Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr

Tobias Scheel

doi:10.3790/978-3-428-52323-8

Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr

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Scheel, T. (2007). Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr. Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52323-8

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Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr

Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr

Scheel, Tobias

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1049

(2007)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52323-8
978-3-428-12323-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52323-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 242
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Tobias Scheel macht es sich zur Aufgabe, den Entscheidungsspielraum der Länder bei der Festsetzung der Rundfunkgebühr auszuloten. Ausgangspunkt ist das sog. Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1994, das die Eckdaten für ein verfassungskonformes Gebührenverfahren vorgibt. Demnach dürfen die Länder von einem Gebührenvorschlag der sachverständigen KEF im Falle einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer und eines fehlenden Informationszugangs abweichen. Der Autor beleuchtet diese sowie weitere denkbare Abweichungsgründe und geht auf die formellen und materiellen Bindungen ein, denen die Länder bei einer vom KEF-Votum divergierenden Gebührenfestsetzung unterliegen. Im Ergebnis gelangt er vor allem aus demokratietheoretischen Erwägungen zu einer gegenüber bisherigen Rechtsauffassungen erweiterten Gestaltungsmacht der Länder im Gebührenverfahren.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	17
Einleitung	23
Teil 1: Die historische Entwicklung der Rundfunkgebühr und des Verfahrens ihrer Festsetzung in Deutschland	27
A. Die Entwicklung von den Anfängen des Rundfunks bis Ende der 1950er-Jahre	27
I. Die Anfänge der Rundfunkgebühr in der Weimarer Republik	27
II. Die Rundfunkgebühr während des Nationalsozialismus	29
III. Die Rundfunkgebühr während der Besatzungszeit	30
IV. Die Rundfunkgebühr in der Frühphase der Bundesrepublik	32
B. Die Entwicklung in den 1960er-Jahren	33
I. Vorgaben der Rechtsprechung: Das 1. Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts und das Rundfunkgebührenurteil des Bundesverwaltungsgerichts	33
II. Ausgestaltung und Staatspraxis: Die Neuordnung des Rundfunkgebührenrechts und die Entscheidung über die erste Gebührenerhöhung Ende der 1960er-Jahre	35
C. Die Entwicklung von 1970 bis in die Gegenwart	37
I. Die „Arbeitsgruppe Rundfunkgebühren“ und die zweite Gebührenerhöhung zum 1. Januar 1974	37
II. Die Gründung der „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten“ im Jahre 1975 sowie die dritte Gebührenerhöhung zum 1. Januar 1979	38
III. Die vierte Erhöhung der Rundfunkgebühr zum 1. Juli 1983 im Lichte allgemeiner rundfunkrechtlicher Fragestellungen	40
IV. Die Stabilität der Rundfunkgebühr bis Ende der 1980er-Jahre und der gebührenrechtliche Vorlagebeschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs	41
V. Der sprunghafte Gebührenanstieg Anfang der 1990er-Jahre sowie die Neuordnung des Festsetzungsverfahrens als Folge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Der Hessen 3-Beschluss und das Gebührenurteil	43
VI. Das heutige Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr sowie die Gebührenerhöhungen zum 1. Januar 1997 und zum 1. Januar 2001	46
VII. Die Auseinandersetzung um das Festsetzungsverfahren im Rahmen der Gebührenerhöhung zum 1. April 2005	49
Teil 2: Der rechtliche Rahmen der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks	55
A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage: Die grundrechtliche Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG	55
I. Die Sondersituation des Rundfunks unter den Massenmedien	55
