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Teuber, C. (2007). Parlamentarische Informationsrechte. Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52437-2
Teuber, Christian. Parlamentarische Informationsrechte: Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52437-2
Teuber, C, (2007): Parlamentarische Informationsrechte: Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52437-2

Format

Parlamentarische Informationsrechte

Eine Untersuchung an den Beispielen des Bundestages und des Landtages Nordrhein-Westfalen

Teuber, Christian

Beiträge zum Parlamentsrecht, Vol. 63

(2007)

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Abstract

Christian Teuber untersucht in der vorliegenden Publikation Ursprung, Inhalt und Grenzen des allgemeinen Anspruchs eines Parlaments auf Informationen gegenüber der Regierung.

Ausgehend von den speziellen Parlamentsinformationsregelungen (z. B. des Haushaltsverfassungsrechts) zeigt er die Existenz eines generellen Parlamentsinformationsanspruchs auf. Dessen verfassungsrechtliche Grundlage bildet u. a. das Gewaltenteilungsprinzip. Ausdrückliche Verfassungsbestimmungen haben deshalb lediglich deklaratorischen Charakter. Grenzen sind nicht Staatsgeheimnisse oder Grundrechte - allein die Funktionsfähigkeit der Regierung ist maßgeblich. Das Kapitalgesellschaftsrecht ermöglicht die Umsetzung dieser verfassungsrechtlichen Vorgaben. Die neue Handlungsform der Parlamentsinformationsvereinbarung ergänzt die einfach-rechtlichen Ausgestaltungen in Form von Parlamentsinfomationsgesetzen, Geschäftsordnungsregelungen und Informationsbeschlüssen. Ihre Rechtsnatur und verfassungsrechtliche Zulässigkeit wird grundlegend erörtert. Die zur Parlamentsinformation gewonnenen Erkenntnisse überträgt der Autor auf die kommunale Ebene, unter Beachtung der Besonderheit, dass die Gemeindevertretung kein Parlament, sondern ein Verwaltungsorgan darstellt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Grußwort 7
Vorwort 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 23
§ 1 Einleitung und Zielvorgabe 31
I. Problemstellung 31
II. Fragestellungen und Zielbeschreibung 35
1. Kapitel: Information und Parlamentsaufgaben 38
§ 2 Begriff der Information 38
I. Die nicht-parlamentsrechtlichen juristischen Informationsbegriffe 38
II. Der Begriff der parlamentarischen Information 39
§ 3 Informationen als Grundlage der parlamentarischen Aufgabenwahrnehmung 41
I. Vertretungsaufgabe 43
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen 43
2. Parlamentarische Vertretung und Information 45
II. Kontrollaufgabe 45
1. Verfassungsrechtliche Grundlagen 46
2. Ausprägungen im parlamentarischen Regierungssystem 47
3. Zeitliche Wirkrichtungen 50
4. Information als Grundlage und Mittel 51
III. Gesetzgebungsaufgabe 52
1. Parlament als Hauptorgan der Gesetzgebung 52
2. Informationsbedarf und -mittel 53
3. Informalisierung und Entparlamentarisierung 54
4. Gesetzesfolgenabschätzung 56
IV. Kreationsaufgabe 57
V. Ergebnis 57
2. Kapitel: Die Verfassungsbestimmungen über die Parlamentsinformation 60
§ 4 Typisierung der verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen 60
I. Die Kategorie der parlamentarischen Fremdinformationsrechte 61
1. Der Regelungstyp der reaktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte 61
2. Der Regelungstyp der aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte 63
II. Die Kategorie der parlamentarischen Selbstinformationsrechte 64
§ 5 Die aktiven parlamentarischen Fremdinformationsrechte 65
I. Die Unterrichtungspflicht über Maßnahmen zur Überwachung von Wohnraum nach Art. 13 Abs. 6 S. 1 GG 65
1. Bedeutung von Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG 66
2. Kontroll- und Informationsintensität 68
3. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht 68
