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Scherrer, P. (2010). Das Parlament und sein Heer. Das Parlamentsbeteiligungsgesetz. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53162-2
Scherrer, Philipp. Das Parlament und sein Heer: Das Parlamentsbeteiligungsgesetz. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53162-2
Scherrer, P, (2010): Das Parlament und sein Heer: Das Parlamentsbeteiligungsgesetz, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53162-2

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Das Parlament und sein Heer

Das Parlamentsbeteiligungsgesetz

Scherrer, Philipp

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 84

(2010)

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Abstract

Philipp Scherrer widmet sich den verfahrensmäßigen Regelungen des Auslandseinsatzes der Bundeswehr. Diese sind verfassungsgesetzlicher, verfassungsrichterrechtlicher, einfachgesetzlicher und geschäftsordnungsmäßiger Art. Im Mittelpunkt steht das 2005 in Kraft getretene Parlamentsbeteiligungsgesetz, das die Mitwirkungsrechte des Bundestages bei der Entscheidung über den auswärtigen Streitkräfteeinsatz ausformt. Das Bundesverfassungsgericht hat ein solches Mitwirkungsgesetz bereits in seiner "out-of-area"-Entscheidung von 1994 angemahnt.

Ausgehend von diesem und den darauffolgenden Judikaten des Bundesverfassungsgerichts wird der den parlamentarischen Beteiligungsrechten zugrunde liegende wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt dogmatisch aufbereitet. Der Autor bringt die unterschiedlichen Akzentuierungen der einzelnen Entscheidungen auf einen gemeinsamen Nenner, um die verfassungsrechtlichen Anforderungen an das Parlamentsbeteiligungsgesetz formulieren zu können. Stärken und Schwächen des Gesetzes treten so deutlich zu Tage. Die ersten, bis Ende 2008 erzielten praktischen Erfahrungen runden die Bewertung des Parlamentsbeteiligungsgesetzes ab.

