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Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr

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Scheel, T. (2007). Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr. Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52323-8
Scheel, Tobias. Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr: Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52323-8
Scheel, T (2007): Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr: Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52323-8

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Die staatliche Festsetzung der Rundfunkgebühr

Rechtliche Kriterien und Grenzen der Gestaltungsmacht der Länder im Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr

Scheel, Tobias

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1049

(2007)

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Abstract

Tobias Scheel macht es sich zur Aufgabe, den Entscheidungsspielraum der Länder bei der Festsetzung der Rundfunkgebühr auszuloten. Ausgangspunkt ist das sog. Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts aus dem Jahre 1994, das die Eckdaten für ein verfassungskonformes Gebührenverfahren vorgibt. Demnach dürfen die Länder von einem Gebührenvorschlag der sachverständigen KEF im Falle einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer und eines fehlenden Informationszugangs abweichen. Der Autor beleuchtet diese sowie weitere denkbare Abweichungsgründe und geht auf die formellen und materiellen Bindungen ein, denen die Länder bei einer vom KEF-Votum divergierenden Gebührenfestsetzung unterliegen. Im Ergebnis gelangt er vor allem aus demokratietheoretischen Erwägungen zu einer gegenüber bisherigen Rechtsauffassungen erweiterten Gestaltungsmacht der Länder im Gebührenverfahren.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 17
Einleitung 23
Teil 1: Die historische Entwicklung der Rundfunkgebühr und des Verfahrens ihrer Festsetzung in Deutschland 27
A. Die Entwicklung von den Anfängen des Rundfunks bis Ende der 1950er-Jahre 27
I. Die Anfänge der Rundfunkgebühr in der Weimarer Republik 27
II. Die Rundfunkgebühr während des Nationalsozialismus 29
III. Die Rundfunkgebühr während der Besatzungszeit 30
IV. Die Rundfunkgebühr in der Frühphase der Bundesrepublik 32
B. Die Entwicklung in den 1960er-Jahren 33
I. Vorgaben der Rechtsprechung: Das 1. Fernsehurteil des Bundesverfassungsgerichts und das Rundfunkgebührenurteil des Bundesverwaltungsgerichts 33
II. Ausgestaltung und Staatspraxis: Die Neuordnung des Rundfunkgebührenrechts und die Entscheidung über die erste Gebührenerhöhung Ende der 1960er-Jahre 35
C. Die Entwicklung von 1970 bis in die Gegenwart 37
I. Die „Arbeitsgruppe Rundfunkgebühren“ und die zweite Gebührenerhöhung zum 1. Januar 1974 37
II. Die Gründung der „Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten“ im Jahre 1975 sowie die dritte Gebührenerhöhung zum 1. Januar 1979 38
III. Die vierte Erhöhung der Rundfunkgebühr zum 1. Juli 1983 im Lichte allgemeiner rundfunkrechtlicher Fragestellungen 40
IV. Die Stabilität der Rundfunkgebühr bis Ende der 1980er-Jahre und der gebührenrechtliche Vorlagebeschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs 41
V. Der sprunghafte Gebührenanstieg Anfang der 1990er-Jahre sowie die Neuordnung des Festsetzungsverfahrens als Folge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts: Der Hessen 3-Beschluss und das Gebührenurteil 43
VI. Das heutige Verfahren zur Festsetzung der Rundfunkgebühr sowie die Gebührenerhöhungen zum 1. Januar 1997 und zum 1. Januar 2001 46
VII. Die Auseinandersetzung um das Festsetzungsverfahren im Rahmen der Gebührenerhöhung zum 1. April 2005 49
Teil 2: Der rechtliche Rahmen der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 55
A. Verfassungsrechtliche Ausgangslage: Die grundrechtliche Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG 55
