Business Improvement Districts in Deutschland

Mischa Hecker

doi:10.3790/978-3-428-53337-4

Business Improvement Districts in Deutschland

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Hecker, M. (2010). Business Improvement Districts in Deutschland. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53337-4

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Business Improvement Districts in Deutschland

Hecker, Mischa

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1165

(2010)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53337-4
978-3-428-13337-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53337-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 290
Collections: NBE WISO
NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Company, commercial & competition law: general

Pricing

Institution: € 112.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 74.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Was sind Business Improvement Districts und warum sind sie auch für Deutschland attraktiv? Welche rechtlichen Fragen wirft die Implementierung von Business Improvement Districts auf? Von diesen Fragen ausgehend, entwickelt Mischa Hecker einen grundsätzlich neuen, systematischen Zugang zu einer praxisgerechten Umsetzung dieses angelsächsischen Modells in Deutschland. Beantwortet werden darüber hinaus zentrale Fragen dieses für die deutsche Stadtentwicklung neuen Ansatzes.

Business Improvement Districts setzen die Mitwirkung und die Abgabenpflichtigkeit der Gebietsakteure voraus. Der Erlass einer Abgabensatzung ist jedoch nur in finanzverfassungsrechtlich determinierten Grenzen möglich. Zudem stellen sich weitere grundlegende verfassungs-, vergabe- und beihilferechtliche Fragen, mit denen der Autor sich systematisch auseinandersetzt. Neben einer umfassenden rechtsdogmatischen Aufarbeitung von Business Improvement Districts enthält die Arbeit zugleich Hinweise für ihre praxistaugliche Umsetzung.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
A. Einleitung	21
I. Ausgangssituation und Zielsetzung der Arbeit	21
1. Herausforderungen für die deutschen Innenstädte	21
a) Verstädterung und demographischer Wandel	21
b) Einkaufszentren auf der „grünen Wiese“	22
c) Rückzug des Staates	23
d) Business Improvement Districts	23
2. Zielsetzung	24
II. Business Improvement Districts – Eine Entwicklungsgeschichte	24
1. Umschreibung von Business Improvement Districts	24
a) Aufwertung definierter Gewerbequartiere	25
b) Auf dem Engagement Privater aufbauend	26
c) Finanzierung durch Abgaben	26
d) Delegation	27
e) Zeitliche Begrenzung	27
2. Länderbeispiele	28
a) Business Improvement Districts in Kanada	28
b) Business Improvement Districts in den USA	29
aa) One Person, One Vote	32
bb) Accountability	33
c) Business Improvement Districts in weiteren Staaten	33
aa) Frankreich	33
bb) Großbritannien	34
3. Zwischenergebnis	35
B. Die Regelungsstruktur von Business Improvement Districts in Deutschland	37
I. § 171 f BauGB im System des Städtebaurechts	37
1. Neuaufnahme des § 171 f in das BauGB	37
a) Gesetzestext	37
b) Vergleichbare Ansätze des StBauFG	37
c) Entstehungsgeschichte	38
d) Regelungszwecke	39
e) Strukturvorgaben	40
aa) Private Initiative	40
bb) Konzeptionelle Vorbereitung der standortbezogenen Maßnahme	40
