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Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Umweltrecht

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Schlecht, A. (2010). Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Umweltrecht. Einwirkungen der Aarhus-Konvention und des Gemeinschaftsrechts auf die Grenzen gerichtlicher Kontrolle. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53190-5
Schlecht, Anna-Maria. Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Umweltrecht: Einwirkungen der Aarhus-Konvention und des Gemeinschaftsrechts auf die Grenzen gerichtlicher Kontrolle. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53190-5
Schlecht, A (2010): Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Umweltrecht: Einwirkungen der Aarhus-Konvention und des Gemeinschaftsrechts auf die Grenzen gerichtlicher Kontrolle, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53190-5

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Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Umweltrecht

Einwirkungen der Aarhus-Konvention und des Gemeinschaftsrechts auf die Grenzen gerichtlicher Kontrolle

Schlecht, Anna-Maria

Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 83

(2010)

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About The Author

Anna-Maria Schlecht, geboren 1980, studierte Rechtswissenschaft an den Universitäten Potsdam, Tübingen und Oslo. Ihre unter Betreuung von Prof. Dr. Barbara Remmert an der Universität Tübingen entstandene Dissertation zu den Folgen von Verfahrensfehlern im Umweltrecht wurde im September 2012 mit dem Michael-Kloepfer-Preis des Instituts für Umwelt- und Technikrecht der Universität Trier ausgezeichnet. Anna-Maria Schlecht ist Richterin im höheren Justizdienst des Landes Baden-Württemberg.

Abstract

Nach § 4 UmwRG können - abweichend von § 46 VwVfG - umweltrechtliche Entscheidungen wegen einzelner Verfahrensfehler gerichtlich aufgehoben werden, ohne dass es des Nachweises bedarf, dass sich der Verfahrensfehler auf die Entscheidung inhaltlich ausgewirkt hat. Anlass der Regelung war die Verpflichtung Deutschlands zur Umsetzung der umweltvölkerrechtlichen Aarhus-Konvention und der EG-Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie. Gründe für eine strengere gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern durch Aufhebung verfahrensfehlerhafter umweltrechtlicher Entscheidungen liegen aber auch in der Dogmatik des deutschen Umwelt- und Verwaltungsrechts selbst. Anna-Maria Schlecht belegt mittels einer Analyse der Behandlung von Verfahrensfehlern im Umweltrecht durch Gesetz und Rechtsprechung sowie durch die Untersuchung der Vorgaben der Aarhus-Konvention und des Gemeinschaftsrechts, dass die Spezifika umweltrechtlicher Entscheidungen eine Neubestimmung der Grenzen gerichtlicher Kontrolle im Hinblick auf Verfahrensfehler im Umweltrecht fordern, die über die Neuregelung in § 4 UmwRG noch hinausgehen muss.