II. Die Unterrichtungspflicht in Angelegenheiten der Europäischen Union nach Art. 23 Abs. 2 S. 2 Alt. 1 GG 69
1. Die Pflicht zur „umfassenden“ Unterrichtung 70
2. Das Gebot „zum frühestmöglichen Zeitpunkt“ 70
3. Kontroll- und Informationsintensität 71
4. Einfach-rechtliche Ausgestaltungen 72
a) Die Ausgestaltungen durch das EUZBBG 72
b) Die Ausgestaltungen durch die GGO 74
III. Gesetzesinitiativen der Regierung, Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf 75
1. Normzweck der Art. 76 Abs. 1 Fall 1 GG, Art. 65 Alt. 1 Verf 75
2. Gesetzes-Begründungspflicht kraft allgemeiner Parlamentsinformationsrechte 76
IV. Die haushaltsverfassungsrechtlichen Unterrichtungspflichten der Regierung 77
1. Normebenen des informationsbezogenen Haushaltsrechts 78
2. Das Budgetbewilligungsrecht des Parlaments 79
a) Informationsfunktion des Haushaltsplans 79
b) Zeitliche Ausgestaltung der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht 81
c) Umfang der haushaltsplanungsbezogenen Informationspflicht 82
aa) Wortlaut-Auslegung 82
bb) Systematische Auslegung 83
cc) Entstehungsgeschichtliche Auslegung 84
dd) Teleologische Auslegung 86
ee) Ergebnis 87
d) Zentrale Ausgestaltungen der haushaltsplanungsrechtlichen Rückanbindung 88
aa) Der Regelungsgegenstand der §§ 105 ff., 112 Abs. 2, 113 BHO/LHO 88
bb) Die Kernbestimmung des § 26 BHO/LHO 90
cc) Die Unterrichtungspflichten der Regierung nach §§ 10, 33 BHO/LHO 92
(1) Die Unterrichtungspflicht über finanzerhebliche Gesetzesvorlagen, § 10 Abs. 1 BHO/LHO 92
(2) Die Unterrichtungspflicht über Änderungen der Haushaltslage, § 10 Abs. 2 BHO/LHO 93
(3) Die Unterrichtungspflicht über Überschreitungen der Haushaltsplanzahlen, § 33 BHO/LHO 94
dd) Die Unterrichtungspflichten nach § 37 Abs. 4 BHO/LHO 95
(1) Die Notbewilligungskompetenz des Finanzministers 95
(2) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 BHO 97
(3) Die Unterrichtungspflicht betreffend über- und außerplanmäßige Ausgaben nach § 37 Abs. 4 LHO 97
3. Die Rechnungslegung durch den Bundes- bzw. den Landesfinanzminister 98
a) Die Informationsfunktion der Rechnungslegung 98
aa) Rechnungslegung als Grundlage retrospektiver Haushaltskontrolle 99
bb) Das Gebot der ergänzenden Erläuterung 100
b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungslegung 101
c) Umfang der Informationserteilung im Wege der Rechnungslegung 101
d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht 102
4. Die Rechnungsprüfung 104
a) Exekutive Informationsfunktion gegenüber der Legislative 105
aa) Anwendung der juristischen Auslegungskriterien 106
bb) Stellungnahme 108
cc) Ergebnis 109
b) Zeitliche Ausgestaltung der Rechnungsprüfung 109
c) Umfang der Information des Parlaments durch den Rechnungshof 110
d) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen der Unterrichtungspflicht 111
aa) Gegenständliche Reichweite, §§ 91 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 BHO, 92, 95 Abs. 1 und 104 BHO/LHO 111
bb) Geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten, § 10a BHO/LHO 112
5. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis 114
V. Die Unterrichtungspflicht im Verteidigungsfalle nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG 116
1. Zeitliche Ausgestaltung der Unterrichtungspflicht 116
2. Umfang der Parlamentsinformation nach Art. 115f Abs. 2 Fall 1 GG 116
3. Zusammenhang zwischen Parlamentsaufgaben und Informationsbefugnis 117
VI. Die Sondervorschriften der Art. 53 S. 1 Fall 2 und S. 3; Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG 118
1. Das Zitierrecht des Bundesrates nach Art. 53 S. 1 Fall 2 GG 118
2. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Bundesrat über die Führung der Geschäfte nach Art. 53 S. 3 GG 119
a) Die Verpflichtung zum „auf dem Laufenden zu halten“ 119
