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Die Bedeutung von Art. 2 Abs. 1 Grundgesetz im Verwaltungsprozess
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1088
(2008)
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Abstract
Mit dem Elfes-Urteil hat das BVerfG eine richtungsweisende Entscheidung getroffen, die auch heute noch - ein halbes Jahrhundert danach - die Auslegung des Art. 2 Abs. 1 GG in der Rechtsprechung bestimmt. Angesichts der weiten Auslegung des sachlichen Schutzbereichs und dem damit zwangsläufig korrelierenden Bedürfnis nach Restriktion auf anderen Ebenen, sind mit der extensiven Interpretation des Art. 2 Abs. 1 GG aber auch zahlreiche Probleme verbunden. Diese potenzieren sich im Verwaltungsprozess, da hier nicht nur die Grundrechte als subjektive öffentliche Abwehrrechte in Betracht kommen, sondern auch die Normen des einfachen Rechts. Dies wirft unweigerlich die Frage auf, wann der Kläger im verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf die Grundrechte und damit auch auf das allgemeine Freiheitsrecht zurückgreifen kann, um seine Klagebefugnis zu begründen, und wann er zur Herleitung subjektiver öffentlicher Abwehrrechte auf die Normen des einfachen Rechts beschränkt ist. Je nach dem, wie diese Frage beantwortet wird, nimmt die Bedeutung von Art. 2 Abs. 1 GG im Verwaltungsprozess zu oder ab. Von der zentralen These ausgehend, dass Normen des einfachen Rechts auch die subjektiv-rechtliche Abwehrfunktion der Grundrechte einschränken können, zeigt Alexander Köpfler auf, dass der Kläger im Verwaltungsprozess nur sehr selten unmittelbar auf seine Grundrechte zurückgreifen kann und das allgemeine Freiheitsrecht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren daher nur von geringer Bedeutung ist. Geltung beansprucht diese These dabei sowohl für die bipolaren als auch für die multipolaren Verwaltungsverhältnisse.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 11 | ||
| A. Einleitung | 15 | ||
| B. Die subjektiv-rechtliche Abwehrfunktion der Grundrechte im Verwaltungsprozess | 17 | ||
| I. Grundmodelle zur normativen Verankerung subjektiver öffentlicher Rechte im Verwaltungsprozess | 19 | ||
| 1. Theorie vom absoluten Anwendungsvorrang des einfachen Rechts | 19 | ||
| 2. Theorie von der Grundrechtsdominanz im status negativus | 20 | ||
| 3. Theorie von der bipolaren Verankerung subjektiver öffentlicher Rechte | 21 | ||
| II. Stellungnahme | 21 | ||
| 1. Kritische Würdigung der Theorie vom absoluten Anwendungsvorrang des einfachen Rechts | 22 | ||
| a) Verfassungswidrige Ermächtigungsgrundlagen | 22 | ||
| b) Art. 1 Abs. 3 GG | 25 | ||
| c) Zwischenergebnis | 26 | ||
| 2. Kritische Würdigung der Theorie von der Grundrechtsdominanz im status negativus | 26 | ||
| a) Das Verständnis der Verfassung als Grundordnung oder als Rahmenordnung | 27 | ||
| aa) Grundordnung | 27 | ||
| bb) Rahmenordnung | 28 | ||
| cc) Stellungnahme | 29 | ||