(1) Business Improvement Districts in öffentlich-rechtlicher Organisationsform	41
(2) Business Improvement Districts in privater Selbstorganisation	42
(a) Modell der direkten beziehungsweise der indirekten Steuerung	43
(b) Unterscheidung nach Verantwortungsebene	44
cc) Klärung Finanzierungsmodalitäten	44
dd) Durchführung der entsprechenden Maßnahme	44
f) Überleitungsbestimmungen	45
2. Verhältnis zu und Kombinationsmöglichkeiten mit Regelungen des besonderen Städtebaurechts	45
a) Bisherige städtebauliche Maßnahmen und Ergänzungsmöglichkeiten	46
aa) Ergänzungsmöglichkeiten mit städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen	46
bb) Ergänzungsmöglichkeiten mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen	48
cc) Ergänzungsmöglichkeiten mit Stadtumbaumaßnahmen	49
dd) Ergänzungsmöglichkeiten mit Maßnahmen der Sozialen Stadt	50
b) § 11 Abs. 3 BauNVO	50
c) Ergebnis	51
II. Die Landesregelungen	52
1. Das Aufgabenträgermodell hamburgischer Prägung	52
a) Entstehungsgeschichte	52
b) Aufgabenträger und Einrichtungsphase	53
aa) Aufgabenträger	53
bb) Einrichtung	54
c) Abgabe	55
aa) Abgabenhöhe	55
bb) Befreiungsmöglichkeiten	56
cc) Mittelverwendung	57
d) Durchführungsphase und Aufsicht	58
aa) Durchführung der Maßnahmen	58
bb) Aufsicht	59
e) Dauer	60
f) Grundlegende Besonderheiten des PACTG SH	60
g) Körperschaftliche Element im BIDG Saar	61
h) Verbreitung des Modells	62
2. Das Partizipationsmodell Nordrhein-Westfalens	63
a) Entstehungsgeschichte	63
b) Einrichtung der Immobilien- und Standortgemeinschaften	63
aa) Immobilien- und Standortgemeinschaft	63
bb) Satzungserlass	64
c) Abgabe	65
aa) Abgabenhöhe	65
bb) Befreiungsmöglichkeiten	65
cc) Mittelverwendung	65
d) Durchführungsphase und Aufsicht	66
aa) Durchführung der Maßnahmen	66
bb) Aufsicht	66
e) Dauer	66
f) Verbreitung des Modells	67
3. Ergebnis	67
III. Verwandte Modelle	67
1. Housing Improvement Districts	67
a) GSWI HH	67
b) ISGG NRW	68
c) Verbreitung des Modells	69
2. Climate Improvement Districts	69
C. Qualifizierung der Aufgabenwahrnehmung	71
I. Business Improvement Districts und die Einbeziehung privater Aufgabenträger	71
1. Verwaltungshelfer	71
2. Beliehener	72
3. Subventionsempfänger	72
4. Funktionale Selbstverwaltung	73
5. Zwischenergebnis	75
II. Wahrnehmung einer öffentlichen Aufgabe	75
1. Betreiben eines Business Improvement Districts als öffentliche Aufgabe	75
a) Öffentliche Aufgabe	75
b) Öffentliches Interesse bei Business Improvement Districts	76
c) Wahrnehmungspflicht des Staates	77
2. Staatsaufgabe	78
a) Staatsaufgabenbegriff	78
b) Einrichtung von Business Improvement Districts als Staatsaufgabe	78
III. Business Improvement Districts als eine Form von Public Private Partnership	79
1. Privatisierung und Public Private Partnership in der juristischen Literatur	79
a) Objektbezogene Privatisierung	80
b) Subjektbezogene Privatisierung	80
c) Funktionelle Privatisierung	81
d) Public Private Partnership und das Element der Verantwortungsverlagerung	81
aa) Städtebaulicher Regelungsgehalt	82
bb) Daseinsvorsorge	82
2. Public Private Partnership in der verwaltungswissenschaftlichen Literatur	83
3. Business Improvement Districts als Public Private Partnership	85
IV. Verwaltungsverantwortung	85
V. Zwischenergebnis	89
