Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation

Sandra Köller

doi:10.3790/978-3-428-53113-4

Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation

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Köller, S. (2009). Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation. Eine Untersuchung am Beispiel der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53113-4

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Funktionale Selbstverwaltung und ihre demokratische Legitimation

Eine Untersuchung am Beispiel der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft

Köller, Sandra

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1146

(2009)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53113-4
978-3-428-13113-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53113-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 354
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur demokratischen Legitimation der Wasserverbände Lippeverband und Emschergenossenschaft hat neue Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit der Ausübung von Staatsgewalt durch funktionale Selbstverwaltungskörperschaften mit dem Demokratiegebot des Grundgesetzes aufgeworfen. Die Autorin geht diesen Fragen nach und zeigt am Beispiel der oben genannten Wasserverbände auf, dass die Verwaltungsform der funktionalen Selbstverwaltung sowohl im Bereich der personellen als auch im Bereich der materiellen Legitimation Defizite aufweist. Anhand einer kritischen Untersuchung der in der Literatur und Rechtsprechung entwickelten Modelle zur Kompensation und zur Rechtfertigung dieses Legitimationsdefizits arbeitet Sandra Köller heraus, dass die Ausübung von Staatsgewalt durch funktionale Selbstverwaltungskörperschaften bei der bestehenden Verfassungslage verfassungswidrig ist. Abhilfe könnte insoweit nur die Aufnahme einer Ermächtigung des Gesetzgebers zur Errichtung funktionaler Selbstverwaltungskörperschaften in das Grundgesetz schaffen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsverzeichnis	9
Einführung in die Problemstellung und Gang der Untersuchung	19
A. Einführung in die Problematik	19
B. Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zur funktionalen Selbstverwaltung	21
C. Gang der Untersuchung	23
Teil 1: Funktionale Selbstverwaltung und Demokratieprinzip	24
Kapitel 1: Funktionale Selbstverwaltung	24
A. Gegenstand der Untersuchung: Die Wasserverbände für das Einzugsgebiet von Lippe und Emscher als Träger funktionaler Selbstverwaltung	25
I. Definition funktionaler Selbstverwaltung und entscheiden des Abgrenzungskriterium im Rahmen der Legitimationsfrage	25
II. Abgrenzung zu verwandten Verwaltungsformen	26
1. Funktionale Selbstverwaltung und Kondominialverwaltung	27
2. Funktionale Selbstverwaltung und Beleihung	28
3. Funktionale Selbstverwaltung und mittelbare Staatsverwaltung	30
4. Funktionale Selbstverwaltung und ministerialfreier Raum	31
B. Begrenzung des Untersuchungsgegenstandes: Ausnahme von grundrechtsgetragener und sozialer Selbstverwaltung	33
C. Fazit zum Untersuchungsgegenstand	35
Kapitel 2: Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes	35
A. Geltung des Art. 20 II GG auf Bundes- und Landesebene	36
B. Die Ausübung von Staatsgewalt	37
I. Begriff der Staatsgewalt	38
1. Staatsgewalt und Staatsaufgabe	38
2. Zur Möglichkeit einer Einschränkung mittels Bagatellvorbehalt	40
3. Zusammenfassung	42
II. Die Tätigkeit der Wasserverbände als Ausübung von Staatsgewalt	43
