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Kämper, P. (2007). Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52558-4
Kämper, Phillip. Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52558-4
Kämper, P, (2007): Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52558-4

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Planungsleistungen als »Gegenleistung« in städtebaulichen Verträgen

Kämper, Phillip

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1081

(2007)

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Abstract

Wenn Bauinvestoren und Gemeinden im Wege eines städtebaulichen Vertrages kooperieren, weisen solche Kooperationen oftmals eine ähnliche Struktur auf: Der Investor entlastet die Gemeinde finanziell und hofft dafür auf eine wunschgemäße Bauleitplanung.

Der Versuchung, die Gemeinde durch einen vertraglichen Planungsanspruch zu binden, ist der Gesetzgeber 1998 ausdrücklich entgegengetreten (heute: § 1 Abs. 3, 2. HS BauGB). Schon zuvor lehnte die Rechtsprechung dergleichen ab. Nach einem Überblick über die Interessenlagen von Investoren, Gemeinden und Dritten zeichnet der Autor zunächst die Diskussion um vertragliche Primäransprüche auf Bauleitplanung nach.

Die derzeitige Vertragspraxis berücksichtigt die Planungserwartung in ausdrücklichen Vereinbarungen kaum. Daher untersucht Phillip Kämper, ob und inwieweit die bestehende Gesetzeslage das Planungsinteresse privater Vertragspartner anerkennt und schützen kann. Im Anschluss begibt er sich auf zuvor kaum vertieftes Terrain: Gesucht werden Ansätze, durch welche die Planungserwartung in rechtlich unbedenklicher Weise in den Vertrag einfließen kann. Den kleinen Spielraum zwischen dem Sicherungsinteresse des Privaten und der Planungsfreiheit der Gemeinde lotet Kämper dabei anhand zahlreicher Vorschläge zur Vertragsgestaltung aus. Zuletzt werden die gefundenen Ergebnisse auf ihre gerichtliche Durchsetzbarkeit untersucht.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 17
Teil 1: Hintergründe der Themenstellung 20
A. Historische Entwicklung: Kooperationen durch öffentlich-rechtlichen Vertrag im Baurecht 20
I. Kooperationen bei hoheitlichen Aufgaben 20
II. Der öffentlich-rechtliche Vertrag als kooperative Handlungsform der Verwaltung 22
III. Historische Entwicklung von Kooperationen im Baurecht 24
IV. Verwaltungsverträge als Kooperationsform im Baurecht – Anwendungsbereiche und ihre Häufigkeit 28
1. Erscheinungsformen von Verträgen im Baurecht 28
2. Verbreitung der einzelnen Vertragstypen 29
3. Auswahl der Verträge für die vorliegende Themenstellung 31
B. „Gegenleistungen“ in städtebaulichen Verträgen 32
I. Arten von gemeindlichen Leistungen 33
1. Zunächst: Keine rechtliche Beurteilung der gemeindlichen Leistungen 34
2. Mitwirkungspflichten der Gemeinde 34
3. Planungsspezifische Gegenleistungen 36
a) Motivation des Investors zum Vertragsschluss 36
b) Erscheinungsformen der planungsorientierten Erwartungshaltung 38
4. „Bauplanungsvertrag“ als eigener Vertragstyp? 39
II. Interessenlagen bei Vertragsvereinbarungen zur Sicherung der Planungserwartung 40
1. Interessenlage der Vertragspartner 41
