Parlamentarische Informationsrechte

Christian Teuber

doi:10.3790/978-3-428-52437-2

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Teuber, C. (2007). Parlamentarische Informationsrechte. Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52437-2

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Parlamentarische Informationsrechte

Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen

Teuber, Christian

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 63

(2007)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52437-2
978-3-428-12437-4 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52437-2
Edition: 1
Language: German
Pages: 337
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

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Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Christian Teuber untersucht in der vorliegenden Publikation Ursprung, Inhalt und Grenzen des allgemeinen Anspruchs eines Parlaments auf Informationen gegenüber der Regierung.

Ausgehend von den speziellen Parlamentsinformationsregelungen (z. B. des Haushaltsverfassungsrechts) zeigt er die Existenz eines generellen Parlamentsinformationsanspruchs auf. Dessen verfassungsrechtliche Grundlage bildet u. a. das Gewaltenteilungsprinzip. Ausdrückliche Verfassungsbestimmungen haben deshalb lediglich deklaratorischen Charakter. Grenzen sind nicht Staatsgeheimnisse oder Grundrechte - allein die Funktionsfähigkeit der Regierung ist maßgeblich. Das Kapitalgesellschaftsrecht ermöglicht die Umsetzung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben. Die neue Handlungsform der Parlamentsinformationsvereinbarung ergänzt die einfach-rechtlichen Ausgestaltungen in Form von Parlamentsinfomationsgesetzen, Geschäftsordnungsregelungen und Informationsbeschlüssen. Ihre Rechtsnatur und verfassungsrechtliche Zulässigkeit wird grundlegend erörtert. Die zur Parlamentsinformation gewonnenen Erkenntnisse überträgt der Autor auf die kommunale Ebene, unter Beachtung der Besonderheit, dass die Gemeindevertretung kein Parlament, sondern ein Verwaltungsorgan darstellt.

