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Gerstenberg, K. (2009). Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53149-3
Gerstenberg, Katrin. Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform. Duncker & Humblot, 2009. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53149-3
Gerstenberg, K, (2009): Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53149-3

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Zu den Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen nach der Föderalismusreform

Gerstenberg, Katrin

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1144

(2009)

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Abstract

Die im Jahr 2006 unter großen politischen Anstrengungen verabschiedete Föderalismusreform ist seither Gegenstand eines regen wissenschaftlichen Diskurses. Mit der vorliegenden Arbeit soll zu dieser Auseinandersetzung ein Beitrag geleistet werden, indem sich ausführlich mit den Neuerungen im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen befasst wird. Den Ausgangspunkt und Rahmen für die Darstellung dieser Grundgesetzänderungen bildet die Frage, ob der verfassungsändernde Gesetzgeber die von ihm verfolgten Reformziele mit der Föderalismusreform erreicht hat. Zur Einordnung der Zielsetzungen wird in einem ersten Schritt der Weg zur Föderalismusreform nachgezeichnet und insbesondere ein Überblick über die Hintergründe für die Schaffung eines Bundesstaates sowie die daran anknüpfende bundesstaatliche Entwicklung gegeben. Anschließend widmet sich die Autorin der Herausarbeitung der Ziele des verfassungsändernden Gesetzgebers, um sodann die vorgenommenen Verfassungsänderungen im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen darzustellen und rechtlich zu bewerten. Zu zeigen, dass die Föderalismusreform in dem untersuchten Ausschnitt als die einschneidenste Veränderung seit der Entstehung des Grundgesetzes bezeichnet werden kann und durch sie zu einem nicht nur unerheblichen Teil die von dem verfassungsändernden Gesetzgeber angestrebten Reformziele verwirklicht wurden, ist schließlich Anliegen der abschließenden Betrachtung. Insgesamt kann die Arbeit mit der Aufarbeitung der Entstehungsgeschichte der einzelnen Verfassungsänderungen nicht nur als Grundlage für die historisch-genetische Auslegung der geänderten Kompetenznormen angesehen werden, sondern auch als Versuch, die Föderalismusreform anhand der politischen Zielvorgaben objektiv zu bewerten.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einführung 17
Erster Abschnitt: Gegenstand der Untersuchung 17
A. Klärung der Begrifflichkeiten – Föderalismus/Bundesstaat 19
B. Synonyme Verwendung der Begriffe 21
Zweiter Abschnitt: Ziel der Untersuchung 21
Dritter Abschnitt: Gang der Untersuchung 22
Erstes Kapitel: Der Weg zur Föderalismusreform 24
Erster Abschnitt: Grundgesetzliche Verankerung des Bundesstaatsprinzips 24
A. Hintergründe für die Schaffung eines Bundesstaates 25
B. Beratungsverlauf und Ausgestaltung der bundesstaatlichen Ordnung 28
I. Herrenchiemseer Verfassungskonvent 29
II. Parlamentarischer Rat 33
1. Bundesrat oder Senat? 35
2. Verteilung der Gesetzgebungskompetenzen 39
3. Verteilung der Verwaltungskompetenzen 43
C. Charakterisierung des grundgesetzlichen Bundesstaates 44
Zweiter Abschnitt: Geschichtliche Entwicklung des Föderalismus in der Bundesrepublik 51
A. Entwicklung zum unitarischen Bundesstaat 52
I. Bedeutungszuwachs des Bundes bei den Gesetzgebungs und Verwaltungskompetenzen 53
II. Selbstkoordinierung von Bund und Ländern 61
