Die Delegation der öffentlichen Dienstleistung des Schienenpersonennahverkehrs

Ralf Schnieders

doi:10.3790/978-3-428-52942-1

Die Delegation der öffentlichen Dienstleistung des Schienenpersonennahverkehrs

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Schnieders, R. (2010). Die Delegation der öffentlichen Dienstleistung des Schienenpersonennahverkehrs. Ein deutsch-französischer Rechtsvergleich. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52942-1

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Die Delegation der öffentlichen Dienstleistung des Schienenpersonennahverkehrs

Ein deutsch-französischer Rechtsvergleich

Schnieders, Ralf

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 82

(2010)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52942-1
978-3-428-12942-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52942-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 369
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Ralf Schnieders untersucht die Organisation des Schienenpersonennahverkehrs (SPNV) in Frankreich und in Deutschland im Kontext der europäischen Liberalisierung des Eisenbahnsektors.

In beiden Ländern wird die Neuorganisation des SPNV als ein besonders erfolgreicher Teil der Eisenbahnreform angesehen; hier wie dort bleibt der SPNV eine Aufgabe staatlicher Daseinsvorsorge. Bei einer Reform kann es daher nur um eine Effizienzsteigerung der staatlichen Lenkungsmechanismen gehen, nicht um einen Rückzug des Staates aus seiner Organisationsverantwortung. In Deutschland wie in Frankreich wurde die Planung der in einer Region angebotenen Verkehrsverbindungen dem Eisenbahnunternehmen entzogen und auf eine dezentrale, politisch unmittelbar verantwortliche Körperschaft übertragen (Bestellerprinzip und Regionalisierung). Diese Körperschaft delegiert die Durchführung der öffentlichen Aufgabe mittels eines Vertrags an das Eisenbahnunternehmen. In Deutschland wurde der Markt für Schienentransportleistungen für Dritte geöffnet, in Frankreich bleibt die SNCF bislang Monopolanbieter.

Der Autor vergleicht, wie der regionalisierte SPNV in einem Rechtssystem funktioniert, das von der Rechtsfigur und der Tradition des service public mit einem monopolistischen Anbieter gekennzeichnet ist (wie dem französischen), und wie er in einem marktoffenen (wie dem deutschen) System funktioniert. Im Ergebnis werden - trotz der grundsätzlich unterschiedlichen Ansätze - häufig ähnliche Lösungen erzielt. Obgleich die SNCF eine Monopolstellung hat, finden zwischen den Regionen und dem Monopolanbieter echte Vertragsverhandlungen statt. Auch hat die SNCF - wie die DB - infolge der Reform echte Kundenorientierung gewonnen. Von einer Öffnung für den Wettbewerb erwartet man sich daher in Frankreich vor allem sinkende Preise.

Ausgezeichnet mit dem Prix CMS der Kanzlei CMS Hasche Sigle / Francis Lefebvre für eine wissenschaftliche Arbeit auf dem Gebiet des deutsch-französischen Wirtschaftsrechts.The dissertation examines the organisation of regional passenger transport services in France and Germany in the context of the European-led liberalisation of the railway sector.

In both countries, the reorganisation of regional passenger transport services is seen as a very successful part of the respective railway reforms and regional passenger transport services undoubtedly remain a service of general interest. Therefore, a reform can only search to increase the efficiency of public steering mechanisms but cannot absolve the State from its responsibility for the task. In Germany as in France the planning of transport connections for regional transport services has been shifted from the railway undertaking to a decentralised politically responsible body. This body delegates the execution of the public mission by means of a contract to railway undertakings. In doing so the railway market has been opened to third parties in Germany, whereas in France the SNCF remains monopolist so far.

