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Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union

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Mross, O. (2010). Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union. Ein Beitrag zur Stärkung der demokratischen Legitimation?. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53131-8
Mross, Oliver. Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union: Ein Beitrag zur Stärkung der demokratischen Legitimation?. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53131-8
Mross, O (2010): Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union: Ein Beitrag zur Stärkung der demokratischen Legitimation?, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53131-8

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Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der Europäischen Union

Ein Beitrag zur Stärkung der demokratischen Legitimation?

Mross, Oliver

Schriften zum Europäischen Recht, Vol. 147

(2010)

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Abstract

Oliver Mross zeigt auf, unter welchen Bedingungen eine verstärkte Beteiligung der Unionsbürger an den Verfahren der Sekundärrechtsetzung in der EU die bestehenden Demokratie- und Legitimationsdefizite reduzieren kann.

Im ersten Teil der Arbeit analysiert er zunächst die aktuellen Defizite der Vermittlung demokratischer Legitimation durch Europäisches Parlament, Rat und Kommission sowie der Verwirklichung von Demokratie in der EU und präsentiert vier grundlegende Lösungsmodelle zum Umgang mit diesen Defiziten. Im zweiten Teil legt der Autor dar, unter welchen Voraussetzungen Unionsbürger (als Einzelne, Teil der Zivilgesellschaft oder Mitglieder organisierter Gruppen) eine Legitimationsquelle bilden können und welche Bedingungen ein rechtlicher Rahmen erfüllen muss, damit die Beteiligung gesellschaftlicher Kräfte die demokratische Legitimation der europäischen Rechtsetzung steigern kann.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 3
Inhaltsverzeichnis 5
Abkürzungsverzeichnis 14
Einleitung 17
1. Teil: Demokratie und demokratische Legitimation der Rechtsetzung in der EU 20
1. Kapitel: Status quo der Verwirklichung der Demokratie und der Vermittlung demokratischer Legitimation in der EU 20
A. Demokratie 20
I. Interdisziplinäre Heterogenität 21
1. Fehlen eines einheitlichen Demokratiebegriffes 21
2. Demokratie als Forschungsgegenstand der Rechts-, Politik-, Sozial- und Geschichtswissenschaften 22
3. Ergebnis 24
II. Rechtsvergleichende Heterogenität 25
1. Demokratie im deutschen Verfassungsstaat 25
a) Demokratie als Struktur- und Verfassungsprinzip mit Optimierungsgebot 25
b) Konkretisierung des Demokratieprinzips und demokratischer Unterbau 28
2. Demokratie in anderen Mitgliedstaaten der EU 29
a) Frankreich 29
b) Vereinigtes Königreich 31
c) Polen 31
3. Ergebnis 33
III. Frage nach der Ausgestaltung von Demokratie im supranationalen Raum 33
1. Keine Übertragung parlamentarisch-föderaler Demokratiemodelle 33
2. Auf der Suche nach einem supranationalen Demokratiemodell 36
3. Ergebnis 37
IV. Demokratie in der EU 38
1. Normierung des Demokratieprinzips im Primärrecht 38
2. Demokratie als allgemeiner Rechtsgrundsatz des Unionsrechts 41
3. Anerkennung durch die europäische Gerichtsbarkeit 42