III. Fazit	44
C. Das Volk als Legitimationssubjekt	45
I. Das monistische Demokratieverständnis	47
1. Der Volksbegriff	47
2. Demokratische Gleichheit	47
3. Mehrheitsprinzip und Homogenitätserfordernis	48
II. Das pluralistische Demokratieverständnis	50
1. Das Individuum und Betroffenheit als Anknüpfungskriterien	50
2. Bestimmung der Entscheidungseinheit	52
3. Relative Gleichheit	52
III. Allgemeines zur Verfassungsauslegung	53
1. Zur Auslegungsmethode	53
2. Das schöpferische Moment der Auslegung und die Gefahr der Subjektivität	55
3. Strategien zur Minimierung der Gefahr von Eigenwertungen	56
IV. Auslegung des Volksbegriffes in Art. 20 II S. 1 GG	58
1. Wortlaut	58
2. Entstehungsgeschichte	60
3. Systematik	61
4. Teleologische Argumente der pluralistischen Konzeption	63
a) Demokratieprinzip als Verfassungsprinzip	63
aa) Die Unterscheidung von Regeln und Prinzipien	64
(1) Differenzierungskriterien	65
(2) Unterschiedliches Kollisionsverhalten	67
bb) Grundlegende Kritik an der Prinzipientheorie	68
cc) Anwendung auf das Demokratiegebot des Grundgesetzes	71
(1) Verdeutlichung der Schwächen der Prinzipientheorie bei ihrer Anwendung auf das Demokratieprinzip	72
(2) Staatsziele und Staatsstrukturbestimmungen	74
(3) Keine Vorwegnahme einer Abwägung durch erweiterte Auslegung des Volksbegriffes	77
dd) Fazit	79
b) Menschenwürde und freie Selbstbestimmung aller	80
aa) Heranziehung des Art. 1 I GG zur Bestimmung des Volksbegriffs	80
bb) Kritik an einem solchen Vorgehen	81
(1) Unterscheidung zwischen normativer und ideeller Ebene	81
(2) Unterscheidung zwischen individueller und demokratischer Selbstbestimmung	82
cc) Fazit	84
c) Relative Homogenität	84
aa) Die Kritik am Homogenitätserfordernis	84
bb) Grundrechte und Demokratieprinzip	85
cc) Homogenität und das Kriterium der Staatsangehörigkeit	87
(1) Homogenität als rechtliche Voraussetzung für Demokratie?	87
(2) Homogenität als faktische Funktionsbedingung für Demokratie?	88
dd) Fazit	90
d) Internationale Zusammenarbeit, insbesondere Europäische Union	90
aa) Ausnahme vom deutschen Staatsvolk als Legitimationssubjekt (Art. 23, 24 GG)	91
bb) Zusammenhang von Demokratie, Volk und Staat	92
(1) Staat und Demokratie	93
(2) Zusammenhang von Demokratie und Volkssouveränität	95
cc) Fazit	97
e) Föderalismus	98
aa) Landes-, Kreis- und Gemeindevolk als räumlich abgegrenzte Teile des Gesamtvolkes	98
bb) Keine Veränderung des Volksbegriffes durch Einführung des Art. 28 I S. 3 GG	101
cc) Strukturelle Gleichartigkeit der Landes-, Kreis- und Gemeindevölker zum Staatsvolk	102
dd) Fazit	103
f) Fazit zu den teleologischen Erwägungen der pluralistischen Konzeption	103
5. Teleologische Argumente gegen eine pluralistische Konzeption	104
a) Betroffenheit als untaugliches Kriterium	104
aa) Betroffenheit als Einzelrechts- oder Statusbetroffenheit	104
bb) Schwierigkeiten bei der Differenzierung verschiedener Grade von Betroffenheit	106
cc) Verdeutlichung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft	106
(1) Abgrenzung des Betroffenenkreises	108
(2) Gewichtung der Mitwirkungsrechte	108
(3) Weitere Problematik: Verlust der Mitgliedschaft	109
dd) Fazit	110
b) Verkehrung des Ableitungszusammenhangs zwischen Volk und Staatsgewalt	110
c) Widerspruch zum Grundsatz demokratischer Gleichheit	111
aa) Demokratische Gleichheit als Forderung der Verfassung	111
bb) Unmöglichkeit formaler Gleichheit angesichts des materiellen Betroffenheitskriteriums	113
