Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform
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Gerstenberg, K. (2009). Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53149-3
Gerstenberg, Katrin. Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform. Duncker & Humblot, 2009. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53149-3
Gerstenberg, K (2009): Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53149-3
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Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1144
(2009)
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Abstract
Die im Jahr 2006 unter großen politischen Anstrengungen verabschiedete Föderalismusreform ist seither Gegenstand eines regen wissenschaftlichen Diskurses. Mit der vorliegenden Arbeit soll zu dieser Auseinandersetzung ein Beitrag geleistet werden, indem sich ausführlich mit den Neuerungen im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen befasst wird. Den Ausgangspunkt und Rahmen für die Darstellung dieser Grundgesetzänderungen bildet die Frage, ob der verfassungsändernde Gesetzgeber die von ihm verfolgten Reformziele mit der Föderalismusreform erreicht hat. Zur Einordnung der Zielsetzungen wird in einem ersten Schritt der Weg zur Föderalismusreform nachgezeichnet und insbesondere ein Überblick über die Hintergründe für die Schaffung eines Bundesstaates sowie die daran anknüpfende bundesstaatliche Entwicklung gegeben. Anschließend widmet sich die Autorin der Herausarbeitung der Ziele des verfassungsändernden Gesetzgebers, um sodann die vorgenommenen Verfassungsänderungen im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen darzustellen und rechtlich zu bewerten. Zu zeigen, dass die Föderalismusreform in dem untersuchten Ausschnitt als die einschneidenste Veränderung seit der Entstehung des Grundgesetzes bezeichnet werden kann und durch sie zu einem nicht nur unerheblichen Teil die von dem verfassungsändernden Gesetzgeber angestrebten Reformziele verwirklicht wurden, ist schließlich Anliegen der abschließenden Betrachtung. Insgesamt kann die Arbeit mit der Aufarbeitung der Entstehungsgeschichte der einzelnen Verfassungsänderungen nicht nur als Grundlage für die historisch-genetische Auslegung der geänderten Kompetenznormen angesehen werden, sondern auch als Versuch, die Föderalismusreform anhand der politischen Zielvorgaben objektiv zu bewerten.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 15 | ||
| Einführung | 17 | ||
| Erster Abschnitt: Gegenstand der Untersuchung | 17 | ||
| A. Klärung der Begrifflichkeiten – Föderalismus/Bundesstaat | 19 | ||
| B. Synonyme Verwendung der Begriffe | 21 | ||
| Zweiter Abschnitt: Ziel der Untersuchung | 21 | ||
| Dritter Abschnitt: Gang der Untersuchung | 22 | ||
| Erstes Kapitel: Der Weg zur Föderalismusreform | 24 | ||
| Erster Abschnitt: Grundgesetzliche Verankerung des Bundesstaatsprinzips | 24 | ||
| A. Hintergründe für die Schaffung eines Bundesstaates | 25 | ||
| B. Beratungsverlauf und Ausgestaltung der bundesstaatlichen Ordnung | 28 | ||
| I. Herrenchiemseer Verfassungskonvent | 29 | ||
| II. Parlamentarischer Rat | 33 | ||
| 1. Bundesrat oder Senat? | 35 | ||
| 2. Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen | 39 | ||
| 3. Verteilung der Verwaltungskompetenzen | 43 | ||
| C. Charakterisierung des grundgesetzlichen Bundesstaates | 44 | ||
| Zweiter Abschnitt: Geschichtliche Entwicklung des Föderalismus in der Bundesrepublik | 51 | ||
| A. Entwicklung zum unitarischen Bundesstaat | 52 | ||
| I. Bedeutungszuwachs des Bundes bei den Gesetzgebungs und Verwaltungskompetenzen | 53 | ||
| II. Selbstkoordinierung von Bund und Ländern | 61 | ||
| III. Stellung des Bundesrates | 62 | ||
| IV. Hintergründe für die Unitarisierung | 69 | ||
| V. Resümee | 72 | ||
| B. Im Besonderen: Der „kooperative“ Bundesstaat | 72 | ||