a) Interessenlage des Investors 41
b) Interessenlage der Gemeinde 43
2. Interessenlage Drittbetroffener 44
C. Notwendigkeit eines Interessenausgleichs 45
I. Raum für einen Interessenausgleich trotz § 1 Abs. 3 S. 2 45
II. Gefahren eines Interessenausgleichs 47
1. Gefahr für die planerische Unabhängigkeit der Gemeinde 47
2. Gefahren für die Beteiligungsmöglichkeiten Dritter 49
3. Machtmissbrauch der Gemeinde durch den Einsatz der Planungsgewalt als Instrument in Verhandlungen 50
4. Zwischenergebnis 52
III. Chancen und Vorteile eines Interessenausgleichs 52
1. Ausgleich der asymmetrischen Machtverhältnisse? 52
2. Ökonomische Analyse der Risikoverteilung 53
3. Reflexive Risiken für die Gemeinden beim Fehlen von Vereinbarungen 55
4. Vermeidung einer Flucht in informelles Handeln 56
a) Wirkungsweise informeller Absprachen 57
b) Bedenken gegen informelles Handeln 58
c) Verwandte Struktur zu korruptiven Verhaltensmustern? 59
d) Schlussfolgerungen 60
IV. Abwägung der Vor- und Nachteile 60
V. Erledigung der Problematik durch den Vorhaben- und Erschließungsplan nach § 12? 63
VI. Fazit 65
Teil 2: Das Verbot ausdrücklicher Planungsabreden 66
A. Entwicklung bis zum Jahre 1993 67
I. Die einzelnen rechtlichen Argumente 69
1. Verstoß gegen § 2 Abs. 7 BBauG (1976) 69
2. Allgemeines Verbot von Normsetzungsverträgen 71
3. Missachtung von Verfahrensvorschriften 73
a) Unvereinbarkeit von Planungsabreden und Verfahrensvorgaben 73
b) Unwirksamkeit auch des Vertrages bei Rechtsfehlern im Planungsverfahren? 74
c) Möglichkeit zur Einhaltung des formalen Planungsverfahrens 75
d) Wirksamkeitserhaltende Auslegung der Planungsabreden 77
e) Zusammenfassung 78
4. Missachtung des gesetzlichen Abwägungserfordernisses 78
a) Verkürzung des Abwägungsvorgangs 79
b) Einschränkung durch die Grundsätze der Flachglasentscheidung? 80
c) Zulässigkeit einer Selbstbeschränkung der Gemeinde? 81
d) Zweifel an der Verkürzung der Abwägung durch Planungsabreden 82
e) Zusammenfassung 82
II. Resultierender Meinungsstand bis 1993 83
1. Überwiegende Meinung 83
2. Vermittelnde Ansichten 84
3. Zusammenfassung: Rechtslage bis 1993 86
B. Weiterentwicklung der Gesetzeslage bis zum heutigen Stand 86
I. § 6 Abs. 2 Satz 3 BauGB-MaßnG 86
1. Rechtliche Bedeutung des BauGB-MaßnG 86
2. Regelungsgehalt des § 6 Abs. 2 Satz 3 BauGB-MaßnG 87
II. Regelungen zur Planungsabrede im BauGB 89
1. Verbot vertraglicher Primäransprüche auf Bauleitplanung 89
2. Einschränkung des § 1 Abs. 3 S. 2 bei willkürlicher Nichtplanung? 90
III. Folgen einer rechtswidrigen Planungsabrede für den Vertrag 92
IV. Zusammenfassung der aktuellen Rechtslage 94
C. Sonderfall: Planungsunterlassungsabreden 94
I. Meinungsstand 95
1. Historische Ansichten 95
2. Aktueller Meinungsstand 96
II. Stellungnahme 96
1. Systematische Auslegung von § 1 Abs. 3 S. 2, Abs. 8 97
2. Teleologische Auslegung von § 1 Abs. 3 S. 2, Abs. 8 98
a) Gefahr für die gesetzlichen Verfahrensvorgaben 99
b) Gefahr für § 1 Abs. 3 S. 1 99
3. Ergebnis 100
Teil 3: Verträge ohne besondere Vereinbarungen zur Planungserwartung 102
A. Rechtliche Beziehung zwischen vertraglicher Leistung und Planungserwartung 102