III. Stellung des Bundesrates 62
IV. Hintergründe für die Unitarisierung 69
V. Resümee 72
B. Im Besonderen: Der „kooperative“ Bundesstaat 72
C. Wahrung des Status quo 74
I. Enquete-Kommission Verfassungsreform 75
1. Vorschläge für den Bereich der Gesetzgebungskompetenzen 76
2. Vorschläge für den Bereich der Verwaltungskompetenzen 78
II. Stillstand in der verfassungsrechtlichen Entwicklung 79
D. Ansätze einer Reföderalisierung 81
I. Kommission Verfassungsreform 83
II. Gemeinsame Verfassungskommission des Bundestages und Bundesrates 85
III. Die Verfassungsreform von 1994 88
Dritter Abschnitt: Gründe für die Föderalismusreform 90
A. Verfassungsrechtliche Reformgründe 90
I. Beeinträchtigung des Bundesstaatsprinzips 91
1. „Gliederung des Bundes in Länder“ – Annäherung unter dem Blickwinkel einer funktionellen Betrachtung 94
a) Funktionen der bundesstaatlichen Ordnung für das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip 95
b) Funktionen der bundesstaatlichen Ordnung für die Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems 98
c) Bedenken gegen eine funktionelle Herangehensweise 100
2. „Gliederung des Bundes in Länder“ – Annäherung unter dem Blickwinkel einer institutionellen Betrachtung 102
3. Bedeutung für die verfassungsrechtliche Entwicklung der bundesstaatlichen Ordnung 105
II. Beeinträchtigung des Demokratieprinzips 108
1. „Entparlamentarisierung“ und Verunklarung politischer Verantwortlichkeiten 108
2. Verfassungsrechtliche Bewertung anhand des Demokratieprinzips 111
a) Funktionsverlust der Parlamente 111
b) Zuordnung politischer Verantwortlichkeiten 114
III. Bundesstaats- und Demokratieprinzip als Optimierungsgebote? 116
B. Realpolitische Reformgründe des verfassungsändernden Gesetzgebers 117
I. Eingeschränkte Handlungsfähigkeit des Bundes und der Länder 120
II. Fehlende Europatauglichkeit des Grundgesetzes 121
III. Die bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 72 Abs. 2 GG und Art. 75 GG 122
1. Altenpflege-Urteil 123
2. Kampfhunde-Urteil 125
3. Ladenschluss-Urteil 125
4. Juniorprofessur-Urteil 126
5. Studiengebühren-Urteil 128
6. Auswirkungen auf das bundesstaatliche Kräfteverhältnis zwischen Bund und Ländern 129
Vierter Abschnitt: Die Föderalismusreform 131
A. Initiativen im Vorfeld der Föderalismuskommission 131
I. Ausgangsposition der Länder – Leitlinien der Ministerpräsidenten 135
II. Antwort der Bundesregierung – Position des Bundes 136
B. Die Kommission zur Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung 138
I. Einsetzung der Kommission 139
II. Zusammensetzung 141
III. Öffentlichkeit 144
IV. Verfahrensablauf 145
V. Zusammenfassung der Ergebnisse: Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. Dezember 2004 150
1. Zu den Gesetzgebungskompetenzen 151
2. Zu den Verwaltungskompetenzen 154
VI. Fortgang nach dem Scheitern der Föderalismuskommission 154
C. Aufnahme des Reformvorhabens in den Koalitionsvertrag 156
D. Ausarbeitung des Gesetzentwurfes zur Änderung des Grundgesetzes 159
E. Verabschiedung der Föderalismusreform durch Bundestag und Bundesrat 160
Zweites Kapitel: Ziele der Föderalismusreform 162
Erster Abschnitt: Ziele nach der Gesetzesbegründung 162
A. Oberziel – Ausbalancierung zwischen Solidarität und Kooperation auf der einen und Wettbewerb auf der anderen Seite 164
I. Schaffung klarer Verantwortlichkeiten 168
II. Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit von Bund und Ländern 170
B. Oberziel – Erhöhung der Europatauglichkeit 171
Zweiter Abschnitt: Weitere Zielsetzungen des verfassungsändernden Gesetzgebers 171