Die Publikation bietet eine fundierte Aufbereitung der Rechtsprechung zu Auslandseinsätzen der Bundeswehr im Kontext des Parlamentsbeteiligungsgesetzes.
The German Federal Constitutional Court derived the requirement of constitutive parliamentary approval for the deployment of armed German military forces abroad from the general constitutional framework as one of the general democratic parliamentary prerogatives. In terms of its legitimizing function, the decision by the $aBundestag$z on the deployment of armed German military forces outside Germany is similar to a law. Parliament's prerogative regarding the decision on deployment of armed German military forces outside Germany is circumscribed by the constitutional principles of its executive as well as the fact that Germany's capability to defend itself and to fulfil the obligations of military alliance commitments must not be compromised. The $aBundestag$z may only reject or approve the request for deployment of armed military forces. The operational details of the military assignment are the responsibility of the Federal government or the Federal Defence Minister. The Parliamentary Participation Act may only further outline the parliamentary prerogative as set forth by the Federal Constitutional Court but not suspend it. In terms of ordinary law the right of the $aBundestag$z to consent to the deployment of armed military forces abroad can only be transferred to a committee of the $aBundestag$z in a circumscribed manner. Once the $aBundestag$z has given its consent to a deployment of armed military forces abroad it cannot subsequently withdraw such consent with the effect of recalling the forces.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Danksagung 3
Inhaltsverzeichnis 5
Einleitung 13
A. Anlass und Ziel der Untersuchung 13
B. Gang und Methode der Untersuchung 16
Erstes Kapitel: Materiell-rechtliche Voraussetzungen eines Einsatzes bewaffneter Streitkräfte und der wehrverfassungsrechtliche Parlamentsvorbehalt 18
A. Art. 24 Abs. 2 GG als Rechtsgrundlage eines Einsatzes bewaffneter Streitkräfte im Rahmen von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit 18
I. Ermächtigungsgehalt des Art. 24 Abs. 2 GG 18
II. Verhältnis von Art. 87a Abs. 2 und 24 Abs. 2 GG 20
III. Begriff des Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit 23
1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 23
2. Einzelne Systeme gegenseitiger kollektiver Sicherheit neben den Vereinten Nationen und der NATO 27
a) Europäische Union 27
aa) GASP und ESVP bis zum Helsinki Headline Goal 27
bb) EU-Missionen 29
cc) Weiterentwicklung: Vom Battle-Group-Konzept bis zum Vertrag von Lissabon 30
dd) Zwischenergebnis 32
b) Westeuropäische Union 33
c) OSZE 36
IV. Handeln im Rahmen und nach den Regeln von Systemen gegenseitiger kollektiver Sicherheit 38
1. Handeln nach den Regeln eines Systems 39
2. Handeln im Rahmen eines Systems 40
3. Handeln im Rahmen und nach den Regeln mehrerer Systeme 41
B. Verteidigungsaufgabe und -auftrag der Bundeswehr 42
I. „Zentralnorm“ des Art. 87a GG 42
1. Fortwirkende Bedeutung des Art. 87a GG 42
2. Art. 87a Abs. 1 GG als Befugnisnorm zum Verteidigungseinsatz 45
II. Anwendungsbereich des Art. 87a Abs. 2 GG 47
III. Sinnvariabilität des Begriffs der Verteidigung 53
1. Literaturmeinungen und das Sicherheitspolitische Programm der Bundesregierung 55
2. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 58
3. Zwischenergebnis 63
C. Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt 64
I. Inhalt und Grenzen des parlamentarischen Mitentscheidungsrechts 66
1. Einsatz bewaffneter Streitkräfte 66
2. Grenzen des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehaltes 67
3. Parlamentarisches Beratungsverfahren und konstitutive Beschlussfassung 68
II. Dogmatische Herleitung der Parlamentsbeteiligung durch das Bundesverfassungsgericht 69
