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Staatliches Liegenschaftsmanagement, Staatsverschuldung und Staatsvermögen
Tübinger Schriften zum Staats- und Verwaltungsrecht, Vol. 76
(2007)
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Abstract
Die Neuordnung der Liegenschaftsverwaltung von Bund und Ländern als Teil der Verwaltungsmodernisierung - ein bisher eher stiefmütterlich behandeltes Thema - wirft grundsätzliche haushaltsverfassungsrechtliche Fragen auf, die unter Einbeziehung des Landesverfassungsrechts behandelt werden. Angesichts des gewaltigen Ausmasses der Staatsverschuldung ist die vorliegende Publikation auch von hohem praktischem Interesse.Nils Schmid fasst die Merkmale von staatlichem Liegenschaftsmanagement zusammen und stellt die Entwicklung in Bund und Ländern systematisch dar. Trotz privatrechtlicher Ansätze bleibt der Landesbetrieb die Standardlösung. Neben Strukturfragen wie der Eigentumszuordnung und der Wirtschaftlichkeit stellen die regelmäßig in Nebenhaushalte mündenden Reformen grundsätzliche Fragen nach der Geltung der Haushaltsverfassung. Die Einheit des Budgets und die Kreditgrenzen der Verfassung müssen ihrem Sinn und Zweck nach auch hier gelten. Schließlich machen Immobilien einen beträchtlichen Teil des Staatsvermögens aus. Eine "Renaissance des Staatsvermögensrechts", gestützt auf die Vermögensbilanz des Staates und das Werterhaltungsgebot, ist daher geboten.Introducing new facility management methods and re-organizing state and federal agencies accordingly has been part of modernizing public administration in Germany since the 1990s. This raises various constitutional issues treated in this book.The first part gives a brief survey of how the state and federal real estate management agencies have been reformed since the mid-1990s, mostly leading to a »Landesbetrieb« (a public sector agency with a certain degree of managerial independence).The second part concentrates on state and federal constitutional norms regulating budgeting and borrowing. Financing public needs through off-budget funds, as created by the new structures of real estate management on the state and federal level, violates Art. 110 and 115 of the Constitution, which aim at comprehensive parliamentary control over public expenses and borrowing.The last section discusses the nucleus of public property law that can be found in the German Constitution. Particular emphasis is put on state constitutional law since real estate owned by the Länder underpins their sovereignty. Full-fledged public accounting rules and the principle of maintaining public property are important checks to overborrowing and to selling off public assets.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| Einführung | 13 | ||
| 1. Teil: Von der Liegenschaftsverwaltung zum Liegenschaftsmanagement | 16 | ||
| A. Grundlagen: Facility Management und Liegenschaftsmanagement | 16 | ||
| I. Facility Management als Teil der Betriebswirtschaftslehre | 16 | ||
| II. Liegenschaftsmanagement als Teil von Verwaltungsreformprozessen | 20 | ||
| III. Potentiale von Liegenschaftsmanagement | 23 | ||
| B. Entwicklung und Bestandsaufnahme staatlichen Liegenschaftsmanagements in Deutschland | 25 | ||
| I. Ausgangslage | 26 | ||
| II. Schleswig-Holstein: Vorreiter mit Problemen | 28 | ||
| 1. Vorgeschichte: „Enquêtekommission zur Verbesserung der Effizienz der öffentlichen Verwaltung“ 1994 | 29 | ||
| 2. Das Schleswig-Holsteiner Modell: Gebäudemanagement Schleswig-Holstein A.ö.R. (GMSH) | 32 | ||
| 3. Die zwei Dimensionen des „Kieler Immobiliengeschäfts“ | 34 | ||
| 4. Verdeckte Kreditaufnahme durch das „Kieler Immobiliengeschäft“? | 35 | ||
| 5. Fazit | 36 | ||
| III. Die Hauptrichtung der Reformbewegung: Landesbetriebe | 37 | ||
| 1. Rheinland-Pfalz: Landesbetrieb „Liegenschafts- und Baubetreuung“ (LBB) | 37 | ||
| 2. Thüringen: Landesbetrieb „Thüringer Liegenschaftsmanagement“ (THÜLIMA) | 38 | ||