I. Synallagmatisches Gegenseitigkeitsverhältnis 103
1. Tatsächliche Sichtweise der Vertragsparteien 104
2. Formal rechtliche Betrachtungsweise 106
3. Dennoch: Einordnung in das Synallagma? 106
a) Argumentation von Birk 107
b) Vergleichbarkeit mit der rechtlichen Unmöglichkeit im Zivilrecht? 109
c) Stellungnahme zur Planungserwartung im Synallagma 111
4. Alternativen zum Synallagma: Unvollkommen zweiseitiger oder einseitiger Vertrag? 111
5. Verzicht auf diese (zivil-)rechtliche Einordnung 112
II. Öffentlich-rechtliche Einordnung 113
1. Verträge mit Planungserwartung als „hinkende“ Verträge 113
2. Austauschverträge nach § 56 VwVfG? 114
a) Hinkende städtebauliche Verträge als Verträge nach § 54 S. 2 VwVfG 116
aa) Begriff des subordinationsrechtlichen Vertrags 117
bb) Übertragung auf städtebauliche Verträge 120
cc) Bedeutung der Planungserwartung bei der Einordnung 122
b) Hinkende Verträge mit Planungserwartung als Austauschverträge 123
3. Ergebnis der öffentlich-rechtlichen Einordnung 125
III. Effektive vertragsrechtliche Bedeutung der Planungserwartung 125
1. § 62 VwVfG mit §§ 320 ff. BGB analog 126
2. Planungserwartung als Geschäftsgrundlage, § 60 VwVfG 127
a) Verdeckte Leistung als Geschäftsgrundlage 127
b) Kritik gegen diese Einordnung der Planungserwartung 128
3. Einordnung als Bedingung 131
a) Grundsätzliche Anwendungsmöglichkeit 131
b) Mögliche Kritikpunkte 134
4. Auslegung als Risikoübernahme 137
5. Auslegung als zusätzliche informelle Absprache 138
6. Keine Funktion der Planungserwartung im Vertrag 139
7. Schlussfolgerung 140
B. Schutz des Realisierungsinteresses 141
I. Anspruch auf Entscheidung über die Einleitung eines Planungsverfahrens 141
1. Exkurs: Bedeutung des § 12 Abs. 2 S. 1 142
a) Anspruchsinhalt 142
b) Materielle Bindung bei der Entscheidung nach § 12 Abs. 2 S. 1 146
aa) Meinungsstand 146
bb) Stellungnahme 150
c) Materielle Bindung auch bei Abbruch des Planungsverfahrens? 155
2. Gesetzlicher Anspruch analog zu § 12 Abs. 2 S. 1? 157
3. Vertraglicher Anspruch nach entsprechender Auslegung der Verträge? 160
II. Städtebaulicher Vertrag als besonderer Abwägungsbelang 162
1. Grundsätzliche Abwägungserheblichkeit des Vertragsschlusses 162
2. Umfang der Abwägungserheblichkeit 165
a) Materieller Gewichtungsvorrang? 166
b) Rechtliche Anknüpfungspunkte für einen Gewichtungsvorrang 168
c) Schlussfolgerung 170
C. Sekundäransprüche bei ausbleibender Planung 171
I. Verschuldensunabhängige Haftung durch Risikoübernahme 174
1. Entwicklung in der Rechtsprechung 174
2. Heutiger Meinungsstand 176
3. Stellungnahme 177
a) Zur Herleitung durch Umdeutung oder Auslegung 178
b) Zur Übertragbarkeit auf städtebauliche Verträge 180
c) Ergebnis 182
II. Verschuldenshaftung aus Vertrag 182
1. Grundnorm § 280 Abs. 1 BGB 183
2. Vorvertragliche Pflichtverletzungen (cic) 184
a) Vertragsschluss aufgrund pflichtwidrigen Verhaltens 184
b) Abbruch der Verhandlungen als Pflichtwidrigkeit 185
3. Verletzung vertraglicher Pflichten 187
a) Nichtplanung als Hauptpflichtverletzung, §§ 280 Abs. 1, 281 ff. BGB 188
b) Nichtplanung als Nebenpflichtverletzung, §§ 280 Abs. 1, 241 Abs. 2 BGB 189