VI. Business Improvement Districts als Urban Governance-Modell	90
1. Der Governance-Begriff	90
2. Business Improvement Districts als Form von Urban Governance	91
a) Staatlicher Zwang und private Initiative	92
b) Akteurskreis	93
3. Zwischenergebnis	95
VII. Ergebnis	95
D. Demokratieprinzip	96
I. Das Demokratieprinzip des Grundgesetzes	96
1. Bezugspunkte demokratischer Legitimation	96
a) Aktivberechtigte Volkszugehörige	96
b) Staatsgewalt	98
aa) Entscheidungsmacht	98
bb) Einsatz von Geldmitteln	98
2. Legitimationsformen	98
II. Demokratieprinzip und Business Improvement Districts	99
1. Aufgabenträger als Legitimationsobjekt	99
a) Legitimationsbedürftigkeit auf Grund der Subventionsempfängern und Trägern funktionaler Selbstverwaltung angenäherten Stellung	100
b) Keine Legitimationsbedürftigkeit auf Grund fehlenden Handlungsspielraumes?	101
c) Vermindertes Legitimationsbedürfnis des Aufgabenträgers als Instrument einer neuen Form von Urban Governance	102
aa) Die Legitimation von Governance-Strukturen	102
bb) Ausgestaltung des Aufgabenträgermodells als legitimationsbedürftige Governance-Struktur?	102
d) Treuhandmodell	103
e) Ausreichendes Legitimationsniveau	105
aa) Handlungsform	105
bb) Umfang des Entscheidungsspielraumes	105
cc) Partizipation als Subsystem des Gemeinderates	106
dd) Quorum	107
ee) Zusätzlicher Legitimationsstrang für Träger funktionaler Selbstverwaltung	108
ff) Andere Beurteilung bezüglich des Partizipationsmodells	110
2. Abgabenpflichtige Akteure als Legitimationsobjekt	111
a) Vorbereitungsphase	112
b) Mitwirkung bei der Entstehung des Innovationsbereichs	112
c) Akteursbeteiligung als unzulässiges informales Verwaltungshandeln?	114
III. Ergebnis	115
E. Gesetzgebungskompetenz	116
I. Art. 28 Abs. 2 GG	116
II. Verbandskompetenz, Art. 70 ff. GG	117
1. Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG	118
2. Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG	119
3. Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG	120
4. Schwerpunkt und Bestandskraft bisheriger Gesetze	121
a) Heterogenität des Gesetzes	121
b) Schwerpunkt der Regelung	121
5. Zukünftige Entwicklungen	123
a) Entwicklungen auf Landesebene	123
b) Entwicklungen auf Bundesebene	124
aa) Art. 74 Abs. 1 Nr. 18	125
bb) Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG	125
cc) Erforderlichkeitsklausel, Art. 72 Abs. 2 GG	126
dd) Bundestreues Verhalten	128
6. Zwischenergebnis	129
F. Grundrechtliche Prüfung	130
I. Art. 14 Abs. 1 GG	130
1. Die unterschiedlichen Ansätze des Bundesverfassungsgerichts	130
2. Rechtfertigung des Eingriffs	132
a) Legitimer Zweck	132
b) Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen	133
aa) Geeignetheit	133
bb) Erforderlichkeit	134
(1) Private Initiativen	134
(2) Staatliche Organisation	135
(3) Bisheriges Instrumentarium des Städtebaurechts	135
cc) Angemessenheit	135
II. Allgemeine Handlungsfreiheit	138
III. Informationelle Selbstbestimmung	138
1. Schutzbereichseingriff	138
2. Rechtfertigung der Eingriffe	139
a) Verhältnismäßigkeit der einzelnen Maßnahmen	140
aa) Weitergabe von Namen und Anschriften	140
(1) Geeignetheit	140
(2) Erforderlichkeit	140
(3) Angemessenheit	140
bb) Mitteilung der Einheitswerte	141
(1) Geeignetheit	141
(2) Erforderlichkeit	141
(3) Angemessenheit	141
3. Zwischenergebnis	142
