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Köller, S. (2009). Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation. Eine Untersuchung am Beispiel der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53113-4
Köller, Sandra. Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation: Eine Untersuchung am Beispiel der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft. Duncker & Humblot, 2009. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53113-4
Köller, S, (2009): Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation: Eine Untersuchung am Beispiel der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53113-4

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Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation

Eine Untersuchung am Beispiel der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft

Köller, Sandra

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1146

(2009)

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Abstract

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft hat neue Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Ausübung von Staatsgewalt durch funktionale Selbstverwaltungskörperschaften mit dem Demokratiegebot des Grundgesetzes aufgeworfen. Die Autorin geht diesen Fragen nach und zeigt am Beispiel der oben genannten Wasserverbände auf, dass die Verwaltungsform der funktionalen Selbstverwaltung sowohl im Bereich der personellen als auch im Bereich der materiellen Legitimation Defizite aufweist. Anhand einer kritischen Untersuchung der in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Modelle zur Kompensation und zur Rechtfertigung dieses Legitimationsdefizits arbeitet Sandra Köller heraus, dass die Ausübung von Staatsgewalt durch funktionale Selbstverwaltungskörperschaften bei der bestehenden Verfassungslage verfassungswidrig ist. Abhilfe könnte insoweit nur die Aufnahme einer Ermächtigung des Gesetzgebers zur Errichtung funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften in das Grundgesetz schaffen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Einführung in die Problemstellung und Gang der Untersuchung 19
A. Einführung in die Problematik 19
B. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur funktionalen Selbstverwaltung 21
C. Gang der Untersuchung 23
Teil 1: Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip 24
Kapitel 1: Funktionale Selbstverwaltung 24
A. Gegenstand der Untersuchung: Die Wasserverbände für das Einzugsgebiet von Lippe und Emscher als Träger funktionaler Selbstverwaltung 25
I. Definition funktionaler Selbstverwaltung und entscheiden des Abgrenzungskriterium im Rahmen der Legitimationsfrage 25
II. Abgrenzung zu verwandten Verwaltungsformen 26
1. Funktionale Selbstverwaltung und Kondominialverwaltung 27
2. Funktionale Selbstverwaltung und Beleihung 28
3. Funktionale Selbstverwaltung und mittelbare Staatsverwaltung 30
4. Funktionale Selbstverwaltung und ministerialfreier Raum 31
B. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes: Ausnahme von grundrechtsgetragener und sozialer Selbstverwaltung 33
C. Fazit zum Untersuchungsgegenstand 35
Kapitel 2: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes 35
A. Geltung des Art. 20 II GG auf Bundes- und Landesebene 36
B. Die Ausübung von Staatsgewalt 37
I. Begriff der Staatsgewalt 38
1. Staatsgewalt und Staatsaufgabe 38
2. Zur Möglichkeit einer Einschränkung mittels Bagatellvorbehalt 40
3. Zusammenfassung 42
II. Die Tätigkeit der Wasserverbände als Ausübung von Staatsgewalt 43
III. Fazit 44
C. Das Volk als Legitimationssubjekt 45
I. Das monistische Demokratieverständnis 47
1. Der Volksbegriff 47
2. Demokratische Gleichheit 47
3. Mehrheitsprinzip und Homogenitätserfordernis 48
II. Das pluralistische Demokratieverständnis 50
1. Das Individuum und Betroffenheit als Anknüpfungskriterien 50
2. Bestimmung der Entscheidungseinheit 52
3. Relative Gleichheit 52
III. Allgemeines zur Verfassungsauslegung 53
1. Zur Auslegungsmethode 53
2. Das schöpferische Moment der Auslegung und die Gefahr der Subjektivität 55
3. Strategien zur Minimierung der Gefahr von Eigenwertungen 56
IV. Auslegung des Volksbegriffes in Art. 20 II S. 1 GG 58
1. Wortlaut 58
2. Entstehungsgeschichte 60
3. Systematik 61
4. Teleologische Argumente der pluralistischen Konzeption 63
