Der öffentlich-rechtliche Beauftragte

Julia Kruse

doi:10.3790/978-3-428-52392-4

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Kruse, J. (2007). Der öffentlich-rechtliche Beauftragte. Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52392-4

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Der öffentlich-rechtliche Beauftragte

Ein Beitrag zur Systematisierung der deutschen Variante des Ombudsmannes

Kruse, Julia

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1073

(2007)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52392-4
978-3-428-12392-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52392-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 321
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 128.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 84.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

"Beauftragte" werden für viele Aufgaben eingesetzt, u. a. zur Förderung der Gleichstellung von Frauen und Männern und für die Integration von Zuwanderern. Julia Kruse entwickelt trotz der organisatorischen Unterschiede eine einheitliche Begriffsbestimmung. Unter Einbeziehung historischer Vorläufer betrachtet die Autorin den modernen Beauftragten als eine Synthese aus den Rechtsfiguren Kommissar und Ombudsmann.

Die wichtigsten Beauftragten auf Bundes-, Landes- und Kommunalebene werden dargestellt. Darüber hinaus sind in einem Anhang über 180 Beauftragte nachgewiesen. Neben den Gründen für die Berufung von Beauftragten werden auch die rechtspolitischen Probleme erörtert, insbesondere die Verselbständigungstendenz der Beauftragten. Die Untersuchung liefert einen wichtigen Beitrag zur Annäherung an eine weit verbreitete, aber bislang wenig erforschte Organisationseinheit.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
Abkürzungsverzeichnis	21
Erster Teil: Allgemeine Wesensmerkmale des öffentlich-rechtlichen Beauftragten	29
Erster Abschnitt: Kennzeichen des Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland	29
§ 1 Einleitung	29
I. Die neue Popularität des Beauftragten	29
II. Zum Stand der wissenschaftlichen Diskussion des öffentlich-rechtlichen Beauftragten	32
1. Gibt es eine spezielle „Beauftragtenforschung“? – Notwendigkeit eines interdisziplinären Ansatzes	32
2. Überblick über das Schrifttum zum Beauftragten	33
3. Wissenschaftliche Distanz zum Beauftragten – Befürworter und Gegner	38
III. Gang der Untersuchung	41
§ 2 Begriffsbestimmung	41
I. Begriffsbestimmung des „eigentlichen Beauftragten“	42
1. Definition	42
2. Zu den einzelnen Begriffsmerkmalen	43
a) Gesetzliche Regelung oder Organisationsgewalt als Rechtsgrundlage für die Schaffung von Beauftragten	43
b) Der öffentlich-rechtliche Beauftragte als neuartige Organisationseinheit	44
aa) Etablierung als eigenständige Organisationseinheit	44
bb) Neuartigkeit trotz älterer Erscheinungsformen	46
c) Vorkommen von Beauftragten im Bereich der Exekutive und der Legislative	47
d) Persönliche Aufgabenwahrnehmung durch Beauftragte	47
e) Fehlen einer Fachaufsicht	48
f) Internes und externes Wirken von Beauftragten	49
g) Besonderheit der Aufgabenstellung	49
h) Typische Pflichten und korrespondierende Kompetenzen von Beauftragten	50
aa) Kontroll-, Beratungs- und Berichtspflichten	50
bb) Auskunfts- und Beteiligungsrechte	51
cc) Der Beauftragte als spezielle Petitionsinstanz	52
dd) Fehlen hoheitlicher Weisungs- und Eingriffsbefugnisse	52
3. Vergleich mit den bisherigen Definitionsansätzen in der Literatur	53
II. Ausgrenzungen	55
1. „Uneigentliche Beauftragte“ im öffentlichen Bereich	55
a) Behördenbeauftragte	56
b) Aufsichtsbeauftragte	57
c) Betriebsbeauftragte	59
d) Lehrbeauftragte	62
