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Ingold, A. (2007). Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52539-3
Ingold, Albert. Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52539-3
Ingold, A (2007): Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52539-3

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Erstplanungspflichten im System des Planungsrechts

Ingold, Albert

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1078

(2007)

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Abstract

Albert Ingold stellt sich zentralen Fragen des Planungsrechts: Wann muss eine Gemeinde planen? Wann darf der gesellschaftlichen Entwicklung in der grundrechtssensiblen Raumgestaltung kein freier Lauf gelassen werden? Diese Fragen bilden den Ausgangspunkt, um einen grundsätzlich neuen, systematischen Zugang zu einer Dogmatik der Erstplanungspflichten zu entwickeln.

Erstplanungspflichten schränken die schöpferische Gestaltungsfreiheit des Planungsträgers ein. Diese Einschränkung ist möglich, wenn sich die planerische Gestaltungsfreiheit zu einer strikten Planungspflicht verdichtet. Eine derartige Verdichtung kann - so die dogmatische Grundunterscheidung von Albert Ingold - subjektiv oder objektiv determiniert sein.

Die methodologische Leistung des Autors liegt dabei darin, dass die Grundbegriffe dieser Systembildung - insbesondere die Rechtsfigur der Verdichtung von Gestaltungsspielräumen - nicht isoliert im Planungsrecht, sondern als allgemeine rechtliche Strukturprinzipien, die sich auch in der Gesetz-, Verordnungs- und Satzungsgebung wiederfinden, hergeleitet und im Einzelnen auf die Gesamtheit des raumbezogenen Planungsrechts angewendet werden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung: Anlass, Ziel und Gang der Untersuchung\r 15
A. Anlass und Ziel der Untersuchung 15
B. Gang der Untersuchung 16
1. Kapitel: Erstplanungspflichten – Begriff und Struktur\r 17
A. Begriff der Erstplanungspflicht 17
I. Planung und sog. „Planungsermessen“ 17
1. Begriff der Planung 17
2. Struktur der Planung – das sog. „Planungsermessen“ 22
a) Behauptete Identität von „Planungsermessen“ und herkömmlichem Verwaltungsermessen\r 23
b) Unterschiede zwischen „Planungsermessen“ und herkömmlichem Verwaltungsermessen\r 25
c) Keine exklusive Begrifflichkeit 28
II. Erstplanungspflicht / Änderungspflicht 30
III. Erstplanungspflicht / Planungserfordernis 34
IV. Differenzierung zwischen objektiv und subjektiv determinierten Erstplanungspflichten\r 39
B. Verdichtung des sog. „Planungsermessens“ zur Pflicht\r 44
I. Rechtsfigur der Verdichtung 44
II. Gegenüberstellung Planungspflicht / Planungsverbot\r 48
III. Überblick über planungsspezifische und potentiell verdichtende Belange\r 49
1. Rechtsstaatsprinzip 49
2. Sozialstaatsprinzip 51
3. Grundrechtliche Schutzpflichten 52
4. Kommunale Selbstverwaltungsgarantie 52
5. Staatszielbestimmung Umweltschutz 53
IV. Ergebnis 54
C. Vergleich zu anderen pflichtbegründenden Verdichtungen normativer Gestaltungsspielräume\r 54
I. Generelle Vergleichbarkeit 55
1. Gesetzgebung 55
2. Verordnungsgebung / Satzungsgebung 56
3. Verwaltungsermessen 57
II. Objektiv determinierte Verdichtungen 58
1. Gesetzgebungspflichten 58
2. Pflichten zum Erlass von Rechtsverordnungen und Satzungen 64
3. Zwischenergebnis 65
III. Subjektiv determinierte Verdichtungen 66
1. Verordnungsgebung / Satzungsgebung 66
2. Gesetzgebung 68
IV. Ergebnis 71
2. Kapitel: Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten\r 73
A. Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten bei § 35 BauGB\r 73
I. § 35 II BauGB: Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei nicht privilegierten Vorhaben\r 74
1. Verwaltungswissenschaftlicher Exkurs: Finale und konditionale Programmierung\r 74
a) Begriffe 75
b) Normstruktur des § 35 BauGB 78
c) Planungserfordernis als Kombination von finaler und konditionaler Programmierung\r 78
d) Ergebnis des Exkurses 81
2. Entwicklungslinien in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts\r 81
a) Entwicklung des Planungserfordernisses 81
b) Beschränkung des Planungserfordernisses auf die Notwendigkeit der Binnenkoordination\r 84
c) Wegfall der Unterscheidung Binnen-/Außenkoordination 89
d) Abhängigkeit der Rechtsprechungsentwicklung von den zu beurteilenden Vorhaben: Von Wohnsiedlungskomplexen über große Industrieansiedlungen/Windenergie bis zur Errichtung von FOC 92
3. Keine Anerkennung des Planungserfordernisses als „öffentlicher Belang“\r 95
a) Argumentation gegen Planungserfordernis 95
(1) Unzulänglichkeit 95
(2) Rechtliche Unzulässigkeit 96
b) Alternative Lösungsmodelle 101
(1) Art. 28 II GG/Planungshoheit als „öffentlicher Belang“ 101
(2) Unmittelbarer Rückgriff auf § 2 II BauGB 102
(a) § 2 II BauGB als eigener Rechtmäßigkeitsmaßstab 102
(b) § 2 II BauGB als „öffentlicher Belang“ 104
(3) § 36 BauGB statt Planungserfordernis 106
(4) Gebot der Rücksichtnahme als öffentlicher Belang 107
c) Zusammenfassende Stellungnahme 108
4. Planungserfordernis nur zur Binnenkoordination 109
5. Planungserfordernis nur zur Außenkoordination 111
6. Planungserfordernis zur Binnen- und Außenkoordination 112
a) Grenzen konditionaler Programmierung 113
b) Teleologische Begründung 116
c) Kritik an Begründungen 119
7. Zwischenergebnis 121
II. § 35 I BauGB: Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei privilegierten Vorhaben\r 122
1. Klassische Literaturauffassung: kein Planungserfordernis bei § 35 I BauGB\r 123
a) Generelle Ablehnung des Planungserfordernisses 123
b) Hoppe: Entprivilegierungsthese 123
c) Ablehnung des Planungserfordernisses vor dem Hintergrund des Planersatzcharakters der Norm\r 125
2. Überwiegende Literaturauffassung: Planungserfordernis bei § 35 I BauGB nur aufgrund notwendiger Binnenkoordination\r 126
3. Keine Differenzierung zwischen § 35 I BauGB und § 35 II BauGB\r 127
4. Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts 129
a) Vor Anerkennung des Planungserfordernisses zur Außenkoordination bei § 35 II BauGB: Generelle Ablehnung der Rechtsfigur bei § 35 I BauGB\r 129
b) Jüngster Beschluss – Rechtsprechungswandel? 131
5. Stellungnahme 132
a) Umfang des Planersatzcharakters von § 35 I BauGB 132
b) Planungserfordernis zur Binnenkoordination 133
c) Planungserfordernis zur Außenkoordination 134
d) Ergebnis 137
III. Zwischenergebnis zur Rechtsfigur des Planungserfordernisses bei § 35 I BauGB und § 35 II BauGB\r 137
IV. Folgeproblem: Art der konkreten Abhilfe im Fall eines Planungserfordernisses\r 138
1. Vom Planungserfordernis geforderter Plantyp 138
a) Raumordnungsrechtliche Pläne 138
b) Flächennutzungsplan 142
c) Bebauungsplan 143
(1) Generell zur Außenkoordination geeignet? 144
(2) Generell zur Binnenkoordination geeignet? 145
(3) Unterscheidung einfacher/qualifizierter/vorhabenbezogener Bebauungsplan 146
d) Zwischenergebnis 147
2. Wegfall des Planungserfordernisses bei Abwägung auf höherer Ebene gem. § 35 III S. 2 u. S. 3 BauGB?\r 148