Ausgezeichnet mit dem Michael-Kloepfer-Preis des Instituts für Umwelt- und Technikrecht der Universität Trier 2012.
Paragraph 4 of the German Environmental Appeals Act (UmwRG) allows to challenge administrative decisions in the field of environmental law for breaches of procedural law without the requirement to proof that the procedural error had an influence on the content of the decision. The regulation, differing from the general provision on procedural errors in paragraph 46 of the Administrative Procedures Act, refers to the obligations set by the UN/ECE Convention on Access to Information, Public Participation in Decision-Making and Access to Justice in Environmental Matters (Aarhus Convention) and its EC transformation acts such as the EC directive 2003/35/EC regarding public participation. Both the Aarhus Convention and EC environmental law require strict sanctions for breaches of procedural regulations in the area of environmental law, whereas in German law procedural errors, pursuant to paragraph 46 of the Administrative Procedures Act, remain widely without any consequences when it comes to a formal review of administrative decisions. The thesis aims to prove the necessity of a fundamental change in the scope of judicial review of the procedural legality of environmental decisions. By an analysis of the treatment of procedural errors in German administrative law, followed by a detailed examination of the obligations arising from the Aarhus Convention and the directive 2003/35/EC, the study shows that the implementation of the Aarhus Convention into national law requires an adjustment of paragraph 46 of the Administrative Procedures Act, which has not yet found termination with the initiation of paragraph 4 of the Environmental Appeals Act.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 12
1. Kapitel: Die Anpassung des deutschen Umweltrechts an völker- und gemeinschaftsrechtliche Entwicklungen 17
I. Das Umweltrecht als Referenzgebiet des allgemeinen Verwaltungsrechts 17
II. § 4 UmwRG 22
III. Die bisherige Rechtslage im deutschen Recht 26
IV. Ziel und Verlauf der Untersuchung 30
2. Kapitel: Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im deutschen Recht 34
I. Die Verfahrensfehlerlehre bis zum Erlass des § 4 UmwRG 34
II. Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern nach § 46 VwVfG 37
1. Tatbestand des § 46 VwVfG 38
a) Zum Merkmal der Kausalität 40
b) Zum Merkmal der Offensichtlichkeit 42
c) Die Anwendung des § 46 VwVfG auf Ermessensentscheidungen 44
2. Folgen von Verfahrensfehlern nach § 46 VwVfG 50
3. Absolute Verfahrensfehler 54
III. Der Ausschluss der isolierten Anfechtbarkeit von Verfahrensfehlern nach § 44a VwGO 56
IV. Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern in der Rechtsprechung des BVerwG 58
1. Die Kausalitätsrechtsprechung des BVerwG 59
2. Die Rechtsprechung zur unterlassenen oder fehlerhaften UVP vor Erlass des § 4 UmwRG 63
V. Konsequenzen der Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 68
3. Kapitel: Der Stellenwert des Verwaltungsverfahrens 70
I. Der Begriff des Verwaltungsverfahrens 71
1. Verfahren als Entscheidungsprozess 71
2. Verwaltungsakte als Verfahrensziel 75
II. Die Bedeutung des Verfahrens im Lichte der Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 77
1. Einfluss des Verfahrensfehlers auf die Entscheidung in der Sache 78
2. Hypothetischer Nachvollzug der Entscheidung durch die Gerichte 81
III. Bedeutungslosigkeit des Verwaltungsverfahrens? 85
4. Kapitel: Verfahrensfehler als Kontrollproblem 87
I. Umfang und Grenzen der gerichtlichen Kontrolle von Verwaltungsentscheidungen 88
II. Umweltrechtliche Entscheidungen zwischen Eigenständigkeit der Verwaltung und umfänglicher gerichtlicher Kontrolle 97
1. Spezifika umweltrechtlicher Entscheidungsverfahren 98