a) Demokratieprinzip als Verfassungsprinzip 63
aa) Die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien 64
(1) Differenzierungskriterien 65
(2) Unterschiedliches Kollisionsverhalten 67
bb) Grundlegende Kritik an der Prinzipientheorie 68
cc) Anwendung auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes 71
(1) Verdeutlichung der Schwächen der Prinzipientheorie bei ihrer Anwendung auf das Demokratieprinzip 72
(2) Staatsziele und Staatsstrukturbestimmungen 74
(3) Keine Vorwegnahme einer Abwägung durch erweiterte Auslegung des Volksbegriffes 77
dd) Fazit 79
b) Menschenwürde und freie Selbstbestimmung aller 80
aa) Heranziehung des Art. 1 I GG zur Bestimmung des Volksbegriffs 80
bb) Kritik an einem solchen Vorgehen 81
(1) Unterscheidung zwischen normativer und ideeller Ebene 81
(2) Unterscheidung zwischen individueller und demokratischer Selbstbestimmung 82
cc) Fazit 84
c) Relative Homogenität 84
aa) Die Kritik am Homogenitätserfordernis 84
bb) Grundrechte und Demokratieprinzip 85
cc) Homogenität und das Kriterium der Staatsangehörigkeit 87
(1) Homogenität als rechtliche Voraussetzung für Demokratie? 87
(2) Homogenität als faktische Funktionsbedingung für Demokratie? 88
dd) Fazit 90
d) Internationale Zusammenarbeit, insbesondere Europäische Union 90
aa) Ausnahme vom deutschen Staatsvolk als Legitimationssubjekt (Art. 23, 24 GG) 91
bb) Zusammenhang von Demokratie, Volk und Staat 92
(1) Staat und Demokratie 93
(2) Zusammenhang von Demokratie und Volkssouveränität 95
cc) Fazit 97
e) Föderalismus 98
aa) Landes-, Kreis- und Gemeindevolk als räumlich abgegrenzte Teile des Gesamtvolkes 98
bb) Keine Veränderung des Volksbegriffes durch Einführung des Art. 28 I S. 3 GG 101
cc) Strukturelle Gleichartigkeit der Landes-, Kreis- und Gemeindevölker zum Staatsvolk 102
dd) Fazit 103
f) Fazit zu den teleologischen Erwägungen der pluralistischen Konzeption 103
5. Teleologische Argumente gegen eine pluralistische Konzeption 104
a) Betroffenheit als untaugliches Kriterium 104
aa) Betroffenheit als Einzelrechts- oder Statusbetroffenheit 104
bb) Schwierigkeiten bei der Differenzierung verschiedener Grade von Betroffenheit 106
cc) Verdeutlichung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft 106
(1) Abgrenzung des Betroffenenkreises 108
(2) Gewichtung der Mitwirkungsrechte 108
(3) Weitere Problematik: Verlust der Mitgliedschaft 109
dd) Fazit 110
b) Verkehrung des Ableitungszusammenhangs zwischen Volk und Staatsgewalt 110
c) Widerspruch zum Grundsatz demokratischer Gleichheit 111
aa) Demokratische Gleichheit als Forderung der Verfassung 111
bb) Unmöglichkeit formaler Gleichheit angesichts des materiellen Betroffenheitskriteriums 113
cc) Fazit 115
d) Allgemeinwohl 115
e) Zeitliches Auseinanderfallen von Entscheidungen und deren Vollzug bzw. deren Folgen 116
6. Das Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts 116
a) Anknüpfungspunkte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 118
b) Kritische Untersuchung der Rechtsprechungsinterpretation im Sinne des pluralistischen Demokratiekonzeptes 119
aa) Das Urteil zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung 121
bb) Das KPD-Urteil 122
c) Fazit 123
V. Ergebnis 124
D. Verschiedene Formen der Legitimation 124
I. Institutionelle und funktionelle Legitimation 125
1. Funktionell-institutionelle Legitimation durch den Verfassunggeber 126
2. Institutionelle Legitimation durch den parlamentarischen Gesetzgeber 128
II. Organisatorisch-personelle Legitimation 129
1. Legitimation des personellen Elementes von Staatsgewalt 130
2. Legitimationskette zwischen Volk und Amtswalter 131
3. Kritik am Modell der Legitimationskette 133
4. Stellungnahme zur Kritik 134
a) Die Länge der Legitimationskette 134
b) Ernennung auf Lebenszeit 136
c) Fazit 139
III. Sachlich-inhaltliche oder materielle Legitimation 139
1. Die Elemente der sachlich-inhaltlichen Legitimation 141
a) Lenkung durch inhaltliche Vorgaben 141
b) Demokratische Verantwortlichkeit 142
c) Das Parlament als Vermittler sachlich-inhaltlicher Legitimation 143
2. Die sachlich-inhaltlichen Legitimationsstrukturen der administrativen Gewalt 144
a) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament 144
aa) Das Gesetz 145
bb) Das Haushaltsgesetz 146
cc) Fazit 148
b) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutivspitze 149
