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Lindschau, J (2010). Die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks:Eine Analyse seiner Existenzberechtigung im Spannungsfeld zwischen Bestandsgarantie und Verzichtbarkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52418-1
Lindschau, Juliane. Die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks:Eine Analyse seiner Existenzberechtigung im Spannungsfeld zwischen Bestandsgarantie und Verzichtbarkeit. Duncker & Humblot, 2010. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52418-1
Lindschau, J 2010. Die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks:Eine Analyse seiner Existenzberechtigung im Spannungsfeld zwischen Bestandsgarantie und Verzichtbarkeit. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52418-1

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Die Notwendigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks

Eine Analyse seiner Existenzberechtigung im Spannungsfeld zwischen Bestandsgarantie und Verzichtbarkeit

Lindschau, Juliane

Schriften zu Kommunikationsfragen, Vol. 43

(2007)

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Abstract

Der öffentlich-rechtliche Rundfunk gerät immer wieder mit negativen Schlagzeilen in die Öffentlichkeit. Da dabei unausgesprochen auch eine Kritik an seinem Dasein mitzuschwingen scheint, wird im Rahmen dieser Untersuchung der Frage seiner Existenzberechtigung nachgegangen. Geprüft wird, ob eine mögliche Forderung nach seiner vollständigen Abschaffung überhaupt Erfolg haben könnte oder ob und welche Gründe es gibt, die dem entgegenstehen.

Es zeigt sich, dass das gesetzgeberische Ermessen bei der Rundfunkorganisation im Wesentlichen durch die Gewährleistung der Grundversorgung beschränkt wird. Diese ist nicht zwingend dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zugewiesen, sondern übertragbar. Daher können auch private Rundfunkveranstalter zu ihrer Erbringung verpflichtet werden. Insgesamt existiert mithin keine verfassungsrechtliche absolute Bestandsgarantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, so dass er prinzipiell abschaffbar ist. Eine Analyse der Leistungen des privaten Rundfunks zeigt jedoch, dass diese auch künftig dem Grundversorgungsauftrag nicht gerecht werden. Daher bedarf es weiter der Rundfunkanstalten, damit das Rundfunksystem insgesamt verfassungsgemäß ist. Durch den Reflex aus der Medienwirklichkeit existiert also ein relativer Schutz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Zwar genügen seine Programmleistungen den Anforderungen der Grundversorgung, aber aus Gründen ihrer verbesserten Gewährleistung bedarf es einer Konkretisierung seines Aufgabenbereichs. Vorzugswürdig ist ein Konzept der regulierten Selbstregulierung, bei dem der Gesetzgeber Rahmenregelungen zur Grundstruktur trifft und die Rundfunkanstalten verpflichtet, weitergehende Einzelheiten eigenständig durch Selbstverpflichtungserklärungen genauer zu regeln.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 23
Einleitung 29
1. Teil: Die Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 35
A. Rundfunk – eine Begriffsbetrachtung 35
I. Entstehung des Begriffs 35
II. Definition in der heutigen Zeit 36
1. Allgemeinheit 37
2. Darbietung 38
