Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen

Phillip Kämper

doi:10.3790/978-3-428-52558-4

Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen

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Kämper, P. (2007). Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52558-4

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Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen

Kämper, Phillip

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1081

(2007)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52558-4
978-3-428-12558-6 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52558-4
Edition: 1
Language: German
Pages: 411
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Wenn Bauinvestoren und Gemeinden im Wege eines städtebaulichen Vertrages kooperieren, weisen solche Kooperationen oftmals eine ähnliche Struktur auf: Der Investor entlastet die Gemeinde finanziell und hofft dafür auf eine wunschgemäße Bauleitplanung.

Der Versuchung, die Gemeinde durch einen vertraglichen Planungsanspruch zu binden, ist der Gesetzgeber 1998 ausdrücklich entgegengetreten (heute: § 1 Abs. 3, 2. HS BauGB). Schon zuvor lehnte die Rechtsprechung dergleichen ab. Nach einem Überblick über die Interessenlagen von Investoren, Gemeinden und Dritten zeichnet der Autor zunächst die Diskussion um vertragliche Primäransprüche auf Bauleitplanung nach.

Die derzeitige Vertragspraxis berücksichtigt die Planungserwartung in ausdrücklichen Vereinbarungen kaum. Daher untersucht Phillip Kämper, ob und inwieweit die bestehende Gesetzeslage das Planungsinteresse privater Vertragspartner anerkennt und schützen kann. Im Anschluss begibt er sich auf zuvor kaum vertieftes Terrain: Gesucht werden Ansätze, durch welche die Planungserwartung in rechtlich unbedenklicher Weise in den Vertrag einfließen kann. Den kleinen Spielraum zwischen dem Sicherungsinteresse des Privaten und der Planungsfreiheit der Gemeinde lotet Kämper dabei anhand zahlreicher Vorschläge zur Vertragsgestaltung aus. Zuletzt werden die gefundenen Ergebnisse auf ihre gerichtliche Durchsetzbarkeit untersucht.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Einleitung	17
Teil 1: Hintergründe der Themenstellung	20
A. Historische Entwicklung: Kooperationen durch öffentlich-rechtlichen Vertrag im Baurecht	20
I. Kooperationen bei hoheitlichen Aufgaben	20
II. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als kooperative Handlungsform der Verwaltung	22
III. Historische Entwicklung von Kooperationen im Baurecht	24
IV. Verwaltungsverträge als Kooperationsform im Baurecht – Anwendungsbereiche und ihre Häufigkeit	28
1. Erscheinungsformen von Verträgen im Baurecht	28
2. Verbreitung der einzelnen Vertragstypen	29
3. Auswahl der Verträge für die vorliegende Themenstellung	31
B. „Gegenleistungen“ in städtebaulichen Verträgen	32
I. Arten von gemeindlichen Leistungen	33
1. Zunächst: Keine rechtliche Beurteilung der gemeindlichen Leistungen	34
2. Mitwirkungspflichten der Gemeinde	34
3. Planungsspezifische Gegenleistungen	36
a) Motivation des Investors zum Vertragsschluss	36
b) Erscheinungsformen der planungsorientierten Erwartungshaltung	38
4. „Bauplanungsvertrag“ als eigener Vertragstyp?	39