e) Beauftragte Richter	62
f) Sonstige „uneigentliche Beauftragte“	63
2. Kollegialgremien	63
3. Politisch geforderte Beauftragte	65
4. Beauftragte im privatrechtlichen Bereich	67
III. Sprachliche Kritik des Beauftragtenbegriffes	68
1. Zivilrechtlicher Anklang	68
2. Geringe Kennzeichnungskraft des Begriffes „Beauftragter“ – Fehlen einer prägnanten Alternativbezeichnung	69
3. Personalisierte Bezeichnung einer öffentlich-rechtlichen Organisationseinheit	72
4. Problem der fehlenden Geschlechtsneutralität	74
5. Die Bezeichnung einzelner Beauftragter als Betätigungsfeld der political correctness – Der Name ist Programm	75
6. Sprachliche Fehlgriffe bei der Benennung von Beauftragten	76
a) Die Bandwurmbeauftragten	76
b) Die Beauftragten der Beauftragten	77
IV. Zum Problem der uneinheitlichen Verwendung der Bezeichnung „Beauftragter“: „Beauftragte“, die nur so heißen, und „Beauftragte“, die nicht so heißen	78
§ 3 Unterscheidungskriterien und Arten öffentlich-rechtlicher Beauftragter	80
I. Differenzierung nach der Verwaltungsebene	80
1. Bundesbeauftragte	81
2. Landesbeauftragte	81
3. Kommunalbeauftragte	82
4. Institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen Beauftragten verschiedener Ebenen	82
II. Differenzierung nach der Staatsfunktion	84
1. Parlamentsbeauftragte	84
2. Exekutivbeauftragte	85
a) Verwaltungs- oder Administrativbeauftragte	85
b) Regierungs- oder Gubernativbeauftragte	85
3. Justizbeauftragte	86
III. Differenzierung nach der Rechtsgrundlage	87
1. Gesetzlich vorgesehene Beauftragte	87
2. Kraft Organisationsgewalt geschaffene Beauftragte	88
3. Notwendiger Inhalt einer Regelung zur Beauftragteneinsetzung	88
IV. Differenzierung nach der Zugehörigkeit zum berufenden Hoheitsträger	89
1. Interne Beauftragte	89
2. Externe Beauftragte	90
V. Differenzierung nach der Art der Rechtsbeziehung zum berufenden Hoheitsträger	91
1. Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger	91
a) Herkömmliches Dienstverhältnis	91
b) Öffentlich-rechtliches Amtsverhältnis	91
2. Privatrechtliche Rechtsbeziehung zwischen Beauftragtem und Hoheitsträger	92
VI. Differenzierung nach der Art der Aufgabe	93
1. Kontrollbeauftragte	93
2. Schutzbeauftragte	94
3. Integrationsbeauftragte	95
4. Koordinationsbeauftragte	95
VII. Differenzierung nach der zeitlichen Komponente der Aufgabe	96
1. Zeitbeauftragte	96
2. Dauerbeauftragte	97
VIII. Differenzierung nach dem Umfang und der Entlohnung des Amtes	97
1. Hauptamtliche Beauftragte	97
2. Nebenamtliche Beauftragte	98
3. Ehrenamtliche Beauftragte	98
§ 4 Rechtliche Rahmenbedingungen, Organisationsformen und Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau	99
I. Rechtliche Rahmenbedingungen für den Einsatz von Beauftragten	99
1. Demokratieprinzip	100
2. Bundesstaatsprinzip	101
3. Rechtsstaatsprinzip	102
II. Organisationsmodelle für den Beauftragten	103
1. Das „monistische“ Modell: Der Beauftragte als Einzelperson	103
2. Das „körperschaftliche“ Modell: Der Beauftragte als Behörde	104
III. Eingliederung in den allgemeinen Staatsaufbau	104
1. Die Ausnahme: Die „systemkonforme“ Eingliederung des Beauftragten in den hierarchischen Behördenaufbau	104
2. Der Regelfall: Beauftragte mit „Sonderstellung“	105
a) Beauftragte mit Sonderbehördencharakter	105
b) Beauftragte als bei-, an- oder ausgegliederte Organisationseinheiten	106
aa) Beauftragte als bei- oder angegliederte Organisationseinheiten	106
bb) Beauftragte als ausgegliederte oder verselbständigte Organisationseinheiten	107
c) Beauftragte mit Stabsstellencharakter	108
d) Beauftragte und die Einheit der Verwaltung	109
§ 5 Gründe und Alternativen für die Einsetzung von Beauftragten	112