3. Verbreitung 38
B. Von den Anfängen des Rundfunks bis zur Entstehung erster Rundfunkstrukturen nach 1945 39
I. Der Beginn und die Weimarer Zeit (1919–1933)\r 39
1. Erste Gedanken und Bestrebungen 40
2. Entstehung der ersten Rundfunkgesellschaften 41
3. Teilweise Verstaatlichung des Rundfunks 42
a) Gründung der Reichsrundfunkgesellschaft und weitere aufgezwungene Bedingungen 42
b) Kompetenzstreitigkeiten zwischen Reich und Ländern 43
c) Folge dieser Regelungen 45
4. Vollständige Verstaatlichung des Rundfunks 45
a) Inhaltliche Vorgaben 45
b) Konsequenz dieser Aktivitäten 46
II. Die NS-Zeit (1933–1945)\r 46
1. Indienstnahme des Rundfunks für die nationalsozialistische Sache 46
a) Organisatorische Neugliederung 46
b) Inhaltliche Ausrichtung 48
2. Auswirkungen 49
III. Die Zeit des Wiederaufbaus unter den Besatzungsmächten nach 1945 49
1. Neuorganisation des Rundfunks 50
a) Rolle der Post 50
b) Ziele der Neuorganisation 50
2. Einzelne Entwicklungen in den Besatzungszonen 52
a) Britische Besatzungszone 52
b) Amerikanische Besatzungszone 53
c) Französische Besatzungszone 54
d) Geteiltes Berlin 54
e) Sowjetische Besatzungszone 55
3. Übergeordneter Gedanke 56
C. Der erreichte Stand der Rundfunkstruktur 58
I. Das Konzept der Rundfunkanstalt 58
1. Generelle Charakteristika der öffentlich-rechtlichen Anstalt 58
2. Besondere Merkmale der Rundfunkanstalt 59
a) Sonderstellung von Rundfunkanstalt und -aufgaben unter dem Aspekt der Staatsfreiheit 59
aa) In Ansehung der Organisationsform 59
bb) In Ansehung der wahrzunehmenden (öffentlichen) Aufgabe 61
cc) Die Rundfunkanstalt als Sondertyp zwischen Staat und Gesellschaft 62
b) Rechtsaufsicht 63
c) Selbstverwaltungsrecht als Ausprägung der Programmautonomie 64
d) Gründung 66
II. Allgemeine Programmgrundsätze 66
III. Insbesondere: Die Gewährleistung der gleichgewichtigen Vielfalt – das Pluralismusgebot im Rundfunk 67
1. Vielfalt 67
2. Ausgewogenheit 68
3. Das Gebot gleichgewichtiger Vielfalt 69
a) Das Verhältnis von Vielfalt und Ausgewogenheit 69
b) Der Pluralismusbegriff im Rundfunk und seine Bedeutung 70
c) Fehlender Maßstab der Gebotserfüllung 71
IV. Strukturmodelle 72
1. Binnenpluralistisches Modell 72
2. Außenpluralistisches Modell 73
3. Entscheidung für den Binnenpluralismus 73
V. Nähere Ausgestaltung des binnenpluralistischen Modells bei der Rundfunkanstalt 74
1. Rundfunkrat 74
2. Verwaltungsrat 76
3. Intendant 77
VI. Dezentrale Struktur und Gebührenfinanzierung 78
VII. Betrachtung des Strukturstandes 78
D. Die weitere Entwicklung vom Aufkommen des Fernsehens bis zur Digitaltechnik des 21. Jahrhunderts 79
I. Veränderungen und das Aufkommen des Fernsehens in den fünfziger Jahren 79
1. Entstehung der ARD 79
2. Neues Medium Fernsehen 81
II. Aufkommende Kompetenzkonflikte und Klärung grundlegender Rundfunkprinzipien 82
1. Ausgangslage 82
2. Erste Bestrebungen des Bundes 83
3. Gründung der \"Deutschland-Fernsehen-GmbH 84
4. Erste Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"Fernseh-Urteil\") 85
a) Klärung der Kompetenzen im Rundfunkbereich 85
b) Grundlegende Aussagen zur Wirkungsweise und Organisation des Rundfunks 86
5. Gründung des ZDF 87
III. Weitere neue Rundfunkprogramme in den sechziger Jahren 88
1. \"Deutschlandfunk\" und \"Deutsche Welle 88