Drittes Kapitel: Die Verfassungsänderungen im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen 173
Erster Abschnitt: Zu den Gesetzgebungskompetenzen 174
A. Die ausschließliche Gesetzgebung des Bundes 177
I. Erweiterung des Gesetzgebungskatalogs, Art. 73 GG 177
1. Überführung aus der Rahmengesetzgebung: Schutz deutschen Kulturgutes (Art. 75 Abs. 1 Nr. 6 GG) sowie das Melde- und Ausweiswesen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 GG) 178
2. Überführung aus der konkurrierenden Gesetzgebung: Waffen- und Sprengstoffrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 4a GG), Versorgung und Fürsorge für Kriegsbetroffene (Art. 74 Abs. 1 Nr. 10 GG) sowie das Atomrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11a GG) 178
3. Neuer Kompetenztitel –Präventiv befugnisse für das Bundeskriminalamt 179
a) Der Weg des Zustandekommens 179
b) Auslegung des Art. 73 Abs. 1 Nr. 9a GG 184
II. Übergangsregelungen 187
B. Die ausschließliche Gesetzgebung der Länder 188
I. Kompetenzänderungen zugunsten der Länder 189
1. Übertragung aus der Rahmengesetzgebung: Teile des Hochschulwesens (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a GG) sowie das Pressewesen (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 GG) 189
2. Übertragung aus der Rahmen- und konkurrierenden Gesetzgebung: Teile des öffentlichen Dienstrechtes (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 GG) und das Besoldungs- und Versorgungsrecht (Art. 74a GG) 190
a) Beratungsverlauf in der Föderalismuskommission 191
b) Auslegung der Statusrechte und -pflichten in Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG 195
3. Übertragung aus der konkurrierenden Gesetzgebung 197
a) Straf- und Untersuchungshaftvollzug (Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG) 197
b) Versammlungsrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 3 GG) 201
c) Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm (Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG) 202
d) Kompetenzen mit regionalem Bezug 203
aa) Heimrecht (Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG) 204
bb) Recht des Ladenschlusses, der Gaststätten, der Spielhallen, der Schaustellung von Personen, der Messen, der Ausstellungen und der Märkte (Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG) 206
cc) Gesetzgebungsmaterien aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG 208
II. Übergangsregelungen 210
III. Beibehaltung des Status quo 212
1. Regionale Arbeitsmarktpolitik 212
2. Krankenhausfinanzierung 213
3. Verkehr 214
4. Bodenrecht 214
5. Notariat 215
C. Konkurrierende Gesetzgebung, Art. 72 GG 216
I. Erforderlichkeitsgesetzgebung 217
1. Anforderungen des Art. 72 Abs. 2 GG 218
2. Rechtsfolge – Sperrwirkung der Bundesgesetzgebung 221
a) Voraussetzungen der Sperrwirkung 222
b) Umfang der Sperrwirkung 222
3. Wegfall der Erforderlichkeit, Art. 72 Abs. 4 GG und 125a Abs. 2 GG 223
a) Anwendungsbereich 224
b) Tatbestandliche Voraussetzungen 225
c) Dreifache Rechtsfolge 225
aa) Im Besonderen: Freigabeermessen 226
bb) Auswirkungen der Ermessensentscheidung des Bundes 231
d) Einordnung des Art. 93 Abs. 2 GG in das System bundesverfassungsgerichtlicher Verfahren 233
II. Vorranggesetzgebung 235
1. Beratungsverlauf in der Föderalismuskommission 236
2. Unterschiede zur ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes 239
3. Voraussetzung und Rechtsfolge 240
III. Abweichungsgesetzgebung 241
1. Frühere Ideen zu einer Art „Abweichungsgesetzgebung“ 242