b) Das Merkmal „über Führung der Geschäfte“ 119
c) Einfach-rechtliche Ausgestaltungen 120
d) Sicherstellung verfassungsrechtlicher Aufgaben durch Information 120
3. Die Unterrichtungspflicht der Regierung gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss in Verteidigungssachen gemäß Art. 53a Abs. 2 S. 1 GG 121
a) Der Begriff der „Planungen“ 122
b) Der Regelungszweck des Art. 53a Abs. 2 S. 2 GG 122
c) Zusammenhang zwischen verfassungsrechtlicher Aufgabe und Information 122
§ 6 Die parlamentarischen Selbstinformationsrechte 123
I. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Untersuchungsausschusses 123
1. Informationsfunktion des parlamentarischen Untersuchungsrechts 124
2. Umfang der parlamentarischen Untersuchungsinformationsrechte 126
a) Öffentliches Untersuchungsinteresse 126
b) Normative Verankerung in Art. 41 Abs. 2 S. 2 Verf 127
c) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten 128
aa) Klarstellende Funktion der Art. 44 Abs. 2 S. 2 GG, Art. 41 Abs. 3 Verf 128
bb) Kontext des grundrechtlichen Schutzes der Privatsphäre 129
3. Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften 129
a) Die Untersuchungsausschussgesetze 130
b) Die Modalitäten der Beweiserhebung 130
c) Das Erfordernis eines öffentlichen Untersuchungsinteresses 131
aa) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 18 Abs. 1, 19 PUAG 131
bb) Das öffentliche Untersuchungsinteresse i.S.v. §§ 1, 14 Abs. 1 UAG 133
4. Zusammenhang zwischen Aufgabe und Informationsbefugnis 133
II. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Verteidigungsausschusses nach Art. 45a Abs. 2 S. 1 GG 134
III. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Hauptausschusses nach Art. 40 S. 4 Verf 134
IV. Die Informationsrechte des Parlaments vermittels des Petitionsausschusses 135
1. Parlamentsinformationsfunktion der Petitionsinformationsrechte 135
a) Primärzweck des Petitionsrechts 135
b) Keine Reduktion auf Rechtsschutzfunktion 136
2. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 41a Verf und ihre Ausgestaltungen 138
a) Die einzelnen Beweiserhebungsrechte 138
b) Das Fragerecht des Petitionsausschusses nach Art. 41a Abs. 2 S. 1 Alt. 1 Verf 139
c) Verfassungsrechtliche Vorgaben hinsichtlich Zeitpunkt und Umfang 139
aa) Jederzeitigkeit des Zutrittsrechts 140
bb) Umfassendheit von Auskunftserteilung und Aktenvorlage 140
cc) Verfassungsrechtliche Einbeziehung von Privatrechtssubjekten 141
d) Einfach-gesetzliche Ausgestaltungsvorschriften 142
3. Die Petitionsinformationsrechte nach Art. 17, Art. 45c GG und ihre Ausgestaltungen 142
a) Art. 17, Art. 45c GG als Grundlage des Petitionsinformationsrechts 143
b) Einfach-rechtliche Ausgestaltungsvorschriften 143
aa) Die Informationsbefugnisse des Bundestags-Petitionsausschusses 144
bb) Umfang der Informationsrechte des Bundestages-Petitionsausschusses 145
(1) Einbeziehung von Privatrechtssubjekten 145
(2) Zwingende Gründe der Geheimhaltung 146
4. Rückschlüsse auf einen Strukturzusammenhang 147
3. Kapitel: Existenz und Inhalt eines allgemeinen verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs 148
§ 7 Verfassungsrechtliche Struktur der Parlamentsinformationsrechte 148
I. „Implied-powers“-Vermutung des Parlamentsinformationsrechts 148
II. „Drei-Stufen-Theorie“ des Parlamentsinformationsrechts 149
III. Rückschlüsse auf die erste Stufe der Parlamentsinformation 151
IV. Abstrahierung der bisherigen Erkenntnisse zur Parlamentsinformation von den verfassungsrechtlichen Spezialvorschriften 151
V. Übergreifende Erkenntnisse im Hinblick auf Umfang und Zeitpunkt 153
1. Umfassendheit als Leitbild parlamentarischer Information 153
2. Kein genereller Ausschluss von Privatrechtssubjekten 154
3. Verfassungsrechtliche Differenzierungen hinsichtlich des Zeitpunktes 154