| b) Der gesetzgeberische Gestaltungsspielraum bei der Gewährung oder Versagung subjektiver öffentlicher Rechtspositionen | 30 | ||
| c) Zwischenergebnis | 34 | ||
| 3. Präferenz einer bipolaren Verankerung subjektiver öffentlicher Rechte | 34 | ||
| a) Die beiden Ebenen grundrechtsbeschränkender Gesetze | 35 | ||
| aa) Die freiheitsverkürzende Ebene grundrechtsbeschränkender Gesetze | 35 | ||
| bb) Die individualrechtsschutzverneinende Ebene grundrechtsbeschränkender Gesetze | 36 | ||
| b) Das subjektive öffentliche Recht im einfachen Recht | 38 | ||
| aa) Die Korrekturbedürftigkeit der Schutznormtheorie | 38 | ||
| bb) Die Grundrechtsdogmatik als Korrektiv der Schutznormtheorie | 42 | ||
| c) Verwaltungsgerichtliche Prüfung der Klagebefugnis | 44 | ||
| aa) Fehlende Normierung | 44 | ||
| bb) Lückenlose Normierung | 45 | ||
| cc) Lückenhafte Normierung | 48 | ||
| d) Praktische Relevanz der normexternen Grundrechtswirkung im Verwaltungsprozess | 49 | ||
| III. Ergebnis | 51 | ||
| C. Das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG: Schutzbereich, Eingriff und Verhältnis zu anderen Grundrechtsbestimmungen | 53 | ||
| I. Schutzbereich | 53 | ||
| 1. Sachlicher Schutzbereich | 53 | ||
| a) Wertungstheorien (Persönlichkeitskerntheorien) | 57 | ||
| b) Wertneutralitätstheorie (Allgemeine Handlungsfreiheit) | 58 | ||
| c) Kombinationstheorie | 62 | ||
| d) Bewertung | 62 | ||
| aa) Verfassungsgeschichtlicher Hintergrund | 62 | ||
| bb) Genese des Art. 2 Abs. 1 GG | 63 | ||
| cc) Wortlaut | 66 | ||
| dd) Art. 1 Abs. 1 GG | 69 | ||
| ee) Systematische Argumentation | 71 | ||
| ff) Leerlauf des Art. 2 Abs. 1 GG? | 75 | ||
| gg) Prozessökonomie | 76 | ||
| hh) Ergebnis | 77 | ||
| e) Unbenannte Freiheitsrechte | 80 | ||
| 2. Persönlicher Schutzbereich | 82 | ||
| II. Eingriff | 83 | ||
| 1. Der Eingriffsbegriff im Allgemeinen | 83 | ||
| a) Der klassische Eingriffsbegriff | 83 | ||
| b) Der erweiterte Eingriffsbegriff | 84 | ||
| aa) Finalität und Intensität | 85 | ||
| (1) Verwaltungsrechtsprechung | 85 | ||
| (2) Schrifttum | 87 | ||
| (3) Stellungnahme | 87 | ||
| bb) Vorhersehbarkeit | 88 | ||
| (1) Grundsätzliche Relevanz | 88 | ||
| (2) Ausnahmen | 90 | ||
| (a) Privatverhalten ohne eigenständigen Schädigungsgehalt | 90 | ||
| (b) Privatverhalten mit eigenständigem Schädigungsgehalt | 91 | ||
| c) Ergebnis | 93 | ||
| 2. Der Eingriffsbegriff bei Art. 2 Abs. 1 GG | 93 | ||
| a) Schrifttum | 94 | ||
| aa) Rückbesinnung auf den klassischen Eingriffsbegriff | 94 | ||
| bb) Erweiterung des klassischen Eingriffsbegriffs | 94 | ||
| b) Rechtsprechung | 95 | ||
| aa) BVerfG | 95 | ||
| bb) BVerwG | 96 | ||
| c) Homogene Eingriffsdogmatik für sämtliche Freiheitsrechte | 97 | ||
| III. Verhältnis des Art. 2 Abs. 1 GG zu den speziellen Freiheitsrechten | 100 | ||
| 1. Auffangfunktion | 100 | ||
| a) Sachliche Sperrwirkung der speziellen Freiheitsrechte | 101 | ||
| b) Personelle Sperrwirkung der Bürgerrechte | 103 | ||