I. Besonderheiten der Aufgabenstellung	113
1. Dokumentation der besonderen Bedeutung der Aufgabe	114
a) Die Einsetzung des Beauftragten als politisches Signal	114
b) Speziell: Die Beauftragten als Wahlkampfthema	115
c) Andere Möglichkeiten einer politischen Schwerpunktsetzung	116
2. Gesamtbedeutung der Aufgabe für den Hoheitsträger und für die Gesellschaft	116
a) Wahrnehmung von Querschnittsaufgaben durch Beauftragte	116
b) Gesamtgesellschaftliches Wirken von Beauftragten	117
c) Andere Möglichkeiten zur Koordinierung interner und externer Querschnittsaufgaben	117
3. Besondere Schutzbedürftigkeit der Zielgruppe	119
a) Anerkennung der besonderen Schutzbedürftigkeit einzelner Personengruppen und Rechtsgüter	119
b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Schutzinteressen	121
4. Besondere Grundrechtsrelevanz des Aufgabenbereichs	122
a) Gründe für die besondere Grundrechtsrelevanz bestimmter Bereiche – Notwendigkeit einer präventiven Kontrolle	122
b) Andere Möglichkeiten zur Berücksichtigung besonderer Grundrechtsrelevanz	123
5. Besondere Anforderungen an den Aufgabenträger	123
a) Inhalt der Anforderungen	123
b) Berücksichtigung spezieller Anforderungen im Rahmen von Personalauswahl und Qualifizierung	124
6. Zeitlich befristete Bedeutung der Aufgabenstellung	124
a) Abgrenzung zwischen Zeit- und Daueraufgaben	125
b) Drei Kategorien von Beauftragten unter zeitlichem Gesichtspunkt	125
aa) Beauftragte mit Zeitauftrag (echte Zeitbeauftragte)	125
bb) Beauftragte mit Dauerauftrag (echte Dauerbeauftragte)	127
cc) Zum Dauerorgan tendierende Zeitbeauftragte (unechte Zeitbeauftragte)	127
c) Berücksichtigung der zeitlichen Dimension einer Aufgabe im Rahmen der Aufbauorganisation	128
II. Erfordernis unabhängiger Aufgabenwahrnehmung	129
1. Notwendigkeit der unabhängigen Wahrnehmung von Beauftragtenaufgaben	129
2. Sicherstellung von Unabhängigkeit durch Verfahren und Organisation	130
III. Wunsch nach „unbürokratischer“ Aufgabenwahrnehmung	130
1. Die bürokratische Ordnung nach Max Weber	131
2. Heutiges Verständnis von Bürokratie – Zur Überwindung „bürokratischer Strukturen“ durch die so genannte Verwaltungsreform	132
3. Inwiefern agieren Beauftragte „unbürokratisch“? – Zum Unterschied zwischen „unbürokratisch“ und „ungesetzlich“	134
4. Das Dilemma: Die Bürokratisierung der Beauftragten und der Verwaltungsreform – Die zwangsläufige Ent-Täuschung	135
5. Zur Notwendigkeit einer modernen Bürokratiekritik: Neubestimmung der Vor- und Nachteile einer bürokratischen Aufgabenerledigung	139
IV. Beauftragte als ideale Krisenmanager und Reformer?	142
1. Beauftragte als Sonderermittler	144
2. Beauftragte als Opferhelfer	145
3. Beauftragte als Reformer	146
4. Zur Notwendigkeit von Krisenbewältigungskompetenz und Reformfähigkeit bei allen Verwaltungsträgern	147
V. Kostengründe	148
1. Zu den Kosten von Beauftragten	148
2. Zur Notwendigkeit von Kostenbewusstsein bei allen Verwaltungsträgern	151
VI. Zwischenergebnis: Sind Beauftragte überflüssig?	152
§ 6 Rechtspolitische Probleme und Gefahren des Beauftragtenwesens	153
I. Unübersichtlichkeit und Ineffizienz der Staatsorganisation: Die Zuständigerklärung des Unzuständigen	154
II. Delegation von Verantwortung statt eigenverantwortlicher Kompetenzwahrnehmung: Die schleichende Selbstentmachtung von Parlament und Regierung	155
III. Strukturzersplitterung statt Strukturreform: Die Schaffung neuer Organisationseinheiten aus Unzufriedenheit mit den alten	156
IV. Partikularinteressenvertretung statt Allgemeinwohlverantwortlichkeit: Der Beauftragte als Lobbyist	158
V. Personalisierung öffentlicher Aufgabenwahrnehmung: Das Amt ist nichts, die Person ist alles	160