III. Bewertung 71
1. BVerfGE 90, 286 – Grundsätze der Wehrverfassung 71
a) Normen parlamentarischer Kontrolle der Streitkräfte 72
b) Normen parlamentarischer Entscheidung über den Einsatz der Streitkräfte 73
c) Zwischenergebnis 74
2. BVerfGE 90, 286; 108, 34 – verfassungshistorische Auslegung 75
a) Abstrakt-methodische Kritik 75
b) Konkrete Normauslegung 76
c) Zwischenergebnis 81
3. BVerfGE 88, 173 und 89, 38 – soldatische Grundrechte 81
4. BVerfGE 104, 151 und BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 07.05.2008 – demokratischer Parlamentsvorbehalt 84
a) Demokratieprinzip als Konstituens der Wesentlichkeitslehre 86
b) (Allgemeiner) Parlamentsvorbehalt als Sachvorbehalt 87
c) Anwendungsbereich der Wesentlichkeitsformel im Bereich der Auslandseinsätze 90
d) Anhaltspunkte für das Zugrundelegen wesentlichkeitstheoretischer Überlegungen in den Streitkräfteentscheidungen des Bundesverfassungsgerichts 96
aa) Kompensationsgedanke in BVerfGE 104, 151 und BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 07.05.2008 96
bb) Parlamentarisches Beratungs- und Beschlussverfahren 98
cc) Abstufung der parlamentarischen Beteiligung 99
dd) Entscheidung der Regierung über konkrete Ausgestaltung eines Einsatzes bewaffneter Streitkräfte 100
ee) Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsvorbehalt als Parlamentspflicht nicht nur -recht 100
ff) Art. 59 Abs. 2 Satz 1 GG als Leitgedanke 102
gg) Zwischenergebnis 103
IV. Zur dogmatischen Einordnung des wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsbeschlusses 104
1. Verfassungsrechtliches Novum 104
2. Wehrverfassungsrechtlicher Parlamentsbeschluss als Bundesrecht i. S. von Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, §§ 13 Nr. 6, 76 ff. BVerfGG 106
V. Zusammenfassung 110
Zweites Kapitel: Staatspraxis in Folge der Out-of-area-Entscheidung und Umsetzungsmöglichkeiten einer Verfahrensregelung 114
A. Bundesverfassungsgerichtliche Verfahrensvorgaben zur Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte 114
I. Bislang ergangene konstitutive Bundestagsbeschlüsse 115
II. Exekutives und parlamentarisches Beschlussverfahren 117
III. Inhaltliche Ausgestaltung eines Regierungsantrags auf Zustimmung 118
IV. Befristete Zustimmungen und Protokolläußerungen 120
1. Erste Missionsverlängerung KFOR/Joint Guardian II im Juni 2000 120
2. Konstituierende Beschlussfassung Enduring Freedom im November 2001 122
3. Dritte Missionsverlängerung und -erweiterung ISAF (Kunduz-Einsatz) im Oktober 2003 123
4. Operation Libelle am 14. März 1997 123
V. Bewertung der Staatspraxis 124
1. Staatspraxis und bundesverfassungsgerichtliche Vorgaben 124
2. Staatspraxis in rechtlichen Kategorien 125
a) Verfassungs- bzw. Geschäftsordnungsgewohnheitsrecht? 125
b) Informale Verfassungsregeln 127
B. Klärungsbedarf und rechtstechnische Umsetzungsmöglichkeiten 128
I. Bundesverfassungsgerichtlicher Auftrag zum Erlass des Parlamentsbeteiligungsgesetzes 129
II. Klärungsbedarf 131
III. Rechtstechnische Umsetzungsmöglichkeiten 135
1. Verfassungsändernde Regelung 135
2. Geschäftsordnungsregelung 136
3. Einfachgesetzliche Regelung 138
Drittes Kapitel: Das Parlamentsbeteiligungsgesetz 140
A. Gesetzesgenese 140
B. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte 143
I. Notwendigkeit und Möglichkeiten einer Definition 143
II. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 145
1. Abstrakte Ausführungen 145
2. Kasuistik in BVerfGE 90, 286 ff. 147
a) VN-Friedenstruppen 147
b) Humanitäre Hilfsdienste und Hilfeleistungen 148
c) Verteidigungsfall nach Art. 115 Abs. 1 GG 148
d) Bündnisfall 149
3. BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 07.05.2008 150
a) Defensive Ausrichtung und vermeintliche Routine 155
b) Provozierte Gefahr im Verzug 156
c) Türkei als völkerrechtliche Konfliktpartei 158
d) Bundesrepublik als völkerrechtliche Konfliktpartei 159
III. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in der Staatspraxis 161
IV. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte in der Literatur 161
V. Begriff des Einsatzes bewaffneter Streitkräfte im Parlamentsbeteiligungsgesetz 164
1. Ausweitung des Einsatzbegriffs durch Gefahrenprognose in § 2 Abs. 1 Var. 2 ParlBG 166
a) Verfassungskonforme Auslegung unter Berücksichtigung von BVerfG, 2 BvE 1/03 vom 7. Mai 2008 166
b) Keine exekutive Einschätzungsprärogative 168
c) Zwischenergebnis 170
2. Kriterium der Bewaffnung 171
3. Kriterium des Bewaffnungszwecks 172
a) Robuste Bewaffnung 172
b) VN-Missionen und bewaffnete Selbstverteidigung 174
c) Humanitäre Hilfsdienste und bewaffnete Selbstverteidigung 175
d) Zwischenergebnis 176
4. Gesamtbetrachtende Wertung 177
5. Kriterium der mittelbaren Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen 178
6. Kriterium der Soldaten auf kriegsbefangenem Territorium 180
7. Kriterium der Änderungen der Einsatzlage und -umstände 181
a) Erdbebenhilfe in Afghanistan durch deutsche ISAF-Soldaten (2002) 182
b) Bundeswehrtornados über Afghanistan (2006/2007) 183
8. Einsätze zur Verteidigung nach Art. 87a Abs. 1 Satz 1 GG und im Verteidigungsfall nach Art. 115a Abs. 1 GG 188
9. Einsätze zur Rettung deutscher Staatsbürger aus akuter Gefahr 189
10. Einsätze von geringer Intensität und Tragweite nach § 4 Abs. 2, 3 ParlBG 189
a) Erkundungskommandos 192
b) Einzelne Soldaten in Austauschprogrammen bzw. im VN-, NATO- oder EU-Einsatz 194
11. Zustimmungsfreie Einsätze 196
a) Vorbereitende Maßnahmen und Planungen nach § 2 Abs. 2 ParlBG 196
b) Sonstige zustimmungsfreie Fälle 196
12. Gesamtbetrachtung: Operation Eagle Assis 198
13. Zwischenergebnis 200
C. Inhaltliche Angaben eines Regierungsantrags 201
I. Spannungsfeld zwischen exekutivem Eigenbereich und rechtsstaatlichem Bestimmtheitsgebot 201
1. Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 201
2. Staatspraxis bis zum Inkrafttreten des Parlamentsbeteiligungsgesetzes 202
II. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz 205
1. Inhalt des § 3 Abs. 2 ParlBG 205
a) Verfassungsmäßigkeit der Einsatzkautelen des § 3 Abs. 2 ParlBG 206
b) Verfassungspolitische Kritik 207
c) Exkurs: Verteidigungsfall nach Art. 115 Abs. 1 GG und Antrag auf konstitutive Zustimmung 210
2. Kein parlamentarisches Recht zur Modifikation des Regierungsantrags 211
3. Mehrheitserfordernis nach Art. 42 Abs. 2 Satz 1 GG 214
4. „Rechtzeitige“ Antragsübersendung an den Bundestag 214
D. Abstufung der Parlamentsmitwirkung nach Art und Rahmenbedingungen konkreter Einsätze bewaffneter Streitkräfte 216
I. Vorgaben und Vorschläge des Bundesverfassungsgerichts 216
II. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz 218
1. Einsätze von lediglich geringer Intensität und Tragweite i. S. der §§ 4 Abs. 2 und 3 218
2. Verlängerung von Einsätzen 219
3. Vereinfachtes Verfahren nach § 4 Abs. 1 ParlBG 219
4. Vereinfachtes Verfahren in der Staatspraxis 221
a) Erste Verlängerung AMIS (Mai 2005) 221
b) Erste Verlängerung UNMIS (September 2005) 222
c) Zweite Verlängerung AMIS (November/Dezember 2005) 222
d) Zweite Verlängerung UNMIS (März/April 2006) 223
e) Dritte Verlängerung AMIS (Mai 2006) 223
f) Dritte Verlängerung UNMIS (Oktober 2006) 224
g) Vierte Verlängerung AMIS (November/Dezember 2006) 224
h) Fünfte Verlängerung UNMIS (März/April 2007) 225
i) Fünfte Verlängerung AMIS (Mai/Juni 2007) 225
5. Bewertung des vereinfachten Verfahrens 226
a) Vereinfachtes Verfahren in praxi 226
b) Vereinfachtes Verfahren und verfassungsgerichtliche Anforderungen 228
c) Zwischenergebnis 229
III. Einsatzausschuss als mögliche Alternative de lege ferenda 230
1. Parlamentsheer als Ausschussheer? 230
2. Bundesverfassungsgerichtliche Rechtsprechung 232
a) Verhältnis zwischen Plenum und Ausschüssen 232
b) Demokratische Fundierung des Parlamentsvorbehaltes 233
3. Wehr- und Bündnisfähigkeit als einschränkende Verfassungsprinizipien 236