I. Die Sondersituation des Rundfunks unter den Massenmedien 55
II. Die Interpretation der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit als einer dienenden Freiheit 57
III. Das strukturelle Dilemma der Rundfunkfreiheit: Staatsverantwortung versus Staatsfreiheit 58
1. Das Prinzip der Staatsverantwortung für den Rundfunk 58
2. Das Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks 59
3. Die Vereinbarkeit von Staatsverantwortung für den Rundfunk und Staatsfreiheit des Rundfunks 60
IV. Ergebnis 61
B. Verfassungsrechtliche Konsequenzen der grundrechtlichen Rundfunkfreiheit für die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 61
I. Das Gebührenprivileg 61
1. Die Rundfunkgebühr als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung 61
2. Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der Mischfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks aus Rundfunkgebühren, Einnahmen aus Wirtschaftswerbung und sonstigen Einnahmen 63
II. Das Gebot funktionsgerechter Finanzierung 64
1. Die Wechselwirkung zwischen dem Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seiner Finanzierung 64
2. Der Übergang vom Grundversorgungs- zum Funktionsauftrag 65
3. Die programmliche Dimension des Funktionsauftrages 66
III. Das Gebot funktionserforderlicher Finanzierung 68
1. Das Kriterium der Erforderlichkeit als rezipientenschützendes Korrektiv 68
2. Die Einschränkung der Programmautonomie der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten durch das Gebot der Erforderlichkeit 68
IV. Das Gebot rationeller Haushaltsführung 69
1. Die haushaltsrechtlichen Prinzipien von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 69
2. Probleme der praktischen Umsetzung 70
V. Ergebnis 71
C. Europarechtliche Probleme der Gebührenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland 72
I. Problemaufriss 72
II. Der Tatbestand der gemeinschaftsrechtlichen Beihilfe 72
1. Die Definition der Beihilfe gemäß Art. 87 Abs. 1 EGV 72
2. Das Tatbestandsmerkmal der Begünstigung 73
3. Das Tatbestandsmerkmal der staatlichen Herkunft 76
4. Die Tatbestandsmerkmale der Wettbewerbsverfälschung und der Handelsbeeinträchtigung 78
III. Die Ausnahmen nach Art. 87 Abs. 3, 86 Abs. 2 EGV 79
IV. Ergebnis 83
Teil 3: Die verfahrensrechtlichen Eckdaten der Gebührenfestsetzung 85
A. Die allgemeinen Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts im Gebührenurteil (BVerfGE 90, 60) 85
I. Problemanalyse: Strukturelle Dilemmata bei der Gebührenfestsetzung 85
1. Programmautonomie versus Funktionsauftrag 85
2. Gebührenfestsetzung zwischen Programmunabhängigkeit und Programmakzessorietät 86
3. Konturenlosigkeit und Intransparenz der verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Gebührenfestsetzung 87
II. Lösungsansatz: Stärkung des Gebührenfestsetzungsverfahrens 88
1. Zeitliche Vorverlagerung des Grundrechtsschutzes durch prozedurale Vorkehrungen 88
2. Gebot eines gestuften und kooperativen Verfahrens 89
3. Prozedurale Spezifikationen im Rahmen des vorgegebenen Stufenprinzips 90
B. Die Umsetzung der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts durch die Länder: Das dreistufige Gebührenfestsetzungsverfahren gemäß § 14 RStV, §§ 1 – 7 RFinStV 92
I. Die Regelungen der §§ 14 RStV, 1 – 7 RFinStV im Überblick 93
II. Die Umsetzungsdichte der §§ 14 RStV, 1 – 7 RFinStV im Hinblick auf die Vorgaben des Gebührenurteils 93
1. Die erste Stufe: Bedarfsanmeldung der Rundfunkanstalten 93
2. Die zweite Stufe: Kontrolle der Bedarfsanmeldung durch ein Sachverständigengremium 95
a) Die Institutionalisierung der KEF 95
b) Die Prüfungsparameter der KEF 96
3. Die dritte Stufe: Gebührenfestsetzung durch die Länder 98
a) Die Kompetenz des Staates zur Letztentscheidung 98
b) Unklarheiten hinsichtlich des Entscheidungsspielraums 99
C. Die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts für eine vom KEF-Votum abweichende Gebührenfestsetzung der Länder 100
I. Varianten der Abweichung 100