cc) Fazit	115
d) Allgemeinwohl	115
e) Zeitliches Auseinanderfallen von Entscheidungen und deren Vollzug bzw. deren Folgen	116
6. Das Demokratieverständnis des Bundesverfassungsgerichts	116
a) Anknüpfungspunkte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	118
b) Kritische Untersuchung der Rechtsprechungsinterpretation im Sinne des pluralistischen Demokratiekonzeptes	119
aa) Das Urteil zur Öffentlichkeitsarbeit der Bundesregierung	121
bb) Das KPD-Urteil	122
c) Fazit	123
V. Ergebnis	124
D. Verschiedene Formen der Legitimation	124
I. Institutionelle und funktionelle Legitimation	125
1. Funktionell-institutionelle Legitimation durch den Verfassunggeber	126
2. Institutionelle Legitimation durch den parlamentarischen Gesetzgeber	128
II. Organisatorisch-personelle Legitimation	129
1. Legitimation des personellen Elementes von Staatsgewalt	130
2. Legitimationskette zwischen Volk und Amtswalter	131
3. Kritik am Modell der Legitimationskette	133
4. Stellungnahme zur Kritik	134
a) Die Länge der Legitimationskette	134
b) Ernennung auf Lebenszeit	136
c) Fazit	139
III. Sachlich-inhaltliche oder materielle Legitimation	139
1. Die Elemente der sachlich-inhaltlichen Legitimation	141
a) Lenkung durch inhaltliche Vorgaben	141
b) Demokratische Verantwortlichkeit	142
c) Das Parlament als Vermittler sachlich-inhaltlicher Legitimation	143
2. Die sachlich-inhaltlichen Legitimationsstrukturen der administrativen Gewalt	144
a) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament	144
aa) Das Gesetz	145
bb) Das Haushaltsgesetz	146
cc) Fazit	148
b) Sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutivspitze	149
aa) Legitimationsvermittlung mittels inhaltlicher Vorgaben	149
(1) Abstrakte Steuerungsinstrumente	150
(a) Rechtsverordnungen	150
(b) Verwaltungsvorschriften	151
(2) Konkrete Steuerungsinstrumente	152
(a) Weisung	152
(b) Selbsteintritt	153
(c) Genehmigungsvorbehalt	154
bb) Kontrolle durch die Exekutive	155
(1) Rechtsaufsicht	155
(2) Fachaufsicht	158
(3) Genehmigung	159
(4) Insichprozess	160
(5) Widerspruchsverfahren	160
c) Kritik	162
aa) Steuerungswirkung der Gesetze	162
bb) Legitimationskraft der Weisungsabhängigkeit bei fehlender Weisung	163
cc) Eingeschränkte Sanktionsmöglichkeiten des Parlaments	165
dd) Fazit	167
IV. Das Legitimationsniveau	167
1. Das Verhältnis der Legitimationsformen zueinander	167
a) Konzentration der Untersuchung auf die personelle und materielle Legitimationsform	168
b) Gleichordnung der personellen und materiellen Legitimation	169
2. Die Bestimmung des erforderlichen Legitimationsniveaus	171
a) Suche nach einem Regelmodell	172
b) Regelniveau als Legitimationsniveau	175
c) Möglichkeit von Abstufungen im Legitimationsniveau bzw. eines Bagatellvorbehalts	176
aa) Der Entscheidungsgehalt als Kriterium	178
bb) Die Bedeutung der Aufgabe als Kriterium	180
cc) Die dogmatische Verortung des Bagatellvorbehalts	181
d) Abgestufte demokratische Stringenz	182
3. Fazit	183
Teil 2: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung und die Möglichkeit der Behebung dieses Defizits durch verschiedene Legitimationsmodelle	186
Kapitel 1: Das Legitimationsdefizit der funktionalen Selbstverwaltung am Beispiel von Lippeverband und Emschergenossenschaft	186
A. Die organisatorisch-personelle Legitimation	187
B. Die sachlich-inhaltliche Legitimation	189
I. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch das Parlament	190
1. Gesetz	190
2. Haushaltsgesetz	191