VI. „Sieh’, Wähler, was ich Gutes getan habe“: Der Beauftragte als Feigenblatt	161
VII. „Weil Du Gutes getan hast“: Das Beauftragtenamt als Versorgungsposten	162
VIII. „Die ich rief, die Geister“: Kontrolle und Verselbständigungstendenzen der Beauftragten	163
Zweiter Abschnitt: Herkunft und Geschichte des Beauftragten – Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands	164
§ 7 Die geschichtliche Entwicklung des Beauftragten in Deutschland	164
I. Die Kommissare als Vorläufer des modernen Beauftragten	165
1. Der Kommissar als Vorfahr aller Behörden	165
2. Deutsches Reich und Weimarer Republik	166
3. Die Zeit des Nationalsozialismus	167
II. Der Ombudsmann als „zweiter Pate“ des heutigen Beauftragten	169
1. Die Ombudsmannidee aus Skandinavien	169
2. Das Obsiegen des Petitionsrechts in Deutschland	171
III. Der Beauftragte als Synthese von Kommissar und Ombudsmann	173
IV. Die Entwicklung des Beauftragten nach dem Zweiten Weltkrieg	174
1. Die Zeit der Besatzung	174
2. Die Konsolidierung der Bundesrepublik	176
3. Die Wiedervereinigung	176
4. Von der Bonner zur Berliner Republik – Tendenzen für einen Überdruss an den Beauftragten?	177
§ 8 Erscheinungsformen außerhalb Deutschlands	180
I. Der Ombudsmann in Skandinavien	180
II. Die Volksanwaltschaft in Österreich	182
III. Beauftragte in den reformierten osteuropäischen Staaten	183
IV. Der Europäische Bürgerbeauftragte	183
Zweiter Teil: Erscheinungsformen des öffentlich-rechtlichen Beauftragten in der Bundesrepublik Deutschland	185
Erster Abschnitt: Bundesebene	186
§ 9 Der Wehrbeauftragte des Deutschen Bundestages	186
I. Rechtsstellung und Organisationsform	186
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte	186
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung	187
3. Art, Beginn und Ende des Amtes	189
4. Einbindung in den Bundestag und personelle Ausstattung	190
II. Aufgaben und Befugnisse	191
1. Gesetzlicher Katalog	191
2. Verhältnis zum Verteidigungsausschuss	193
3. Tätigwerden	194
III. Aufsicht und Kontrolle	195
IV. Würdigung	195
1. Der Wehrbeauftragte als Prototyp des Beauftragten im bundesdeutschen Verfassungsrecht	195
2. Der Wehrbeauftragte: ein zahnloser Kettenhund?	197
a) Zur Kritik an seiner formalen Machtlosigkeit	197
b) Zur Kritik am Wahl- bzw. Abwahlquorum	199
3. Kontrollineffizienz durch Summierung von Kontrollkompetenzen?	202
4. Militär und Demokratie: ewiger Gegensatz?	202
5. Institutionelle Bestandsgarantie des Wehrbeauftragten?	204
V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für den Zivildienst	205
§ 10 Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz und die Informationsfreiheit	207
I. Rechtsstellung und Organisationsform	207
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte	207
a) Das Gesetzgebungsverfahren zum Bundesdatenschutzgesetz 1977	208
b) Novellierung des Bundesdatenschutzgesetzes 1990	211
c) Verabschiedung des Informationsfreiheitsgesetzes 2005	214
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung	214
a) Notwendigkeit einer Zuordnung	215
b) Zuordnung	216
aa) Indizien für die Einordnung als Regierungsbeauftragter	216
bb) Indizien für die Einordnung als Parlamentsbeauftragter	217
cc) Gesetzliche Konzeption: parlamentarisch gewählter Exekutivbeauftragter	217
3. Art, Beginn und Ende des Amtes	218
4. Einrichtung beim Bundesminister des Innern und personelle Ausstattung	221
II. Aufgaben und Befugnisse	221
III. Aufsicht und Kontrolle	223
IV. Würdigung	225
1. Der Datenschutzbeauftragte als Garant präventiver Kontrolle im besonders grundrechtssensiblen Bereich	225
2. Verfassungsrechtliches Gebot zur Schaffung bzw. zum Erhalt von Datenschutzbeauftragten?	226