VI. Zusammenfassende Erkenntnisse und Thesen zur Parlamentsinformation 154
§ 8 Verfassungsdogmatische Herleitung eines allgemeinen Informationsanspruchs 156
I. Zum Stand der verfassungsrechtlichen Diskussion 157
1. Konkretisierungsthese: Parlamentarisches Zitierrecht, Art. 43 Abs. 2 S. 1 GG, Art. 45 Abs. 2 Verf 157
2. Statusthese: Abgeordnetenstatus 158
a) Überblick über die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 158
b) Die Fortentwicklung durch das verfassungsrechtliche Schrifttum 160
c) Die zustimmenden Entscheidungen der Landesverfassungsgerichte 161
3. Kompetenzthese: Parlamentarische Kompetenzen 163
II. Bewertung 164
1. Die Schwächen der Konkretisierungsthese 164
2. Die Kritik an der Statusthese 167
3. Die Einwände gegen die Kompetenzthese 169
III. Vorzugswürdiger dogmatischer Ansatz 172
1. Die traditionelle Idee der Gewaltenteilung 172
2. Kooperationspflichten als Wesensmerkmal klassischer gewaltenteiliger Systeme 174
3. Verdichtung zu Informationspflichten im parlamentarischen Regierungssystem 177
a) Die parlamentarischen Regierungssysteme des Grundgesetzes und der Landesverfassung 177
b) Auswirkungen auf die Kooperationspflichten aus dem Gewaltenteilungsprinzip 179
c) Aufgabenbezogene Informationspflicht als kooperative Grundpflicht 180
d) Träger und Adressaten des allgemeinen Parlamentsinformationsanspruchs 182
IV. Ergebnis 183
§ 9 Inhaltliche Ausgestaltung des Parlamentsinformationsanspruchs 185
I. Gegenständliche Reichweite des parlamentarischen Informationsanspruchs 185
1. Bisheriger Meinungsstand in Rechtsprechung und verfassungsrechtlichem Schrifttum 186
2. Die Staatsaufsichtsthese des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 26. Juli 2006 187
3. Die vorzugswürdige teleologisch-akzessorietätsorientierte Bestimmung 189
4. Staatsgewalt als Gegenstand kontrollbezogener Information 192
a) Die Reichweite des Begriffs der Staatsgewalt 193
aa) Begriffsbestimmung 193
bb) Unmittelbare Staatsverwaltung als Gegenstand von Staatsgewalt 193
cc) Private Handlungs- oder Rechtsformen als Gegenstand von Staatsgewalt 194
(1) Publizistische Privatrechtsvereinigungen 194
(2) Gemischtwirtschaftliche Unternehmen 195
dd) Ergebnis 196
b) Öffentliche und private Geheimhaltungsinteressen 197
aa) Staatsgeheimnisse 197
bb) Grundrechtspositionen privater Dritter 199
(1) Möglicherweise betroffene Grundrechte 199
(2) Relevanz bei publizistischen Privatrechtsvereinigungen bzw. Eigengesellschaften 200
(3) Relevanz bei gemischtwirtschaftlichen Unternehmen 201
(4) Ergebnis 203
cc) Gesellschaftsrechtliche Umsetzung der verfassungsrechtlichen Vorgaben zur Parlamentsinformation 204
(1) Die Verschwiegenheitspflichten nach dem AktG und dem GmbHG 204
(a) Die gesellschaftsrechtliche Grundkonzeption 204
(b) Die Sondervorschriften der §§ 394, 395 AktG 205
(2) Beurteilung anhand der parlamentsinformationsrechtlichen Vorgaben 207
(a) Der Parlamentsinformationsanspruch als Ausnahme i.S.v. §§ 394, 395 AktG 207
(b) Die Lösungswege für die aufsichtsratslose GmbH 209
(aa) Die gesellschaftsrechtliche Lösung 210
(bb) Die öffentlichrechtliche Lösung 211
(3) Ergebnis 212
dd) Sonderfall: Parlamentarische Selbstinformationsrechte 213
c) Ausblick: Parlamentsinformation über staatliche Subventionen und Vergabeentscheidungen 214
5. Informationsbeschaffungs- und Meinungsbildungspflicht der Regierung? 215
6. Die Grenzen des parlamentarischen Informationsanspruchs 217
a) Missbrauch des parlamentarischen Informationsanspruchs 218
b) Funktionsfähigkeits- und Eigenverantwortlichkeitsbereich der Regierung 218
aa) Zusammenfassende Systematisierung der Kernbereichsdiskussion 218
bb) Die Kritik am Kernbereichsbegriff 220
cc) Funktionell-variable Grenzziehung 222
dd) Grundsätzlicher Einredecharakter 223