2. Nachlassende Steuerung und materielle Richtigkeit 102
3. Richtigkeitsgewähr durch Verfahren 107
a) Der Verfahrensgedanke im öffentlichen Recht 107
b) Kompensationsfunktion des Verfahrensrechts in umweltrechtlichen Entscheidungsverfahren 113
4. Konsequenzen für die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 116
a) Neubestimmung der Abgrenzung von materiellem Recht und Verfahrensrecht? 118
b) Verfahrensfehler als Indiz für einen Abwägungsmangel 123
c) Auswirkungen einer veränderten Verfahrenskontrolle auf das Niveau der materiellen Kontrolle 129
III. Verstärkte Beachtlichkeit von Verfahrensfehlern in umweltrechtlichen Entscheidungsverfahren 135
5. Kapitel: Einwirkungen der Aarhus-Konvention auf die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 138
I. Die Bedeutung der Aarhus-Konvention 138
II. Einwirkungen des Art. 9 Abs. 2 AK auf das deutsche Recht 140
1. Die dritte Säule der Aarhus-Konvention 141
2. Auswirkungen des Art. 9 Abs. 2 AK auf die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 144
3. Auslegung des Art. 9 Abs. 2 AK 146
a) Auslegung nach dem Wortlaut 147
b) Systematische Auslegung 149
aa) Art. 9 Abs. 2 AK in Abgrenzung zu den anderen Klagerechten des Art. 9 AK 149
bb) Art. 9 Abs. 2 AK im Zusammenhang mit den anderen Verfahrensrechten der Aarhus-Konvention 150
cc) Bedeutung der in der Aarhus-Konvention gewährten Verfahrensrechte für die materielle Entscheidung 152
c) Historische Auslegung 157
d) Der Vorbehalt zugunsten des innerstaatlichen Rechts: Auslegung der Aarhus-Konvention nach Sinn und Zweck 158
III. Ergebnis: Verpflichtungen des Art. 9 Abs. 2 AK 161
6. Kapitel: Einwirkungen des Gemeinschaftsrechts 163
I. Die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern im Gemeinschaftsrecht 164
1. Reduzierte materielle Kontrolldichte in der Rechtsprechung des EuGH 165
2. Die Behandlung von Verfahrensfehlern durch den EuGH 168
a) Die gerichtliche Kontrolle von Verfahrensfehlern 169
b) Verfahrensfehlerfolgen in anderen Mitgliedstaaten der EG 173
c) Vergleich der Unbeachtlichkeitsregeln 175
3. Verfahrensfehlerfolgen als Problem gerichtlicher Kontrolldichte 177
II. Zugang zu Gerichten nach den gemeinschaftsrechtlichen Umsetzungsvorschriften der Aarhus-Konvention 179
1. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie und Klagerechtsrichtlinie 179
2. Die Kompetenz der EG zur Regelung von Rechtsschutzfragen 180
a) Kompetenz aus der völkerrechtlichen Umsetzungspflicht der EG? 181
b) Die Kompetenz der EG im Bereich des Umweltrechts 183
c) Kompetenz der EG zum Erlass von Vorschriften zur Regelung des Gerichtszugangs 185
d) Verfahrensautonomie der Mitgliedstaaten als Kompetenzschranke? 187
e) Kein Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip 190
3. Auslegung der Umsetzungsrichtlinien 192
a) Umfang der Rügemöglichkeiten 192
b) Auslegung der Gemeinschaftsrechtsakte 194
4. Verpflichtungen aus den gemeinschaftsrechtlichen Umsetzungsakten 195
III. Anpassungsdruck auf das deutsche Recht 195
1. Gemeinschaftsrechtliches Verfahrensverständnis im Umweltrecht 195
2. Stellenwert des Verfahrens im Vergleich zum deutschen Recht 197
3. Verstößt § 46 VwVfG gegen den Effektivitätsgrundsatz? 198
a) Der Effektivitätsgrundsatz 199
b) Anwendung des § 46 VwVfG auf originär gemeinschaftsrechtliche Verfahrensrechte? 201
c) Der Fall der unterlassenen oder fehlerhaften UVP 203
d) Folgen 205
4. Konsequenzen für das deutsche Recht 207
7. Kapitel: Konsequenzen für die Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 209
I. Anpassung an die Vorgaben des Art. 9 Abs. 2 AK und der gemeinschaftsrechtlichen Umsetzungsrichtlinien 209
II. Möglichkeiten der Rezeption des Gemeinschaftsrechts 212
1. Keine vollständige Übernahme des gemeinschaftsrechtlichen Systems 212