II. Interessenlagen bei Vertragsvereinbarungen zur Sicherung der Planungserwartung	40
1. Interessenlage der Vertragspartner	41
a) Interessenlage des Investors	41
b) Interessenlage der Gemeinde	43
2. Interessenlage Drittbetroffener	44
C. Notwendigkeit eines Interessenausgleichs	45
I. Raum für einen Interessenausgleich trotz § 1 Abs. 3 S. 2	45
II. Gefahren eines Interessenausgleichs	47
1. Gefahr für die planerische Unabhängigkeit der Gemeinde	47
2. Gefahren für die Beteiligungsmöglichkeiten Dritter	49
3. Machtmissbrauch der Gemeinde durch den Einsatz der Planungsgewalt als Instrument in Verhandlungen	50
4. Zwischenergebnis	52
III. Chancen und Vorteile eines Interessenausgleichs	52
1. Ausgleich der asymmetrischen Machtverhältnisse?	52
2. Ökonomische Analyse der Risikoverteilung	53
3. Reflexive Risiken für die Gemeinden beim Fehlen von Vereinbarungen	55
4. Vermeidung einer Flucht in informelles Handeln	56
a) Wirkungsweise informeller Absprachen	57
b) Bedenken gegen informelles Handeln	58
c) Verwandte Struktur zu korruptiven Verhaltensmustern?	59
d) Schlussfolgerungen	60
IV. Abwägung der Vor- und Nachteile	60
V. Erledigung der Problematik durch den Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12?	63
VI. Fazit	65
Teil 2: Das Verbot ausdrücklicher Planungsabreden	66
A. Entwicklung bis zum Jahre 1993	67
I. Die einzelnen rechtlichen Argumente	69
1. Verstoß gegen § 2 Abs. 7 BBauG (1976)	69
2. Allgemeines Verbot von Normsetzungsverträgen	71
3. Missachtung von Verfahrensvorschriften	73
a) Unvereinbarkeit von Planungsabreden und Verfahrensvorgaben	73
b) Unwirksamkeit auch des Vertrages bei Rechtsfehlern im Planungsverfahren?	74
c) Möglichkeit zur Einhaltung des formalen Planungsverfahrens	75
d) Wirksamkeitserhaltende Auslegung der Planungsabreden	77
e) Zusammenfassung	78
4. Missachtung des gesetzlichen Abwägungserfordernisses	78
a) Verkürzung des Abwägungsvorgangs	79
b) Einschränkung durch die Grundsätze der Flachglasentscheidung?	80
c) Zulässigkeit einer Selbstbeschränkung der Gemeinde?	81
d) Zweifel an der Verkürzung der Abwägung durch Planungsabreden	82
e) Zusammenfassung	82
II. Resultierender Meinungsstand bis 1993	83
1. Überwiegende Meinung	83
2. Vermittelnde Ansichten	84
3. Zusammenfassung: Rechtslage bis 1993	86
B. Weiterentwicklung der Gesetzeslage bis zum heutigen Stand	86
I. § 6 Abs. 2 Satz 3 BauGB-MaßnG	86
1. Rechtliche Bedeutung des BauGB-MaßnG	86
2. Regelungsgehalt des § 6 Abs. 2 Satz 3 BauGB-MaßnG	87
II. Regelungen zur Planungsabrede im BauGB	89
1. Verbot vertraglicher Primäransprüche auf Bauleitplanung	89
2. Einschränkung des § 1 Abs. 3 S. 2 bei willkürlicher Nichtplanung?	90
III. Folgen einer rechtswidrigen Planungsabrede für den Vertrag	92
IV. Zusammenfassung der aktuellen Rechtslage	94
C. Sonderfall: Planungsunterlassungsabreden	94
I. Meinungsstand	95
1. Historische Ansichten	95
2. Aktueller Meinungsstand	96
II. Stellungnahme	96
1. Systematische Auslegung von § 1 Abs. 3 S. 2, Abs. 8	97
2. Teleologische Auslegung von § 1 Abs. 3 S. 2, Abs. 8	98
a) Gefahr für die gesetzlichen Verfahrensvorgaben	99
b) Gefahr für § 1 Abs. 3 S. 1	99
3. Ergebnis	100
Teil 3: Verträge ohne besondere Vereinbarungen zur Planungserwartung	102