aa) § 162 Abs. 1 BGB als gesetzlicher Anknüpfungspunkt einer Vertragspflicht 190
bb) Bestimmung des Maßstabs für die Treuwidrigkeit 191
(1) Treuepflicht zur Verwirklichung einer rechtlich möglichen Planung 192
(2) Treuepflicht zur hinreichenden Berücksichtigung des Vertrages in der Abwägung 195
(3) Treuwidrigkeit bei unzureichender Begründung einer vorzeitigen planerischen Neuorientierung 196
(4) Treuwidrigkeit bei willkürlicher Nichtplanung 198
4. Verschulden 201
5. Ergebnisse zur vertraglichen Verschuldenshaftung 201
III. Amtshaftungsanspruch, § 839 BGB i.V.m. Art. 34 GG 202
1. Drittbezogene Amtspflicht zur Vermeidung fehlerhafter Auskünfte 202
2. Keine drittbezogene Amtspflicht zur Bauleitplanung 203
3. Drittbezogene Amtspflicht zu konsequentem Verhalten nach Vertragsschluss 204
a) Regelmäßig keine Amtspflicht zum Vertragsschluss 205
b) Amtspflicht zu konsequentem Verhalten nach Vertragsschluss 205
4. Drittbezogene Amtspflichtverletzung bei Abwägungsmängeln 206
5. Exkurs: Drittbezogene Amtspflichtverletzung bei unwirksamer Planung 207
IV. Rückabwicklungen bei enttäuschter Planungserwartung 208
V. Fazit zu den Sekundäransprüchen 209
D. Schutz einer zunächst erfüllten Planungserwartung 209
E. Ergebnisse von Teil 3 211
Teil 4: Alternativen zur Planungsabrede – Möglichkeiten eines rechtsgeschäftlichen Interessenausgleichs 213
A. Gemeinsame Grenzen aller Alternativansätze 217
I. Raum für eine differenzierte rechtliche Beurteilung relativierter Bindungen 217
II. § 1 Abs. 3 S. 2 als Rechtmäßigkeitsmaßstab 218
1. Direkte Verbotswirkung des § 1 Abs. 3 S. 2 219
a) Historische Intention des Gesetzgebers 220
b) Teleologisches Argument 221
c) Systematische Auslegung 222
d) Auslegung im Hinblick auf Art. 28 Abs. 2 GG 223
e) Ergebnis 223
2. Rechtswidrige Umgehungen des § 1 Abs. 3 S. 2 224
a) Anwendbarkeit beim öffentlich-rechtlichen Vertrag 224
b) Grundsätze des Umgehungsgeschäftes 225
aa) Verbot von Planungsansprüchen als erfolgsbezogenes Verbot 226
bb) Vereitelung des Verbotszweckes durch Alternativklauseln 227
III. Sonstige Planungsgrundsätze als Rechtmäßigkeitsmaßstab 228
IV. Planungspflicht mit Rechtsvorbehalt als Zielvorgabe für Alternativklauseln? 229
B. Indirekte Bindungen 232
I. Ausdrückliche Bedingung 232
II. Rücktrittsrecht für den privaten Vertragspartner 234
III. Annahmeberechtigung der Gemeinde erst nach Planung 235
IV. Nachverhandlungsklausel 236
V. Vereinbarungen über Kostentragungen und Sekundäransprüche 238
1. Verschuldensunabhängige Garantiehaftung 238
a) Meinungsstand zur Rechtmäßigkeit von Risikoübernahmen 239
b) Differenzierung nach den übertragenen Risiken und Kosten 240
c) Grenze rechtmäßiger Risikoübertragungen 242
aa) Vollständige Risikoübernahme 243
bb) Übertragung des Aufwendungsrisikos 243
cc) Ergebnis zur vertraglichen Risikoübernahme 246
2. Konkretisierung und Erweiterung der Verschuldenshaftung 247
C. Alternative Leistungsversprechen der Gemeinde 248
I. Ausgeschlossene Leistungsansprüche 248
II. Planförderungsklauseln 250
1. „Einfache“ Planförderungsklausel 250
a) Inhalt der Planförderungspflicht 251