2. Entstehung Dritter Fernsehprogramme 89
IV. Aufkommender Wandel in den siebziger Jahren 89
1. Zweite Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"Mehrwertsteuer\") 89
2. Beginnende Auseinandersetzungen um die Einführung privaten Rundfunks 90
a) Technische Entwicklungen beim Kabel- und Satellitenrundfunk und ihre Folgen 90
b) Politische Auseinandersetzungen 92
aa) Befürworter privaten Rundfunks 92
bb) Gegner privaten Rundfunks 94
c) Auswirkungen 95
V. Einführung des privaten Rundfunks in den achtziger Jahren 96
1. Dritte Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"FRAG\") 96
a) Grundsätzliche Entscheidung zugunsten privaten Rundfunks 97
b) Erneute Absage an ein freies Spiel der Kräfte 98
2. Folgen des Bundesverfassungsgerichtsurteils 99
a) Erlass von Mediengesetzen 99
aa) Modelle des Binnen- und Außenpluralismus 99
bb) Bayerisches Modell 100
b) Start des ersten Privatrundfunks 101
3. Die Vermehrung öffentlich-rechtlicher Fernsehprogramme: \"3sat\" und \"Eins Plus 102
4. Fortbestehende Meinungsverschiedenheiten bezüglich privaten Rundfunks 103
5. Vierte Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"Niedersachsen\") 103
a) Vielfaltsdefizite des privaten Rundfunks 103
b) Das Konstrukt der Grundversorgung 104
6. Fünfte Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"Baden-Württemberg-Beschluss\") 105
a) Nähere Ausführungen zur Grundversorgung 105
b) Zusätzliche Andeutung einer Entwicklungsgarantie 107
c) Befürchtungen eines Verdrängungswettbewerbes 107
7. Staatsvertrag zur Neuordnung des Rundfunkwesens 108
VI. Ausbau und Veränderung des dualen Systems 108
1. Veränderungen durch die Wiedervereinigung – \rNeuformierung der Rundfunklandschaft 109
2. Sechste Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"WDR\") 111
a) Ausdrückliche Gewährung und Begrenzung der Bestands- und Entwicklungsgarantie 111
b) Nordrhein-Westfälisches \"Zwei-Säulen-Modell 112
3. Siebte Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"Hessen3\") 113
4. Achte Rundfunkentscheidung des Bundesverfassungsgerichts (\"Gebührenurteil\") 114
a) Notwendigkeit eines Festsetzungsverfahrens 114
b) Verfahren zur Gebührenfestsetzung 115
5. Gründung weiterer öffentlich-rechtlicher Fernsehprogramme 116
6. Anstieg der Kosten im Rundfunkbereich und Duopolbildung im privaten Rundfunk 117
VII. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts im Bereich des Rundfunks 118
1. Kontinuität und Flexibilität 118
2. Stellungnahme 119
VIII. Auswirkungen des technischen Fortschritts 123
1. Momentaner Stand der technischen Verbreitung des Rundfunks in Deutschland 124
2. Die Digitaltechnik und ihre Wirkungen 125
a) Grundlage der Digitaltechnik 125
b) Folgen 126
c) Stand der Entwicklung der Digitaltechnik 127
aa) Digitales Fernsehen 127
bb) Digitaler Hörfunk 129
cc) Digitale öffentlich-rechtliche Programmbouquets 129
dd) Bewertung 131
IX. Aktueller Stand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 132
1. Das Programmangebot insgesamt 132
2. Publikumsakzeptanz und finanzielle Situation 133
a) Verteilung der Marktanteile 133
b) Zur Verfügung stehende Summe 135
E. Zusammenfassende Würdigung der Entwicklung des Rundfunks bis zur Legitimitätskrise 135
2. Teil: Der Fortbestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 140