a) Komplette „Hochzonung“ der abschließenden Abwägung 150
b) Beschränkung auf abschließende Abwägung des Zielkerns 151
c) Überörtliche Relevanz der Koordinierungsbedürfnisse 153
(1) Binnenkoordination 153
(2) Außenkoordination 153
(3) Zwischenergebnis 155
3. Ergebnis 156
V. Gesamtzusammenfassung: Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei § 35 BauGB\r 157
B. Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten bei § 34 BauGB\r 157
I. § 34 I BauGB 157
1. Planungserfordernis als öffentlicher Belang bei § 34 BBauG 158
2. Planungserfordernis als generelles Hindernis des „Einfügens“ bei § 34 BauGB\r 159
3. Planungserfordernis durch analoge Anwendung des § 2 II BauGB\r 160
4. Kein Planungserfordernis bei § 34 BauGB 160
5. Stellungnahme 162
6. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht bei § 34 I BauGB als Folge des § 34 III BauG\r 164
a) Maßstab der „schädlichen Auswirkungen“ 165
b) Auswirkungen des Maßstabs auf den Umfang der subjektiv determinierten Erstplanungspflicht\r 168
7. Zwischenergebnis 169
II. § 34 II BauGB 169
III. § 34 IV BauGB 170
IV. Ergebnis 172
C. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 1 III S. 1 BauGB\r 173
I. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht beim Bebauungsplan\r 173
1. Existenz und Voraussetzungen der Erstplanungspflicht 174
2. Subjektive Determination der Erstplanungspflicht 176
3. Zwischenergebnis 178
II. Subjektiv determinierte Erstplanungspflich tbeim Flächennutzungsplan?\r 178
D. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 8 II S. 1 BauGB\r 181
E. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 5 I S. 3 BauGB a. F.\r 184
F. Subjektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 166 I S. 2 BauGB\r 186
I. § 166 I S. 2 BauGB als gesetzlich normierte, selbstständige Erforderlichkeit eines Bebauungsplans\r 187
II. § 166 I S. 2 BauGB als bloße Modifikation der Erforderlichkeit im Sinne des § 1 III S. 1 BauGB\r 187
III. Stellungnahme und Bestimmung des Pflichtcharakters\r 188
G. Zwischenergebnis 191
3. Kapitel: Objektiv determinierte Erstplanungspflichten\r 192
A. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 8 I S. 1, 9 I S. 1 ROG\r 192
I. § 8 I S. 1 ROG – Erstplanungspflicht zur Aufstellung von Landesplänen\r 194
II. § 9 I S. 1 ROG – Erstplanungspflicht zur Aufstellung von Regionalplänen\r 195
B. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 5 I S. 1 BauGB i.V. m. § 1 III S. 1 BauGB\r 196
C. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 4c BauGB?\r 201
D. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 1 III S. 1 BauGB\r 204
I. Objektive Determination der Planungspflicht 204
1. Vertreter einer subjektiven Bestimmung der pflichtbegründenden Erforderlichkeit\r 205
2. Vertreter einer objektiven Bestimmung der pflichtbegründenden Erforderlichkeit\r 206
3. Stellungnahme 211
a) Einheitlicher Erforderlichkeitsmaßstab geboten? 211
b) Kein grundsätzlicher Widerspruch der Begründungsalternativen 213
(1) Vertreter einer strikten Beschränkung auf objektiven Maßstab 214
(2) Innerhalb der subjektiven Ansicht: verbreitet Vermengungen bejaht 214
(3) Vereinigungslösung 215
c) EAG Bau 2004 und Begründung der Erstplanungspflicht 218
d) Zwischenergebnis 220
II. Bestimmung der „Ermessensverdichtung“ 221
1. Bender 221
2. Stüer 222
3. Bundesverwaltungsgericht / Gaentzsch / Gierke 224
III. Zwischenergebnis 229
E. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 1 IV BauGB\r 230