The present study compares how the regionalised regional passenger transport services are provided in a legal system characterised by the concept and the tradition of »service public« with a monopolistic provider - like the French - and in a competitive system - like the German. Even if basic principles are different, practical results often coincide. In spite of the monopoly of the SNCF the French regions and the monopolist enter into real contract negotiations and the SNCF like the DB have gained real customer orientation. A market opening in France is first of all supposed to bring lower prices.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	16
Einleitung	17
1. Teil: Allgemeines	20
A. Der Eisenbahnsektor	20
I. Die Krise der Eisenbahnen	20
II. Die Gründe der Krise	21
1. Der intermodale Wettbewerb	21
2. Die ungleiche Konkurrenz zwischen Verkehrsträgern	21
3. Die Organisation als Staatsbahnen	21
III. Argumente für die Eisenbahn	23
B. Die Eisenbahnreformen in Frankreich und in Deutschland	23
I. Die französische Eisenbahnreform	23
1. Die Ausgangslage	23
2. Die Reform	24
a) Die Gründung von RFF	24
b) Die Entschuldung der SNCF	25
II. Deutschland	26
1. Die Ausgangslage	26
2. Die Reform	27
C. Der rechtliche Rahmen staatlicher Daseinsvorsorgeaufgaben in Frankreich und in Deutschland	28
I. Service public, Daseinsvorsorge und öffentliche Dienstleistungen	28
1. Der service public im französischen Verwaltungsrecht	28
a) Der Begriff des service public	28
aa) Begriffsdefinition	28
bb) Funktion der Lehre vom service public	30
cc) Die Gesetze des service public	33
dd) Services publics administratifs (spa) und services publics industriels et commerciaux (spic)	34
2. Die Entsprechung des service public im deutschen Verwaltungsrecht	34
a) Die Kategorisierung der Staatsaufgaben	34
aa) Eingriffsverwaltung	35
bb) Leistungsverwaltung und Daseinsvorsorge	35
cc) Sonstige kommerzielle Aufgaben der öffentlichen Hand	36
dd) Kein im Voraus definierter öffentlicher Aufgabenbestand	36
b) Die Existenz der Prinzipien des service public im deutschen Verwaltungsrecht	37
3. Die Entsprechungen im europäischen Gemeinschaftsrecht	39
a) Die Regelungen bezüglich der „Unternehmen, die mit Dienstleistungen im allgemeinen wirtschaftlichen Interesse betraut sind“, im Gemeinschaftsrecht	39
aa) Regelungskompetenz der EU für den Bereich staatlicher Daseinsvorsorgeaufgaben und Rechtsgrundlagen	39
bb) Mitgliedstaatliche Daseinsvorsorgeaufgaben und Gemeinschaftsrecht	40
cc) Die Funktion des Art. 86 Abs. 2 EGV und Unanwendbarkeit des EGV auf hoheitliche Staatsfunktionen	43
dd) Überprüfung des öffentlichen Interesses im Gemeinschaftsrecht	45
ee) Anwendung auf die Eisenbahnen	47
4. Vergleich	49
II. Die gesetzlichen Verpflichtungen im öffentlichen Interesse im Eisenbahnsektor	53
1. Der service public du transport und der service public ferroviaire	57
a) Die französische Regelung im LOTI	57
b) Das cahier des charges der SNCF	59
c) Charakteristika des service public ferroviaire und Geltung der Gesetzmäßigkeiten des service public im service public du transport	63
2. Daseinsvorsorgeaufgaben im deutschen Eisenbahnsektor	64
a) Änderungen durch die Bahnreform	64
b) Allgemeinwohlbindungen im Güterverkehr, Personenverkehr und im Infrastrukturbereich	67
aa) Die Verfassungsebene: Art. 87e Abs. 4 GG und Grundrecht auf Mobilität	67
bb) Die einfache bundesgesetzliche Ebene: Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) und das Regionalisierungsgesetz	72
cc) Die ÖPNV-Gesetze der Länder	74
3. Der „service public ferroviaire“ im Gemeinschaftsrecht	76
a) Art. 73 EGV	77
b) Die Verordnung 1191/69/EWG „über das Vorgehen der Mitgliedstaaten bei mit dem Begriff des öffentlichen Dienstes verbundenen Verpflichtungen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen-, und Binnenschiffsverkehrs“ vom 26. Juni 1969 in der Fassung der Verordnung 1893/91/EWG	77