II. Die Interpretation der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit als einer dienenden Freiheit	57
III. Das strukturelle Dilemma der Rundfunkfreiheit: Staatsverantwortung versus Staatsfreiheit	58
1. Das Prinzip der Staatsverantwortung für den Rundfunk	58
2. Das Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks	59
3. Die Vereinbarkeit von Staatsverantwortung für den Rundfunk und Staatsfreiheit des Rundfunks	60
IV. Ergebnis	61
B. Verfassungsrechtliche Konsequenzen der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit für die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks	61
I. Das Gebührenprivileg	61
1. Die Rundfunkgebühr als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung	61
2. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Mischfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Wirtschaftswerbung und sonstigen Einnahmen	63
II. Das Gebot funktionsgerechter Finanzierung	64
1. Die Wechselwirkung zwischen dem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seiner Finanzierung	64
2. Der Übergang vom Grundversorgungs- zum Funktionsauftrag	65
3. Die programmliche Dimension des Funktionsauftrages	66
III. Das Gebot funktionserforderlicher Finanzierung	68
1. Das Kriterium der Erforderlichkeit als rezipientenschützendes Korrektiv	68
2. Die Einschränkung der Programmautonomie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch das Gebot der Erforderlichkeit	68
IV. Das Gebot rationeller Haushaltsführung	69
1. Die haushaltsrechtlichen Prinzipien von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit	69
2. Probleme der praktischen Umsetzung	70
V. Ergebnis	71
C. Europarechtliche Probleme der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland	72
I. Problemaufriss	72
II. Der Tatbestand der gemeinschaftsrechtlichen Beihilfe	72
1. Die Definition der Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV	72
2. Das Tatbestandsmerkmal der Begünstigung	73
3. Das Tatbestandsmerkmal der staatlichen Herkunft	76
4. Die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der Handelsbeeinträchtigung	78
III. Die Ausnahmen nach Art. 87 Abs. 3, 86 Abs. 2 EGV	79
IV. Ergebnis	83
Teil 3: Die verfahrensrechtlichen Eckdaten der Gebührenfestsetzung	85
A. Die allgemeinen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Gebührenurteil (BVerfGE 90, 60)	85
I. Problemanalyse: Strukturelle Dilemmata bei der Gebührenfestsetzung	85
1. Programmautonomie versus Funktionsauftrag	85
2. Gebührenfestsetzung zwischen Programmunabhängigkeit und Programmakzessorietät	86
3. Konturenlosigkeit und Intransparenz der verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Gebührenfestsetzung	87
II. Lösungsansatz: Stärkung des Gebührenfestsetzungsverfahrens	88
1. Zeitliche Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes durch prozedurale Vorkehrungen	88
2. Gebot eines gestuften und kooperativen Verfahrens	89
3. Prozedurale Spezifikationen im Rahmen des vorgegebenen Stufenprinzips	90
B. Die Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch die Länder: Das dreistufige Gebührenfestsetzungsverfahren gemäß § 14 RStV, §§ 1 – 7 RFinStV	92
I. Die Regelungen der §§ 14 RStV, 1 – 7 RFinStV im Überblick	93
II. Die Umsetzungsdichte der §§ 14 RStV, 1 – 7 RFinStV im Hinblick auf die Vorgaben des Gebührenurteils	93
1. Die erste Stufe: Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten	93
2. Die zweite Stufe: Kontrolle der Bedarfsanmeldung durch ein Sachverständigengremium	95
a) Die Institutionalisierung der KEF	95
b) Die Prüfungsparameter der KEF	96
3. Die dritte Stufe: Gebührenfestsetzung durch die Länder	98
a) Die Kompetenz des Staates zur Letztentscheidung	98
b) Unklarheiten hinsichtlich des Entscheidungsspielraums	99
C. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für eine vom KEF-Votum abweichende Gebührenfestsetzung der Länder	100
I. Varianten der Abweichung	100
II. Die missverständliche Einordnung der staatlichen Gebührenfestsetzung als eine gebundene Entscheidung	101