A. Die rechtlichen Rahmenbedingungen im Hinblick auf eine mögliche Abschaffbarkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 141
I. Aussagen des Grundgesetzes 141
II. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 143
1. Die generelle (Aus-)Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers 144
a) Das Grundrecht der Rundfunkfreiheit aus Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG 145
aa) Primär objektiv-rechtliches Verständnis 146
bb) Primär subjektiv-rechtliches Verständnis 148
cc) Stellungnahme 149
(1) Die Macht des Rundfunks 149
(a) Die Medienwirkung im Allgemeinen 149
(b) Die besondere Wirkung des Rundfunks 150
(c) Wandel der Verhältnisse 151
(d) Folgerung 152
(2) Die Bedeutung des Rundfunks insgesamt 153
(a) Im Hinblick auf die Demokratie 153
(b) Im Hinblick auf die Integration unterschiedlicher Ansichten in der Gesellschaft 155
(aa) Begriffsbestimmung 156
(bb) Integrationsleistungsfähigkeit des Rundfunks 157
(cc) Kein Bedeutungsverlust des Rundfunks als Integrationsinstanz 158
(c) Im Hinblick auf die Kultur 159
(d) Im Hinblick auf seine Wirtschaftskraft 160
(e) Folgerung 161
(3) Vergleich mit der Presse(freiheit) 161
(a) Technisch-finanzielle Sondersituation 161
(b) Veränderungen der Presselandschaft 163
(4) Historischer Hintergrund 165
(5) Grundrechtstheoretische Überlegungen in Verbindung mit der Bedeutung des Rundfunks 165
dd) Folgerung 166
ee) Die Rundfunkfreiheit im europäischen Kontext 167
b) Differenzierung zwischen Ausgestaltung und Eingriff 169
aa) Der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienend und abgeschwächtes Übermaßverbot 171
bb) Strengerer Prüfungsmaßstab der ablehnenden Ansicht 173
c) Schlussfolgerung 175
2. Konkrete Grenzen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums 175
a) Staatsfreiheit, Vielfalt und Ausgewogenheit 175
b) Berücksichtigung von technischen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen 177
c) Adäquate Bedingungen im Fall der Zulassung privaten Rundfunks 178
d) Die besondere Grenze der Grundversorgung 178
aa) Entwicklung und Herleitung des Grundversorgungsbegriffs 179
(1) Anfänge des Begriffs in der Literatur 179
(2) Entwicklung in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 180
(3) Herleitung der Grundversorgung 181
bb) Grundsätzliche Positionierung der Grundversorgung 182
(1) Analyse der Begrifflichkeit 182
(2) Ansiedlung zwischen den beiden Extremen einer Mindest- und Vollversorgung 183
cc) Genauerer Inhalt der Grundversorgung 185
(1) Erstes – technikbezogenes –\r Element der Grundversorgung 185
(2) Zweites – inhaltsbezogenes –\r Element der Grundversorgung 185
(3) Drittes – vielfaltsbezogenes –\r Element der Grundversorgung 187
(4) Mehrere Programme 187
(5) Dynamik der Grundversorgung 188
(6) Folgerung 189
dd) Weiterentwicklung zum Funktionsauftrag 190
(1) Auswertung der Rechtsprechung 190
(2) Kritische Stellungnahme 192
(3) Weitere problematische Begriffsabgrenzungen 193
ee) Fortbestehen der gesetzgeberischen Pflicht zur Grundversorgungsgewährleistung 194
(1) Ökonomischer und publizistischer Wettbewerb 195
(2) Befürwortung eines freien Kräftespiels 195
(3) Ablehnung eines freien Kräftespiels aufgrund Marktversagens bei meritorischen Gütern 196
(4) Stellungnahme 198
