Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle

Jörg Schmidt

doi:10.3790/978-3-428-52458-7

Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle

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Schmidt, J. (2007). Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle. Eine verfassungsrechtliche Untersuchung über Grundlage, Gegenstand und Grenzen der parlamentarischen Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung der ministerialfreien Räume und der Privatisierung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52458-7

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Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung über Grundlage, Gegenstand und Grenzen der parlamentarischen Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung der ministerialfreien Räume und der Privatisierung

Schmidt, Jörg

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1064

(2007)

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Additional Information

Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52458-7
978-3-428-12458-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52458-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 486
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

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Institution: € 166.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 109.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Jörg Schmidt entwickelt eine verfassungsrechtliche Dogmatik der parlamentarischen Kontrolle. Dazu greift er das im Staatsrecht vertretene Legitimationsmodell auf und denkt es im Hinblick auf die parlamentarische Kontrolle konsequent zu Ende. Anhand der Verantwortungszurechnung überführt er demokratische Legitimation in ein konkretes Organisationsschema, in dem sich der parlamentarischen Kontrolle ein abgrenzbarer Anwendungsbereich zuordnen läßt.

Auf dieser Grundlage wird mit der Staatsgewalt zunächst der sachliche Geltungsbereich der parlamentarischen Kontrolle bestimmt. Mit den ministerialfreien Räumen und der Privatisierung werden im Anschluß Organisationsstrukturen problematisiert, in denen parlamentarische Kontrolle nicht oder nur eingeschränkt stattfindet, ohne daß dafür eine verfassungsrechtliche Begründung vorliegt. Nach dem neu entwickelten Lösungsansatz kann die besondere Funktion der ministerialfreien Räume der parlamentarischen Kontrolle entgegenstehen, so daß sich ihre Legitimation durch Gesetz und Rechtskontrolle bereits als das demokratische Optimum erweist. Privatisierung darf nur in engen Grenzen zu einer Einschränkung der parlamentarischen Kontrolle führen.