A. Rechtliche Beziehung zwischen vertraglicher Leistung und Planungserwartung	102
I. Synallagmatisches Gegenseitigkeitsverhältnis	103
1. Tatsächliche Sichtweise der Vertragsparteien	104
2. Formal rechtliche Betrachtungsweise	106
3. Dennoch: Einordnung in das Synallagma?	106
a) Argumentation von Birk	107
b) Vergleichbarkeit mit der rechtlichen Unmöglichkeit im Zivilrecht?	109
c) Stellungnahme zur Planungserwartung im Synallagma	111
4. Alternativen zum Synallagma: Unvollkommen zweiseitiger oder einseitiger Vertrag?	111
5. Verzicht auf diese (zivil-)rechtliche Einordnung	112
II. Öffentlich-rechtliche Einordnung	113
1. Verträge mit Planungserwartung als „hinkende“ Verträge	113
2. Austauschverträge nach § 56 VwVfG?	114
a) Hinkende städtebauliche Verträge als Verträge nach § 54 S. 2 VwVfG	116
aa) Begriff des subordinationsrechtlichen Vertrags	117
bb) Übertragung auf städtebauliche Verträge	120
cc) Bedeutung der Planungserwartung bei der Einordnung	122
b) Hinkende Verträge mit Planungserwartung als Austauschverträge	123
3. Ergebnis der öffentlich-rechtlichen Einordnung	125
III. Effektive vertragsrechtliche Bedeutung der Planungserwartung	125
1. § 62 VwVfG mit §§ 320 ff. BGB analog	126
2. Planungserwartung als Geschäftsgrundlage, § 60 VwVfG	127
a) Verdeckte Leistung als Geschäftsgrundlage	127
b) Kritik gegen diese Einordnung der Planungserwartung	128
3. Einordnung als Bedingung	131
a) Grundsätzliche Anwendungsmöglichkeit	131
b) Mögliche Kritikpunkte	134
4. Auslegung als Risikoübernahme	137
5. Auslegung als zusätzliche informelle Absprache	138
6. Keine Funktion der Planungserwartung im Vertrag	139
7. Schlussfolgerung	140
B. Schutz des Realisierungsinteresses	141
I. Anspruch auf Entscheidung über die Einleitung eines Planungsverfahrens	141
1. Exkurs: Bedeutung des § 12 Abs. 2 S. 1	142
a) Anspruchsinhalt	142
b) Materielle Bindung bei der Entscheidung nach § 12 Abs. 2 S. 1	146
aa) Meinungsstand	146
bb) Stellungnahme	150
c) Materielle Bindung auch bei Abbruch des Planungsverfahrens?	155
2. Gesetzlicher Anspruch analog zu § 12 Abs. 2 S. 1?	157
3. Vertraglicher Anspruch nach entsprechender Auslegung der Verträge?	160
II. Städtebaulicher Vertrag als besonderer Abwägungsbelang	162
1. Grundsätzliche Abwägungserheblichkeit des Vertragsschlusses	162
2. Umfang der Abwägungserheblichkeit	165
a) Materieller Gewichtungsvorrang?	166
b) Rechtliche Anknüpfungspunkte für einen Gewichtungsvorrang	168
c) Schlussfolgerung	170
C. Sekundäransprüche bei ausbleibender Planung	171
I. Verschuldensunabhängige Haftung durch Risikoübernahme	174
1. Entwicklung in der Rechtsprechung	174
2. Heutiger Meinungsstand	176
3. Stellungnahme	177
a) Zur Herleitung durch Umdeutung oder Auslegung	178
b) Zur Übertragbarkeit auf städtebauliche Verträge	180
c) Ergebnis	182
II. Verschuldenshaftung aus Vertrag	182
1. Grundnorm § 280 Abs. 1 BGB	183
2. Vorvertragliche Pflichtverletzungen (cic)	184
a) Vertragsschluss aufgrund pflichtwidrigen Verhaltens	184
b) Abbruch der Verhandlungen als Pflichtwidrigkeit	185
3. Verletzung vertraglicher Pflichten	187
a) Nichtplanung als Hauptpflichtverletzung, §§ 280 Abs. 1, 281 ff. BGB	188
b) Nichtplanung als Nebenpflichtverletzung, §§ 280 Abs. 1, 241 Abs. 2 BGB	189