2. Der Weg zur Abweichungsgesetzgebung 244
a) Beratungsverlauf in der Föderalismuskommission zu dem Themenkomplex Umwelt 248
b) Durchbruch in den Nachverhandlungen – Abweichungsgesetzgebung im Umweltrecht 251
c) Korrekturen im weiteren Gesetzgebungsverfahren 252
d) Aufnahme der Hochschulzulassung und -abschlüssein die Abweichungsgesetzgebung 254
3. Verfassungsrechtliche Ausgestaltung der Abweichungsgesetzgebung 256
a) Konkurrierende Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes unter Freistellung von der Erforderlichkeit 256
b) Abweichungsbefugnis der Länder 259
aa) Beschränkungen des materiellen Abweichungsrechts der Länder 260
(1) Ohne das Recht der Jagdscheine (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 GG) 263
(2) Ohne die allgemeinen Grundsätze des Naturschutzes, das Recht des Artenschutzes oder des Meeresnaturschutzes (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 GG) 264
(3) Ohne stoff- oder anlagenbezogene Regelungen (Art. 72 Abs. 3 Satz 1 Nr. 5 GG) 266
bb) Ermessensentscheidung der Länder und Rechtsfolgen eines „Abweichens“ 267
IV. Kompetenzqualifikation 270
D. Aufhebung der Rahmenkompetenz 272
I. Einvernehmlicher Wunsch nach Streichung 272
II. Übergangsvorschrift der Art. 125a Abs. 1 GG und Art. 125b Abs. 1 GG 274
E. Zusammenfassung der übrigen Änderungen 274
Zweiter Abschnitt: Zu den Verwaltungskompetenzen 275
A. Beratungsverlauf zur Ausgestaltung des Art. 84 Abs. 1 GG 275
B. Rechtslage nach dem neuen Art. 84 Abs. 1 GG 280
I. Das Abweichungsmodell 281
1. Beschränkungen des formellen Abweichungsrechts der Länder 281
2. Ermessensentscheidung der Länder und Rechtsfolgen eines „Abweichens“ 283
II. Das Zustimmungsmodell 284
1. Besonderes Bedürfnis nach bundeseinheitlicher Regelung 285
2. Beschränkung auf Ausnahmefälle 286
3. Zustimmung des Bundesrates nach Art. 84 Abs. 1 Satz 6 GG 287
Viertes Kapitel: Die Neuordnung unter dem Blickwinkel der Reformziele 288
Erster Abschnitt: Ziele nach der Gesetzesbegründung 289
A. Schaffung klarerer Verantwortlichkeiten 289
I. Reduktion zustimmungsbedürftiger Bundesgesetze 289
II. Hinwendung zum Trennsystem 291
B. Stärkung der Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit 294
I. Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit des Bundes 294
II. Handlungs- und Entscheidungsfähigkeit der Länder 296
1. Öffentliches Dienstrecht 297
2. Bildungs- und Hochschulwesen 300
3. Kompetenzen mit regionalem Bezug 301
C. Oberziel – Ausbalancierung zwischen Solidarität und Kooperation auf der einen und Wettbewerbauf der anderen Seite 302
D. Oberziel – Erhöhung der Europatauglichkeit 306
Zweiter Abschnitt: Weitere Zielsetzungen des verfassungsändernden Gesetzgebers 308
Schlussbetrachtung 310
Anhang 314
I. Verfassungsrechtliche Erweiterungen der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes seit 1949 314
II. An der Zustimmung des Bundesrates in der 7. und 8. sowie in der 13. und 14. Wahlperiode gescheiterte Gesetzesvorhaben 316
III. Föderalismuskommission: Vorschlag der Vorsitzenden vom 13. Dezember 2004 318
IV. Anhang des Koalitionsvertrages vom 18.November 2005 – Veränderungen zum Vorschlag der Vorsitzenden durch den Anhang des Koalitionsvertrages 324
V. Entwurf zur Änderung des Grundgesetzes vom 7. März 2006 – Veränderungen zum Anhang des Koalitionsvertrages 326
VI. Beschlussempfehlung des Rechtsausschusses vom 28. Juni 2006 329
VII. Synoptische Darstellung der Grundgesetzänderung im Bereich der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenzen 331
Literaturverzeichnis 339
Sachregister 365