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Quast, F. (2010). Private als Sparkassenträger. Zur Verfassungskonformität des sog. Berliner Sparkassenmodells. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53030-4
Quast, Fabian Alexander. Private als Sparkassenträger: Zur Verfassungskonformität des sog. Berliner Sparkassenmodells. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53030-4
Quast, F, (2010): Private als Sparkassenträger: Zur Verfassungskonformität des sog. Berliner Sparkassenmodells, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53030-4

Format

Private als Sparkassenträger

Zur Verfassungskonformität des sog. Berliner Sparkassenmodells

Quast, Fabian Alexander

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1154

(2010)

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Abstract

Mit dem Berliner Sparkassenmodell hat der Landesgesetzgeber die ausgetretenen Pfade des Sparkassenorganisationsrechts verlassen. Die vor allem europarechtlich determinierte Neuregelung ermöglicht eine weitreichende Einbeziehung Privater in die Sparkassenorganisation. Angesichts der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte und der von Privatbanken erkannten Notwendigkeit der Stärkung des Privatkundengeschäfts ist das Berliner Sparkassenmodell eine mögliche Gestaltungsoption auch für andere Bundesländer.

Fabian Alexander Quast geht den im Vorfeld geäußerten verfassungsrechtlichen Bedenken gegen das Berliner Sparkassenmodell nach und behandelt dabei grundlegende Fragen im Zusammenhang mit der Organisation von Verwaltungseinheiten durch das Landesrecht. Im Mittelpunkt stehen neben dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip die Vorgaben des einfachen Bundesrechts, insbesondere des Gesetzes über das Kreditwesen und des Aktiengesetzes.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 16
Einleitung 21
A. Berliner Sparkassenmodell und „Drei-Säulen-Struktur“ der deutschen Kreditwirtschaft\r 21
B. Gang der Untersuchung 27
Erster Teil: Dogmatische Grundlagen\r 28
Erstes Kapitel: Berliner Sparkassenmodell im Vergleich zu ausgewählten Organisationsmodellen\r 28
A. Organisatorische Grundstrukturen kommunaler Sparkassen\r 28
I. Sparkassen als rechtsfähige Anstalten 28
II. Erfüllung von Aufgaben des Trägers 29
III. Organisationsakte des öffentlich-rechtlichen Sparkassenträgers\r 30
IV. Finanzielle Beziehungen zwischen Sparkasse und Sparkassenträger\r 31
1. „Plattform-Modell“ 31
2. Behandlung von Überschüssen 34
V. Organe der Sparkassen 34
1. Verwaltungsrat 34
2. Vorstand 35
3. Kreditausschuss 36
VI. Staatsaufsicht 36
VII. Mitgliedschaft im regionalen Sparkassen- und Giroverband\r 37
VIII. Finanzielle Beteiligung Dritter an öffentlich-rechtlichen Sparkassen\r 37
1. Stille Beteiligung und Genussrechte 37
2. Fungible Beteiligungen an Stammkapital der Sparkassen 38
3. Umwandlung öffentlich-rechtlicher Sparkassen in Aktiengesellschaften\r 39
B. Sparkassen und Bausparkassen in Trägerschaft der Landesbanken\r 39
I. Öffentlich-rechtliche Sparkassen 39
II. Öffentlich-rechtliche Bausparkassen 41
C. Freie Sparkassen 42
D. Beleihung mit der Anstaltsträgerschaft im Recht der Landesbanken und im Börsenrecht\r 42
I. Beliehene Anstaltsträger im Recht der Landesbanken – „Trennungsmodell“\r 42
1. Bayerische Landesbank 42
2. Landesbank Rheinland-Pfalz 44
II. Beliehene Anstaltsträger im Börsenrecht – „Duales Organisationsmodell“\r 44