| C. Wahrung des Status quo | 74 | ||
| I. Enquete-Kommission Verfassungsreform | 75 | ||
| 1. Vorschläge für den Bereich der Gesetzgebungskompetenzen | 76 | ||
| 2. Vorschläge für den Bereich der Verwaltungskompetenzen | 78 | ||
| II. Stillstand in der verfassungsrechtlichen Entwicklung | 79 | ||
| D. Ansätze einer Reföderalisierung | 81 | ||
| I. Kommission Verfassungsreform | 83 | ||
| II. Gemeinsame Verfassungskommission des Bundestages und Bundesrates | 85 | ||
| III. Die Verfassungsreform von 1994 | 88 | ||
| Dritter Abschnitt: Gründe für die Föderalismusreform | 90 | ||
| A. Verfassungsrechtliche Reformgründe | 90 | ||
| I. Beeinträchtigung des Bundesstaatsprinzips | 91 | ||
| 1. „Gliederung des Bundes in Länder“ – Annäherung unter dem Blickwinkel einer funktionellen Betrachtung | 94 | ||
| a) Funktionen der bundesstaatlichen Ordnung für das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip | 95 | ||
| b) Funktionen der bundesstaatlichen Ordnung für die Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems | 98 | ||
| c) Bedenken gegen eine funktionelle Herangehensweise | 100 | ||
| 2. „Gliederung des Bundes in Länder“ – Annäherung unter dem Blickwinkel einer institutionellen Betrachtung | 102 | ||
| 3. Bedeutung für die verfassungsrechtliche Entwicklung der bundesstaatlichen Ordnung | 105 | ||
| II. Beeinträchtigung des Demokratieprinzips | 108 | ||
| 1. „Entparlamentarisierung“ und Verunklarung politischer Verantwortlichkeiten | 108 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Bewertung anhand des Demokratieprinzips | 111 | ||
| a) Funktionsverlust der Parlamente | 111 | ||
| b) Zuordnung politischer Verantwortlichkeiten | 114 | ||
| III. Bundesstaats- und Demokratieprinzip als Optimierungsgebote? | 116 | ||
| B. Realpolitische Reformgründe des verfassungsändernden Gesetzgebers | 117 | ||
| I. Eingeschränkte Handlungsfähigkeit des Bundes und der Länder | 120 | ||
| II. Fehlende Europatauglichkeit des Grundgesetzes | 121 | ||
| III. Die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 72 Abs. 2 GG und Art. 75 GG | 122 | ||
| 1. Altenpflege-Urteil | 123 | ||
| 2. Kampfhunde-Urteil | 125 | ||
| 3. Ladenschluss-Urteil | 125 | ||
| 4. Juniorprofessur-Urteil | 126 | ||
| 5. Studiengebühren-Urteil | 128 | ||
| 6. Auswirkungen auf das bundesstaatliche Kräfteverhältnis zwischen Bund und Ländern | 129 | ||
| Vierter Abschnitt: Die Föderalismusreform | 131 | ||
| A. Initiativen im Vorfeld der Föderalismuskommission | 131 | ||
| I. Ausgangsposition der Länder – Leitlinien der Ministerpräsidenten | 135 | ||
| II. Antwort der Bundesregierung – Position des Bundes | 136 | ||
| B. Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung | 138 | ||
| I. Einsetzung der Kommission | 139 | ||
| II. Zusammensetzung | 141 | ||
| III. Öffentlichkeit | 144 | ||
| IV. Verfahrensablauf | 145 | ||
| V. Zusammenfassung der Ergebnisse: Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. Dezember 2004 | 150 | ||
| 1. Zu den Gesetzgebungskompetenzen | 151 | ||
| 2. Zu den Verwaltungskompetenzen | 154 | ||
| VI. Fortgang nach dem Scheitern der Föderalismuskommission | 154 | ||
| C. Aufnahme des Reformvorhabens in den Koalitionsvertrag | 156 | ||
| D. Ausarbeitung des Gesetzentwurfes zur Änderung des Grundgesetzes | 159 | ||
| E. Verabschiedung der Föderalismusreform durch Bundestag und Bundesrat | 160 | ||
| Zweites Kapitel: Ziele der Föderalismusreform | 162 | ||
| Erster Abschnitt: Ziele nach der Gesetzesbegründung | 162 | ||
| A. Oberziel – Ausbalancierung zwischen Solidarität und Kooperation auf der einen und Wettbewerb auf der anderen Seite | 164 | ||
| I. Schaffung klarer Verantwortlichkeiten | 168 | ||
| II. Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern | 170 | ||
| B. Oberziel – Erhöhung der Europatauglichkeit | 171 | ||
| Zweiter Abschnitt: Weitere Zielsetzungen des verfassungsändernden Gesetzgebers | 171 | ||