| 3. Hessen: Landesbetrieb „Hessisches Immobilienmanagement“ (HI) | 39 | ||
| 4. Sachsen: Staatsbetrieb „Sächsisches Immobilien- und Baumanagement“ (SIB) | 40 | ||
| 5. Baden-Württemberg: Zwei Landesbetriebe – je einer für Landes- und Bundesbau | 41 | ||
| 6. Sachsen-Anhalt: Sondervermögen „Grundstock“ und Landesbetrieb „Liegenschafts- und Immobilienmanagement Sachsen-Anhalt“ (LIMSA) | 42 | ||
| 7. Nordrhein-Westfalen: Landesbetrieb „Bau- und Liegenschaftsbetrieb“ (BLB) | 44 | ||
| 8. Mecklenburg-Vorpommern: Landesbetrieb „Betrieb für Bau und Liegenschaften“ (BBL) | 46 | ||
| 9. Niedersachsen: Sondervermögen „Landesliegenschaftsfonds Niedersachsen“ (LFN) ohne weitere rechtliche Veränderungen | 47 | ||
| IV. Verschachtelte Gebilde mit privatrechtlichen Gesellschaftsformen | 49 | ||
| 1. Bremen: „Sondervermögen Immobilien und Technik“ (SVIT) als Endpunkt | 50 | ||
| 2. Berlin: „Sondervermögen Immobilien des Landes Berlin“ als Dreh- und Angelpunkt | 52 | ||
| V. Der Sprung ins Privatrecht: Bundeswehrstrukturreform | 55 | ||
| 1. Scharpings Bundeswehrstrukturreform: GEBB als Ausgangspunkt | 55 | ||
| 2. Fazit | 57 | ||
| VI. Typologie der Liegenschaftsverwaltung in Bund und Ländern | 57 | ||
| C. Strukturfragen der Reorganisation: Rechtsform, Wirtschaftlichkeit und Eigentumszuordnung | 60 | ||
| I. Wahl der Rechtsform | 60 | ||
| 1. Die Wahlfreiheit und die Liegenschaftsverwaltung | 60 | ||
| a) Die Lehre von der Wahlfreiheit der Verwaltung | 60 | ||
| b) Einordnung der Liegenschaftsverwaltung | 61 | ||
| c) Grenzen der Rechtsformwahl der Liegenschaftsverwaltung | 63 | ||
| aa) Formelle Privatisierung und Art. 87 GG | 63 | ||
| bb) Der Sonderfall b. l. g. und Art. 87b GG | 64 | ||
| d) Materielle Privatisierung und „unvertretbare Staatsaufgaben“ | 65 | ||
| 2. Die Rechtswirklichkeit der gewählten Rechtsform | 67 | ||
| II. Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit | 69 | ||
| III. Eigentumszuordnung und Eigentumsübertragung | 72 | ||
| 1. Die rechtliche Stellung des Staates als Grundstückseigentümer | 73 | ||
| a) Staatliche Liegenschaften als öffentliche Sachen | 73 | ||
| b) Öffentliches Sachenrecht und Eigentumsübertragung staatlicher Liegenschaften | 74 | ||
| aa) Herrschende Meinung: Öffentlich-rechtliche Sachherrschaft kraft Widmung | 74 | ||
| bb) Bedenken gegen die herrschende Meinung | 75 | ||
| cc) Eigener Lösungsvorschlag für Liegenschaften im Verwaltungsgebrauch | 76 | ||
| dd) Grenzen und Probleme dieses Lösungsansatzes | 78 | ||
| ee) Ergebnis | 89 | ||
| 2. Die Rechtswirklichkeit der Eigentumsübertragung | 91 | ||
| 2. Teil: Staatliches Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt als Herausforderung für die Haushaltsverfassung | 93 | ||
| A. Das Problem Nebenhaushalt: Verfassungsregeln für die Budgetflucht | 93 | ||
| I. Staatliches Liegenschaftswesen als Nebenhaushalt | 93 | ||
| II. Vom Nebenhaushalt zum Schattenhaushalt – Zulässigkeit der Nebenhaushalte | 94 | ||
| 1. Nebenhaushalte und die Einheit und Vollständigkeit des Haushalts | 95 | ||
| a) Das Einheitsprinzip und seine Durchlöcherung | 95 | ||
| b) Ein Gesetzesvorbehalt für Nebenhaushalte | 100 | ||
| aa) Der haushaltsrechtliche Gesetzesvorbehalt für Nebenhaushalte | 100 | ||
| bb) Kein organisationsrechtlicher Gesetzesvorbehalt für Nebenhaushalte | 101 | ||
| c) Ein Numerus Clausus von Rechtfertigungsgründen für Nebenhaushalte | 104 | ||
| d) Eine rote Linie für Nebenhaushalte | 111 | ||
| 2. Der Befund im staatlichen Liegenschaftswesen mit Blick auf die Einheit des Budgets | 112 | ||
| B. Nebenhaushalte und die Verfassungsregeln für die Staatsverschuldung | 114 | ||
| I. Das Regelungskonzept des Art. 115 GG | 114 | ||
| 1. Erste Annäherung: Einschränkungen aufgrund des Wortlauts der Norm | 115 | ||
| 2. Konturierung I: Auslegung des Art. 115 Abs. 1 S. 1 GG | 116 | ||
| 3. Konturierung II: Auslegung des Art. 115 Abs. 1 S. 2 und Art. 115 Abs. 2 GG | 116 | ||
| II. Das Staatsschuldenregime der Landesverfassungen und seine Geltung für Nebenhaushalte | 119 | ||