2. Keine Beschränkung der Reformen auf gemeinschaftsrechtlich geregelte Rechtsbereiche 212
3. Anpassung innerhalb einer Zone rechtlicher Konvergenz 215
III. Bedenken gegen § 46 VwVfG im deutschen Recht 217
IV. Vorgaben für eine Verfahrensfehlerlehre im Umweltrecht 220
8. Kapitel: Umsetzung des Art. 9 Abs. 2 AK durch § 4 UmwRG 222
I. Kritik an § 4 UmwRG 223
1. Beschränkung auf Fälle der unterlassenen UVP 224
2. Die Frage nach dem Regelungsstandort als Frage der Integrationsoffenheit des deutschen Verwaltungsrechts 226
a) Das Verhältnis von allgemeinem und besonderem Verwaltungsrecht 227
b) Bereichsspezifische Ausnahme von § 46 VwVfG? 228
II. Zwischenergebnis 229
9. Kapitel: Neubestimmung des § 46 VwVfG im Umweltrecht 231
I. Auslegung des § 46 VwVfG 231
1. Rechtfertigungsgrund des § 46 VwVfG 231
2. Das Tatbestandsmerkmal der Offensichtlichkeit 235
II. Kriterien zur Bestimmung beachtlicher Verfahrensfehler 238
1. Die Art des Verfahrensfehlers 239
2. Die Art des verletzten Verfahrensrechts 241
3. Die Vorgaben des materiellen Rechts 243
a) Materielles Recht als Verhaltens- und Kontrollmaßstab 243
b) Abgrenzung nach gebundenen und Ermessensentscheidungen: Anwendbarkeit des § 46 VwVfG auf unbestimmte Rechtsbegriffe? 246
4. Zwischenergebnis 255
III. Das Kriterium der Wesentlichkeit des Verfahrensfehlers 255
1. Die Wesentlichkeit im Gemeinschaftsrecht 256
2. Die Wesentlichkeit der verletzten Verfahrensvorschrift im Referentenentwurf des UmwRG 256
3. Elemente des Wesentlichkeitskriteriums im Umweltrecht 258
a) Ausschluss des hypothetischen Nachvollzugs von Entscheidungen 258
b) Berücksichtigung der materiell-rechtlichen Entscheidungsgrundlagen 260
c) Herausbildung abstrakter allgemeingültiger Merkmale 260
d) Vermutung für das Vorliegen eines wesentlichen Verfahrensfehlers 261
e) Stärkung verwaltungsbehördlicher Entscheidungskompetenz 262
f) Sicherung einer gemeinschaftsrechtlich konvergenten Rechtsentwicklung 263
4. Gesetzestechnische Umsetzung 265
IV. Ergebnis: Neubestimmung des § 46 VwVfG für den Bereich des Umweltrechts 268
10. Kapitel: Zusammenfassung und Ausblick 269
Anhang I: Vertragstext der Aarhus-Konvention in amtlicher deutscher Übersetzung 275
Artikel 1: Ziel 277
Artikel 2: Begriffsbestimmungen 277
Artikel 3: Allgemeine Bestimmungen 278
Artikel 4: Zugang zu Informationen über die Umwelt 280
Artikel 5: Erhebung und Verbreitung von Informationen über die Umwelt 282
Artikel 6: Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungen über bestimmte Tätigkeiten 284
Artikel 7: Öffentlichkeitsbeteiligung bei umweltbezogenen Plänen, Programmen und Politiken 286
Artikel 8: Öffentlichkeitsbeteiligung während der Vorbereitung exekutiver Vorschriften und/oder allgemein anwendbarer rechtsverbindlicher normativer Instrumente 286
Artikel 9: Zugang zu Gerichten 287
Artikel 10: Tagung der Vertragsparteien 288
Artikel 11: Stimmrecht 290
Artikel 12: Sekretariat 290
Artikel 13: Anhänge 290
Artikel 14: Änderungen des Übereinkommens 290
Artikel 15: Überprüfung der Einhaltung der Bestimmungen des Übereinkommens 291
Artikel 16: Beilegung von Streitigkeiten 292
Artikel 17: Unterzeichnung 292
Artikel 18: Verwahrer 292
Artikel 19: Ratifikation, Annahme, Genehmigung und Beitritt 293
Artikel 20: Inkrafttreten 293
Artikel 21: Rücktritt 294
Artikel 22: Verbindliche Wortlaute 294
Anhänge 294
Anhang I: Liste der in Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe a genannten Tätigkeiten 294
Anhang II: Schiedsverfahren 299
Anhang II: Umwelt-Rechtsbehelfsgesetz. Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG 302
§ 1 Anwendungsbereich 302
§ 2 Rechtsbehelfe von Vereinigungen 303
§ 3 Anerkennung von Vereinigungen 304
§ 4 Fehler bei der Anwendung von Verfahrensvorschriften 305
§ 5 Übergangsvorschrift 305
§ 6 Inkrafttreten 305
Literaturverzeichnis 306
Sachverzeichnis 333