(a) Situative Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 198
(b) Besonderheiten des \"Rundfunkmarktes 198
(c) Nachfrageabhängigkeit 199
(d) Nachfragebesonderheiten des Gutes Rundfunk 201
(e) Bereitstellung meritorischer Güter zum freiwilligen Gebrauch 202
(f) Folgerung 202
ff) Adressat der Gewährleistung der Grundversorgung 203
(1) Ablehnung einer Übertragbarkeit der Grundversorgungsaufgabe 203
(2) Stellungnahme 204
(a) These der \"neutralen\" Grundversorgung 204
(b) Aussagen des Bundesverfassungsgerichts zur Übertragbarkeit der Grundversorgung 205
(aa) Schlussfolgerung aus den Ausführungen zur Grundversorgung im regionalen und lokalen Rundfunkbereich 205
(bb) Schlussfolgerung aus dem Situativcharakter anderer Entscheidungspassagen 207
(cc) Befund 208
(c) Verhältnisbestimmung im Sinne funktionaler Akzessorietät 210
(d) Zulässigkeit einer gesetzlichen Verpflichtung privater Veranstalter zur Grundversorgung 212
(aa) Unzulässiger Eingriff in die Programmautonomie und wirtschaftliche Freiheit 213
(bb) Potentielle Sichtweise einer ausgestaltenden Regelung 214
(cc) Bisherige Anforderungen an privaten Rundfunk 215
(dd) Bis hin zur Grundversorgung steigerbare Anforderungen an privaten Rundfunk als Ausgestaltung 217
(ee) Weitere Differenzierung zwischen erstmaliger Ausgestaltung und späterer Umgestaltung 218
(ff) Anforderungsgrenze der Rentabilität 222
(gg) Der Rundfunkfreiheit dienend 225
(hh) Abgeschwächtes Übermaßverbot im Sinne einer Angemessenheit 226
(ii) Zulässige Aus- bzw. Umgestaltung 228
(3) Schlussfolgerung 229
e) Begrenzung durch die Bestands- und Entwicklungsgarantie 230
aa) Begriffsverständnis und Umfang 230
bb) Keine Garantie der bestehenden Rundfunkanstalten im Einzelnen 231
cc) Keine Einschränkung des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums 232
(1) Kritische Anmerkungen 232
(2) Stellungnahme 233
dd) Schlussfolgerung 235
f) Abschließende Betrachtung der Grenzen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums 236
3. Keine verfassungsrechtliche Garantie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Sinne einer absoluten Bestandsgarantie 236
III. Aussagen der Länderverfassungen 236
1. Die Verfassung des Freistaates Sachsen 237
2. Die Verfassung des Freistaates Thüringen 239
3. Die Verfassung des Landes Brandenburg 240
4. Die Verfassung des Freistaates Bayern 240
5. Befund 242
IV. Zwischenergebnis 243
B. Erfüllbarkeit der rechtlichen Rahmenbedingungen unter Verzicht auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 245
I. Praktische Durchführung der Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 245
1. Generelle Voraussetzungen der Auflösung von Rundfunkanstalten 245
2. Voraussetzungen der Auflösung im Einzelnen 247
a) Das gemeinsame Fernsehprogramm der ARD-Anstalten (Erstes Deutsches Fernsehen) 247
b) Das ZDF 248
c) DLR und DW, Arte, 3sat, Kinderkanal und Phoenix 248
d) Dritte Programme und Hörfunkprogramme 249
3. Zulässigkeit unterschiedlichen Vorgehens in den einzelnen Ländern 249
a) Kooperativer Föderalismus 250
b) Bundestreue 251
c) Homogenitätsgebot 252
d) Kooperativer Grundrechtsschutz 253
aa) Aus Rezipientensicht 253
bb) Aus Veranstaltersicht 254
e) Folge 255
II. Abschaffung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks als Ausgestaltung 256