c) Die neue Verordnung 1370/07/EG	81
4. Vergleich	87
a) Der Umfang der Daseinsvorsorgeaufgaben	87
b) Trennung der hoheitlichen Aufgaben vom Unternehmen	88
c) Die Steuerungsinstrumente des Staates und der regionalen Körperschaften	89
d) Die Rolle des Gemeinschaftsrechts	92
D. Zentralismus, Dezentralisation, Regionalisierung	93
I. Die Organisationsprinzipien der Zentralisation, Dezentralisation und Regionalisierung	93
1. Zentralisation und Dezentralisation	94
2. Regionalisierung	96
3. Die Regionalisierung des ÖPNV und ihre Vorteile	98
II. Die Verwirklichung der Prinzipien in Frankreich	99
1. Die Dezentralisation in Frankreich	99
2. Regionen und Regionalisierung in der französischen Verwaltungstradition	101
III. Dezentralisation in der Bundesrepublik Deutschland	102
1. Der Föderalismus und die Garantie der kommunalen Selbstverwaltung	102
2. Die Regionalebene in Deutschland	103
a) Die drei unausgesprochenen Regionalebenen	103
b) Die Länderzentralstufe	104
c) Die regionale Mittelstufe, insbesondere der Verband Region Stuttgart und die Region Hannover	105
d) Die Kreise	108
IV. Die Stellung der Regionen in Europa	109
1. Die Regionen in den Römischen Verträgen	109
2. Die Regionen nach der Einheitlichen Europäischen Akte	110
3. Eine europäische Definition?	112
V. Vergleich	114
E. Hintergründe zur „Kontraktualisierung“ von Daseinsvorsorgeaufgaben	115
I. Die Kontraktualisierung staatlicher Aufgaben als Instrument der Verwaltungsmodernisierung („contracting out“, „contractualisation“, „Kontraktmanagement“)	115
1. Der Grundgedanke	116
a) Organisationstheoretische und verwaltungswissenschaftliche Grundlagen	116
b) Die vorläufige Bilanz der Kontraktualisierungspolitiken	118
2. Die „contractualisation“ in Frankreich	119
3. „Kontraktmanagement“ in Deutschland	121
a) Das „Neue Steuerungsmodell“	121
b) Die „Public-Private-Partnership“	122
II. Das Instrument der Kontraktualisierung: Der kooperationsrechtliche öffentlich-rechtliche Vertrag im deutschen und im französischen Recht	123
1. Öffentlich-rechtliche kooperationsrechtliche Verträge im deutschen Recht	124
a) Koordinationsrechtliche Verträge zwischen zwei Hoheitsträgern	125
aa) Rechtsprobleme der Verwaltungsinnenverträge	125
bb) Verträge zwischen verschiedenen Verwaltungsträgern	128
b) Kooperationsrechtliche Verträge zwischen Verwaltung und Privaten	129
aa) Die Kategorisierung der Vertragstypen der Beteiligung Privater an Verwaltungsaufgaben nach der Beteiligungsintensität	131
(1) Beleihung	132
(2) Verwaltungshilfe	132
(3) Verwaltungsmittlung/-substitution	133
bb) Die öffentlich-rechtliche oder privatrechtliche Rechtsnatur dieser Vertragsformen	136
(1) Allgemeines Abgrenzungskriterium und Relevanz der Unterscheidung	136
(2) Die Abgrenzung im Einzelnen	138
(a) Beleihung	138
(b) Verwaltungshilfe	138
(c) Verwaltungsmittlung/-substitution	139
2. Der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen und die „délégation de service public“ im französischen Verwaltungsrecht	143
a) Der öffentlich-rechtliche Vertrag zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen	144
aa) Phänomenologie der öffentlich-rechtlichen Verträge zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen	144
bb) Insbesondere die Planverträge der SNCF	145
cc) Spezifische Rechtsprobleme der zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen geschlossenen Verträge	147
dd) Folgerungen für die Zugehörigkeit der Konventionen zwischen Regionen und SNCF zur öffentlich-rechtlichen Teilrechtsordnung	150
b) Die „délégations de service public“	151
III. Vergleich	156
1. Kooperationsrechtliche Verträge	156
2. Die Rechtsverbindlichkeit von Verwaltungsinnenverträgen	157
3. Öffentlich-rechtliche Vertragsnatur	157
4. Vorrechte der Verwaltung im öffentlichen Vertragsrecht	160
5. Die Alternativen zur Vergabe	163