II. Die sachlich-inhaltliche Legitimationsvermittlung durch die Exekutive	193
1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben	193
a) Rechtsverordnungen	193
b) Verwaltungsvorschriften	193
c) Weisung	197
2. Kontrollinstrumente	198
a) Aufsicht	198
b) Genehmigungsvorbehalt	199
III. Ausprägung der sachlich-inhaltlichen Steuerung bei Lippeverband und Emschergenossenschaft	202
1. Sachlich-inhaltliche Vorgaben	202
a) Haushaltsgesetz	202
b) Sachlich-inhaltliche Vorgaben durch Gesetz und Rechtsverordnung	202
c) Verwaltungsvorschriften und Einzelweisungsrecht	203
d) Fazit	205
2. Kontrollinstrumente	206
a) Aufsicht	206
b) Genehmigung	208
C. Das Legitimationsniveau	208
Kapitel 2: Die verschiedenen Legitimationsmodelle im Hinblick auf Lippeverband und Emschergenossenschaft	210
A. Zulassung von Teilvölkern oder autonome Legitimation	210
I. Art. 28 II GG und Art. 87 II, III, 130 GG	211
II. Selbstverwaltung als Realisationsmodus des demokratischen Prinzips	213
III. Mitgliedschaftlich-partizipatorische Legitimation	216
IV. Fazit	217
B. Anerkennung weiterer Legitimationsformen	217
I. Partizipation	218
1. Der Begriff der Partizipation	218
2. Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung	220
3. Legitimationsvermittlung durch Partizipation?	220
a) Argumente der Befürworter einer legitimatorischen Wirkung von Partizipation	221
b) Kritik	222
4. Fazit	224
II. Akzeptanz	225
1. Der Begriff der Akzeptanz	225
2. Die legitimatorische Bedeutung von Akzeptanz	226
a) Relevanz der Fragestellung im Hinblick auf die funktionale Selbstverwaltung	226
b) Ansatzpunkte einer legitimatorischen Bedeutung im Grundgesetz	227
c) Weitere Argumente gegen eine legitimatorische Relevanz	229
3. Ergänzende legitimationsfördernde Wirkung von Akzeptanz?	231
4. Fazit	233
III. Qualität der Entscheidung (Outputorientierte Legitimation)	233
IV. Kontrolle durch die Gerichte	236
1. Legitimatorische Bedeutung der Durchsetzung der Gesetzesbindung	236
2. Legitimatorische Bedeutung der gerichtlichen Kontrolle bei fehlenden gesetzlichen Vorgaben	237
3. Fazit	239
V. Effizienz und Effektivität	239
VI. Fazit: Keine weiteren Legitimationsarten neben organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher Legitimation	240
C. Lösungsmodelle im Hinblick auf das Defizit im organisatorisch-personellen Bereich	241
I. Kontrollmodell	241
1. Darstellung des Kontrollmodells	241
2. Kritische Hinterfragung	242
II. Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell	244
1. Darstellung der Theorie von der kollektiven personellen Legitimation	245
2. Überprüfung der kollektiven personellen Legitimation anhand der verfassungsrechtlichen Vorgaben	247
a) Das Prinzip der individuellen Berufung	247
b) Funktionen der individuellen Berufung	249
aa) Bestenauslese nach Art. 33 II GG	249
bb) Personalpolitik	250
cc) Kein Wertungswiderspruch zum Institut der Beleihung	251
c) Kein Ausgleich durch Verantwortlichkeit gegenüber dem Parlament	251
aa) Bedeutung der Verantwortlichkeit auch im Rahmen der personellen Legitimation	252
bb) Unzureichende Kontrollmöglichkeiten des Parlaments	252
d) Die demokratische Gleichheit	254
3. Fazit	254
D. Einfachgesetzliche Disposition des Gesetzgebers	255
I. Darstellung der These von der Organisationshoheit des Gesetzgebers	255
II. Kritische Hinterfragung: Legitimationsmodell und Legitimationssubjekt	256
E. Rechtfertigung über Art. 87 III S. 1 GG	258
I. Wortlaut	260
1. Bundesunmittelbarkeit	261