1. Veränderung des grundlegenden Ordnungsrahmens der Rundfunkfreiheit 256
2. Zielausrichtung 257
3. Abändernde Ausgestaltung im Sinne einer Umgestaltung 258
4. Schlussfolgerung 260
III. Verfassungsmäßigkeit der gesetzlichen Ausgestaltungsentscheidung 260
1. Der Rundfunkfreiheit dienend - die besondere Grenze der Grundversorgung 261
a) Technikbezogenes Element der Grundversorgung 261
b) Inhalts- und vielfaltsbezogenes Element der Grundversorgung 262
aa) Die aktuelle Programmleistung 263
(1) Programmentwicklung 263
(2) Heutiger Stand 264
(3) Befund 266
bb) Ursachen der momentanen programmlichen Leistungen 267
(1) Finanzielle Strukturen 268
(2) Vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk bereits besetzte Programmbereiche 270
(3) Das Scheitern einer Verpflichtung an tatsächlichen Gegebenheiten 271
cc) Auswirkungen künftiger Veränderungen 272
(1) Die digitalisierungsbedingte Möglichkeit der Programmvervielfachung 272
(2) Zunehmende Entgeltfinanzierung 275
(a) Ablaufbeschreibung 276
(b) Gleichwohl bestehende Vielfaltshemmnisse 277
(c) Tendenz zur Ausbildung einer Zwei-Klassen-Gesellschaft 278
(d) Schwächung der integrativen Wirkung des Rundfunks 278
(e) Zugangshürde infolge einer Verschlüsselung 279
(f) Folgerung 280
dd) Fehlende Leistbarkeit von Grundversorgung 281
2. Schlussfolgerung 281
3. Alternativmodelle 283
a) Zusätzliche Zuerkennung von Rundfunkgebühren 283
aa) Keine prinzipielle Unzulässigkeit 284
bb) Bedenken 285
b) Staatliche Subventionierung 287
aa) Verstärkter staatlicher Einfluss 287
bb) Gefährdung der Integrationsleistung 289
c) Das Video-producer-/-publishing-Modell am Beispiel Neuseelands 290
d) Gleichfalls zurückbleibende Lücke 293
IV. Zwischenergebnis 293
V. Die Haltung der Europäischen Union zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk 294
1. Europarechtliche Kompetenzen im Bereich des Rundfunks 295
2. Äußerungen der Europäischen Union zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk 298
3. Abschließender Befund 301
C. Ergebnis 302
3. Teil: Der künftige rechtliche Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 305
A. Ausfüllung des von Art. 5 Abs. 1 S. 2 GG gespannten Rahmens 305
I. Im Hinblick auf die Erbringung der Grundversorgung 306
1. Ansätze zur Begründung der Erforderlichkeit einer Legitimationsgrundlage des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 306
a) Grundsätzliche Rechtfertigungsüberlegungen 307
b) Rechtfertigung aus Gründen der Grundrechtsbeeinträchtigung 308
aa) Wirtschaftliche Konkurrenz 308
bb) Freiheit der Gebührenzahler 309
cc) Ungleiche Behandlung 310
c) Folgerung 310
2. Erstes Grundversorgungselement\r– technische Erreichbarkeit nahezu der gesamten Bevölkerung 311
3. Die weiteren Grundversorgungselemente –\rbesondere Berücksichtigung des klassischen Rundfunkauftrages 312
a) Genauere Eingrenzung des anzulegenden Maßstabs 312
b) Momentane Programmleistung 314
aa) Das Erste der ARD und ZDF 314
bb) Dritte Programme 315
c) Bewertung 316
d) Schlussfolgerung 318
4. Zukünftig fortbestehende Grundversorgungserbringung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks –\r der Vorwurf der Konvergenz 319
a) Begrifflichkeit 320
b) Daten zur Entwicklung grober Programmstrukturen 321
c) Befund 322
II. Im Hinblick auf die Staats- (und Partei-)Ferne 323