Section Title	Page	Action	Price
Grußwort	7
Vorwort	9
Inhaltsverzeichnis	11
Abkürzungsverzeichnis	23
§ 1 Einleitung und Zielvorgabe	31
I. Problemstellung	31
II. Fragestellungen und Zielbeschreibung	35
1. Kapitel: Information und Parlamentsaufgaben	38
§ 2 Begriff der Information	38
I. Die nicht-parlamentsrechtlichen juristischen Informationsbegriffe	38
II. Der Begriff der parlamentarischen Information	39
§ 3 Informationen als Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung	41
I. Vertretungsaufgabe	43
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen	43
2. Parlamentarische Vertretung und Information	45
II. Kontrollaufgabe	45
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen	46
2. Ausprägungen im parlamentarischen Regierungssystem	47
3. Zeitliche Wirkrichtungen	50
4. Information als Grundlage und Mittel	51
III. Gesetzgebungsaufgabe	52
1. Parlament als Hauptorgan der Gesetzgebung	52
2. Informationsbedarf und -mittel	53
3. Informalisierung und Entparlamentarisierung	54
4. Gesetzesfolgenabschätzung	56
IV. Kreationsaufgabe	57
V. Ergebnis	57
2. Kapitel: Die Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation	60
§ 4 Typisierung der verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen	60
I. Die Kategorie der parlamentarischen Fremdinformationsrechte	61
1. Der Regelungstyp der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte	61
2. Der Regelungstyp der aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte	63
II. Die Kategorie der parlamentarischen Selbstinformationsrechte	64
§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte	65
I. Die Unterrichtungspflicht über Maßnahmen zur Überwachung von Wohnraum nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG	65
1. Bedeutung von Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG	66
2. Kontroll- und Informationsintensität	68
3. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht	68
II. Die Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG	69
1. Die Pflicht zur „umfassenden“ Unterrichtung	70
2. Das Gebot „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“	70
3. Kontroll- und Informationsintensität	71
4. Einfach-rechtliche Ausgestaltungen	72
a) Die Ausgestaltungen durch das EUZBBG	72
b) Die Ausgestaltungen durch die GGO	74
III. Gesetzesinitiativen der Regierung, Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf	75
1. Normzweck der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf	75
2. Gesetzes-Begründungspflicht kraft allgemeiner Parlamentsinformationsrechte	76
IV. Die haushaltsverfassungsrechtlichen Unterrichtungspflichten der Regierung	77
1. Normebenen des informationsbezogenen Haushaltsrechts	78
2. Das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments	79
a) Informationsfunktion des Haushaltsplans	79
b) Zeitliche Ausgestaltung der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht	81
c) Umfang der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht	82
aa) Wortlaut-Auslegung	82
bb) Systematische Auslegung	83
cc) Entstehungsgeschichtliche Auslegung	84
dd) Teleologische Auslegung	86
ee) Ergebnis	87
d) Zentrale Ausgestaltungen der haushaltsplanungsrechtlichen Rückanbindung	88
aa) Der Regelungsgegenstand der §§ 105 ff., 112 Abs. 2, 113 BHO/LHO	88
bb) Die Kernbestimmung des § 26 BHO/LHO	90
cc) Die Unterrichtungspflichten der Regierung nach §§ 10, 33 BHO/LHO	92
(1) Die Unterrichtungspflicht über finanzerhebliche Gesetzesvorlagen, § 10 Abs. 1 BHO/LHO	92
(2) Die Unterrichtungspflicht über Änderungen der Haushaltslage, § 10 Abs. 2 BHO/LHO	93
(3) Die Unterrichtungspflicht über Überschreitungen der Haushaltsplanzahlen, § 33 BHO/LHO	94
dd) Die Unterrichtungspflichten nach § 37 Abs. 4 BHO/LHO	95
(1) Die Notbewilligungskompetenz des Finanzministers	95
(2) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 BHO	97
(3) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 LHO	97
3. Die Rechnungslegung durch den Bundes- bzw. den Landesfinanzminister	98
a) Die Informationsfunktion der Rechnungslegung	98
aa) Rechnungslegung als Grundlage retrospektiver Haushaltskontrolle	99
bb) Das Gebot der ergänzenden Erläuterung	100
b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungslegung	101
c) Umfang der Informationserteilung im Wege der Rechnungslegung	101
d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht	102
4. Die Rechnungsprüfung	104
a) Exekutive Informationsfunktion gegenüber der Legislative	105
aa) Anwendung der juristischen Auslegungskriterien	106
bb) Stellungnahme	108
cc) Ergebnis	109
b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungsprüfung	109
c) Umfang der Information des Parlaments durch den Rechnungshof	110
d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht	111
aa) Gegenständliche Reichweite, §§ 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO/LHO	111
bb) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten, § 10a BHO/LHO	112
5. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis	114
V. Die Unterrichtungspflicht im Verteidigungsfalle nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG	116
1. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht	116
2. Umfang der Parlamentsinformation nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG	116
3. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis	117
VI. Die Sondervorschriften der Art. 53 S. 1 Fall 2 und S. 3; Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG	118
1. Das Zitierrecht des Bundesrates nach Art. 53 S. 1 Fall 2 GG	118
2. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Bundesrat über die Führung der Geschäfte nach Art. 53 S. 3 GG	119
a) Die Verpflichtung zum „auf dem Laufenden zu halten“	119
b) Das Merkmal „über Führung der Geschäfte“	119
c) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen	120