b) Wirkung der Planförderungspflicht 253
c) Rechtmäßigkeit einer einfachen Planförderungsklausel 255
aa) Zulässigkeit einer vertraglichen Erklärung über die städtebauliche Konzeption 255
bb) Rechtmäßigkeit des Begründungserfordernisses 256
2. „Konkretisierte“ Planförderungsklausel 258
a) Formulierung einer konkreten Planförderungspflicht 258
b) Inhalt der konkretisierten Planförderungspflicht 260
aa) Anspruch nur auf ermessensfehlerfreie Entscheidung 260
bb) Rechtmäßigkeit der Entscheidung als Haupt- oder Nebenpflicht 261
cc) Fortwirkung des Anspruches im Verfahren 262
dd) Primäranspruch auch auf einzelne Verfahrensschritte? 263
c) Meinungsstand zur Rechtmäßigkeit 264
d) Stellungnahme zur Rechtmäßigkeit eines vertraglichen Anspruchs auf die Verfahrenseinleitungsentscheidung 266
aa) Wahrung der Organzuständigkeit innerhalb der Gemeinde 266
bb) Vereinbarkeit mit § 1 Abs. 3 S. 2 267
(1) Auslegung nach Wortlaut und Systematik 268
(2) Vergleich mit dem Ausschluss gesetzlicher subjektiver Rechte auf Planung 269
(3) Teleologische Auslegung 271
(4) Ergebnis 272
cc) Verstoß gegen § 1 Abs. 3 S. 1 272
(1) Raum für eine hinreichende Planlegitimation 272
(2) Planlegitimation mit Einzelinteressen 274
(3) Schlussfolgerung 276
dd) Verstoß gegen weitere Planungsgrundsätze 276
ee) Schlussfolgerung der Rechtmäßigkeitsprüfung 277
e) Rechtmäßigkeit der Fortwirkung im Planungsverfahren 277
f) Rechtmäßigkeit eines Primäranspruchs auf weitere Verfahrensakte 280
3. Schutzeffekt für die Planungserwartung 282
a) Schadensersatzanspruch bei der einfachen Planförderungsklausel 282
b) Leistungsanspruch bei der konkretisierten Planförderungsklausel 283
c) Begründungsanforderung für eine planerische Neuorientierung 285
aa) Verhältnismäßigkeitsprinzip als Maßstab 285
bb) Parallele zu § 12 Abs. 2 287
cc) Anhaltspunkte für eine Verhältnismäßigkeitskontrolle 287
d) Ergebnis zum Nutzen der Planförderungsklauseln 290
III. Vereinbarungen über das Abwägungsmaterial 290
1. Gemeinsame rechtliche Anforderungen 292
a) § 1 Abs. 3 S. 2 292
b) Verknüpfung des rechtlichen Schicksals von Abwägung und Vertrag 293
c) Wahrung der Organzuständigkeit 294
d) Verbot von Verträgen zulasten Dritter 295
2. Vereinbarungen über die Zusammenstellung des Abwägungsmaterials 296
a) Bestimmung eines abwägungserheblichen privaten Belanges 296
b) Bestimmung eines abwägungserheblichen öffentlichen Belanges 298
c) Ausschluss abwägungserheblicher Belange 299
aa) Grundsatz 299
bb) Ausschluss der übernommenen Kosten als Abwägungsbelang 300
cc) Vereinbarung von Gegenmaßnahmen gegen prognostizierbare entgegenstehende Belange 301
(1) Wirkungsweise 302
(2) Grundsätzliche Zulässigkeit 303
(3) Vertrag zulasten späterer Nutzer? 304
(4) Zulässigkeit der Berücksichtigungspflicht für die Gemeinde 306
(5) Fazit 306
3. Besondere Gewichtung des Bebauungsinteresses als Belang 306
a) Inhalt und möglicher Nutzen einer solchen Vereinbarung 307
b) Vereinbarkeit mit dem Abwägungsgebot? 308
aa) Abwägungsfehler durch die relative Abwertung anderer Belange? 310
bb) Abwägungsfehler durch die besondere Gewichtung 311
(1) Beurteilungsspielraum bei der Gewichtung 311