1. Interesse des Staates und der Parteien am Rundfunk 323
2. Präsenz der Politik in den Rundfunkgremien aufgrund der Mitgliederbesetzung 324
a) Die heutige Zusammensetzung des ZDF-Fernsehrates 324
b) Anfänge der politischen Durchdringung unter den Alliierten 325
c) Fortsetzung der Politisierung bei den später gegründeten Anstalten 325
3. Zusätzliche mittelbare Politisierung 326
a) Die \"Freundeskreise 326
b) Parteipolitische Prägung der anderen Repräsentanten 327
c) Weitere Politisierungstendenzen 327
4. Betrachtung der Politisierungsebenen 328
5. Rückblick und Ausblick der Einflussnahme 329
6. Folgerung 330
III. Zwischenergebnis 331
B. Maßnahmen zur Optimierung der Sicherung der Rundfunkfreiheit durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk 332
I. Ausschlaggebende Gründe zur Konkretisierung des Grundversorgungsauftrages 332
1. Bessere Ermöglichung der Aufgabenerfüllung im Hinblick auf die Grundversorgung 332
a) Überwiegend vage Aufgabenbestimmung in den Rundfunkgesetzen und -staatsverträgen 333
b) Der neu eingefügte § 11 RStV 334
c) Befund und Folgerung 334
2. Größere Transparenz zur Beibehaltung der Akzeptanz 336
3. Verhinderung einer Fachaufsicht 337
4. Schutz der Gebührenzahler und privater Rundfunkveranstalter 337
5. Europarechtliches Bedürfnis im Zusammenhang mit wettbewerbs- und beihilferechtlichen Konflikten 339
a) Das Amsterdamer Protokoll 339
b) Die Transparenzrichtlinie 341
c) Zu begrüßende Konkretisierung im europäischen Kontext 342
6. Schlussfolgerung 343
II. In Betracht kommende Maßnahmen zur Konkretisierung 344
1. Handhabung in zwei anderen westeuropäischen Staaten 344
a) Rundfunkrechtliche Vorgaben in Frankreich 345
b) Rundfunkrechtliche Vorgaben in Großbritannien 347
c) Für das deutsche Rundfunksystem ableitbare Ansätze 351
2. Zuständigkeit für eine Konkretisierung des Grundversorgungsauftrages 352
a) Vom Gesetzgeber vorzunehmende Konkretisierung in den Rundfunkgesetzen 352
aa) Befürwortende Position 352
bb) Ablehnende Position 354
b) Von den Rundfunkanstalten vorzunehmende Konkretisierung in Form von Selbstverpflichtungen 354
aa) Befürwortende Position 354
bb) Ablehnende Position 355
c) Konkretisierung durch eine unabhängige Institution 356
d) Diskussion 357
aa) Spannungslage zwischen Ausgestaltungsaufgabe und Konkretisierungsbedürfnis\reinerseits und Programmautonomie\rsowie Staatsfreiheit andererseits\r 357
bb) Pro und Contra einer Konkretisierung durch die Rundfunkanstalten in Form von Selbstverpflichtungen 358
(1) Programmautonomie 358
(2) Ursprüngliches Konzept 360
(a) Fehlende Effektivität der Arbeit der Rundfunkräte 361
(b) Kompetenzverteilung innerhalb der Rundfunkanstalten 362
(3) Eigene anstelle fremder Kontrolle 363
cc) Pro und Contra einer Konkretisierung durch den Gesetzgeber in Form von gesetzlichen Regelungen 365
(1) Weitreichende gesetzgeberische Ausgestaltungsaufgabe 365
(a) Grundversorgungskonkretisierung als Ausgestaltung 365
(b) Keine genauere Festlegung der Grundversorgung mit Hilfe des finanziellen Rahmens 368
(c) Keine Reduzierung der Programmautonomie auf bloßen Vorgabenvollzug 369
(d) Staatsfreiheit nicht im absoluten Sinne jeglichen Verbotes staatlichen Tätigwerdens 370
(e) Folgerung 371
(2) Anstaltsstatus als juristische Person des öffentlichen Rechts 371