aa) Legitimationsvermittlung mittels inhaltlicher Vorgaben 149
(1) Abstrakte Steuerungsinstrumente 150
(a) Rechtsverordnungen 150
(b) Verwaltungsvorschriften 151
(2) Konkrete Steuerungsinstrumente 152
(a) Weisung 152
(b) Selbsteintritt 153
(c) Genehmigungsvorbehalt 154
bb) Kontrolle durch die Exekutive 155
(1) Rechtsaufsicht 155
(2) Fachaufsicht 158
(3) Genehmigung 159
(4) Insichprozess 160
(5) Widerspruchsverfahren 160
c) Kritik 162
aa) Steuerungswirkung der Gesetze 162
bb) Legitimationskraft der Weisungsabhängigkeit bei fehlender Weisung 163
cc) Eingeschränkte Sanktionsmöglichkeiten des Parlaments 165
dd) Fazit 167
IV. Das Legitimationsniveau 167
1. Das Verhältnis der Legitimationsformen zueinander 167
a) Konzentration der Untersuchung auf die personelle und materielle Legitimationsform 168
b) Gleichordnung der personellen und materiellen Legitimation 169
2. Die Bestimmung des erforderlichen Legitimationsniveaus 171
a) Suche nach einem Regelmodell 172
b) Regelniveau als Legitimationsniveau 175
c) Möglichkeit von Abstufungen im Legitimationsniveau bzw. eines Bagatellvorbehalts 176
aa) Der Entscheidungsgehalt als Kriterium 178
bb) Die Bedeutung der Aufgabe als Kriterium 180
cc) Die dogmatische Verortung des Bagatellvorbehalts 181
d) Abgestufte demokratische Stringenz 182
3. Fazit 183
Teil 2: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung und die Möglichkeit der Behebung dieses Defizits durch verschiedene Legitimationsmodelle 186
Kapitel 1: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft 186
A. Die organisatorisch-personelle Legitimation 187
B. Die sachlich-inhaltliche Legitimation 189
I. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament 190
1. Gesetz 190
2. Haushaltsgesetz 191
II. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutive 193
1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben 193
a) Rechtsverordnungen 193
b) Verwaltungsvorschriften 193
c) Weisung 197
2. Kontrollinstrumente 198
a) Aufsicht 198
b) Genehmigungsvorbehalt 199
III. Ausprägung der sachlich-inhaltlichen Steuerung bei Lippeverband und Emschergenossenschaft 202
1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben 202
a) Haushaltsgesetz 202
b) Sachlich-inhaltliche Vorgaben durch Gesetz und Rechtsverordnung 202
c) Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungsrecht 203
d) Fazit 205
2. Kontrollinstrumente 206
a) Aufsicht 206
b) Genehmigung 208
C. Das Legitimationsniveau 208
Kapitel 2: Die verschiedenen Legitimationsmodelle im Hinblick auf Lippeverband und Emschergenossenschaft 210
A. Zulassung von Teilvölkern oder autonome Legitimation 210
I. Art. 28 II GG und Art. 87 II, III, 130 GG 211
II. Selbstverwaltung als Realisationsmodus des demokratischen Prinzips 213
III. Mitgliedschaftlich-partizipatorische Legitimation 216
IV. Fazit 217
B. Anerkennung weiterer Legitimationsformen 217
I. Partizipation 218
1. Der Begriff der Partizipation 218
2. Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung 220
3. Legitimationsvermittlung durch Partizipation? 220
a) Argumente der Befürworter einer legitimatorischen Wirkung von Partizipation 221
b) Kritik 222
4. Fazit 224
II. Akzeptanz 225
1. Der Begriff der Akzeptanz 225
2. Die legitimatorische Bedeutung von Akzeptanz 226
a) Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung 226
b) Ansatzpunkte einer legitimatorischen Bedeutung im Grundgesetz 227
c) Weitere Argumente gegen eine legitimatorische Relevanz 229
3. Ergänzende legitimationsfördernde Wirkung von Akzeptanz? 231
4. Fazit 233
III. Qualität der Entscheidung (Outputorientierte Legitimation) 233
IV. Kontrolle durch die Gerichte 236
1. Legitimatorische Bedeutung der Durchsetzung der Gesetzesbindung 236
2. Legitimatorische Bedeutung der gerichtlichen Kontrolle bei fehlenden gesetzlichen Vorgaben 237
3. Fazit 239
V. Effizienz und Effektivität 239
VI. Fazit: Keine weiteren Legitimationsarten neben organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher Legitimation 240
C. Lösungsmodelle im Hinblick auf das Defizit im organisatorisch-personellen Bereich 241
I. Kontrollmodell 241
1. Darstellung des Kontrollmodells 241
2. Kritische Hinterfragung 242
II. Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell 244
1. Darstellung der Theorie von der kollektiven personellen Legitimation 245