| III. Der Befund im staatlichen Liegenschaftswesen mit Blick auf die Kreditaufnahme | 121 | ||
| IV. Verdeckte Kreditaufnahme durch Sale-Lease-Back von Liegenschaften | 123 | ||
| C. Möglichkeiten und Grenzen der Ertüchtigung der Haushaltsverfassung | 127 | ||
| I. Staatsverschuldung als verfassungspolitische Herausforderung | 127 | ||
| II. Eine vorläufige Bilanz der Haushaltsverfassung | 128 | ||
| III. Die Ertüchtigung der Haushaltsverfassung durch teleologische Auslegung und ihre Grenzen | 130 | ||
| 1. Antwort 1: Erstreckung des Direktionsgehalts der Haushaltsverfassung auf Nebenhaushalte | 130 | ||
| 2. Grenzen der teleologischen Auslegung der Haushaltsverfassung | 131 | ||
| 3. Antwort 2: Wirtschaftliche Betrachtungsweise bei staatlicher Kreditaufnahme | 133 | ||
| 4. Behelfsantwort: Begrenzungswirkung des Art. 109 Abs. 2 GG | 139 | ||
| 5. Die schwache Begrenzungswirkung des Art. 104 EGV | 141 | ||
| 6. Publizität, Transparenz und Darlegungslast | 143 | ||
| IV. Entgrenzung und Neubegrenzung der Staatsverschuldung | 146 | ||
| D. Weitere Regeln der Haushaltsverfassung für das Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt | 147 | ||
| I. Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt und gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht | 147 | ||
| II. Rechnungslegung und Rechnungsprüfung bei Liegenschaftsmanagement im Nebenhaushalt | 148 | ||
| 1. Rechnungslegung im Nebenhaushalt | 148 | ||
| 2. Rechnungsprüfung im Nebenhaushalt | 150 | ||
| 3. Teil: Eine Renaissance des Staatsvermögensrechts? | 154 | ||
| A. Staatliche Liegenschaften und Staatsvermögen | 155 | ||
| I. Die Bedeutung staatlicher Liegenschaften für das Staatsvermögen | 155 | ||
| II. Die verborgene Dynamik des Liegenschaftsmanagements und der Hochschulreformen für das Staatsvermögen | 156 | ||
| B. Sachstand und Aussagekraft des deutschen Staatsvermögensrechts | 160 | ||
| I. Die Staatsvermögensordnung als Desiderat des deutschen Staatsrechts | 160 | ||
| II. Die Vermögensrechnung des Staates | 161 | ||
| III. Der Grundsatz der Vermögenserhaltung im deutschen Staatsvermögensrecht | 169 | ||
| 1. Die vermögenswirtschaftlichen Regelungen um §§ 63 bis 65 BHO/LHO | 169 | ||
| 2. Salva rerum substantia – die Pflicht zur Substanzerhaltung des Staatsvermögens | 170 | ||
| IV. Die besondere Stellung des Grundvermögens im Staatsvermögensrecht | 174 | ||
| 1. Staatliches Grundvermögen im aktuellen Haushaltsrecht | 174 | ||
| 2. Staatliches Grundvermögen in der Geschichte des deutschen Haushaltsrechts | 175 | ||
| 3. Der Grundstock | 177 | ||
| 4. Zur Sonderstellung von Liegenschaften im deutschen Recht überhaupt | 180 | ||
| a) Die Sonderstellung von Liegenschaften im Zivilrecht | 181 | ||
| b) Staatliche Liegenschaften als Gegenstand des Zivilrechts | 181 | ||
| c) Liegenschaften im Zivilrecht und im Staatsvermögensrecht | 182 | ||
| 5. Der Grundsatz der Werterhaltung und staatliches Grundvermögen – Zusammenfassung | 182 | ||
| C. Die Renaissance des Staatsvermögensrechts | 183 | ||
| D. Die Ertüchtigung der Haushaltsverfassung durch diese Wiedergeburt des Staatsvermögensrechts | 184 | ||
| E. Ausblick: Liegenschaften, Staatsvermögen – und am Ende der Verlust von staatlicher Souveränität? | 186 | ||
| I. Staatliches Grundvermögen und die Funktionsfähigkeit des Staates | 187 | ||
| II. Staatliches Grundvermögen und staatliche Souveränität: Der „vermögenslose“ Staat | 190 | ||
| 1. Innere Souveränität und staatliches Grundvermögen | 191 | ||
| 2. Eigenstaatlichkeit und Grundvermögen in der deutschen Verfassungsgeschichte | 192 | ||
| a) Der föderale Vermögenskonflikt im Deutschen Kaiserreich und seine Lösung | 193 | ||
| b) Verfassungsrechtliche Ansprüche auf adäquate Vermögensausstattung im Bundesstaat? | 194 | ||
| F. Warum staatliches Grundvermögen für die staatliche Souveränität wichtig ist | 196 | ||
| Schlussfolgerungen | 200 | ||
| Literaturverzeichnis | 209 | ||
| Sachverzeichnis | 217 |