6. Geltung der öffentlich-rechtlichen Bindungen zwischen dem privaten Ausführenden der Verwaltungsaufgabe und dem Benutzer	163
a) Nach französischem Recht	164
b) Nach deutschem Recht	165
aa) Verfassungsrechtliche Grundlagen und einfachgesetzliche Ausgestaltung	165
bb) Einwirkungsmöglichkeiten des Aufgabenträgers auf den Delegatär	168
cc) Rechtsmittel des Benutzers gegenüber dem Aufgabenträger	168
dd) Rechtsmittel des Benutzers direkt gegenüber dem Delegatär	169
F. Die europäische gemeinsame Verkehrspolitik im Eisenbahnsektor	172
I. Bedeutung und Entwicklung der gemeinsamen Verkehrspolitik	172
II. Die Vorschriften des Titels des EGV über den Verkehr	174
III. Die gemeinsame Verkehrspolitik im Eisenbahnverkehr und im Personennahverkehr	175
IV. Die Anwendbarkeit der allgemeinen Vertragsvorschriften im Verkehrssektor	176
V. Die Zulässigkeit staatlicher Beihilfen zur Abgeltung von Daseinsvorsorgeleistungen im Verkehrssektor	177
1. Die Tatbestandsmäßigkeit der Beihilfen	177
2. Die spezielle Rechtfertigungsnorm des Art. 73 EGV	180
3. Rechtfertigung nach der Verordnung 1107/70/EWG vom 4.7.1970 über Beihilfen auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs	182
4. Richtlinie 80/723/EWG vom 25.6.1980 betreffend die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen Mitgliedstaaten und öffentlichen Unternehmen	182
VI. Die Anwendung von Wettbewerbsregeln auf dem Gebiet des Eisenbahn-, Straßen- und Binnenschiffsverkehrs und die diesbezügliche Verordnung 1017/68/EWG vom 19.7.1968	183
VII. Gemeinschaftsrechtliches Sekundärrecht zur Öffnung der Eisenbahnverkehrsmärkte und Vereinheitlichung der Rechtsbedingungen	184
1. Die Verordnung 1192/69/EWG vom 26.6.1969 über gemeinsame Regeln für die Normalisierung der Konten der Eisenbahnunternehmen	185
2. Die Richtlinie 91/440/EWG und ihre Durchführungsrichtlinien	185
3. Das erste Eisenbahnpaket	186
4. Das zweite Eisenbahnpaket	187
5. Das dritte Eisenbahnpaket	188
6. Das sog. technische Paket	188
VIII. Weitere Marktzugangsrechte im Eisenbahnverkehr aus primärem Gemeinschaftsrecht? Die Monopolstellung der SNCF	189
1. Missbräuchliches Ausnutzen einer marktbeherrschenden Stellung	190
2. Verstoß gegen die Niederlassungsfreiheit (Art. 43 EGV)	191
3. Verstoß gegen die Dienstleistungsfreiheit (Art. 49 EGV	193
4. Ergebnis	194
2. Teil: Die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs	195
A. Die Regionalisierung in Deutschland	195
I. Definition des öffentlichen Personennahverkehrs und des öffentlichen Schienenpersonennahverkehrs	195
II. Der Weg zur Regionalisierung	198
III. Die rechtliche Regelung der Regionalisierung	199
1. Die Regelung im Grundgesetz	199
a) Die Gesetzgebungskompetenz	200
b) Die Verwaltungskompetenz	201
c) Die Aufgabenträgerschaft für das Eisenbahnunternehmen	202
d) Die Verfassungsvorgaben für die Finanzierung	203
2. Das Allgemeine Eisenbahngesetz und das Regionalisierungsgesetz auf Bundesebene	204
a) Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG)	204
b) Das Regionalisierungsgesetz	209
3. Die Nahverkehrsgesetze der Länder	210
a) Die Zuständigkeit für den SPNV innerhalb der Länder	211
aa) Bundesrechtliche Organisationsvorgaben	211
bb) Unmittelbare Landesaufgabenträgerschaft und kommunale Aufgabenträgerschaft	212
b) Kooperationen	216
c) Der Nahverkehrsplan	218
4. Die Finanzierung	221
IV. Die Streckenbeiräte	226
V. Die Bahnhöfe	227
VI. Wettbewerbsbehinderndes Verhalten des ehemaligen Monopolisten	228
VII. Die Verträge zwischen Aufgabenträger und Eisenbahnverkehrsunternehmen	233
1. Der Verkehrsvertrag als kooperationsrechtlicher öffentlich-rechtlicher Vertrag	233
2. Vorbehalt des Gesetzes	234
3. Der Vertragstyp	236
4. Das Abschlussverfahren	238
5. Brutto-, Netto- und Anreizverträge	239
a) Der Bruttovertrag	240
b) Der Nettovertrag	240
c) Der Anreizvertrag	241
6. Die Vertragsgestaltung im Einzelnen	242
a) Definition des Inhaltes der Daseinsvorsorgeaufgabe: Die Beschreibung der Betriebsleistung	243