aa) § 162 Abs. 1 BGB als gesetzlicher Anknüpfungspunkt einer Vertragspflicht	190
bb) Bestimmung des Maßstabs für die Treuwidrigkeit	191
(1) Treuepflicht zur Verwirklichung einer rechtlich möglichen Planung	192
(2) Treuepflicht zur hinreichenden Berücksichtigung des Vertrages in der Abwägung	195
(3) Treuwidrigkeit bei unzureichender Begründung einer vorzeitigen planerischen Neuorientierung	196
(4) Treuwidrigkeit bei willkürlicher Nichtplanung	198
4. Verschulden	201
5. Ergebnisse zur vertraglichen Verschuldenshaftung	201
III. Amtshaftungsanspruch, § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG	202
1. Drittbezogene Amtspflicht zur Vermeidung fehlerhafter Auskünfte	202
2. Keine drittbezogene Amtspflicht zur Bauleitplanung	203
3. Drittbezogene Amtspflicht zu konsequentem Verhalten nach Vertragsschluss	204
a) Regelmäßig keine Amtspflicht zum Vertragsschluss	205
b) Amtspflicht zu konsequentem Verhalten nach Vertragsschluss	205
4. Drittbezogene Amtspflichtverletzung bei Abwägungsmängeln	206
5. Exkurs: Drittbezogene Amtspflichtverletzung bei unwirksamer Planung	207
IV. Rückabwicklungen bei enttäuschter Planungserwartung	208
V. Fazit zu den Sekundäransprüchen	209
D. Schutz einer zunächst erfüllten Planungserwartung	209
E. Ergebnisse von Teil 3	211
Teil 4: Alternativen zur Planungsabrede – Möglichkeiten eines rechtsgeschäftlichen Interessenausgleichs	213
A. Gemeinsame Grenzen aller Alternativansätze	217
I. Raum für eine differenzierte rechtliche Beurteilung relativierter Bindungen	217
II. § 1 Abs. 3 S. 2 als Rechtmäßigkeitsmaßstab	218
1. Direkte Verbotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 2	219
a) Historische Intention des Gesetzgebers	220
b) Teleologisches Argument	221
c) Systematische Auslegung	222
d) Auslegung im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG	223
e) Ergebnis	223
2. Rechtswidrige Umgehungen des § 1 Abs. 3 S. 2	224
a) Anwendbarkeit beim öffentlich-rechtlichen Vertrag	224
b) Grundsätze des Umgehungsgeschäftes	225
aa) Verbot von Planungsansprüchen als erfolgsbezogenes Verbot	226
bb) Vereitelung des Verbotszweckes durch Alternativklauseln	227
III. Sonstige Planungsgrundsätze als Rechtmäßigkeitsmaßstab	228
IV. Planungspflicht mit Rechtsvorbehalt als Zielvorgabe für Alternativklauseln?	229
B. Indirekte Bindungen	232
I. Ausdrückliche Bedingung	232
II. Rücktrittsrecht für den privaten Vertragspartner	234
III. Annahmeberechtigung der Gemeinde erst nach Planung	235
IV. Nachverhandlungsklausel	236
V. Vereinbarungen über Kostentragungen und Sekundäransprüche	238
1. Verschuldensunabhängige Garantiehaftung	238
a) Meinungsstand zur Rechtmäßigkeit von Risikoübernahmen	239
b) Differenzierung nach den übertragenen Risiken und Kosten	240
c) Grenze rechtmäßiger Risikoübertragungen	242
aa) Vollständige Risikoübernahme	243
bb) Übertragung des Aufwendungsrisikos	243
cc) Ergebnis zur vertraglichen Risikoübernahme	246
2. Konkretisierung und Erweiterung der Verschuldenshaftung	247
C. Alternative Leistungsversprechen der Gemeinde	248
I. Ausgeschlossene Leistungsansprüche	248
II. Planförderungsklauseln	250
1. „Einfache“ Planförderungsklausel	250
a) Inhalt der Planförderungspflicht	251
b) Wirkung der Planförderungspflicht	253
