Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts

Albert Ingold

doi:10.3790/978-3-428-52539-3

Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts

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Ingold, A. (2007). Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52539-3

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Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts

Ingold, Albert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1078

(2007)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52539-3
978-3-428-12539-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52539-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 386
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 128.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 84.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Albert Ingold stellt sich zentralen Fragen des Planungsrechts: Wann muss eine Gemeinde planen? Wann darf der gesellschaftlichen Entwicklung in der grundrechtssensiblen Raumgestaltung kein freier Lauf gelassen werden? Diese Fragen bilden den Ausgangspunkt, um einen grundsätzlich neuen, systematischen Zugang zu einer Dogmatik der Erstplanungspflichten zu entwickeln.

Erstplanungspflichten schränken die schöpferische Gestaltungsfreiheit des Planungsträgers ein. Diese Einschränkung ist möglich, wenn sich die planerische Gestaltungsfreiheit zu einer strikten Planungspflicht verdichtet. Eine derartige Verdichtung kann - so die dogmatische Grundunterscheidung von Albert Ingold - subjektiv oder objektiv determiniert sein.

Die methodologische Leistung des Autors liegt dabei darin, dass die Grundbegriffe dieser Systembildung - insbesondere die Rechtsfigur der Verdichtung von Gestaltungsspielräumen - nicht isoliert im Planungsrecht, sondern als allgemeine rechtliche Strukturprinzipien, die sich auch in der Gesetz-, Verordnungs- und Satzungsgebung wiederfinden, hergeleitet und im Einzelnen auf die Gesamtheit des raumbezogenen Planungsrechts angewendet werden.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung: Anlass, Ziel und Gang der Untersuchung	15
A. Anlass und Ziel der Untersuchung	15
B. Gang der Untersuchung	16
1. Kapitel: Erstplanungspflichten – Begriff und Struktur	17
A. Begriff der Erstplanungspflicht	17
I. Planung und sog. „Planungsermessen“	17
1. Begriff der Planung	17
2. Struktur der Planung – das sog. „Planungsermessen“	22
a) Behauptete Identität von „Planungsermessen“ und herkömmlichem Verwaltungsermessen	23
b) Unterschiede zwischen „Planungsermessen“ und herkömmlichem Verwaltungsermessen	25
c) Keine exklusive Begrifflichkeit	28
II. Erstplanungspflicht / Änderungspflicht	30
III. Erstplanungspflicht / Planungserfordernis	34
IV. Differenzierung zwischen objektiv und subjektiv determinierten Erstplanungspflichten	39
B. Verdichtung des sog. „Planungsermessens“ zur Pflicht	44
I. Rechtsfigur der Verdichtung	44
II. Gegenüberstellung Planungspflicht / Planungsverbot	48
III. Überblick über planungsspezifische und potentiell verdichtende Belange	49
1. Rechtsstaatsprinzip	49
2. Sozialstaatsprinzip	51
3. Grundrechtliche Schutzpflichten	52
4. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie	52
5. Staatszielbestimmung Umweltschutz	53
IV. Ergebnis	54
C. Vergleich zu anderen pflichtbegründenden Verdichtungen normativer Gestaltungsspielräume	54
I. Generelle Vergleichbarkeit	55
1. Gesetzgebung	55
2. Verordnungsgebung / Satzungsgebung	56
3. Verwaltungsermessen	57
II. Objektiv determinierte Verdichtungen	58
1. Gesetzgebungspflichten	58