(2) Objektive Begründbarkeit der vereinbarten Gewichtung 313
(3) Reduzierte Gewichtungsvereinbarungen 314
c) Ergebnis 315
4. Kombination der Abwägungsvereinbarungen mit einer Planförderungsklausel 315
5. Fazit zu den Abwägungsvereinbarungen 316
IV. Pflicht der Gemeinde zur Errichtung der Folgeeinrichtung 316
V. Anspruch auf Baugenehmigung 318
1. Regelfall: Gebundene Entscheidung über die Baugenehmigung 318
2. Ermessen bei der planungsrechtlichen Beurteilung 319
3. Ergebnis 321
VI. Anspruch auf Erteilung des Einvernehmens nach § 36 321
1. Rechtmäßigkeit 323
2. Begrenzte Bindungswirkung 324
3. Ergebnis 325
D. Modelle mit vertiefter Kooperation 326
I. Übertragung von Verfahrensschritten auf den Investor 326
1. Ausarbeitung des Bauleitplans, § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 326
2. Vorbereitung und Durchführung von Verfahrenschritten, § 4b 328
a) Meinungsstand: Investor als „Dritter“ im Sinne des § 4b 329
b) Stellungnahme 331
aa) § 4b oder § 11 Abs. 1 S. 2 Nr. 1? 331
bb) Umgang mit der Interessenverflechtung 333
3. Rück-Abwälzung der Kosten übernommener Aufgaben beim Ausfall der Planung? 335
4. Ergebnis 338
II. Gemeinsame Gesellschaft 339
1. Modell einer gemeinsamen Gesellschaft 339
2. Rechtliche Grenzen 341
a) Kommunalrechtliche Grenzen 341
b) Planungsrechtliche Grenzen 342
3. Fazit 344
III. Beteiligung einer weiteren Gemeinde 344
IV. Einbindung in einen Grunderwerbsvorgang 346
E. Die Planungserwartung und ihre Konkretisierbarkeit im Vertrag 349
I. Konsequenzen einer stärkeren Konkretisierung 350
II. Alternativenprüfung als rechtliche Grenze der Konkretisierbarkeit? 351
III. Ergebnis 353
F. Ergebnis der Suche nach Alternativklauseln 353
Teil 5: Folgeprobleme für den Rechtsschutz 355
A. Durchsetzung eines Anspruchs auf Verfahrenseinleitungsbeschluss 355
I. Gemeinsame Betrachtung mit § 12 Abs. 2 S. 1 355
II. Rechtsweg 356
III. Statthafte Klageart(en) 357
1. Rechtsnatur der Entscheidung über die Verfahrenseinleitung 357
a) Meinungsstand bei § 2 Abs. 1 358
b) Meinungsstand bei § 12 Abs. 2 S. 1 360
c) Stellungnahme 361
d) Rechtsnatur der Ablehnung und Beendigung des Planungsverfahrens 365
2. Statthafte Klagearten bei den einzelnen Begehren 366
a) Begehren einer erstmaligen Entscheidung 366
b) Begehren einer neuen Entscheidung wegen behaupteter Rechtsfehler 368
c) Rechtskontrolle einer vorzeitigen Verfahrensbeendigung 369
3. Ergebnis zu den statthaften Klagearten 372
IV. Vereinbarkeit mit § 44a VwGO 372
1. Anwendbarkeit in einem Satzungsverfahren 372
2. Bei unterstellter Anwendbarkeit im Satzungsverfahren 373
3. Ergebnis 376
V. Klagebefugnis 376
VI. Ergebnis 377
B. Sekundäransprüche nach gescheiterter Planungserwartung 378
I. Eröffnete Rechtswege 378
1. Amtshaftungsanspruch 378
2. Rückabwicklung bereits erbrachter Leistungen 379
3. Vertragliche Ansprüche 380
4. Vorvertragliche Ansprüche 380
a) Meinungsstand 381
b) Stellungnahme 382
aa) Vermeidung von Unsicherheiten über den Rechtsweg 382
bb) Auslegung des § 40 Abs. 2 S. 1 VwGO 383
cc) Ergebnis 385
II. Vereinheitlichung des Rechtsweges? 386
Gesamtergebnis in Thesen 389
Literaturverzeichnis 394
Sachverzeichnis 406