| aa) Absolute Sperrwirkung der Art. 2 Abs. 2, 4 ff. GG | 103 | ||
| bb) Personelle Auffangfunktion des Art. 2 Abs. 1 GG | 104 | ||
| cc) Ausländische EU-Bürger | 106 | ||
| 2. Schutzergänzungsfunktion | 106 | ||
| 3. Unbenannte Freiheitsrechte | 107 | ||
| IV. Ergebnis | 108 | ||
| D. Abgleich der verwaltungsgerichtlichen Judikatur zu Art. 2 Abs. 1 GG mit den bislang gewonnenen Erkenntnissen | 110 | ||
| I. Bipolare Verwaltungsverhältnisse | 110 | ||
| 1. Adressatenklagen | 110 | ||
| a) Adressatentheorie | 110 | ||
| b) Adressatentheorie bei Leistungsklagen | 114 | ||
| aa) Kontrollerlaubnisse | 115 | ||
| bb) Ausnahmebewilligungen | 118 | ||
| cc) Staatliche Leistungen im materiellen Sinne | 120 | ||
| 2. Klagen gegen adressatenlose Verwaltungsakte | 121 | ||
| 3. Klagen gegen belastende Nebenbestimmungen | 128 | ||
| 4. Klagen gegen schlicht hoheitliches Verwaltungshandeln | 133 | ||
| a) Wirtschaftliche Betätigung der öffentlichen Hand | 134 | ||
| b) Öffentlich-rechtliche Zwangsverbände | 141 | ||
| II. Multipolare Verwaltungsverhältnisse | 144 | ||
| 1. Echte Multipolarität | 144 | ||
| a) Privatverhalten ohne eigenständigen Schädigungsgehalt | 144 | ||
| aa) Subventionen | 144 | ||
| bb) Vergaberecht | 149 | ||
| b) Privatverhalten mit eigenständigem Schädigungsgehalt | 152 | ||
| aa) Nachbarklagen | 152 | ||
| bb) Ausnahmegenehmigungen | 154 | ||
| 2. Unechte Multipolarität | 157 | ||
| III. Art. 2 Abs. 1 GG als subjektives öffentliches Abwehrrecht im Normenkontrollverfahren nach § 47VwGO | 160 | ||
| 1. Analoge Anwendung der Adressatentheorie | 164 | ||
| 2. Normenkontrollanträge mittelbar Betroffener | 165 | ||
| IV. Prozessökonomische Folgenbetrachtung | 166 | ||
| 1. Adressatenklagen | 166 | ||
| 2. Klagen Drittbetroffener | 167 | ||
| 3. Klagen gegen adressatenlose Verwaltungsakte oder gegen schlicht hoheitliches Verwaltungshandeln | 169 | ||
| V. Ergebnis | 170 | ||
| E. Die Bedeutung der objektiv-rechtlichen Gehalte des Art. 2 Abs. 1 GG im Verwaltungsprozess | 173 | ||
| I. Ausstrahlungswirkung | 173 | ||
| II. Schutzpflichten | 177 | ||
| III. Verfahrens- und organisationsrechtliche Gehalte | 180 | ||
| IV. Derivative Teilhabe- und originäre Leistungsrechte | 183 | ||
| 1. Derivative Teilhaberechte | 183 | ||
| 2. Originäre Leistungsrechte | 184 | ||
| V. Ergebnis | 186 | ||
| F. Resümee und Ausblick | 188 | ||
| I. Resümee | 188 | ||
| 1. Zur subjektiv-rechtlichen Abwehrfunktion der Grundrechte im Verwaltungsprozess | 188 | ||
| 2. Zum Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG | 191 | ||
| 3. Vergleich der verwaltungsgerichtlichen Judikatur zu Art. 2 Abs. 1 GG mit dem hier vertretenen Ansatz | 191 | ||
| 4. Zur Bedeutung der objektiv-rechtlichen Gehalte des Art. 2 Abs. 1 GG im Verwaltungsprozess | 192 | ||
| 5. Quintessenz | 192 | ||
| II. Ausblick | 193 | ||
| Literaturverzeichnis | 194 | ||
| Personen- und Sachverzeichnis | 215 |