c) Rechtmäßigkeit einer einfachen Planförderungsklausel	255
aa) Zulässigkeit einer vertraglichen Erklärung über die städtebauliche Konzeption	255
bb) Rechtmäßigkeit des Begründungserfordernisses	256
2. „Konkretisierte“ Planförderungsklausel	258
a) Formulierung einer konkreten Planförderungspflicht	258
b) Inhalt der konkretisierten Planförderungspflicht	260
aa) Anspruch nur auf ermessensfehlerfreie Entscheidung	260
bb) Rechtmäßigkeit der Entscheidung als Haupt- oder Nebenpflicht	261
cc) Fortwirkung des Anspruches im Verfahren	262
dd) Primäranspruch auch auf einzelne Verfahrensschritte?	263
c) Meinungsstand zur Rechtmäßigkeit	264
d) Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit eines vertraglichen Anspruchs auf die Verfahrenseinleitungsentscheidung	266
aa) Wahrung der Organzuständigkeit innerhalb der Gemeinde	266
bb) Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 3 S. 2	267
(1) Auslegung nach Wortlaut und Systematik	268
(2) Vergleich mit dem Ausschluss gesetzlicher subjektiver Rechte auf Planung	269
(3) Teleologische Auslegung	271
(4) Ergebnis	272
cc) Verstoß gegen § 1 Abs. 3 S. 1	272
(1) Raum für eine hinreichende Planlegitimation	272
(2) Planlegitimation mit Einzelinteressen	274
(3) Schlussfolgerung	276
dd) Verstoß gegen weitere Planungsgrundsätze	276
ee) Schlussfolgerung der Rechtmäßigkeitsprüfung	277
e) Rechtmäßigkeit der Fortwirkung im Planungsverfahren	277
f) Rechtmäßigkeit eines Primäranspruchs auf weitere Verfahrensakte	280
3. Schutzeffekt für die Planungserwartung	282
a) Schadensersatzanspruch bei der einfachen Planförderungsklausel	282
b) Leistungsanspruch bei der konkretisierten Planförderungsklausel	283
c) Begründungsanforderung für eine planerische Neuorientierung	285
aa) Verhältnismäßigkeitsprinzip als Maßstab	285
bb) Parallele zu § 12 Abs. 2	287
cc) Anhaltspunkte für eine Verhältnismäßigkeitskontrolle	287
d) Ergebnis zum Nutzen der Planförderungsklauseln	290
III. Vereinbarungen über das Abwägungsmaterial	290
1. Gemeinsame rechtliche Anforderungen	292
a) § 1 Abs. 3 S. 2	292
b) Verknüpfung des rechtlichen Schicksals von Abwägung und Vertrag	293
c) Wahrung der Organzuständigkeit	294
d) Verbot von Verträgen zulasten Dritter	295
2. Vereinbarungen über die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials	296
a) Bestimmung eines abwägungserheblichen privaten Belanges	296
b) Bestimmung eines abwägungserheblichen öffentlichen Belanges	298
c) Ausschluss abwägungserheblicher Belange	299
aa) Grundsatz	299
bb) Ausschluss der übernommenen Kosten als Abwägungsbelang	300
cc) Vereinbarung von Gegenmaßnahmen gegen prognostizierbare entgegenstehende Belange	301
(1) Wirkungsweise	302
(2) Grundsätzliche Zulässigkeit	303
(3) Vertrag zulasten späterer Nutzer?	304
(4) Zulässigkeit der Berücksichtigungspflicht für die Gemeinde	306
(5) Fazit	306
3. Besondere Gewichtung des Bebauungsinteresses als Belang	306
a) Inhalt und möglicher Nutzen einer solchen Vereinbarung	307
b) Vereinbarkeit mit dem Abwägungsgebot?	308
aa) Abwägungsfehler durch die relative Abwertung anderer Belange?	310
bb) Abwägungsfehler durch die besondere Gewichtung	311
(1) Beurteilungsspielraum bei der Gewichtung	311
(2) Objektive Begründbarkeit der vereinbarten Gewichtung	313