b) Bestimmungen über das Rechtsverhältnis zu den Fahrgästen, insbesondere Tarife	244
c) Leistungsverpflichtung Marketing	245
d) Leistungsverpflichtung Sicherheit und Service	245
e) Infrastruktur	246
f) Die Vergütung	247
g) Die Kontroll- und Sanktionsinstrumente des Aufgabenträgers hinsichtlich der Leistungsdurchführung: Abnahme, Leistungsnachweis, Schlechtleistung und Nichtleistung	248
h) Anreizmodelle	250
i) Ende der Vertragslaufzeit und Sicherstellung der Kontinuität der Ausführung der Daseinsvorsorgeaufgabe	251
k) Vertragsanpassungen	253
l) Institutionalisierte Zusammenarbeit der Vertragsparteien	254
7. Ausschreibungspflichtigkeit der Verkehrsverträge	254
a) Anwendbarkeit des Vergaberechts auf SPNV-Verkehrsverträge	254
b) § 15 Abs. 2 AEG als Spezialvorschrift zu §§ 97 ff. GWB	259
c) Die Erste VO zur Änderung der Vergabe VO (der neue § 4 Abs. 3 Vergabe VO)	261
d) Rechtsfolge: Das anzuwendende Vergabeverfahren	264
VIII. Bilanz der Regionalisierung	265
B. Die Regionalisierung in Frankreich	269
I. Die Bedeutung des Schienenpersonenregionalverkehrs in Frankreich	269
II. Die Kompetenzen im öffentlichen Personenverkehr	269
III. Geschichte der Regionalisierung und Experimentalphase	270
IV. Die rechtlichen Grundlagen der Regionalisierung: Loi SRU, décret n 2001-1116 vom 27.11.2001	273
1. Bestimmung des Regionalverkehrs	274
2. Die Regionen als Aufgabenträger	275
3. Finanzierung	277
V. Modernisierung des Rollmaterials und Verfügungsbefugnis	280
VI. Die Benutzung und der Unterhalt der Bahnhöfe	281
VII. Die Benutzungsrechte der Infrastruktur für den SPRV und die Gebühren	283
VIII. Die Finanzierung neuer Infrastrukturen	285
IX. Die Konventionen zwischen den Regionen und der SNCF am Beispiel der Regionen Elsass, Loire und Rhône-Alpes	287
1. Öffentlich-rechtlicher Vertrag sui generis und Relevanz der Qualifizierung	289
2. Die Vertragsgestaltung im Einzelnen	295
a) Leistungsinhalt	296
b) Kommunikation mit den Benutzern und Marketing	298
c) Die Tarifikation	298
d) Infrastruktur	299
e) Bahnhöfe	300
f) Rollmaterial	300
g) Gegenseitige Information und Kontrolle	300
h) Kooperation des Aufgabenträgers	302
i) Vergütung	302
k) Qualitätsziele und Anreizelemente	303
l) Vertragsdauer	305
m) Vertragsanpassungen	305
n) Institutionalisierte Zusammenarbeit	306
X. Ein demokratisches Element: Die Linienkomitees	306
XI. Die Auswirkungen der Reform auf die SNCF	307
XII. Bilanz der Regionalisie	308
XIII. Zukünftige Marktöffnung im SPRV?	311
3. Teil: Vergleich und Schlussfolgerungen	313
A. Die „Kontraktualisierte Verwaltung“ mit einem Monopolanbieter und im Wettbewerb	313
I. Unterschiede der Verträge zur Delegation der öffentlichen Dienstleistung des SPNV zwischen zwei öffentlich-rechtlichen Personen und zwischen der Verwaltung und einem Privaten	313
II. Gemeinsamkeiten der Verkehrsverträge	317
B. Die Funktionen der Regionalisierung in beiden Reformen	319
I. Ziele der Regionalisierung	319
II. Welche ist die geeignete Organisationsebene in Deutschland: Region, Land, Gemeindeverband?	320
III. Zusammenführung der Kompetenzen für den gesamten ÖPNV und Rechtsregeln zur Koordination	321
C. Beobachtungen über die Rolle des Wettbewerbes in den Reformen, auch der Privatisierung	324
D. Kompetenzen und Spielräume für die tarifliche Gestaltung	326
E. Die Problematik der Bahnhöfe	328
F. Eigentumsverhältnisse am Rollmaterial	329
G. Finanzierung der Infrastruktur	330
H. Qualitätssteigerungen als Reformwirkungen und außervertragliche Instrumente des Qualitätsmanagements im SPNV	332
J. Verhältnis von Fern- und Regionalverkehr	335
K. Rechtspolitische Betrachtungen zur Anwendung von Ausschreibungsregeln	336
Literaturverzeichnis	339
I. Deutschsprachige Literatur	339
II. Französischsprachige Literatur	355
Sachverzeichnis	361

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