E. Organisationsstrukturen des Berliner Sparkassenmodells\r 46
I. Berliner Sparkasse als teilrechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts\r 47
II. Öffentlicher Auftrag der Berliner Sparkasse 47
III. Vorstand und Beirat als Sparkassenorgane 48
1. Vorstand 48
2. Sparkassenbeirat 50
IV. Landesbank Berlin AG als beliehener Sparkassenträger 50
1. Beleihung mit der Trägerschaft 50
2. Betriebsrecht und Betriebspflicht des beliehenen Sparkassenträgers\r 51
3. Landesbank Berlin AG als Sparkassenzentralbank und Sparkassenverband\r 56
4. Strukturänderungen des Trägers 57
5. Aufhebung und Übertragung der Trägerschaft 57
a) Aufhebung 57
b) Übertragung 58
V. Aufsicht der Senatsverwaltung 58
F. Teilrechtsfähigkeit im Berliner Sparkassenmodell als Vorbild für die Braunschweigische Landessparkasse\r 58
G. Zwischenergebnis 59
Zweites Kapitel: Dogmatische Einordnung des Berliner Sparkassenmodells\r 60
A. Keine Bindung des Gesetzgebers an Anstalts- und Beleihungsdogmatik – Zum Aspekt des Formenmissbrauchs 60
B. Dogmatische Grundbegriffe 65
I. Anstalt des öffentlichen Rechts 65
1. Historische Entwicklung des Anstaltsbegriffs 65
2. Präzisierungsversuche des Mayer’schen Anstaltsbegriffs 67
a) Öffentlich-rechtliche Anstalt zwischen Organisations- und Handlungsform\r 67
b) Abgrenzungskriterien der Anstalt im organisationsrechtlichen Sinne\r 68
aa) Funktionale Ansätze zur Abgrenzung 69
bb) Verselbständigung im Verhältnis zum Muttergemeinwesen 69
3. Anstaltsträger, Errichtungskörperschaft und Kapitalträger 71
a) Anstaltsträger\r 71
b) Errichtungskörperschaft 72
c) Kapitalträger 72
4. Einordnung der Berliner Sparkasse 73
II. Beleihung 76
1. Historischer Ausgangspunkt moderner Beleihungstheorien 76
2. Sparkassenträger als Beliehener 77
a) Anstaltsträgerschaft als tauglicher Beleihungsgegenstand 77
b) Landesbank Berlin AG als tauglicher Beleihungsadressat 82
C. Zwischenergebnis 83
D. Folgerungen – Weiterer Gang der Untersuchung 85
Zweiter Teil: Verfassungsrechtliche Bewertung\r 87
Erstes Kapitel: Verfassungskonformitätöffentlich-rechtlicher Sparkassen\r 87
A. Volkswirtschaftliche Zweckmäßigkeit und verfassungsrechtliche Zulässigkeit\r 87
B. Zur Kritik im Einzelnen 89
I. „Öffentlicher Auftrag“ als öffentliche Aufgabe 89
II. Ausreichende Grundversorgung durch Private? 90
1. Argumente gegen die konkrete Sparkassentätigkeit 90
2. Ausreichende Versorgung ohne öffentlich-rechtliche Kreditinstitute\r 91
3. Erforderlichkeit öffentlich-rechtlicher Kreditinstitute 93
4. Öffentlicher Auftrag im Berliner Sparkassengesetz verfassungskonform\r 94
Zweites Kapitel: Landesgesetzgebungskompetenz und Vorgaben einfachen Bundesrechts\r 96
A. Fortgeltung des § 2 Abs. 1 S. 1 NotVO als Bundesrecht?\r 96
I. Problemstellung 96
II. Geltung der Dritten Notverordnung am 7. September 1949\r 97
III. Vereinbarkeit mit dem Grundgesetz 99
IV. Gesetzgebungskompetenz des Bundes nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG\r 100
1. Voraussetzungen des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG 100
2. Punktuelle Regelungsbefugnis des Bundes für Organisationsfragen\r 102
a) Voraussetzungen ungeschriebener Kompetenzzuweisungen 102
b) Bundeskompetenz kraft Sachzusammenhangs für § 2 NotVO?\r 103
aa) Rechtsform der Anstalt des öffentlichen Rechts 103
bb) Rechtsfähigkeit 104
(1) Zweck der rechtlichen Verselbständigung 104
(2) Umfang zulässiger Vorgaben des Bundesrechts 105
V. Folgen des Fehlens der Bundesgesetzgebungskompetenz 107