4. Konkretisierung und Gehalt des unionsrechtlichen Demokratieprinzips 43
5. Ergebnis 45
B. Demokratische Legitimation 45
I. Interdisziplinäre Heterogenität 46
1. Legitimation als Rechtsbegriff in Abgrenzung zum Begriff der Legitimität 46
2. Demokratie und Legitimation 47
3. Ergebnis 48
II. Rechtsvergleichende Heterogenität 48
1. Demokratische Legitimation im deutschen Verfassungsstaat 48
2. Demokratische Legitimation in anderen Mitgliedstaaten der EU 52
a) Frankreich 52
b) Vereinigtes Königreich 53
c) Polen 54
3. Ergebnis 55
III. Frage nach der Ausgestaltung der demokratischen Legitimation in der EU 56
1. Legitimationsbedürftigkeit der Rechtsetzung in der EU 56
2. Auf der Suche nach einem Legitimationsmodell für die EU 57
3. Ergebnis 58
IV. Demokratische Legitimation der Rechtsetzung in der EU 58
1. Verknüpfender Legitimationsstrang: Von den Staatsvölkern zum Rat 60
2. Eigenständiger Legitimationsstrang: Vom Unionsbürger zum Europäischen Parlament 61
3. Sonderfall: Europäische Kommission 63
4. Ergebnis 64
2. Kapitel: Defizite der Verwirklichung von Demokratie und der Vermittlung demokratischer Legitimation in der EU 65
A. Defizite der demokratischen Legitimation des Rats 65
I. Defizite der personellen Legitimation 65
1. Länge der Legitimationskette 65
2. Durchbrechung der Legitimationskette bei Mehrheitsentscheidungen 66
II. Defizite der sachlich-inhaltlichen Legitimation 66
1. Exekutive Rechtsetzung 67
2. Verantwortlichkeit des Rates bei der Ausübung legislativer Befugnisse 67
III. Ergebnis 69
B. Defizite der demokratischen Legitimation des Europäischen Parlaments 69
I. Defizite der personellen Legitimation 69
1. Wahlrechtsgleichheit 70
2. Einheitliches Wahlverfahren 71
II. Defizite der sachlich-inhaltlichen Legitimation 72
1. Rechtsetzungsbefugnisse des Europäischen Parlaments 72
2. Europäische Parteien 74
3. Parlamentarische Verantwortlichkeit der Exekutive der EU 75
III. Ergebnis 77
C. Defizite der demokratischen Legitimation der Kommission 77
I. Personelle Legitimation: Länge der Legitimationskette 78
II. Sachlich-inhaltliche Legitimation: Initiativmonopol und Komitologieverfahren 78
III. Ergebnis 79
D. Allgemeine Defizite des demokratischen Unterbaus 80
I. Kollektive Identität als Europäer 80
1. Kollektive Identität als Legitimation des Mehrheitsprinzips 81
2. Europäische Union als Werte- und Rechtsgemeinschaft 82
II. Europäische Öffentliche Meinung 84
1. Gemeinsame Sprache 85
2. Vermittlungsinstanzen: Medien, Parteien, Zivilgesellschaft 87
III. Ergebnis 89
3. Kapitel: Lösungskonzepte zum Umgang mit den Defiziten 89
A. Konservativer Ansatz 91
I. Leitgedanke: Demokratischer Unterbau als conditio sine qua non 91
II. Kritik: Keimzelle Unionsbürgerschaft und Integrationsfortschritt 93
B. Offensiver Ansatz 95
I. Leitgedanke: Auf dem Weg zu einer parlamentarischen Demokratie in der Union 95
II. Kritik: Recht schafft keinen demokratischen Unterbau 97
C. Pragmatischer Ansatz 98
I. Leitgedanke: Akzeptanz der Defizite 98
II. Kritik: Theoretisierung der defizitären Praxis 99
D. Konstruktiver Ansatz 100
I. Leitgedanke: Erweiterung des dualistischen Legitimationssystems 100
II. Kritik: Entkernung des Begriffs demokratischer Legitimation 102
III. Stellungnahme: Der konstruktive Ansatz als Ausgangspunkt des 2. Teils der Untersuchung 104
E. Ergebnis 105