d) Sicherstellung verfassungsrechtlicher Aufgaben durch Information	120
3. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss in Verteidigungssachen gemäß Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG	121
a) Der Begriff der „Planungen“	122
b) Der Regelungszweck des Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG	122
c) Zusammenhang zwischen verfassungsrechtlicher Aufgabe und Information	122
§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte	123
I. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Untersuchungsausschusses	123
1. Informationsfunktion des parlamentarischen Untersuchungsrechts	124
2. Umfang der parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechte	126
a) Öffentliches Untersuchungsinteresse	126
b) Normative Verankerung in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf	127
c) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten	128
aa) Klarstellende Funktion der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf	128
bb) Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre	129
3. Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften	129
a) Die Untersuchungsausschussgesetze	130
b) Die Modalitäten der Beweiserhebung	130
c) Das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses	131
aa) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG	131
bb) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 1, 14 Abs. 1 UAG	133
4. Zusammenhang zwischen Aufgabe und Informationsbefugnis	133
II. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Verteidigungsausschusses nach Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG	134
III. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Hauptausschusses nach Art. 40 S. 4 Verf	134
IV. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Petitionsausschusses	135
1. Parlamentsinformationsfunktion der Petitionsinformationsrechte	135
a) Primärzweck des Petitionsrechts	135
b) Keine Reduktion auf Rechtsschutzfunktion	136
2. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 41a Verf und ihre Ausgestaltungen	138
a) Die einzelnen Beweiserhebungsrechte	138
b) Das Fragerecht des Petitionsausschusses nach Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf	139
c) Verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich Zeitpunkt und Umfang	139
aa) Jederzeitigkeit des Zutrittsrechts	140
bb) Umfassendheit von Auskunftserteilung und Aktenvorlage	140
cc) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten	141
d) Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften	142
3. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 17, Art. 45c GG und ihre Ausgestaltungen	142
a) Art. 17, Art. 45c GG als Grundlage des Petitionsinformationsrechts	143
b) Einfach-rechtliche Ausgestaltungsvorschriften	143
aa) Die Informationsbefugnisse des Bundestags-Petitionsausschusses	144
bb) Umfang der Informationsrechte des Bundestages-Petitionsausschusses	145
(1) Einbeziehung von Privatrechtssubjekten	145
(2) Zwingende Gründe der Geheimhaltung	146
4. Rückschlüsse auf einen Strukturzusammenhang	147
3. Kapitel: Existenz und Inhalt eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs	148
§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte	148
I. „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts	148
II. „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts	149
III. Rückschlüsse auf die erste Stufe der Parlamentsinformation	151
IV. Abstrahierung der bisherigen Erkenntnisse zur Parlamentsinformation von den verfassungsrechtlichen Spezialvorschriften	151
V. Übergreifende Erkenntnisse im Hinblick auf Umfang und Zeitpunkt	153
1. Umfassendheit als Leitbild parlamentarischer Information	153
2. Kein genereller Ausschluss von Privatrechtssubjekten	154
3. Verfassungsrechtliche Differenzierungen hinsichtlich des Zeitpunktes	154
VI. Zusammenfassende Erkenntnisse und Thesen zur Parlamentsinformation	154
§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines allgemeinen Informationsanspruchs	156
I. Zum Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion	157
1. Konkretisierungsthese: Parlamentarisches Zitierrecht, Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf	157
2. Statusthese: Abgeordnetenstatus	158
a) Überblick über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	158
b) Die Fortentwicklung durch das verfassungsrechtliche Schrifttum	160
c) Die zustimmenden Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte	161
3. Kompetenzthese: Parlamentarische Kompetenzen	163
II. Bewertung	164
1. Die Schwächen der Konkretisierungsthese	164
2. Die Kritik an der Statusthese	167
3. Die Einwände gegen die Kompetenzthese	169
III. Vorzugswürdiger dogmatischer Ansatz	172
1. Die traditionelle Idee der Gewaltenteilung	172
2. Kooperationspflichten als Wesensmerkmal klassischer gewaltenteiliger Systeme	174
3. Verdichtung zu Informationspflichten im parlamentarischen Regierungssystem	177
a) Die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung	177
b) Auswirkungen auf die Kooperationspflichten aus dem Gewaltenteilungsprinzip	179
c) Aufgabenbezogene Informationspflicht als kooperative Grundpflicht	180
d) Träger und Adressaten des allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs	182
IV. Ergebnis	183
§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs	185
I. Gegenständliche Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs	185
1. Bisheriger Meinungsstand in Rechtsprechung und verfassungsrechtlichem Schrifttum	186
2. Die Staatsaufsichtsthese des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006	187
3. Die vorzugswürdige teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung	189
4. Staatsgewalt als Gegenstand kontrollbezogener Information	192
a) Die Reichweite des Begriffs der Staatsgewalt	193