B. Vorgaben des Kreditwesengesetzes 108
I. Verhältnis zwischen Landessparkassengesetz, Kreditwesengesetz des Bundes (KWG) und Gemeinschaftsrecht\r 108
II. Berliner Sparkasse als öffentlich-rechtliche Sparkasse i. S. d. § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG\r 111
1. Reichweite der Gesetzgebungskompetenz des Bundes für den Bezeichnungsschutz\r 111
2. Voraussetzungen des § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG 113
a) Berliner Sparkasse als Bezugspunkt der Voraussetzungen des § 40 KWG\r 113
b) Funktionale und organisatorische Gehalte des § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG\r 114
aa) Funktionale Voraussetzungen der Sparkasseneigenschaft nach § 40 Abs. 1 Nr. 1 KWG\r 115
bb) Öffentlich-rechtliche Eigenschaft der Berliner Sparkasse und organisatorische Gehalte des Sparkassenbegriffs\r 117
(1) Organisation als rechtsfähige Anstalt des öffentlichen Rechts? 118
(2) Erforderlichkeit öffentlich-rechtlich verfasster Träger? 118
c) Vorliegen einer Bankerlaubnis 120
C. Vorgaben des Bürgerlichen Gesetzbuches 123
D. Vorgaben des Aktiengesetzes 127
I. Problemaufriss 127
II. Verhältnis zwischen Aktienrecht und Landesverwaltungsrecht\r 129
1. Aktiengesetz als abschließende Kodifikation hinsichtlich der Einwirkungsmöglichkeiten der öffentlichen Hand\r 129
2. Vorrang des Aktienrechts 130
a) Lehre vom Verwaltungsgesellschaftsrecht 130
b) Vorrang des Aktienrechts 131
III. Vereinbarkeit mit den Vorgaben des Aktiengesetzes 134
1. Aufsichtsrechtliche Maßnahmen des Senats 134
2. Zustimmungsvorbehalt zur Bestellung des Sparkassenvorstandes\r 136
a) Zustimmungsvorbehalt und Rechtsfolgen fehlender Zustimmung\r 136
b) Entschließungsfreiheit des Aufsichtsrats nach § 84 Abs. 1 S. 1 AktG\r 136
3. Unzulässige Schaffung eines zusätzlichen Geschäftsleitungsorgans der Träger-Aktiengesellschaft\r 140
E. Zwischenergebnis 141
Drittes Kapitel: Prinzip der quantitativen Begrenzung der Beleihung\r 143
A. Problemaufriss 143
B. Länder als Adressaten des Funktionsvorbehalts 145
I. Homogenitätsgebot (Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG) 145
II. Art. 33 Abs. 4 GG als „Durchgriffsnorm“ 145
C. Funktionsvorbehalt als Beleihungsgrenze 148
D. Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse 149
I. Meinungsstand 149
II. „Ausübung hoheitsrechtlicher Befugnisse“ i. S. d. Art. 33 Abs. 4 GG\r 151
1. Wortlaut 151
2. Systematik 153
a) Systematik des Art. 33 GG 153
b) Stellung des Art. 33 GG im Grundgesetz 154
aa) Gesamtheit der Regelungen zum öffentlichen Dienst und Stellung im 2. Abschnitt des Grundgesetzes\r 154
bb) Einzelregelungen zum öffentlichen Dienst 155
3. Historische Auslegung 157
4. Teleologische Auslegung 159
a) Funktion des Berufsbeamtentums im Grundgesetz 159
b) Einzelne Abgrenzungskriterien 160
aa) Keine Maximierung der Beamtenanzahl 160
bb) Tätigkeiten in öffentlich-rechtlicher Form 161
cc) Verwaltungshandeln in Verfolgung öffentlicher Zwecke\r 161
dd) Dynamische Interpretation 162
ee) Funktionale Betrachtung 163
(1) Stabilisierungs- und Ausgleichsfunktion des Berufsbeamtentums\r 163
(2) Personelle Absicherung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung\r 164
E. Einordnung des Sparkassenbetriebs 166
I. Akzessorietät von Sparkassentätigkeit und Betriebspflicht 166
II. Einordnung der Sparkassentätigkeit 167
1. Grundrechtsrelevanz der Sparkassentätigkeit? 167
2. Einzelbereiche der Sparkassentätigkeit 167