2. Teil: Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der EU als komplementäre Legitimationsquelle 107
1. Kapitel: Entwicklung und Status quo der Bürgerbeteiligung 108
A. Zum Begriff der Bürgerbeteiligung 108
I. Beteiligung an der Ausübung legislativer Hoheitsgewalt 108
II. Abgrenzung zur Entscheidung 110
1. Alleinentscheidung 111
2. Mitentscheidung 112
III. Abgrenzung zur Mitwirkung am gesellschaftlichen Meinungsbildungsprozess 113
IV. Ergebnis 115
B. Entwicklung der Bürgerbeteiligung auf europäischer Ebene 115
I. Beteiligung von Zusammenschlüssen von Bürgern 116
1. Arten von Zusammenschlüssen von Bürgern 116
a) Organisierte, in den hoheitlichen Bereich wirkende Gruppen 116
b) Abgrenzung loser, gesellschaftlicher Bewegungen 118
c) Ergebnis 119
2. Entwicklung der Beteiligung der organisierten Interessenvertretung 120
a) Strukturelle Anpassung an das wachsende Machtzentrum Brüssel 121
b) Zwischen Konzentration und Fragmentierung 122
c) Ausbau von Organisationsgrad und Arbeitsumfang 123
d) Segmentierung der Politikbereiche – Vorrang von Produzenteninteressen 124
e) Ergebnis 125
II. Beteiligung der Zivilgesellschaft und der Bürger 125
1. Zum Begriff der Zivilgesellschaft 125
a) Zivilgesellschaft als nicht-hoheitlicher Raum 126
b) Zivilgesellschaft und ihre Akteure 128
c) Zivilgesellschaft als Vermittlungsinstanz 129
d) Ergebnis 129
2. Entwicklung der Beteiligung der Zivilgesellschaft und der Bürge 130
a) Konzept der Kommission 130
aa) Ursprung: Sozialer Dialog 131
bb) Ausbau und Institutionalisierung des zivilen Dialogs 132
cc) Aufwertung im Governance-Prozess 134
dd) Konvent zur Zukunft Europas 135
ee) Ergebnis 136
b) Konzept des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses 137
aa) Ursprung: EWSA als Vertreter der Sozialpartner 137
bb) Entwicklung: EWSA als institutionelles Forum der Zivilgesellschaft 139
cc) Ergebnis 140
C. Kommunikationspartner im Rechtsetzungsverfahren der EU 141
I. Europäische Kommission 141
1. Initiativmonopol und Komitologie 141
2. Hierarchische Untergliederungen der Generaldirektionen 143
3. Motivation zur Einbeziehung der Bürger 144
a) Höhere Qualität durch Heranziehung externen Sachverstands 144
b) Höhere Legitimation durch partizipatorisch-demokratische Elemente 145
c) Förderung der Entwicklung einer europäischen öffentlichen Meinung 146
II. Europäisches Parlament 147
1. Aufstieg zum gleichberechtigten Mitentscheidungsorgan 147
2. Schlüsselrolle des Berichterstatters 147
3. Motivation: Sachverstand und Bürgerrepräsentation 150
III. Rat der EU 151
1. Abstieg zum gleichberechtigten Mitentscheidungsorgan 151
2. Entscheidungszentrum Arbeitsgruppen und AStV 151
3. Fehlende Motivation: Kommunikation nur auf nationaler Ebene 154
IV. Europäischer Wirtschafts- und Sozialausschuss 154
1. Keine Entscheidungsbefugnisse 155
2. Fachgruppen und Unterausschüsse 157
3. Motivation: Stärkung der eigenen Legitimation 158
V. Ergebnis 158
D. Arten der Bürgerbeteiligung 159
I. Form 160
1. Schriftlich: Postalische oder Online-Eingaben 160
2. Mündlich: Informelle Gespräche, öffentliche Anhörungen 161
II. Veranlassung 162
1. Aufforderung durch die EU-Organe 162
2. Eigeninitiative 164
III. Häufigkeit 164
1. Ad-hoc Beteiligung 164
2. Institutionalisierte Beteiligung 165
IV. Rechtsgrundlage 167
1. Primärrecht: Art. 138 EG, Subsidiaritätsprotokoll 167