III. Zur Frage der Delegierbarkeit der Gebührenentscheidung auf die Exekutive	102
D. Ergebnis	103
Teil 4: Die Abweichungsgründe bei einer vom KEF-Votum abweichenden Gebührenfestsetzung der Länder	104
A. Der Abweichungsgrund einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer	104
I. Sichtweisen des Schrifttums	104
1. Der Ansatz Ossenbühls	104
2. Der Ansatz Lerches	106
3. Der Ansatz Degenharts und von Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner	106
4. Weitere Stellungnahmen	107
a) Überblick	107
b) Zurückhaltende Äußerungen	108
c) Bedeutungsleugnende Stimmen	109
d) Der Evidenzgedanke	110
e) Mahnende Tendenzen	111
f) Alternative Lösungsansätze	112
5. Kritische Würdigung	112
II. Eigene Interpretation	113
1. Das Kriterium der Angemessenheit als maßgeblicher Topos	113
2. Grammatikalische Auslegung	115
3. Systematische Auslegung: Der Bedeutungsgehalt angemessenen Handelns in anderen Rechtsgebieten	116
4. Teleologische Auslegung	117
a) Der Sinnzusammenhang mit dem Sozialstaatsprinzip	117
aa) Die besondere Betonung des Sozialstaatsgedankens bei der Gebührenfestsetzung durch das Schrifttum	117
bb) Zur Anwendbarkeit des Sozialstaatsprinzips bei der Gebührenfestsetzung	118
cc) Inhalt und Reichweite des Sozialstaatsprinzips	119
dd) Einfluss der Gebührenbefreiungstatbestände aus sozialen Gründen	119
ee) Folgerungen für die Gebührenentscheidung der Länder	121
b) Der Sinnzusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	121
aa) Die Bezugspunktlogik des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit	122
bb) Der Bezugspunkt des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – Problemaufriss	122
cc) Der Vergleich mit den Kosten für andere Kommunikationsleistungen	123
dd) Der Vergleich mit Kosten für die Inanspruchnahme anderer Güter (insbesondere) der Daseinsvorsorge	125
ee) Der Bezugspunkt des Einkommens der Rundfunkteilnehmer	127
ff) Der Vergleich mit der Entwicklung weiterer öffentlicher Abgaben	129
gg) Der Vergleich mit der Einkünfteentwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand	130
c) Die politische Dimension des Begriffs der Angemessenheit	131
aa) Problemaufriss	131
bb) Rechtsprobleme bei sozialpolitischen Erwägungen	132
cc) Medienpolitische Erwägungen oder: Das Koppelungsverbot	133
dd) Insbesondere: Das Koppelungsverbot im Gebührenverfahren der Jahre 2003 bis 2005	135
III. Ergebnis	136
B. Der Abweichungsgrund eines fehlenden Informationszugangs	137
I. Sichtweisen des Schrifttums	137
1. Restriktive Auslegung	138
2. Extensive Auslegung	138
a) Anstaltenfreundliche extensive Auslegung	139
b) Anstaltenkritische extensive Auslegung	140
II. Eigene Interpretation	141
1. Absage an eine restriktive Auslegung	141
a) Eigenständigkeit des Abweichungsgrundes	141
b) Fehlender Zusammenhang mit den Gebührenbefreiungstatbeständen	141
2. Vorzugswürdigkeit einer extensiven Auslegung	142
a) Rundfunkspezifische Gesichtspunkte	142
b) Die Problematik einer rundfunkspezifischen Auslegung im Hinblick auf das Gebührenurteil	144
c) Informationszugang als Garant und Kontrollvehikel für ein umfassendes und qualitativ hochwertiges Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten	144
III. Ergebnis	148
C. Weitere Abweichungsgründe	149
I. Die Bedeutung der Klausel „im wesentlichen“ im Gebührenurteil	149
1. Sichtweisen des Schrifttums	149
2. Eigene Interpretation	150
II. Prozedurale weitere Abweichungsgründe	150
1. Probleme auf der ersten Verfahrensstufe: Finanzielle Auswirkungen durch Änderungen der rundfunkspezifischen Rahmenbedingungen während eines Gebührenverfahrens	150
2. Probleme auf der zweiten Verfahrensstufe: Potenzielle Fehlentwicklungen bei der KEF	154
III. Medienspezifische weitere Abweichungsgründe	154
1. Wettbewerbliche Chancengleichheit innerhalb der dualen Rundfunkordnung	155
2. Rücksichtnahme auf das Pressewesen	157
3. Einfluss der Neuen Medien	159
IV. Ergebnis	161
Teil 5: Der Entscheidungsspielraum der Länder bei Anwendung der Abweichungsgründe	163
A. Formelle Bindungen der Länder	164