Das verfassungsrechtliche Demokratieverständnis gehört zu den großen Konfliktfeldern des Staatsrechts. Jörg Schmidt stellt sich dieser Diskussion und setzt ihr einen normativen Standpunkt entgegen.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	9
1. Kapitel: Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle	19
I. Einleitung	19
II. Thematische Hinführung	20
1. Der Begriff der Kontrolle	21
2. Die Kontrollbeziehungen des Grundgesetzes	22
3. Parlamentarische Kontrolle aus verfassungsgeschichtlicher Sicht	22
4. Parlamentarische Kontrolle als Parlamentsfunktion	24
III. Die demokratische Legitimationsfunktion	28
1. Das Demokratieprinzip	29
2. Die Verantwortungsstruktur als Bedingung für demokratische Legitimation	31
a) Verantwortung als Ordnungsprinzip	32
aa) Die begriffliche Zuordnung von Verantwortung und Verantwortlichkeit	32
bb) Der Inhalt der Verantwortung	33
cc) Der Inhalt der Verantwortlichkeit	34
dd) Modalitäten der Verantwortlichkeit	34
(1) Rechenschaftspflicht	34
(2) Sanktionen	35
(3) Beeinflussungsrecht	35
(4) Ausnahme: Unabhängigkeit	36
ee) Verantwortlichkeitsketten	37
b) Die Verantwortung im Grundgesetz	38
aa) Überblick	40
bb) Rechtliche und politische Verantwortung	41
cc) Die Verantwortungsstruktur der vollziehenden Gewalt	42
(1) Die Verantwortungsstruktur der Regierung	43
(2) Der Gegenstand der Regierungsverantwortung	44
(3) Verantwortung für Unterlassen	47
dd) Die Verantwortungszurechnung zwischen Parlament und Regierung	49
ee) Exkurs: Die Verantwortung der Judikative	49
3. Das Legitimationsmodell: Elemente der demokratischen Legitimation	50
a) Die institutionell-funktionelle Legitimation	51
b) Die personelle Legitimation	52
c) Die Sachlegitimation	54
aa) Grundlage: Die demokratische Legitimation parlamentarischer Entscheidungen	54
bb) Sachlegitimation durch Gesetz	56
cc) Sachlegitimation durch parlamentarische Kontrolle	56
4. Legitimation und Legitimität	57
IV. Die Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle	63
1. Dogmatischer Ansatz	64
2. Das Vertrauensverhältnis als Zurechnungsrahmen	65
3. Der Kontrollmaßstab	68
4. Der Kontrollzeitpunkt	70
5. Exkurs: Verantwortungsvermischung	72
6. Besondere Kontrollfunktionen des Parlaments	74
a) Parlamentarische Rechtskontrolle	74
b) Kontrolle durch Regierungsmehrheit und Opposition	76
c) Sanktionsbefugnisse des Parlaments	79
d) Parlamentarische Kontrolle im Gesetzgebungsverfahren	81
e) Parlamentarische Mitwirkungsrechte	82
f) Das parlamentarische Budgetrecht	86
aa) Haushaltsaufstellung	86
bb) Haushaltskontrolle	87
cc) Rechnungskontrolle	88
V. Instrumente der parlamentarischen Kontrolle	89
1. Die parlamentarischen Rechenschafts- und Informationsrechte	91
a) Materieller Umfang der Rechenschafts- und Informationsrechte	91
b) Die Abgeordneten als Inhaber der Rechenschafts- und Informationsrechte	96
c) Die Rechenschafts- und Informationsrechte im einzelnen	98
aa) Das Zitierungsrecht	98
bb) Die Frage- bzw. Interpellationsrechte	100
cc) Das Recht auf Akteneinsicht	102
dd) Gesetzliche Berichtspflichten	104
2. Parlamentarische Kontrolleinrichtungen	107
a) Die parlamentarischen Fachausschüsse	107
b) Die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse	109
c) Das Parlamentarische Kontrollgremium	112
d) Das Kontrollgremium nach Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG	113
e) Das Kontrollgremium nach § 23c Abs. 8 ZFdG	114
f) Das Parlamentarische Gremium nach § 4a BWpVerwG	115
g) Der Wehrbeauftragte	115
h) Der Petitionsausschuß	117
i) Die Enquête-Kommissionen	119
VI. Der demokratische Gehalt der parlamentarischen Kontrolle	121
2. Kapitel: Staatsgewalt als Gegenstand und Rahmen der parlamentarischen Kontrolle	125
I. Vorbemerkung	126
II. Die Stellung der Staatsgewalt im Grundgesetz	128
III. Staatsgewalt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	130
IV. Abgrenzung in organisatorischer Hinsicht	132
1. Der Begriff der Selbstverwaltung	133
2. Selbstverwaltung und Staatsgewalt	133
3. Wortlaut und Systematik des Grundgesetzes	136
4. Der Parlamentarische Rat	138
5. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	139
6. Der Gang der wissenschaftlichen Diskussion	141
a) Die Abgrenzung nach formalen Kriterien	143
b) Die Negation der Zuordnung	144
c) Die Hoheitsbefugnisse als Indikator der Staatsgewalt	145
d) Die Abhängigkeit vom Staat als Indikator der Staatsgewalt	147
e) Die Staatsaufgabe als Indikator der Staatsgewalt	149
7. Kritik an den vorgestellten Modellen	150
8. Eigener Ansatz	155
a) Die Betroffenenbeteiligung	156
b) Die Unabhängigkeit	159
9. Insbesondere: Rundfunk und Universität	160
a) Problemstellung	160
b) Die Einordnung als Selbstverwaltungseinrichtungen	160
aa) Rundfunk und Staatsgewalt	161
(1) Überblick	161
(2) Abwägung	163
bb) Öffentliche Hochschulen und Staatsgewalt	166
10. Zwischenergebnis	167
V. Abgrenzung in funktionaler Hinsicht	168
VI. Zuordnung	173
3. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Ministerialfreie Räume	175
I. Einführung in das Thema	175
II. Ministerialfreie Räume	176
1. Bestimmung	176
2. Gliederung der Ministerialverwaltung	177