| Drittes Kapitel: Die Verfassungsänderungen im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen | 173 | ||
| Erster Abschnitt: Zu den Gesetzgebungskompetenzen | 174 | ||
| A. Die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes | 177 | ||
| I. Erweiterung des Gesetzgebungskatalogs, Art. 73 GG | 177 | ||
| 1. Überführung aus der Rahmengesetzgebung: Schutz deutschen Kulturgutes (Art. 75 Abs. 1 Nr. 6 GG) sowie das Melde- und Ausweiswesen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 GG) | 178 | ||
| 2. Überführung aus der konkurrierenden Gesetzgebung: Waffen- und Sprengstoffrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 4a GG), Versorgung und Fürsorge für Kriegsbetroffene (Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG) sowie das Atomrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG) | 178 | ||
| 3. Neuer Kompetenztitel –Präventiv befugnisse für das Bundeskriminalamt | 179 | ||
| a) Der Weg des Zustandekommens | 179 | ||
| b) Auslegung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG | 184 | ||
| II. Übergangsregelungen | 187 | ||
| B. Die ausschließliche Gesetzgebung der Länder | 188 | ||
| I. Kompetenzänderungen zugunsten der Länder | 189 | ||
| 1. Übertragung aus der Rahmengesetzgebung: Teile des Hochschulwesens (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG) sowie das Pressewesen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GG) | 189 | ||
| 2. Übertragung aus der Rahmen- und konkurrierenden Gesetzgebung: Teile des öffentlichen Dienstrechtes (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) und das Besoldungs- und Versorgungsrecht (Art. 74a GG) | 190 | ||
| a) Beratungsverlauf in der Föderalismuskommission | 191 | ||
| b) Auslegung der Statusrechte und -pflichten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG | 195 | ||
| 3. Übertragung aus der konkurrierenden Gesetzgebung | 197 | ||
| a) Straf- und Untersuchungshaftvollzug (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) | 197 | ||
| b) Versammlungsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG) | 201 | ||
| c) Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) | 202 | ||
| d) Kompetenzen mit regionalem Bezug | 203 | ||
| aa) Heimrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) | 204 | ||
| bb) Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) | 206 | ||
| cc) Gesetzgebungsmaterien aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG | 208 | ||
| II. Übergangsregelungen | 210 | ||
| III. Beibehaltung des Status quo | 212 | ||
| 1. Regionale Arbeitsmarktpolitik | 212 | ||
| 2. Krankenhausfinanzierung | 213 | ||
| 3. Verkehr | 214 | ||
| 4. Bodenrecht | 214 | ||
| 5. Notariat | 215 | ||
| C. Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 72 GG | 216 | ||
| I. Erforderlichkeitsgesetzgebung | 217 | ||
| 1. Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG | 218 | ||
| 2. Rechtsfolge – Sperrwirkung der Bundesgesetzgebung | 221 | ||
| a) Voraussetzungen der Sperrwirkung | 222 | ||
| b) Umfang der Sperrwirkung | 222 | ||
| 3. Wegfall der Erforderlichkeit, Art. 72 Abs. 4 GG und 125a Abs. 2 GG | 223 | ||
| a) Anwendungsbereich | 224 | ||
| b) Tatbestandliche Voraussetzungen | 225 | ||
| c) Dreifache Rechtsfolge | 225 | ||
| aa) Im Besonderen: Freigabeermessen | 226 | ||
| bb) Auswirkungen der Ermessensentscheidung des Bundes | 231 | ||
| d) Einordnung des Art. 93 Abs. 2 GG in das System bundesverfassungsgerichtlicher Verfahren | 233 | ||
| II. Vorranggesetzgebung | 235 | ||
| 1. Beratungsverlauf in der Föderalismuskommission | 236 | ||
| 2. Unterschiede zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes | 239 | ||
| 3. Voraussetzung und Rechtsfolge | 240 | ||
| III. Abweichungsgesetzgebung | 241 | ||
| 1. Frühere Ideen zu einer Art „Abweichungsgesetzgebung“ | 242 | ||
| 2. Der Weg zur Abweichungsgesetzgebung | 244 | ||