I. Die Einbeziehung des KEF-Votums in die Gebührenentscheidung	164
II. Das qualifizierte Begründungserfordernis	165
1. Die Gesetzeslage im Hinblick auf die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts	165
2. Stellungnahmen der Literatur	165
3. Eigene Interpretation	165
4. Insbesondere: Die Begründung der vom KEF-Votum abweichenden Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005	167
a) Problemfeld Zeitfaktor	167
b) Problemfeld Begründungstechnik	169
c) Problemfeld Nachprüfbarkeit der Gründe	170
aa) Formulierung der Begründung der Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005	170
bb) Ansichten im Schrifttum	170
cc) Eigene Interpretation	171
B. Materielle Bindungen der Länder	172
I. Die generelle Problematik eines inhaltlichen Entscheidungsspielraums bei Anwendung der Abweichungsgründe	172
1. Kompetenzielle Problemanalyse: Beurteilungsspielraum und Ermessen	172
2. Parallelen und Unterschiede zu Konstellationen des Beurteilungsspielraums und Ermessens im Allgemeinen Verwaltungsrecht	173
3. Folgerungen für den Entscheidungsspielraum der Länder	174
II. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Abweichungsgrund einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer	176
1. Beurteilungsspielraum	176
a) Die besondere Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs der Angemessenheit	176
b) Das Überschreiten der Grenzen bei der Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005	177
2. Ermessen	178
III. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Abweichungsgrund eines fehlenden Informationszugangs	179
1. Beurteilungsspielraum	179
2. Ermessen	180
IV. Der Entscheidungsspielraum der Länder bei prozeduralen Abweichungsgründen	181
1. Beurteilungsspielraum	181
2. Ermessen	182
V. Der Entscheidungsspielraum der Länder bei medienspezifischen Abweichungsgründen	182
1. Beurteilungsspielraum	182
Teil 6: Die Folgen einer erweiterten Gestaltungsmacht der Länder bei der Gebührenfestsetzung	192
A. Verfassungsrechtliche Folgen	192
I. Stärkung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips auf Länderebene	192
II. Annäherung der Rundfunkfreiheit an die verfassungsrechtliche Normallage grundrechtlicher Freiheiten	194
III. Ausgleich des Spannungsfeldes zwischen Staatsverantwortung für den Rundfunk und Staatsfreiheit des Rundfunks	196
IV. Einfügung der Untersuchungsergebnisse in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks	197
B. Europarechtliche Folgen	199
I. Gefahr der Annäherung der Rundfunkgebühr an den Beihilfetatbestand des Art. 87 Abs. 1 EGV	199
II. Verbesserung der Rechtfertigungssituation bei Bejahung der Beihilfevoraussetzungen	200
C. Verfahrensrechtliche Folgen	201
I. Inkompatibilität mit dem alternativen Verfahrensmodell einer Gebührendynamisierung	201
II. Inkompatibilität mit dem alternativen Verfahrensmodell einer verbindlichen Gebührenentscheidung durch die KEF	204
III. Kein Zurück zur Verfahrensrechtslage vor dem Gebührenurteil von 1994	206
IV. Harmonisierung der Verfahrensstufen innerhalb des Gebührenverfahrens de lege lata	207
V. Stärkung der Legislative gegenüber der Exekutive im Gebührenverfahren de lege ferenda	208
1. Problemlage	208
2. Lösungsansätze	209
D. Folgen für die allgemeine Rundfunkgesetzgebung der Länder	211
I. Kritische Analyse des § 7 RFinStV	211
1. Die Gebührenfestsetzungsentscheidung als solche (§ 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV)	211
2. Normierung der parlamentarischen Beteiligungsrechte	212
3. Erörterungspflicht (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV)	212
4. Normierung der Abweichungsgründe	213
5. Das qualifizierte Begründungserfordernis (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV)	213
6. Normierung der Möglichkeit einer Spaltung der Rundfunkgebühr	213
II. Formulierungsvorschlag für eine Neufassung des § 7 RFinStV	214
Zusammenfassung	215
Literaturverzeichnis	220
Sachwortverzeichnis	234

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