aa) Begriffsbestimmung	193
bb) Unmittelbare Staatsverwaltung als Gegenstand von Staatsgewalt	193
cc) Private Handlungs- oder Rechtsformen als Gegenstand von Staatsgewalt	194
(1) Publizistische Privatrechtsvereinigungen	194
(2) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen	195
dd) Ergebnis	196
b) Öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen	197
aa) Staatsgeheimnisse	197
bb) Grundrechtspositionen privater Dritter	199
(1) Möglicherweise betroffene Grundrechte	199
(2) Relevanz bei publizistischen Privatrechtsvereinigungen bzw. Eigengesellschaften	200
(3) Relevanz bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen	201
(4) Ergebnis	203
cc) Gesellschaftsrechtliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation	204
(1) Die Verschwiegenheitspflichten nach dem AktG und dem GmbHG	204
(a) Die gesellschaftsrechtliche Grundkonzeption	204
(b) Die Sondervorschriften der §§ 394, 395 AktG	205
(2) Beurteilung anhand der parlamentsinformationsrechtlichen Vorgaben	207
(a) Der Parlamentsinformationsanspruch als Ausnahme i.S.v. §§ 394, 395 AktG	207
(b) Die Lösungswege für die aufsichtsratslose GmbH	209
(aa) Die gesellschaftsrechtliche Lösung	210
(bb) Die öffentlichrechtliche Lösung	211
(3) Ergebnis	212
dd) Sonderfall: Parlamentarische Selbstinformationsrechte	213
c) Ausblick: Parlamentsinformation über staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen	214
5. Informationsbeschaffungs- und Meinungsbildungspflicht der Regierung?	215
6. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs	217
a) Missbrauch des parlamentarischen Informationsanspruchs	218
b) Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung	218
aa) Zusammenfassende Systematisierung der Kernbereichsdiskussion	218
bb) Die Kritik am Kernbereichsbegriff	220
cc) Funktionell-variable Grenzziehung	222
dd) Grundsätzlicher Einredecharakter	223
ee) Begründungspflicht der Informationsverweigerung	223
II. Entstehungszeitpunkt der Informationspflicht	224
III. Materielle Anforderungen an die Informationserteilung	225
IV. Ergebnis	226
§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze zur Parlamentsinformation auf die kommunale Ebene	228
I. Grundzüge der Verwaltungsorganisation auf kommunaler Ebene	229
II. Übertragbarkeit der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts und aufgabenbezogener Informationsanspruch des Rates	232
III. Sparkassen, geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie Sachverhalte mit privater Beteiligung	234
IV. Ergebnis	236
4. Kapitel: Vorhandene Regelungen im Spiegel des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs	238
§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen	238
I. Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen	238
1. Allgemein anerkannte Formen einfach-gesetzlicher Informationsregelungen	238
2. Das bayerische Parlamentsinformationsgesetz	239
3. Die §§ 2 und 3 des nordrhein-westfälischen ADV-Organisationsgesetzes	241
II. Verfassungsrechtliche Bewertung	243
1. Die ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsaufträge	243
2. Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungen	246
III. Ergebnis	248
§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“ zwischen Parlament und Regierung	249
I. Erscheinungsformen von „Vereinbarungen“ über die Parlamentsinformation	250
1. Das rheinland-pfälzische Grundmodell	251
2. Die Vereinbarungen in Bayern und Sachsen-Anhalt	252
3. Der nordrhein-westfälische Vereinbarungsentwurf	253
II. Rechtsnatur, Rechtswirkung und verfassungsrechtliche Zulässigkeit	254
1. Wortlaut-Auslegung	255
2. Systematische Auslegung	256
a) Verwaltungsrechtliche Rechtsgeschäfte	256
b) Verfassungsrechtliche Verträge	257
c) Interinstitutionelle Vereinbarungen im Europarecht	258
d) Zwischenergebnis	260
3. Entstehungsgeschichtliche Auslegung	260
4. Teleologische Auslegung	261
5. Stellungnahme	262
III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bisherigen Vereinbarungen	263
IV. Ergebnis	264
§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen	266
I. Die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen	266
1. Große Anfragen	267
2. Kleine Anfragen	269
3. Allgemeine Einzelfragen	272
a) Mündliche Anfragen zur Beantwortung in der Fragestunde, § 90 Abs. 1 GO LT	273
b) Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung, § 105 GO BT	274
4. Aktuelle Stunde	275
5. Befragungen der Bundesregierung	278
6. Auskunftsbegehren von Ausschüssen und Enquête-Kommissionen	279
a) Bundestags-Ausschüsse	279
b) Landtags-Ausschüsse	281
7. Unterrichtungen des Bundestages	282
8. Akteneinsicht einzelner Abgeordneter	282
II. Rechtsnatur und Rechtswirkung	282
1. Parlamentsautonomie	283
2. Rechtsnatur	284
a) Verwaltungsvorschriften	284
b) Rechtsverordnungen	285
c) Autonome Satzungen	286
d) Rechtsquellen sui generis	287
e) Zwischenergebnis	288
3. Rechtsverbindlichkeit im Interorganverhältnis	288
III. Verfassungsrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzungen	291
1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge	291
2. Geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltungsregelungen	291
IV. Ergebnis	293
§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse	294
I. Der Begriff des schlichten Parlamentsbeschlusses	295
II. Erscheinungsformen schlichter Parlamentsinformationsbeschlüsse	296
III. Berichtersuchen als zulässiger Beschlussgegenstand	297
1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse	298
2. Geschäftsordnungsrechtliche Zulässigkeit von Berichtsbeschlüssen	299
IV. Rechtsverbindlichkeit	300
V. Ergebnis	302
§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen	303
I.	304
II.	305
III.	307
IV.	310
V.	312
Literaturverzeichnis	314
Sachwortverzeichnis	331

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