3. Zur Zwitterstellung zwischen Regierungs- und Parlamentsbeauftragtem	229
4. Institutionalisierungs- und Verselbständigungstendenzen der Datenschutzbeauftragten	230
§ 11 Der Beauftragte der Bundesregierung für Migration, Flüchtlinge und Integration	231
I. Rechtsstellung und Organisationsform	231
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte	231
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung	233
3. Art, Beginn und Ende des Amtes	233
4. Einrichtung beim Bundeskanzleramt und personelle Ausstattung	234
II. Aufgaben und Befugnisse	235
III. Aufsicht und Kontrolle	237
IV. Würdigung	237
1. Der Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration als politischer „Erfüllungsgehilfe“ der Bundesregierung	237
2. Integration als Daueraufgabe – der Integrationsbeauftragte als Dauerorgan?	238
V. Anhang: Der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten beim Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge	239
§ 12 Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik	240
I. Rechtsstellung und Organisationsform	240
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte	240
2. Verfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung	241
II. Aufgaben und Befugnisse	242
III. Aufsicht und Kontrolle	243
IV. Würdigung	244
1. Von der Gauck-Behörde zur Birthler-Behörde	244
2. Die Stasi-Unterlagen – „ewige“ DDR-Hinterlassenschaft?	244
§ 13 Sonstige Beauftragte auf Bundesebene	245
I. Der Bundesbeauftragte für Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung	245
II. Der Beauftragte der Bundesregierung für die Belange behinderter Menschen	247
III. Der Drogenbeauftragte der Bundesregierung	248
IV. Der Beauftragte der Bundesregierung für die neuen Bundesländer	248
V. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien	249
VI. Weitere Beauftragte	250
Zweiter Abschnitt: Landesebene	251
§ 14 Überblick	252
I. Überblick über die Bundesbeauftragten entsprechenden Landesbeauftragten	252
1. Landesdatenschutzbeauftragte	252
2. Landesausländerbeauftragte	253
3. Landesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes der ehemaligen Deutschen Demokratischen Republik	254
4. Sonstige Beauftragte	254
II. Landesbeauftragte ohne Entsprechung auf Bundesebene	254
1. Einzelne Beauftragte	254
a) Kinderbeauftragte	255
b) Opferschutzbeauftragte	255
c) Tierschutzbeauftragte	256
2. Die Generalklausel zur Wahl von Beauftragten in der Brandenburger Verfassung	256
§ 15 Bürgerbeauftragte	257
I. Rechtsstellung und Organisationsform	257
II. Aufgaben und Befugnisse	259
III. Aufsicht und Kontrolle	260
IV. Würdigung	261
Dritter Abschnitt: Kommunalebene	262
§ 16 Überblick	262
I. Ausländerbeauftragte	262
II. Kinderbeauftragte	263
III. Seniorenbeauftragte	264
IV. Fahrradbeauftragte	264
V. Sonstige Beauftragte	266
§ 17 Gleichstellungsbeauftragte	266
I. Rechtsstellung und Organisationsform	266
1. Rechtsgrundlage und Entstehungsgeschichte	266
2. Kommunalverfassungsrechtliche Stellung und Zuordnung	269
3. Art, Beginn und Ende des Amtes	269
II. Aufgaben und Befugnisse	270
III. Aufsicht und Kontrolle	272
IV. Würdigung	273
1. Die Frauen- und Gleichstellungsbeauftragten als Projektionsfläche ideologischer Grabenkämpfe	273
2. Gleichstellung als Daueraufgabe – die Gleichstellungsbeauftragten als Dauerorgane?	274
§ 18 Fazit	275
I. Zusammenfassung in Thesen	275
II. Resümee	282
Anhang I: Definition des öffentlich-rechtlichen Beauftragten	284
Anhang II: Synopse der ausführlicher dargestellten Beauftragten des Bundes	285
Anhang III: Alphabetisches Verzeichnis der Beauftragten	286
Literaturverzeichnis	300
Sachwortverzeichnis	317

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