IV. Grundrechtsverstoß durch Zwangsmitgliedschaft	142
1. Schutzbereich	142
2. Grundrechtsverletzung bei privater Organisationsform	143
3. Grundrechtsverletzung bei öffentlich-rechtlicher Organisationsform	143
a) Geeignetheit	144
b) Erforderlichkeit	144
V. Art. 12 Abs. 1 GG	145
1. Eingriff durch Abgabenerhebung	145
2. Eingriff durch Vorteilsverschaffung	146
VI. Art. 3 Abs. 1 GG	147
1. Vergleichsgruppe	147
2. Rechtfertigung der Ungleichbehandlung	147
3. Zwischenergebnis	148
VII. Zusammenfassung	148
G. Finanzverfassungsrechtliche Bewertung	150
I. Steuer	150
1. Begriff der Steuer	150
a) Geldleistung	151
b) Von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen auferlegt	151
c) Zur Erzielung von Einnahmen für den allgemeinen Finanzbedarf	151
d) Keine Gegenleistung	153
2. Zwischenergebnis	154
II. Klassische nichtsteuerliche Abgaben	154
1. Gebühr	155
a) Verleihungsgebühr	155
b) Benutzungsgebühr	156
c) Verwaltungsgebühr	156
2. Beitrag	157
a) Staatliche Leistung	158
b) Individuelle Zurechenbarkeit	159
c) Ausgleich entstandener Kosten	161
d) Beschreibung des Gesetzgebers	161
e) Abweichendes Ergebnis bei modifizierter Struktur	162
3. Sonderabgabe	162
a) Einordnung als Sonderabgabe	162
aa) Systematisierung der Sonderabgaben	163
bb) Kategorisierung für das Business Improvement District-Modell	163
cc) Fehlen einer Fondstruktur	165
b) Verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Sonderabgaben	166
aa) Sachzweck	167
bb) Homogene Gruppe der Abgabenpflichtigen	168
(1) Grundstückseigentümer als homogene Gruppe	168
(2) Gewerbetreibende als homogene Gruppe	172
(3) Grundstückseigentümer und Gewerbetreibende als homogene Gruppe	173
(4) Räumliche Reichweite	174
(5) Zwischenergebnis	175
cc) Spezifische Sachnähe	175
(1) Grundstückseigentümer	176
(2) Gewerbetreibende	176
(3) Grundstückseigentümer und Gewerbetreibende	177
(4) Zwischenergebnis	177
dd) Gruppennützigkeit der Verwendung	177
ee) Regelmäßige Überprüfung der Voraussetzungen	178
4. Ergebnis	180
H. Beihilferechtliche Bewertung	181
I. Leistungen an den Aufgabenträger	182
1. Zahlungen an den Aufgabenträger	182
a) Unternehmensbegriff des Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag	182
b) Staatliche Maßnahme oder Maßnahmen aus staatlichen Mitteln	183
aa) Aus staatlichen Mitteln	184
bb) Staatliche Zurechenbarkeit der Mittelzuwendung an den Aufgabenträger	188
c) Begünstigung	189
aa) Grundsatz	189
bb) Marktgerechte Gegenleistung	189
cc) Ausgleichszahlungen	190
(1) Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen	193
(a) Gemeinwirtschaftliche Verpflichtung	193
(b) Klar definiert	194
(2) Transparenz und Objektivität der Ausgleichsparameter	195
(3) Nettomehrkosten-Prinzip	196
(4) Objektiver Kostenmaßstab	198
(5) Zwischenergebnis	201
d) Verursachung einer (drohenden) Wettbewerbsverfälschung	201
e) Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten	205
f) „De-minimis“-Beihilfen	206
g) Zwischenergebnis	207
2. Art. 86 Abs. 2 EG Vertrag	207
II. Leistungen an die Grundstückseigentümer als Beihilfe	209
1. Unternehmen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag	209
2. Staatliche Maßnahme oder Maßnahme aus staatlichen Mitteln	210
3. Begünstigung	211
a) Auskehrung der Mittel	211
b) Rahmenbildung	212
4. Verursachung einer drohenden Wettbewerbsverfälschung	212
5. Zwischenergebnis	213