2. Pflichten zum Erlass von Rechtsverordnungen und Satzungen	64
3. Zwischenergebnis	65
III. Subjektiv determinierte Verdichtungen	66
1. Verordnungsgebung / Satzungsgebung	66
2. Gesetzgebung	68
IV. Ergebnis	71
2. Kapitel: Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten	73
A. Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten bei § 35 BauGB	73
I. § 35 II BauGB: Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei nicht privilegierten Vorhaben	74
1. Verwaltungswissenschaftlicher Exkurs: Finale und konditionale Programmierung	74
a) Begriffe	75
b) Normstruktur des § 35 BauGB	78
c) Planungserfordernis als Kombination von finaler und konditionaler Programmierung	78
d) Ergebnis des Exkurses	81
2. Entwicklungslinien in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	81
a) Entwicklung des Planungserfordernisses	81
b) Beschränkung des Planungserfordernisses auf die Notwendigkeit der Binnenkoordination	84
c) Wegfall der Unterscheidung Binnen-/Außenkoordination	89
d) Abhängigkeit der Rechtsprechungsentwicklung von den zu beurteilenden Vorhaben: Von Wohnsiedlungskomplexen über große Industrieansiedlungen/Windenergie bis zur Errichtung von FOC	92
3. Keine Anerkennung des Planungserfordernisses als „öffentlicher Belang“	95
a) Argumentation gegen Planungserfordernis	95
(1) Unzulänglichkeit	95
(2) Rechtliche Unzulässigkeit	96
b) Alternative Lösungsmodelle	101
(1) Art. 28 II GG/Planungshoheit als „öffentlicher Belang“	101
(2) Unmittelbarer Rückgriff auf § 2 II BauGB	102
(a) § 2 II BauGB als eigener Rechtmäßigkeitsmaßstab	102
(b) § 2 II BauGB als „öffentlicher Belang“	104
(3) § 36 BauGB statt Planungserfordernis	106
(4) Gebot der Rücksichtnahme als öffentlicher Belang	107
c) Zusammenfassende Stellungnahme	108
4. Planungserfordernis nur zur Binnenkoordination	109
5. Planungserfordernis nur zur Außenkoordination	111
6. Planungserfordernis zur Binnen- und Außenkoordination	112
a) Grenzen konditionaler Programmierung	113
b) Teleologische Begründung	116
c) Kritik an Begründungen	119
7. Zwischenergebnis	121
II. § 35 I BauGB: Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei privilegierten Vorhaben	122
1. Klassische Literaturauffassung: kein Planungserfordernis bei § 35 I BauGB	123
a) Generelle Ablehnung des Planungserfordernisses	123
b) Hoppe: Entprivilegierungsthese	123
c) Ablehnung des Planungserfordernisses vor dem Hintergrund des Planersatzcharakters der Norm	125
2. Überwiegende Literaturauffassung: Planungserfordernis bei § 35 I BauGB nur aufgrund notwendiger Binnenkoordination	126
3. Keine Differenzierung zwischen § 35 I BauGB und § 35 II BauGB	127
4. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts	129
a) Vor Anerkennung des Planungserfordernisses zur Außenkoordination bei § 35 II BauGB: Generelle Ablehnung der Rechtsfigur bei § 35 I BauGB	129
b) Jüngster Beschluss – Rechtsprechungswandel?	131
5. Stellungnahme	132
a) Umfang des Planersatzcharakters von § 35 I BauGB	132
b) Planungserfordernis zur Binnenkoordination	133
c) Planungserfordernis zur Außenkoordination	134
d) Ergebnis	137
III. Zwischenergebnis zur Rechtsfigur des Planungserfordernisses bei § 35 I BauGB und § 35 II BauGB	137
IV. Folgeproblem: Art der konkreten Abhilfe im Fall eines Planungserfordernisses	138
1. Vom Planungserfordernis geforderter Plantyp	138
a) Raumordnungsrechtliche Pläne	138
b) Flächennutzungsplan	142
c) Bebauungsplan	143
(1) Generell zur Außenkoordination geeignet?	144
(2) Generell zur Binnenkoordination geeignet?	145
(3) Unterscheidung einfacher/qualifizierter/vorhabenbezogener Bebauungsplan	146