2. Körperschaftsbegriff	262
II. Systematisch-teleologische Gesichtspunkte	263
III. Entstehungsgeschichte	265
1. Die entstehungsgeschichtliche Begründung eines Ausgestaltungsgehaltes	266
2. Kritische Hinterfragung der Herleitung eines Ausgestaltungsgehaltes aus der Entstehungsgeschichte	268
a) Die Unschärfen des Selbstverwaltungsbegriffes	268
aa) Beratungen zur kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 GG	270
bb) Beratungen zur funktionalen Selbstverwaltung	271
cc) Beratungen zu anderen Grundgesetzartikeln	273
dd) Fazit	275
b) Fehlende Diskussion zur Legitimationsproblematik im Parlamentarischen Rat	275
aa) Die Beratungen zu Art. 87 III GG und 130 III GG	276
bb) Schlussfolgerung aus der mangelnden Thematisierung in den Beratungen	277
IV. Kritik an der Auslegungsmethode	279
1. Relativierung der Bedeutung der Entstehungsgeschichte im Rahmen der Normauslegung	279
2. Die Argumentationsfigur der Einheit der Verfassung	281
V. Fazit	283
F. Besondere sachliche Notwendigkeiten als Abweichungsbefugnis	283
G. Einschränkungen aufgrund kollidierendem Verfassungsrecht	285
I. Akzeptanz	285
II. Partizipation	287
III. Effektivität und Effizienz	287
1. Definition von Effektivität und Effizienz	287
2. Effizienz	288
a) Effizienzsteigerung durch Funktionale Selbstverwaltung?	289
b) Mangelnder Verfassungsrang des Effizienzfaktors	290
c) Akzessorischer Charakter von Effizienz	292
d) Fazit	293
3. Effektivität	293
a) Effektivität und funktionale Selbstverwaltung	293
b) Kritik: Unbestimmtheit des Effektivitätsbegriffs und mangelnde Verfassungswertigkeit	294
c) Effektivität und Demokratieprinzip	295
4. Fazit	297
IV. Grundrechte	297
V. Fazit	301
H. Modell des Bundesverfassungsgerichts	302
I. Der Beschluss des Bundesverfassungsgerichts zu den Wasserverbänden	302
II. Versuch einer Einordnung des Beschlusses	304
1. Zerrissenheit der Entscheidungsgründe	305
2. Zum Wandel des Volksbegriffes	306
3. Zur Legitimation neben Art. 20 II GG	308
4. Fazit	309
III. Kritik des Bundesverfassungsgerichts-Beschlusses zu den Wasserverbänden	311
I. Zusammenfassung der Ausführungen zur Lösung des Legitimationsproblems im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung	313
J. Beschränkung auf eigene Angelegenheiten	314
I. Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Nichtmitgliedern bei den Wasserverbänden	314
II. Behandlung der Problematik in Literatur und Rechtsprechung	315
1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten	315
2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten und ihre Grenzen	316
a) Kollektiv demokratisches Legitimationsmodell	316
b) Weitere Modelle, die Entscheidungen gegenüber Nichtmitgliedern ausdrücklich zulassen	317
III. Kritische Betrachtung der Drittproblematik	318
1. Unzulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten	318
2. Zulässigkeit der Ausübung von Staatsgewalt gegenüber Dritten	319
3. Fazit	321
Kapitel 3: Aufnahme einer Ausnahmebestimmung zugunsten der funktionalen Selbstverwaltung in das Grundgesetz	321
A. Möglicher Inhalt einer Ausnahmebestimmung	322
B. Das Landesverfassungsrecht und das Erfordernis einer bundesverfassungsrechtlichen Regelung	323
C. Vereinbarkeit mit Art. 79 III GG	324
I. Volkssouveränität und Legitimationssubjekt	325
II. Demokratischer Gleichheitsgrundsatz	327
III. Legitimationsniveau	329
IV. Fazit	330
Gesamtergebnis	332
Literaturverzeichnis	333
Sachwortverzeichnis	349

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