II. Die missverständliche Einordnung der staatlichen Gebührenfestsetzung als eine gebundene Entscheidung 101
III. Zur Frage der Delegierbarkeit der Gebührenentscheidung auf die Exekutive 102
D. Ergebnis 103
Teil 4: Die Abweichungsgründe bei einer vom KEF-Votum abweichenden Gebührenfestsetzung der Länder 104
A. Der Abweichungsgrund einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer 104
I. Sichtweisen des Schrifttums 104
1. Der Ansatz Ossenbühls 104
2. Der Ansatz Lerches 106
3. Der Ansatz Degenharts und von Hartstein/Ring/Kreile/Dörr/Stettner 106
4. Weitere Stellungnahmen 107
a) Überblick 107
b) Zurückhaltende Äußerungen 108
c) Bedeutungsleugnende Stimmen 109
d) Der Evidenzgedanke 110
e) Mahnende Tendenzen 111
f) Alternative Lösungsansätze 112
5. Kritische Würdigung 112
II. Eigene Interpretation 113
1. Das Kriterium der Angemessenheit als maßgeblicher Topos 113
2. Grammatikalische Auslegung 115
3. Systematische Auslegung: Der Bedeutungsgehalt angemessenen Handelns in anderen Rechtsgebieten 116
4. Teleologische Auslegung 117
a) Der Sinnzusammenhang mit dem Sozialstaatsprinzip 117
aa) Die besondere Betonung des Sozialstaatsgedankens bei der Gebührenfestsetzung durch das Schrifttum 117
bb) Zur Anwendbarkeit des Sozialstaatsprinzips bei der Gebührenfestsetzung 118
cc) Inhalt und Reichweite des Sozialstaatsprinzips 119
dd) Einfluss der Gebührenbefreiungstatbestände aus sozialen Gründen 119
ee) Folgerungen für die Gebührenentscheidung der Länder 121
b) Der Sinnzusammenhang mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 121
aa) Die Bezugspunktlogik des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit 122
bb) Der Bezugspunkt des Programmangebots des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – Problemaufriss 122
cc) Der Vergleich mit den Kosten für andere Kommunikationsleistungen 123
dd) Der Vergleich mit Kosten für die Inanspruchnahme anderer Güter (insbesondere) der Daseinsvorsorge 125
ee) Der Bezugspunkt des Einkommens der Rundfunkteilnehmer 127
ff) Der Vergleich mit der Entwicklung weiterer öffentlicher Abgaben 129
gg) Der Vergleich mit der Einkünfteentwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand 130
c) Die politische Dimension des Begriffs der Angemessenheit 131
aa) Problemaufriss 131
bb) Rechtsprobleme bei sozialpolitischen Erwägungen 132
cc) Medienpolitische Erwägungen oder: Das Koppelungsverbot 133
dd) Insbesondere: Das Koppelungsverbot im Gebührenverfahren der Jahre 2003 bis 2005 135
III. Ergebnis 136
B. Der Abweichungsgrund eines fehlenden Informationszugangs 137
I. Sichtweisen des Schrifttums 137
1. Restriktive Auslegung 138
2. Extensive Auslegung 138
a) Anstaltenfreundliche extensive Auslegung 139
b) Anstaltenkritische extensive Auslegung 140
II. Eigene Interpretation 141
1. Absage an eine restriktive Auslegung 141
a) Eigenständigkeit des Abweichungsgrundes 141
b) Fehlender Zusammenhang mit den Gebührenbefreiungstatbeständen 141
2. Vorzugswürdigkeit einer extensiven Auslegung 142
a) Rundfunkspezifische Gesichtspunkte 142
b) Die Problematik einer rundfunkspezifischen Auslegung im Hinblick auf das Gebührenurteil 144
c) Informationszugang als Garant und Kontrollvehikel für ein umfassendes und qualitativ hochwertiges Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 144
III. Ergebnis 148
C. Weitere Abweichungsgründe 149
I. Die Bedeutung der Klausel „im wesentlichen“ im Gebührenurteil 149
1. Sichtweisen des Schrifttums 149
2. Eigene Interpretation 150
II. Prozedurale weitere Abweichungsgründe 150
1. Probleme auf der ersten Verfahrensstufe: Finanzielle Auswirkungen durch Änderungen der rundfunkspezifischen Rahmenbedingungen während eines Gebührenverfahrens 150
2. Probleme auf der zweiten Verfahrensstufe: Potenzielle Fehlentwicklungen bei der KEF 154
III. Medienspezifische weitere Abweichungsgründe 154
1. Wettbewerbliche Chancengleichheit innerhalb der dualen Rundfunkordnung 155
2. Rücksichtnahme auf das Pressewesen 157
3. Einfluss der Neuen Medien 159
IV. Ergebnis 161