a) Integrierte Schnelleingreiftruppen: NATO Response Force (NRF) und European Rapid Reaction Force (ERRF 240
b) Bundesverfassungsgerichtliche Anforderungen an die Rechtsgrundlagen integrierter Verbänd 242
c) Beschleunigte Zeitabläufe im Bündnis 244
4. Geheimschutz und Einsätze bewaffneter Streitkräfte 251
a) Staatspraxis im Falle des Kommandos Spezialkräfte 252
b) Bewertung der Staatspraxis 257
c) Ausschusslösung der FDP-Initiativen 258
5. Zwischenergebnis 261
IV. Weitere Lösungsvorschläge zur Abstufung des parlamentarischen Beteiligungsverfahrens 262
1. Einsatz integrierter Verbände als Gefahr im Verzug-Situation? 263
2. Generelle Vorabzustimmung zu Einsätzen integrierter Verbände 264
3. Große Lösung über ein Revokationsrecht 266
4. Zwischenergebnis und Ausblick 267
E. Gefahr im Verzug 268
I. Staatspraxis 270
1. IFOR/Joint Endeavour 1995 271
2. Aufstockung der ISAF-Kräfte 2002 271
3. Operation Libelle 1997 272
II. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz 273
1. Begriff der Gefahr im Verzug 275
a) Wehr- und Bündnisfähigkeit als zu schützende Verfassungsprinzipien 276
b) Lebensschutz und Wehrauftrag 276
c) Geheime Einsätze als regelmäßige Gefahr im Verzug-Einsätze? 284
2. Grad der zu besorgenden Gefahr 286
3. Nachträgliches Billigungsverfahen 287
4. Nachträgliches Zustimmungserfordernis bei bereits abgeschlossenem Einsatz? 288
III. FDP-Entwürfe und Gefahr im Verzug 290
IV. Exkurs: (Inner-)Exekutive Einsatzkompetenz bei Gefahr im Verzug 292
1. Grundsätzliche Einsatzkompetenz des Kabinetts 292
2. Staatspraxis im Fall Libelle und Schlussfolgerungen 294
F. Das parlamentarische Revokationsrecht 295
I. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz 297
II. Antrag der Fraktion der Linken auf Abzug des KSK aus Afghanistan 299
III. Regelung des § 8 ParlBG vor dem Hintergrund von Verfassung und Verfassungsrechtsprechung 300
1. Mangelnde parlamentarische Initiativbefugnis 301
2. Parlamentarische Gebundenheit bei Einsatzentscheidung 303
3. Einsatzdauer und Eigenbereich exekutiver Handlungsbefugnis 304
4. Gefahr im Verzug als Regelausnahme 305
5. Analogie zum Verteidigungsfall nach Art. 115l Abs. 2 GG 306
6. Gesamtanalogie nach Art. 87a Abs. 4 Satz 2, 80a Abs. 2 und 3 Satz 2 GG 307
7. Bündnisfähigkeit und Verfassungsorgantreue 308
8. Staatspraxis 309
9. Allgemeine parlamentarische Kontroll- und Einwirkungsmöglichkeiten 310
10. Clausula rebus sic stantibus 312
11. Bundeswehr als Parlamentsheer 316
12. Zwischenergebnis 318
G. Exekutive Unterrichtungspflicht über laufende Einsätze bewaffneter Streitkräfte 320
I. Staatspraxis bis zum Inkraftreten des Parlamentsbeteiligungsgesetzes 320
II. Parlamentarische Informationsrechte und exekutive Unterrichtungspflichten 322
III. Regelung im Parlamentsbeteiligungsgesetz 325
1. Regelmäßige Unterrichtung 326
2. Unterrichtung über im vereinfachten Verfahren beschlossene Einsätze bewaffneter Streitkräfte 327
IV. Bewertung 328
Ausblick 331
Anhang 1: Gesetz über die parlamentarische Beteiligung bei der Entscheidung über den Einsatz bewaffneter Streitkräfte im Ausland (Parlamentsbeteiligungsgesetz) 335
Anhang 2: Auszug aus der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages 338
Anhang 3: Entwurf der SPD-Bundestagsfraktion für ein Parlamentsbeteiligungsgesetz 339
Anhang 4: Parlamentsbeteiligungsgesetz – Positionspapier der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen 341
Anhang 5: Gesetzentwurf der Fraktionen SPD und BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN 346
Anhang 6: Entwurf eines Gesetzes zur Mitwirkung des Deutschen Bundestages bei Auslandseinsätzen der Bundeswehr (Auslandseinsätzemitwirkungsgesetz) 355
Anhang 7: Gesetzentwurf der Fraktion der FDP 367
Anhang 8: Entwurf für ein Eckpunktepapier der CDU/CSU für ein neues „Parlamentsbeteiligungsgesetz“ 372
Literaturverzeichnis 377
Sachwortregister 402