2. Sekundärrecht: Geschäftsordnungen, Mitteilungen 168
V. EU-Organ und Politikbereich 172
1. EU-Organe 172
2. Politikbereiche 173
VI. Ergebnis 174
2. Kapitel: Vorschläge zur Stärkung der Bürgerbeteiligung an der Rechtsetzung 175
A. Governance-Prozess der Kommission 175
I. Weißbuch „Europäisches Regieren“ 176
1. Offenere Arbeitsweise der Union 177
2. Effektivere Konsultationen unter Einbindung der Zivilgesellschaft 178
II. Konkretisierung durch Mindeststandards der Kommission für Konsultationen 179
1. Allgemeine Grundsätze für Konsultationen 180
2. Mindeststandards für Konsultationen 181
3. Umsetzung der Mindeststandards 183
III. Weitere Initiativen der Kommission 184
1. Plan D 184
2. Europäische Transparenzinitiative 185
3. Sonstige Initiativen 187
IV. Ergebnis 188
B. Konstitutionalisierungsprozess: Das demokratische Leben im Verfassungsvertrag 189
I. Vom Vertrag von Nizza zum Verfassungsvertrag 189
II. Titel über das demokratische Leben in der Union 191
1. Grundsatz der demokratischen Gleichheit (Art. I-45 VV) 191
2. Grundsatz der repräsentativen Demokratie (Art. I-46 VV) 192
3. Grundsatz der partizipativen Demokratie (Art. I-47 VV) 193
III. Ergebnis 194
C. Bewertung der Konzepte der Kommission und des Konvents 194
I. Verhältnis der Konzepte von Kommission und Konvent 195
1. Geltungsbereich 195
2. Adressatenkreis 195
II. Kritik an den Vorschlägen der Kommission 196
1. Ziel und Konzept der Vorschläge 197
a) Ziel 197
b) Konzept 198
2. Praktikabilität einzelner Vorschläge und Gefahren bei deren Umsetzung 199
a) Praktikabilität der Vorschläge 200
b) Gefahren bei der Umsetzung einzelner Vorschläge 201
III. Bewertung der Vorschriften im Verfassungsvertrag 201
1. Recht der Unionsbürger auf Beteiligung 202
a) Einzigartige Anerkennung im Primärrecht der Union 202
b) Unklarer Umfang und Gehalt des Rechts 202
2. Kohärenz mit dem Governance-Prozess 203
a) Kommunikation 203
b) Dialog 204
c) Konsultationen 204
3. Einführung eines direkt-demokratischen Elements: Bürgerinitiative 205
IV. Ergebnis 205
3. Kapitel: Voraussetzungen für eine Anerkennung der Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess als Legitimationsquelle 206
A. Erweiterung des dualistischen Legitimationsmodells 207
I. Plurales Legitimationsmodell 207
1. Unterscheidung von Input- und Output-Legitimation 208
2. Erweiterung der Input-Legitimation 210
3. Ergebnis 213
II. Partizipatorisches, pluralistisches Demokratiemodell 214
1. Bürgerbeteiligung als Element partizipatorischer Demokratietheorie 214
2. Bürgerbeteiligung im Licht pluralistischer, assoziativer und deliberativer Demokratietheorie 216
3. Ergebnis 218
III. Positiv-rechtliche Normierung im Verfassungsvertrag 218
1. Festigung des dualistischen Legitimationsmodells 218
2. Ergänzung durch partizipatorische Demokratieelemente 219
3. Ergebnis 220
B. Rekonstruktion des Legitimationssubjekts 220
I. Individuum als Legitimationssubjekt 221
1. Menschenwürde als Ausgangspunkt 221
2. Wahrung der autonomen Freiheit und Selbstbestimmung 222
3. Beteiligung als demokratische Mitwirkungsfreiheit 223
4. Ergebnis 225
II. Zu der Lehre von der Volkssouveränität 225
1. Ursprung: Von der Monarchen- zur Volkssouveränität 226
2. Grundlage: Autonome, individuelle Freiheit 227
3. Umwandlung: Kollektive Freiheit 229
4. Verknüpfung: Staatssouveränität 231
5. Ergebnis 231
