abs. 3 S. 2 (i. V. m. Abs. 8) BauGB 271
1. Vorbehalte gegen Normsetzungsansprüche 272
2. Möglichkeit des Bestehens von Planungsansprüchen 277
a) Wortlaut des § 1 Abs. 3 S. 2 BauGB und Gesetzessystematik 278
b) Bestehen eines Bedürfnisses an einem Anspruch auf Bauleitplanung 279
c) Kein genereller Ausschluss von Ansprüchen auf Rechtsetzung bzw. auf Bauleitplanung 281
d) Keine neue oder zusätzliche Einschränkung der planerischen Gestaltungsfreiheit der Gemeinde 284
e) Keine unzulässige Verkürzung des Abwägungsgebots und keine Umgehung der Vorschriften über die Öffentlichkeitsbeteiligung 285
f) Vergleich zur bei Planfeststellungsbeschlüssen geltenden Rechtslage 286
g) Vergleich zur Rechtslage bei der städtebaulichen Veränderungssperre im Falle des § 17 Abs. 4 BauGB 288
II. Verfassungskonforme Auslegung des § 1 Abs. 3 S. 2 i. V. m. Abs. 8 BauGB 293
III. Zwischenergebnis 294
Ergebnisse des dritten Teils 295
Schlussbemerkung, Ausblick und Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen 297
A. Schlussbemerkung und Ausblick 297
B. Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse in Thesen 299
Zur Einleitung 299
Zum ersten Kapitel 301
Zum zweiten Kapitel 306
Zum dritten Kapitel 307
Zum vierten Kapitel 309
Zum fünften Kapitel 310
Zum sechsten Kapitel 311
Literaturverzeichnis 314
Sachverzeichnis 330