| a) Beratungsverlauf in der Föderalismuskommission zu dem Themenkomplex Umwelt | 248 | ||
| b) Durchbruch in den Nachverhandlungen – Abweichungsgesetzgebung im Umweltrecht | 251 | ||
| c) Korrekturen im weiteren Gesetzgebungsverfahren | 252 | ||
| d) Aufnahme der Hochschulzulassung und -abschlüssein die Abweichungsgesetzgebung | 254 | ||
| 3. Verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Abweichungsgesetzgebung | 256 | ||
| a) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unter Freistellung von der Erforderlichkeit | 256 | ||
| b) Abweichungsbefugnis der Länder | 259 | ||
| aa) Beschränkungen des materiellen Abweichungsrechts der Länder | 260 | ||
| (1) Ohne das Recht der Jagdscheine (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG) | 263 | ||
| (2) Ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG) | 264 | ||
| (3) Ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG) | 266 | ||
| bb) Ermessensentscheidung der Länder und Rechtsfolgen eines „Abweichens“ | 267 | ||
| IV. Kompetenzqualifikation | 270 | ||
| D. Aufhebung der Rahmenkompetenz | 272 | ||
| I. Einvernehmlicher Wunsch nach Streichung | 272 | ||
| II. Übergangsvorschrift der Art. 125a Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 1 GG | 274 | ||
| E. Zusammenfassung der übrigen Änderungen | 274 | ||
| Zweiter Abschnitt: Zu den Verwaltungskompetenzen | 275 | ||
| A. Beratungsverlauf zur Ausgestaltung des Art. 84 Abs. 1 GG | 275 | ||
| B. Rechtslage nach dem neuen Art. 84 Abs. 1 GG | 280 | ||
| I. Das Abweichungsmodell | 281 | ||
| 1. Beschränkungen des formellen Abweichungsrechts der Länder | 281 | ||
| 2. Ermessensentscheidung der Länder und Rechtsfolgen eines „Abweichens“ | 283 | ||
| II. Das Zustimmungsmodell | 284 | ||
| 1. Besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung | 285 | ||
| 2. Beschränkung auf Ausnahmefälle | 286 | ||
| 3. Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG | 287 | ||
| Viertes Kapitel: Die Neuordnung unter dem Blickwinkel der Reformziele | 288 | ||
| Erster Abschnitt: Ziele nach der Gesetzesbegründung | 289 | ||
| A. Schaffung klarerer Verantwortlichkeiten | 289 | ||
| I. Reduktion zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze | 289 | ||
| II. Hinwendung zum Trennsystem | 291 | ||
| B. Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit | 294 | ||
| I. Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Bundes | 294 | ||
| II. Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Länder | 296 | ||
| 1. Öffentliches Dienstrecht | 297 | ||
| 2. Bildungs- und Hochschulwesen | 300 | ||
| 3. Kompetenzen mit regionalem Bezug | 301 | ||
| C. Oberziel – Ausbalancierung zwischen Solidarität und Kooperation auf der einen und Wettbewerbauf der anderen Seite | 302 | ||
| D. Oberziel – Erhöhung der Europatauglichkeit | 306 | ||
| Zweiter Abschnitt: Weitere Zielsetzungen des verfassungsändernden Gesetzgebers | 308 | ||
| Schlussbetrachtung | 310 | ||
| Anhang | 314 | ||
| I. Verfassungsrechtliche Erweiterungen der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes seit 1949 | 314 | ||
| II. An der Zustimmung des Bundesrates in der 7. und 8. sowie in der 13. und 14. Wahlperiode gescheiterte Gesetzesvorhaben | 316 | ||
| III. Föderalismuskommission: Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. Dezember 2004 | 318 | ||
| IV. Anhang des Koalitionsvertrages vom 18.November 2005 – Veränderungen zum Vorschlag der Vorsitzenden durch den Anhang des Koalitionsvertrages | 324 | ||
| V. Entwurf zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 – Veränderungen zum Anhang des Koalitionsvertrages | 326 | ||
| VI. Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses vom 28. Juni 2006 | 329 | ||
| VII. Synoptische Darstellung der Grundgesetzänderung im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen | 331 | ||
| Literaturverzeichnis | 339 | ||
| Sachregister | 365 |