Teil 5: Der Entscheidungsspielraum der Länder bei Anwendung der Abweichungsgründe 163
A. Formelle Bindungen der Länder 164
I. Die Einbeziehung des KEF-Votums in die Gebührenentscheidung 164
II. Das qualifizierte Begründungserfordernis 165
1. Die Gesetzeslage im Hinblick auf die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts 165
2. Stellungnahmen der Literatur 165
3. Eigene Interpretation 165
4. Insbesondere: Die Begründung der vom KEF-Votum abweichenden Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005 167
a) Problemfeld Zeitfaktor 167
b) Problemfeld Begründungstechnik 169
c) Problemfeld Nachprüfbarkeit der Gründe 170
aa) Formulierung der Begründung der Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005 170
bb) Ansichten im Schrifttum 170
cc) Eigene Interpretation 171
B. Materielle Bindungen der Länder 172
I. Die generelle Problematik eines inhaltlichen Entscheidungsspielraums bei Anwendung der Abweichungsgründe 172
1. Kompetenzielle Problemanalyse: Beurteilungsspielraum und Ermessen 172
2. Parallelen und Unterschiede zu Konstellationen des Beurteilungsspielraums und Ermessens im Allgemeinen Verwaltungsrecht 173
3. Folgerungen für den Entscheidungsspielraum der Länder 174
II. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Abweichungsgrund einer unangemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer 176
1. Beurteilungsspielraum 176
a) Die besondere Unbestimmtheit des Rechtsbegriffs der Angemessenheit 176
b) Das Überschreiten der Grenzen bei der Gebührenfestsetzung zum 1. April 2005 177
2. Ermessen 178
III. Der Entscheidungsspielraum der Länder beim Abweichungsgrund eines fehlenden Informationszugangs 179
1. Beurteilungsspielraum 179
2. Ermessen 180
IV. Der Entscheidungsspielraum der Länder bei prozeduralen Abweichungsgründen 181
1. Beurteilungsspielraum 181
2. Ermessen 182
V. Der Entscheidungsspielraum der Länder bei medienspezifischen Abweichungsgründen 182
1. Beurteilungsspielraum 182
Teil 6: Die Folgen einer erweiterten Gestaltungsmacht der Länder bei der Gebührenfestsetzung 192
A. Verfassungsrechtliche Folgen 192
I. Stärkung des grundgesetzlichen Demokratieprinzips auf Länderebene 192
II. Annäherung der Rundfunkfreiheit an die verfassungsrechtliche Normallage grundrechtlicher Freiheiten 194
III. Ausgleich des Spannungsfeldes zwischen Staatsverantwortung für den Rundfunk und Staatsfreiheit des Rundfunks 196
IV. Einfügung der Untersuchungsergebnisse in die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Prinzip der Staatsfreiheit des Rundfunks 197
B. Europarechtliche Folgen 199
I. Gefahr der Annäherung der Rundfunkgebühr an den Beihilfetatbestand des Art. 87 Abs. 1 EGV 199
II. Verbesserung der Rechtfertigungssituation bei Bejahung der Beihilfevoraussetzungen 200
C. Verfahrensrechtliche Folgen 201
I. Inkompatibilität mit dem alternativen Verfahrensmodell einer Gebührendynamisierung 201
II. Inkompatibilität mit dem alternativen Verfahrensmodell einer verbindlichen Gebührenentscheidung durch die KEF 204
III. Kein Zurück zur Verfahrensrechtslage vor dem Gebührenurteil von 1994 206
IV. Harmonisierung der Verfahrensstufen innerhalb des Gebührenverfahrens de lege lata 207
V. Stärkung der Legislative gegenüber der Exekutive im Gebührenverfahren de lege ferenda 208
1. Problemlage 208
2. Lösungsansätze 209
D. Folgen für die allgemeine Rundfunkgesetzgebung der Länder 211
I. Kritische Analyse des § 7 RFinStV 211
1. Die Gebührenfestsetzungsentscheidung als solche (§ 7 Abs. 2 Satz 1 RFinStV) 211
2. Normierung der parlamentarischen Beteiligungsrechte 212
3. Erörterungspflicht (§ 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV) 212
4. Normierung der Abweichungsgründe 213
5. Das qualifizierte Begründungserfordernis (§ 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV) 213
6. Normierung der Möglichkeit einer Spaltung der Rundfunkgebühr 213
II. Formulierungsvorschlag für eine Neufassung des § 7 RFinStV 214
Zusammenfassung 215
Literaturverzeichnis 220
Sachwortverzeichnis 234