I. Herleitung einer objektiv determinierten Erstplanungspflicht\r 230
1. „Anpassen“ als Erstplanungspflicht 230
a) Allgemeiner Normgehalt 231
b) Ablehnung einer Erstplanungspflicht aus § 1 IV BauGB 233
(1) Wortlaut 233
(2) Entstehungsgeschichte 235
(3) Teleologische Auslegung 240
(4) Erstplanungspflicht auch bezüglich der Raumordnungsziele lediglich aus § 1 III S. 1 BauGB\r 242
(5) Erstplanungspflicht aus dem Prinzip der Gemeindetreue 243
(6) Zusammenfassung 245
c) Anerkennung einer Erstplanungspflicht aus § 1 IV BauGB 245
(1) Begründung der Pflicht 246
(2) Anwendungsbereich: Beschränkung auf unbeplanten Innenbereich? 249
2. Auswirkungen des EAG Bau 2004 251
3. Objektive Determination der Erstplanungspflicht 254
4. Verhältnis zur Pflicht aus § 1 III S. 1 BauGB 254
5. Zwischenergebnis 256
II. Anforderungen an pflichtenbegründende Ziele der Raumordnung\r 256
1. Generelle Anforderungen 257
a) Allgemeine Anforderungen an Ziele der Raumordnung 257
b) Spezielle Anforderungen an planungspflichtbegründende Raumordnungsziele?\r 260
c) Problemfälle: Soll-Ziele; Regel/Ausnahme-Ziele\r 262
(1) Festsetzungen mit „Regel-Ausnahme-Struktur“ 263
(2) „Soll-Ziele“ 264
(3) Zwischenergebnis 274
2. Spezialfall: Bindungen durch das Zentrale-Orte-Konzept 274
a) Beeinträchtigungsverbot 275
(1) Fehlende Zielqualität aufgrund genereller Einwände gegen das Zentrale-Orte-Konzept?\r 275
(2) Fehlende Zielqualität aufgrund mangelnder abschließender Abgewogenheit/Bestimmtheit?\r 279
b) Kongruenzgebot 282
(1) Bestimmtheit bzw. Bestimmbarkeit 284
(2) Negativplanung 285
(3) Verbotswirkung für Private 286
(4) Art. 28 II GG 289
(5) Art. 12 I GG 296
(6) Zwischenergebnis 298
c) Integrationsgebot 298
d) Zwischenergebnis 301
III. Gesamtzwischenergebnis 301
F. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 188 I BauGB\r 302
I. Erstplanungspflicht 302
II. Pflichtcharakter als objektiv determinierte Planungspflicht\r 305
G. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 247 III S. 2, IV BauGB\r 306
I. Voraussetzungen einer Planungspflicht 307
II. Rechtsfolge: Erstplanungspflicht aus § 247 III S. 2 BauGB oder § 247 IV BauGB?\r 309
III. Objektive Determination der Erstplanungspflicht 311
IV. Zwischenergebnis 312
H. Umweltrechtliche Erstplanungspflichten 312
I. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 15, 16 BNatSchG\r 313
II. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus § 29 I S. 1, IX KrW-/AbfG\r 316
III. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 36, 36b WHG\r 317
IV. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten aus §§ 47, 47d BImSchG\r 320
1. § 47 BImSchG 320
2. §§ 47c I, 47d I BImSchG 323
V. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten bei Schutzgebietsausweisungen\r 325
VI. Fazit 327
I. Objektiv determinierte Erstplanungspflichten zur Aufstellung von Planfeststellungsbeschlüssen\r 328
J. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht auf Grundlage des Landesplanungsrecht\r 330
I. Landesrechtliche Fachplanung 330
II. Landesrechtliche Gesamtplanung 332
III. Ergebnis 335
K. Objektiv determinierte Erstplanungspflicht aus der Pflicht zur Umsetzung von europarechtlichen Planungsrichtlinien\r 335
4. Kapitel: Zusammenfassung in Thesen\r 342
I. Kapitel 1: Begriff und Struktur von Erstplanungspflichten\r 342
II. Kapitel 2: Subjektiv determinierte Erstplanungspflichten 345
III. Kapitel 3: Objektiv determinierte Erstplanungspflichten\r 348
Literaturverzeichnis 353
Sachwortverzeichnis 383