d) Zwischenergebnis	147
2. Wegfall des Planungserfordernisses bei Abwägung auf höherer Ebene gem. § 35 III S. 2 u. S. 3 BauGB?	148
a) Komplette „Hochzonung“ der abschließenden Abwägung	150
b) Beschränkung auf abschließende Abwägung des Zielkerns	151
c) Überörtliche Relevanz der Koordinierungsbedürfnisse	153
(1) Binnenkoordination	153
(2) Außenkoordination	153
(3) Zwischenergebnis	155
3. Ergebnis	156
V. Gesamtzusammenfassung: Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei § 35 BauGB	157
B. Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten bei § 34 BauGB	157
I. § 34 I BauGB	157
1. Planungserfordernis als öffentlicher Belang bei § 34 BBauG	158
2. Planungserfordernis als generelles Hindernis des „Einfügens“ bei § 34 BauGB	159
3. Planungserfordernis durch analoge Anwendung des § 2 II BauGB	160
4. Kein Planungserfordernis bei § 34 BauGB	160
5. Stellungnahme	162
6. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei § 34 I BauGB als Folge des § 34 III BauG	164
a) Maßstab der „schädlichen Auswirkungen“	165
b) Auswirkungen des Maßstabs auf den Umfang der subjektiv determinierten Erstplanungspflicht	168
7. Zwischenergebnis	169
II. § 34 II BauGB	169
III. § 34 IV BauGB	170
IV. Ergebnis	172
C. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 1 III S. 1 BauGB	173
I. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht beim Bebauungsplan	173
1. Existenz und Voraussetzungen der Erstplanungspflicht	174
2. Subjektive Determination der Erstplanungspflicht	176
3. Zwischenergebnis	178
II. Subjektiv determinierte Erstplanungspflich tbeim Flächennutzungsplan?	178
D. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 8 II S. 1 BauGB	181
E. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 5 I S. 3 BauGB a. F.	184
F. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 166 I S. 2 BauGB	186
I. § 166 I S. 2 BauGB als gesetzlich normierte, selbstständige Erforderlichkeit eines Bebauungsplans	187
II. § 166 I S. 2 BauGB als bloße Modifikation der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 III S. 1 BauGB	187
III. Stellungnahme und Bestimmung des Pflichtcharakters	188
G. Zwischenergebnis	191
3. Kapitel: Objektiv determinierte Erstplanungspflichten	192
A. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 8 I S. 1, 9 I S. 1 ROG	192
I. § 8 I S. 1 ROG – Erstplanungspflicht zur Aufstellung von Landesplänen	194
II. § 9 I S. 1 ROG – Erstplanungspflicht zur Aufstellung von Regionalplänen	195
B. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 5 I S. 1 BauGB i.V. m. § 1 III S. 1 BauGB	196
C. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 4c BauGB?	201
D. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 1 III S. 1 BauGB	204
I. Objektive Determination der Planungspflicht	204
1. Vertreter einer subjektiven Bestimmung der pflichtbegründenden Erforderlichkeit	205
2. Vertreter einer objektiven Bestimmung der pflichtbegründenden Erforderlichkeit	206
3. Stellungnahme	211
a) Einheitlicher Erforderlichkeitsmaßstab geboten?	211
b) Kein grundsätzlicher Widerspruch der Begründungsalternativen	213
(1) Vertreter einer strikten Beschränkung auf objektiven Maßstab	214
(2) Innerhalb der subjektiven Ansicht: verbreitet Vermengungen bejaht	214
(3) Vereinigungslösung	215
c) EAG Bau 2004 und Begründung der Erstplanungspflicht	218
d) Zwischenergebnis	220
II. Bestimmung der „Ermessensverdichtung“	221
1. Bender	221
2. Stüer	222
3. Bundesverwaltungsgericht / Gaentzsch / Gierke	224
III. Zwischenergebnis	229
E. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 1 IV BauGB	230