(3) Flexibilitätserwägungen 372
e) Schlussfolgerung einer Kombinationslösung 374
aa) Kombination beider Ansätze 375
bb) Subsidiarität gesetzlicher Regelungen bei funktionierender Selbstregulierung 376
cc) Die neue gesetzliche Regelung seit dem Siebten Rundfunkänderungsstaatsvertrag 377
(1) § 11 Abs. 4, 5 RStV 378
(2) Tatsächliche Umsetzung 379
(a) Verabschiedete Richtlinien 379
(b) Veröffentlichte Selbstverpflichtungserklärungen 380
dd) Ausblick 383
3. Möglicher Inhalt eines konkretisierten Grundversorgungsauftrages 383
a) Reduzierung der zu erbringenden Grundversorgung auf eine bloße Kompensationsfunktion 384
aa) Forderung nach bloßem Defizitausgleich privater Rundfunkprogramme 384
bb) Beibehaltung der bisherigen Grundversorgungskonzeption 385
cc) Dilemma des öffentlich-rechtlichen Rundfunks 387
dd) Folgerung 388
b) Quantitative und qualitative Vorgaben innerhalb der Programme 389
aa) Prozentuale programmliche Mindestanteilsfestlegung bei Vollprogrammen 389
bb) Definition der Programmbereiche mittels Regelbeispielen 391
cc) Sendezeitbezogene Vorgaben 391
dd) Programmkoordination zur Vermeidung zeitgleicher ähnlicher Inhalte 393
ee) Vorgaben hinsichtlich konkreter Sendungen 394
ff) Zusätzliche Quote für Dritte Programme 395
gg) Weitere Programmquoten 396
hh) Qualitätsstandards 396
ii) Experimentierfreudigkeit 398
c) Konkretisierung im Hinblick auf die geforderte Meinungsvielfalt 399
d) Programmanzahlfestlegungen 399
aa) Programme jenseits der Grundversorgung 400
bb) Sparten- und Zielgruppenprogramme 402
(1) Begrifflichkeit 402
(2) Äußerungen des Bundesverfassungsgerichts 403
(3) Entwicklungshemmung im Zuge sich wandelnder Interessen und Erwartungen 404
(4) Kollision mit der Bedeutung des Rundfunks als Integrationsinstanz 405
(5) Stellungnahme 406
(6) Folgerung 408
cc) Vorschläge zur künftigen Programmstruktur im öffentlich-rechtlichen Fernsehen 410
(1) Zwei nationale Vollprogramme 410
(2) Option eines auseinandergeschalteten Dritten Programms 411
(3) Weitere Programme 412
e) Schlussfolgerung 413
4. Strukturreform im Hinblick auf eine Neugliederung der Rundfunklandschaft 414
a) Konzept einer zentralen Gemeinschafts-Rundfunkanstalt 415
b) Beibehaltung mehrerer Rundfunkanstalten 416
III. Auswirkungen auf den privaten Rundfunk 418
IV. Zwischenergebnis 420
C. Zur Situation des Hörfunks 421
I. Grundversorgungserbringung 422
1. Ausdifferenziertes Programmangebot anstelle von Vollprogrammen 422
2. Wandlung des Hörfunks zum Begleitmedium 423
3. Mögliche Grundversorgungserbringung durch private Rundfunkveranstalter im Hörfunk 425
4. Als Grundversorgung einzuordnende Programmleistung im öffentlich-rechtlichen Hörfunk 427
a) Summe aller öffentlich-rechtlichen Hörfunkprogramme 427
b) Summe aller Hörfunkprogramme einer Rundfunkanstalt 429
5. Zulässigkeit der Grundversorgungserbringung durch ein Bouquet mehrerer Spartenprogramme im öffentlich-rechtlichen Hörfunk 429
6. Schlussfolgerung 431
a) Beibehaltung der Bedienung aller Programmsparten 432
b) Programmzahlbegrenzungen und Quotenfestlegung im Hörfunk 432
c) Stärkere Abgrenzung zum privaten Hörfunkangebot 433
II. Zwischenergebnis 433
D. Ergebnis 433
Ausblick 435
Zusammenfassung in Thesen 437
Literaturverzeichnis 439
Sachwortverzeichnis 472