III. Leistungen an die Gewerbetreibenden	213
1. Unternehmen im Sinne des Art. 87 Abs. 1 EG Vertrag	213
2. Staatliche Maßnahme oder Maßnahme aus staatlichen Mitteln	214
3. Begünstigung	214
4. Verursachung einer (drohenden) Wettbewerbsverfälschung	215
5. Beeinträchtigung des Handels zwischen den Mitgliedstaaten	215
6. Zwischenergebnis	215
IV. Beihilfe durch Tätigkeit des Aufgabenträgers gegenüber Dritten	216
V. Ergebnis der beihilferechtlichen Begutachtung und Konsequenzen für die Ausgestaltung von Innovationsbereichen	216
I. Vergaberechtliche Bewertung	217
I. Verhältnis zwischen Initiatoren und potentiellem Aufgabenträger	218
1. Vertrag der Initiatoren mit dem potentiellen Aufgabenträger	218
a) Öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB	218
b) Zwischenergebnis	220
II. Verhältnis zwischen Gebietskörperschaft und Aufgabenträger	221
1. Erlass der Rechtsverordnung	221
2. Öffentlich-rechtlicher Vertrag der Gebietskörperschaft mit dem Aufgabenträger	221
a) Öffentlicher Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB	221
b) Zu vergebende Leistung als öffentlicher Auftrag im Sinne des § 99 GWB	222
aa) Öffentlicher Auftrag	222
(1) Öffentlich-rechtlicher Vertrag	222
(2) Beleihung	223
(3) Unternehmen	223
(4) Auswahlentscheidung	224
(5) Berechtigtes Interesse der Abgabenpflichtigen	224
(6) Entgeltlichkeit der Leistung	225
(a) Vorliegen der Entgeltlichkeit	225
(b) Weitere Vereinbarungen	227
bb) Beschaffungszweck	228
(1) Beschaffungszweck bei Business Improvement Districts	228
(2) Ausschluss wegen Wegfalls des Beschaffungszweckerfordernisses?	232
cc) Ausnahmevorschriften	235
(1) § 100 Abs. 2 g GWB	235
(2) In-house-Vergabe	235
dd) Auftragsart	237
c) Schwellenwerte	237
aa) Bauauftrag	238
bb) Lieferauftrag	238
cc) Dienstauftrag	238
dd) Abgrenzungsverfahren	238
ee) Aufspaltung des Aufgabenprogramms	239
ff) Oberhalb der Schwellenwerte	239
(1) Verhandlungsverfahren nach § 3a Nr. 1 d) VOB/A bzw. § 3a Nr. 2 VOL/A	240
(a) Verhandlungsverfahren ohne öffentliche Vorbekanntmachung	240
(b) Verhandlungsverfahren nach öffentlicher Vergabebekanntmachung	242
(2) Wettbewerblicher Dialog	243
gg) Vergabe unterhalb der Schwellenwerte	243
(1) Freihändige Vergabe	244
(2) Beschränkte Ausschreibung ohne öffentlichen Teilnahmewettbewerb	244
3. Beurteilung des Partizipationsmodells	245
4. Zwischenergebnis	245
III. Verhältnis zwischen Aufgabenträger und Dritten	246
1. Vertrag zwischen Aufgabenträger und Dritten	246
a) Auftraggeber im Sinne des § 98 GWB	246
aa) § 98 Nr. 2 GWB	246
(1) Juristische Person	246
(2) Allgemeininteresse	247
(3) Besonderer Gründungszweck	248
(4) Finanzierung oder Beherrschung	248
(a) Finanzierung	248
(b) Beherrschung	249
(aa) Aufsicht	250
(bb) Organbesetzung	251
(5) Nichtgewerblicher Art	252
(a) Finanzierung durch öffentliche Mittel/Gewinnorientierung	252
(b) Existenz eines Marktes	253
(c) Insolvenzrisiko	254
(d) Zwischenergebnis	255
bb) § 98 Nr. 5 GWB	255
b) Zwischenergebnis	255
2. Beurteilung des Partizipationsmodells	255
3. Zwischenergebnis	256
IV. Zusammenfassung	256
J. Eigenes Regelungsmodell	258
I. Regelungsmodell	258
II. Kommentierung des Regelungsmodells	262
Zusammenfassung der Ergebnisse	265
Literaturverzeichnis	270
Sachwortverzeichnis	288

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