ee) Begründungspflicht der Informationsverweigerung 223
II. Entstehungszeitpunkt der Informationspflicht 224
III. Materielle Anforderungen an die Informationserteilung 225
IV. Ergebnis 226
§ 10 Übertragbarkeit der Grundsätze zur Parlamentsinformation auf die kommunale Ebene 228
I. Grundzüge der Verwaltungsorganisation auf kommunaler Ebene 229
II. Übertragbarkeit der Drei-Stufen-Theorie des Parlamentsinformationsrechts und aufgabenbezogener Informationsanspruch des Rates 232
III. Sparkassen, geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten sowie Sachverhalte mit privater Beteiligung 234
IV. Ergebnis 236
4. Kapitel: Vorhandene Regelungen im Spiegel des verfassungsrechtlichen Parlamentsinformationsanspruchs 238
§ 11 Einfach-gesetzliche Parlamentsinformationsregelungen 238
I. Erscheinungsformen einfach-gesetzlicher Parlamentsinformationsregelungen 238
1. Allgemein anerkannte Formen einfach-gesetzlicher Informationsregelungen 238
2. Das bayerische Parlamentsinformationsgesetz 239
3. Die §§ 2 und 3 des nordrhein-westfälischen ADV-Organisationsgesetzes 241
II. Verfassungsrechtliche Bewertung 243
1. Die ausdrücklichen verfassungsrechtlichen Ausgestaltungsaufträge 243
2. Die einfach-gesetzlichen Ausgestaltungen 246
III. Ergebnis 248
§ 12 Die Parlamentsinformation auf Grund von „Vereinbarungen“ zwischen Parlament und Regierung 249
I. Erscheinungsformen von „Vereinbarungen“ über die Parlamentsinformation 250
1. Das rheinland-pfälzische Grundmodell 251
2. Die Vereinbarungen in Bayern und Sachsen-Anhalt 252
3. Der nordrhein-westfälische Vereinbarungsentwurf 253
II. Rechtsnatur, Rechtswirkung und verfassungsrechtliche Zulässigkeit 254
1. Wortlaut-Auslegung 255
2. Systematische Auslegung 256
a) Verwaltungsrechtliche Rechtsgeschäfte 256
b) Verfassungsrechtliche Verträge 257
c) Interinstitutionelle Vereinbarungen im Europarecht 258
d) Zwischenergebnis 260
3. Entstehungsgeschichtliche Auslegung 260
4. Teleologische Auslegung 261
5. Stellungnahme 262
III. Verfassungsrechtliche Beurteilung der bisherigen Vereinbarungen 263
IV. Ergebnis 264
§ 13 Geschäftsordnungsrechtliche Parlamentsinformationsregelungen 266
I. Die geschäftsordnungsrechtlichen Parlamentsinformationsregelungen 266
1. Große Anfragen 267
2. Kleine Anfragen 269
3. Allgemeine Einzelfragen 272
a) Mündliche Anfragen zur Beantwortung in der Fragestunde, § 90 Abs. 1 GO LT 273
b) Einzelfragen zur mündlichen oder schriftlichen Beantwortung, § 105 GO BT 274
4. Aktuelle Stunde 275
5. Befragungen der Bundesregierung 278
6. Auskunftsbegehren von Ausschüssen und Enquête-Kommissionen 279
a) Bundestags-Ausschüsse 279
b) Landtags-Ausschüsse 281
7. Unterrichtungen des Bundestages 282
8. Akteneinsicht einzelner Abgeordneter 282
II. Rechtsnatur und Rechtswirkung 282
1. Parlamentsautonomie 283
2. Rechtsnatur 284
a) Verwaltungsvorschriften 284
b) Rechtsverordnungen 285
c) Autonome Satzungen 286
d) Rechtsquellen sui generis 287
e) Zwischenergebnis 288
3. Rechtsverbindlichkeit im Interorganverhältnis 288
III. Verfassungsrechtliche Wirksamkeitsvoraussetzungen 291
1. Verfassungsrechtliche Ausgestaltungsaufträge 291
2. Geschäftsordnungsrechtliche Ausgestaltungsregelungen 291
IV. Ergebnis 293
§ 14 Parlamentsinformation im Wege schlichter Parlamentsbeschlüsse 294
I. Der Begriff des schlichten Parlamentsbeschlusses 295
II. Erscheinungsformen schlichter Parlamentsinformationsbeschlüsse 296
III. Berichtersuchen als zulässiger Beschlussgegenstand 297
1. Verfassungsrechtliche Zulässigkeit schlichter Parlamentsbeschlüsse 298
2. Geschäftsordnungsrechtliche Zulässigkeit von Berichtsbeschlüssen 299
IV. Rechtsverbindlichkeit 300
V. Ergebnis 302
§ 15 Zusammenfassung der Ergebnisse und Schlussbetrachtungen 303
I. 304
II. 305
III. 307
IV. 310
V. 312
Literaturverzeichnis 314
Sachwortverzeichnis 331