III. Unionsbürger als Legitimationszusammenschluss 232
1. Zusammenschluss von Bürgern zu Legitimationseinheiten 232
2. Bürger als Legitimationseinheit auf supranationaler Herrschaftsebene 233
3. Ergebnis 233
C. Grundsatz der demokratischen Gleichheit der Bürger 234
I. Klassische Ausprägung: Gleiches Wahlrecht 234
1. Demokratie und Gleichheit 234
2. Gegenstand demokratischer Gleichheit: Politische Mitwirkungsrechte 235
3. Ergebnis 236
II. Neuartige Ausprägung: Gleiches Beteiligungsrecht 237
1. Keine Gleichheit im Ergebnis 237
2. Gleichheit in der Möglichkeit 238
3. Ergebnis 238
III. Wahrung des Gemeinwohls unter Ausgleich der Partikularinteressen 239
1. Pluralismustheorie: Gemeinwohl als Ausgleich von Partikularinteressen 239
2. Praxis: Privilegierung von Partikularinteressen 240
3. Erfordernis: Rechtlicher Rahmen zur Sicherung des Gemeinwohls 242
4. Ergebnis 243
D. Demokratische Legitimation der Bürgerbeteiligung durch Verfahrensrecht 243
I. Abgrenzung zur Theorie Luhmanns der Legitimation durch Verfahren 245
II. Beteiligung der Öffentlichkeit an Entscheidungsprozessen in der Verwaltung 246
1. Vergleich Verwaltungs- und Rechtsetzungsverfahren 247
2. Öffentlichkeitsbeteiligung an Verwaltungsverfahren im Umweltrecht 248
a) Rechtsgrundlage des Beteiligungsrechts 249
b) Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens 250
c) Geltendmachung des Beteiligungsrechts: Überprüfungsverfahren 252
d) Ergebnis 252
III. Anforderungen an den rechtlichen Rahmen für die Bürgerbeteiligung 253
1. Rechtsgrundlage 253
a) Primär- und sekundärrechtliches Recht auf Beteiligung 253
b) Primär- und sekundärrechtliches Recht auf Überprüfung 256
c) Ergebnis 257
2. Ausgestaltung des Beteiligungsverfahrens 257
a) Bekanntmachung 258
b) Identifizierung 260
c) Registrierung 261
d) Selektion 262
e) Bearbeitung und Berücksichtigung des Input-Feedback 263
f) Begründung und Dokumentation 265
g) Ergebnis 266
3. Geltendmachung des Beteiligungsrechts: Rechtsschutzmöglichkeiten 267
a) Verwaltungsbehördliches Verfahren 267
b) Gerichtliches Verfahren 269
c) Ergebnis 275
Schlussfolgerungen und Ausblick 276
Zusammenfassung in Thesen 278
1. Teil: Demokratie und demokratische Legitimation der Rechtsetzung in der EU 278
1. Kapitel: Status quo der Verwirklichung der Demokratie und der Vermittlung demokratischer Legitimation in der EU 278
Demokratie 278
Demokratische Legitimation 279
2. Kapitel: Defizite der Verwirklichung von Demokratie und der Vermittlung demokratischer Legitimation in der EU 279
3. Kapitel: Lösungskonzepte zum Umgang mit den Defiziten 280
2. Teil: Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess in der EU als komplementäre Legitimationsquelle 281
1. Kapitel: Entwicklung und Status quo der Bürgerbeteiligung 281
Begriff und Entwicklung der Bürgerbeteiligung 281
Kommunikationspartner 281
Arten der Bürgerbeteiligung 282
2. Kapitel: Vorschläge zur Stärkung der Bürgerbeteiligung an der Rechtsetzung 283
3. Kapitel: Voraussetzungen für eine Anerkennung der Bürgerbeteiligung am Rechtsetzungsprozess als Legitimationsquelle 284
Erweiterung des dualistischen Legitimationsmodells 284
Rekonstruktion des Legitimationssubjekts 284
Grundsatz der demokratischen Gleichheit 285
Demokratische Legitimation der Bürgerbeteiligung durch Verfahrensrecht 285
Literaturverzeichnis 287
Sachverzeichnis 305