I. Herleitung einer objektiv determinierten Erstplanungspflicht	230
1. „Anpassen“ als Erstplanungspflicht	230
a) Allgemeiner Normgehalt	231
b) Ablehnung einer Erstplanungspflicht aus § 1 IV BauGB	233
(1) Wortlaut	233
(2) Entstehungsgeschichte	235
(3) Teleologische Auslegung	240
(4) Erstplanungspflicht auch bezüglich der Raumordnungsziele lediglich aus § 1 III S. 1 BauGB	242
(5) Erstplanungspflicht aus dem Prinzip der Gemeindetreue	243
(6) Zusammenfassung	245
c) Anerkennung einer Erstplanungspflicht aus § 1 IV BauGB	245
(1) Begründung der Pflicht	246
(2) Anwendungsbereich: Beschränkung auf unbeplanten Innenbereich?	249
2. Auswirkungen des EAG Bau 2004	251
3. Objektive Determination der Erstplanungspflicht	254
4. Verhältnis zur Pflicht aus § 1 III S. 1 BauGB	254
5. Zwischenergebnis	256
II. Anforderungen an pflichtenbegründende Ziele der Raumordnung	256
1. Generelle Anforderungen	257
a) Allgemeine Anforderungen an Ziele der Raumordnung	257
b) Spezielle Anforderungen an planungspflichtbegründende Raumordnungsziele?	260
c) Problemfälle: Soll-Ziele; Regel/Ausnahme-Ziele	262
(1) Festsetzungen mit „Regel-Ausnahme-Struktur“	263
(2) „Soll-Ziele“	264
(3) Zwischenergebnis	274
2. Spezialfall: Bindungen durch das Zentrale-Orte-Konzept	274
a) Beeinträchtigungsverbot	275
(1) Fehlende Zielqualität aufgrund genereller Einwände gegen das Zentrale-Orte-Konzept?	275
(2) Fehlende Zielqualität aufgrund mangelnder abschließender Abgewogenheit/Bestimmtheit?	279
b) Kongruenzgebot	282
(1) Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit	284
(2) Negativplanung	285
(3) Verbotswirkung für Private	286
(4) Art. 28 II GG	289
(5) Art. 12 I GG	296
(6) Zwischenergebnis	298
c) Integrationsgebot	298
d) Zwischenergebnis	301
III. Gesamtzwischenergebnis	301
F. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 188 I BauGB	302
I. Erstplanungspflicht	302
II. Pflichtcharakter als objektiv determinierte Planungspflicht	305
G. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 247 III S. 2, IV BauGB	306
I. Voraussetzungen einer Planungspflicht	307
II. Rechtsfolge: Erstplanungspflicht aus § 247 III S. 2 BauGB oder § 247 IV BauGB?	309
III. Objektive Determination der Erstplanungspflicht	311
IV. Zwischenergebnis	312
H. Umweltrechtliche Erstplanungspflichten	312
I. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 15, 16 BNatSchG	313
II. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 29 I S. 1, IX KrW-/AbfG	316
III. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 36, 36b WHG	317
IV. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 47, 47d BImSchG	320
1. § 47 BImSchG	320
2. §§ 47c I, 47d I BImSchG	323
V. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten bei Schutzgebietsausweisungen	325
VI. Fazit	327
I. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten zur Aufstellung von Planfeststellungsbeschlüssen	328
J. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht auf Grundlage des Landesplanungsrecht	330
I. Landesrechtliche Fachplanung	330
II. Landesrechtliche Gesamtplanung	332
III. Ergebnis	335
K. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus der Pflicht zur Umsetzung von europarechtlichen Planungsrichtlinien	335
4. Kapitel: Zusammenfassung in Thesen	342
I. Kapitel 1: Begriff und Struktur von Erstplanungspflichten	342
II. Kapitel 2: Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten	345
III. Kapitel 3: Objektiv determinierte Erstplanungspflichten	348
Literaturverzeichnis	353
Sachwortverzeichnis	383

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