2. Überprüfung der kollektiven personellen Legitimation anhand der verfassungsrechtlichen Vorgaben 247
a) Das Prinzip der individuellen Berufung 247
b) Funktionen der individuellen Berufung 249
aa) Bestenauslese nach Art. 33 II GG 249
bb) Personalpolitik 250
cc) Kein Wertungswiderspruch zum Institut der Beleihung 251
c) Kein Ausgleich durch Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament 251
aa) Bedeutung der Verantwortlichkeit auch im Rahmen der personellen Legitimation 252
bb) Unzureichende Kontrollmöglichkeiten des Parlaments 252
d) Die demokratische Gleichheit 254
3. Fazit 254
D. Einfachgesetzliche Disposition des Gesetzgebers 255
I. Darstellung der These von der Organisationshoheit des Gesetzgebers 255
II. Kritische Hinterfragung: Legitimationsmodell und Legitimationssubjekt 256
E. Rechtfertigung über Art. 87 III S. 1 GG 258
I. Wortlaut 260
1. Bundesunmittelbarkeit 261
2. Körperschaftsbegriff 262
II. Systematisch-teleologische Gesichtspunkte 263
III. Entstehungsgeschichte 265
1. Die entstehungsgeschichtliche Begründung eines Ausgestaltungsgehaltes 266
2. Kritische Hinterfragung der Herleitung eines Ausgestaltungsgehaltes aus der Entstehungsgeschichte 268
a) Die Unschärfen des Selbstverwaltungsbegriffes 268
aa) Beratungen zur kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG 270
bb) Beratungen zur funktionalen Selbstverwaltung 271
cc) Beratungen zu anderen Grundgesetzartikeln 273
dd) Fazit 275
b) Fehlende Diskussion zur Legitimationsproblematik im Parlamentarischen Rat 275
aa) Die Beratungen zu Art. 87 III GG und 130 III GG 276
bb) Schlussfolgerung aus der mangelnden Thematisierung in den Beratungen 277
IV. Kritik an der Auslegungsmethode 279
1. Relativierung der Bedeutung der Entstehungsgeschichte im Rahmen der Normauslegung 279
2. Die Argumentationsfigur der Einheit der Verfassung 281
V. Fazit 283
F. Besondere sachliche Notwendigkeiten als Abweichungsbefugnis 283
G. Einschränkungen aufgrund kollidierendem Verfassungsrecht 285
I. Akzeptanz 285
II. Partizipation 287
III. Effektivität und Effizienz 287
1. Definition von Effektivität und Effizienz 287
2. Effizienz 288
a) Effizienzsteigerung durch Funktionale Selbstverwaltung? 289
b) Mangelnder Verfassungsrang des Effizienzfaktors 290
c) Akzessorischer Charakter von Effizienz 292
d) Fazit 293
3. Effektivität 293
a) Effektivität und funktionale Selbstverwaltung 293
b) Kritik: Unbestimmtheit des Effektivitätsbegriffs und mangelnde Verfassungswertigkeit 294
c) Effektivität und Demokratieprinzip 295
4. Fazit 297
IV. Grundrechte 297
V. Fazit 301
H. Modell des Bundesverfassungsgerichts 302
I. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zu den Wasserverbänden 302
II. Versuch einer Einordnung des Beschlusses 304
1. Zerrissenheit der Entscheidungsgründe 305
2. Zum Wandel des Volksbegriffes 306
3. Zur Legitimation neben Art. 20 II GG 308
4. Fazit 309
III. Kritik des Bundesverfassungsgerichts-Beschlusses zu den Wasserverbänden 311
I. Zusammenfassung der Ausführungen zur Lösung des Legitimationsproblems im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung 313
J. Beschränkung auf eigene Angelegenheiten 314
I. Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Nichtmitgliedern bei den Wasserverbänden 314
II. Behandlung der Problematik in Literatur und Rechtsprechung 315
1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten 315
2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten und ihre Grenzen 316
a) Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell 316
b) Weitere Modelle, die Entscheidungen gegenüber Nichtmitgliedern ausdrücklich zulassen 317
III. Kritische Betrachtung der Drittproblematik 318
1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten 318
2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten 319
3. Fazit 321
Kapitel 3: Aufnahme einer Ausnahmebestimmung zugunsten der funktionalen Selbstverwaltung in das Grundgesetz 321
A. Möglicher Inhalt einer Ausnahmebestimmung 322
B. Das Landesverfassungsrecht und das Erfordernis einer bundesverfassungsrechtlichen Regelung 323
C. Vereinbarkeit mit Art. 79 III GG 324
I. Volkssouveränität und Legitimationssubjekt 325
II. Demokratischer Gleichheitsgrundsatz 327
III. Legitimationsniveau 329
IV. Fazit 330
Gesamtergebnis 332
Literaturverzeichnis 333
Sachwortverzeichnis 349