a) „Girokonto für jedermann“ 167
b) Befriedigung des örtlichen Kreditbedarfs 171
F. Zwischenergebnis 173
Viertes Kapitel: Vorgaben des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips\r 174
A. Verhältnismäßigkeitsprinzip als Grenze von Beleihungsentscheidungen?\r 174
B. Gewaltenteilung 176
C. Gesetzesvorbehalt 176
I. Geltung des Gesetzesvorbehalts 176
II. Erforderliche Regelungsdichte des Berliner Sparkassengesetzes 178
1. Beleihungsgegenstand und Anstaltsorganisation 178
a) Verfassungsrechtliche Wertigkeit des „öffentlichen Auftrags“\r 178
b) Einzelregelungen zum Beleihungsgegenstand 179
2. Regelungen zur Begründung des Beleihungsrechtsverhältnisses\r 180
a) Erforderlichkeit gesetzlicher Vorgaben 180
b) Einzelne Fallgestaltungen 181
aa) Erneute Beleihung nach Beendigung der Trägerschaft 181
bb) Rechtsänderungen nach dem Umwandlungsgesetz 181
cc) Beleihung kraft Gesetzes und Veräußerung der Gesellschaftsanteile\r 182
3. Aufsichtsmaßnahmen und Beendigung des Beleihungsrechtsverhältnisses\r 183
a) Aufsichtsmaßnahmen 183
b) Beendigung der Beleihung 185
D. Demokratische Legitimation 186
I. Vermittlung demokratischer Legitimation 186
II. Legitimationsbedürftigkeit des Betriebs der Sparkasse durch den Träger\r 189
1. Geschäftsabschlüsse der Sparkasse als Ausübung von Staatsgewalt\r 189
2. Legitimationsbedürftigkeit des beliehenen Anstaltsträgers 191
III. Erforderliches Legitimationsniveau 192
1. Abgestuftes Legitimationsniveau in Abhängigkeit zur wahrzunehmenden Aufgabe\r 192
2. Legitimationsniveau für den Sparkassenbetrieb 195
3. Hinreichendes Legitimationsniveau für Organisationsbeleihungen nur bei deren Erforderlichkeit?\r 195
IV. Hinreichendes Legitimationsniveau für den Sparkassenbetrieb 198
1. Vermittlung personeller Legitimation 198
a) Personelle Legitimation der Sparkassenorgane 198
b) Personelle Legitimation des Beliehenen 199
aa) Vermittlung personeller Legitimation bei beliehenen Aktiengesellschaften\r 199
bb) Entbehrlichkeit personeller Legitimation im Beleihungsrechtsverhältnis\r 204
2. Vermittlung materieller Legitimation 206
a) Inhaltliche Vorgaben für den Betrieb der Anstalt durch den Träger\r 206
b) Aufsichtsrechte des Senats 207
aa) Zusammenspiel der Aufsicht über Anstalt und Träger 207
bb) Art und Umfang der Aufsicht 208
(1) § 9 SpkG Bln als Rechtsaufsicht 208
(2) Erforderlichkeit verfassungskonformer Auslegung? 210
E. Rechtsstaatliches Distanzgebot 216
I. Unzulässigkeit der Leitung öffentlich-rechtlicher Anstalten durch beliehene Träger wegen unlösbarer Interessenkonflikte?\r 216
II. Zusammentreffen privaten und öffentlichen Interesses als Grundfrage der Beleihung\r 217
F. Zwischenergebnis 221
Fünftes Kapitel: Anstaltsträgerschaft landesfremder publizistischer Gesellschaften\r 223
A. Landesbank Berlin AG als publizistische Gesellschaft\r 223
I. Gesellschafterstruktur der Landesbank Berlin AG 223
II. Organisation und Aufgaben des DSGV ö.K. und der Regionalverbände\r 224
B. Zulässigkeit horizontaler Verwaltungskooperation 225
I. Vorgaben der Verfassung von Berlin 225
II. Vorgaben des Grundgesetzes 228
C. Gebot der Systemgerechtigkeit und Lehre vom Formenmissbrauch bei Beleihung publizistischer Gesellschaften\r 230
I. Dogmatische und verfassungsrechtliche Einwände 230
II. Gebot der Systemgerechtigkeit und Konsequenz staatlichen Handelns\r 231
III. Formenmissbrauch 233
D. Zwischenergebnis 235
Zusammenfassung 237
Literaturverzeichnis 245
Sachwortregister 268