(3) Reduzierte Gewichtungsvereinbarungen	314
c) Ergebnis	315
4. Kombination der Abwägungsvereinbarungen mit einer Planförderungsklausel	315
5. Fazit zu den Abwägungsvereinbarungen	316
IV. Pflicht der Gemeinde zur Errichtung der Folgeeinrichtung	316
V. Anspruch auf Baugenehmigung	318
1. Regelfall: Gebundene Entscheidung über die Baugenehmigung	318
2. Ermessen bei der planungsrechtlichen Beurteilung	319
3. Ergebnis	321
VI. Anspruch auf Erteilung des Einvernehmens nach § 36	321
1. Rechtmäßigkeit	323
2. Begrenzte Bindungswirkung	324
3. Ergebnis	325
D. Modelle mit vertiefter Kooperation	326
I. Übertragung von Verfahrensschritten auf den Investor	326
1. Ausarbeitung des Bauleitplans, § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1	326
2. Vorbereitung und Durchführung von Verfahrenschritten, § 4b	328
a) Meinungsstand: Investor als „Dritter“ im Sinne des § 4b	329
b) Stellungnahme	331
aa) § 4b oder § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1?	331
bb) Umgang mit der Interessenverflechtung	333
3. Rück-Abwälzung der Kosten übernommener Aufgaben beim Ausfall der Planung?	335
4. Ergebnis	338
II. Gemeinsame Gesellschaft	339
1. Modell einer gemeinsamen Gesellschaft	339
2. Rechtliche Grenzen	341
a) Kommunalrechtliche Grenzen	341
b) Planungsrechtliche Grenzen	342
3. Fazit	344
III. Beteiligung einer weiteren Gemeinde	344
IV. Einbindung in einen Grunderwerbsvorgang	346
E. Die Planungserwartung und ihre Konkretisierbarkeit im Vertrag	349
I. Konsequenzen einer stärkeren Konkretisierung	350
II. Alternativenprüfung als rechtliche Grenze der Konkretisierbarkeit?	351
III. Ergebnis	353
F. Ergebnis der Suche nach Alternativklauseln	353
Teil 5: Folgeprobleme für den Rechtsschutz	355
A. Durchsetzung eines Anspruchs auf Verfahrenseinleitungsbeschluss	355
I. Gemeinsame Betrachtung mit § 12 Abs. 2 S. 1	355
II. Rechtsweg	356
III. Statthafte Klageart(en)	357
1. Rechtsnatur der Entscheidung über die Verfahrenseinleitung	357
a) Meinungsstand bei § 2 Abs. 1	358
b) Meinungsstand bei § 12 Abs. 2 S. 1	360
c) Stellungnahme	361
d) Rechtsnatur der Ablehnung und Beendigung des Planungsverfahrens	365
2. Statthafte Klagearten bei den einzelnen Begehren	366
a) Begehren einer erstmaligen Entscheidung	366
b) Begehren einer neuen Entscheidung wegen behaupteter Rechtsfehler	368
c) Rechtskontrolle einer vorzeitigen Verfahrensbeendigung	369
3. Ergebnis zu den statthaften Klagearten	372
IV. Vereinbarkeit mit § 44a VwGO	372
1. Anwendbarkeit in einem Satzungsverfahren	372
2. Bei unterstellter Anwendbarkeit im Satzungsverfahren	373
3. Ergebnis	376
V. Klagebefugnis	376
VI. Ergebnis	377
B. Sekundäransprüche nach gescheiterter Planungserwartung	378
I. Eröffnete Rechtswege	378
1. Amtshaftungsanspruch	378
2. Rückabwicklung bereits erbrachter Leistungen	379
3. Vertragliche Ansprüche	380
4. Vorvertragliche Ansprüche	380
a) Meinungsstand	381
b) Stellungnahme	382
aa) Vermeidung von Unsicherheiten über den Rechtsweg	382
bb) Auslegung des § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO	383
cc) Ergebnis	385
II. Vereinheitlichung des Rechtsweges?	386
Gesamtergebnis in Thesen	389
Literaturverzeichnis	394
Sachverzeichnis	406

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