a) Die unmittelbare Staatsverwaltung	177
b) Die mittelbare Staatsverwaltung	178
aa) Die Zuordnung der Selbstverwaltung	178
bb) Die Zuordnung zum Kreis der ministerialfreien Räume	180
3. Die Bedeutung des Weisungsrechts	181
a) Allgemeine Bestimmung	181
b) Das Recht zur Weisung	183
c) Die Weisungsfreiheit als Bedingung der Ministerialfreiheit	184
4. Zum Bezug von Ministerialfreiheit und Aufsichtsrecht	186
5. Abgrenzungsfragen der Ministerialfreiheit	191
a) Zur Bestimmung der Weisungsfreiheit	191
aa) Rechtsaufsicht trotz Weisungsfreiheit	191
bb) Gebundenes Verwaltungshandeln als Fall der Weisungsfreiheit	192
cc) Notwendige Weisungsfreiheit von Kollegialorganen	193
dd) Faktische Weisungsfreiheit	194
b) Sonderfall: Keine Ministerialfreiheit trotz Weisungsfreiheit	196
c) Grenzen der Ministerialfreiheit	198
aa) Die Staatsgewalt als Grenze	198
bb) Die Exekutive als Grenze	199
cc) Das Ministerialsystem als Grenze	200
6. Das Verhältnis zum parlamentsfreien Raum	201
III. Ministerialfreie Räume in der Verwaltung	203
1. Echte ministerialfreie Räume	204
a) Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz	204
b) Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes	207
c) Die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien	208
d) Die Vergabekammern beim Bundeskartellamt	210
e) Der Bundespersonalausschuß	211
f) Die Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung	212
g) Die Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung und die Seeämter	215
aa) Die Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung	216
bb) Die Seeämter der Wasser- und Schiffahrtsdirektionen	217
cc) Entwicklungslinien des Seeamtsverfahrens	218
h) Zur Selbstverwaltung: Die Bundesrechtsanwaltskammer	220
2. Angebliche und frühere ministerialfreie Räume	222
a) Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge	222
b) Die Deutsche Bundesbank	224
c) Die Beschlußabteilungen beim Bundeskartellamt	225
d) Die Bundesschuldenverwaltung	228
e) Das Bundessortenamt	233
f) Bundeswehrverwaltung: Musterungsausschüsse und Musterungskammern	234
g) Bundeswehrverwaltung: Ausschüsse und Kammern für Kriegsdienstverweigerung	235
h) Das Deutsches Patent- und Markenamt	236
i) Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post	239
j) Der Untersuchungsführer nach § 56 BDO	243
IV. Funktionen	244
1. Vorteile der Weisungsfreiheit	245
2. Nachteile der Weisungsfreiheit	247
V. Verstoß gegen das Demokratieprinzip	247
1. Einwand zum Umfang der ministeriellen Verantwortlichkeit	248
2. Einwand zum Umfang der demokratischen Legitimation	252
a) Wortlautdeutungen von Art. 20 Abs. 2 GG	252
b) Politische Tragweite	254
3. Alternative Formen der demokratischen Legitimation	257
a) Legitimationsniveau	257
aa) Begriffsbestimmung	257
bb) Das Legitimationsniveau in der Rechtsprechung	259
cc) Stellungnahme	262
(1) Das Legitimationsniveau als Maß der Volkssouveränität	262
(2) Das kompensatorische Legitimationsniveau	263
b) Unmittelbare Volkskontrolle	267
c) Modifikationen zum Legitimationssubjekt	268
aa) Funktionale Selbstverwaltung	270
bb) Kommunale Selbstverwaltung	271
d) Autonome Legitimation der Selbstverwaltung	272
4. Zwischenergebnis	276
VI. Rechtfertigung der Ministerialfreiheit	276
1. Allgemeine Prinzipien	276
a) Vorrechtliches Gesamtbild	276
b) Die Natur der Sache	277
c) Das Effektivitätsgebot	281
d) Verzicht auf parlamentarische Kontrolle	283
e) Gewaltenteilung	286
aa) Allgemeines	286
bb) Der Treuhandcharakter ministerialfreier Räume	287
cc) Wiederherstellung der Gewaltenbalance	290
f) Rechtsstaatsprinzip	290
g) Demokratieprinzip	294
2. Konkrete Verfassungsbestimmungen	295
a) Grundrechte	295
aa) Grundrechtlicher Pluralismusschutz	296
bb) Grundrechtliche Organisationswirkungen	298
(1) Öffentlich-rechtlicher Rundfunk	299
(2) Wissenschaftliche Hochschulen	302
(3) Staatliche Kultureinrichtungen	303
(4) Staatliche (Kunst- und Wissenschafts-)Förderung	303
(5) Asylverfahren und Kriegsdienstverweigerung	305
(6) Stellungnahme	305
b) Gesetzesvorbehalt gemäß Art. 86	307
c) Selbstverwaltung	308
aa) Kommunale Selbstverwaltung	308
bb) Funktionale Selbstverwaltung	309
d) Arbeitnehmermitbestimmung – BVerfGE 93, 37 ff.	311
3. Grenzen der Rechtfertigung	314
VII. Eigener Lösungsansatz	315
1. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse	315
2. Grundlagen der Staatswillensbildung	317
a) Materielle Legitimation	318
b) Demokratisches Gemeinwohl	320
aa) Volkssouveränität als demokratischer Prozeß	320
bb) Das demokratische Optimierungsgebot	321
(1) Theoretischer Ansatz: Das Prinzip der Optimierung	321
(2) Die Bestimmung des Optimums	323
(3) Grundlegende Zuordnungen	330
3. Das grundgesetzliche Demokratiemodell	331
a) Die verfassungsrechtlichen Legitimationsstrukturen	331
aa) Die parlamentarisch-repräsentativen Strukturbestimmungen	331
bb) Rechtsprechung	333
cc) Kommunale Selbstverwaltung	334
dd) Bundesrechnungshof	335
ee) Grundrechtliche Rechtfertigung	335
b) Die Legitimationsstruktur der ministerialfreien Räume	336
aa) Ausschluß von Einwirkungen	337
(1) Einfluß auf die Gesetzgebung	337
(2) Einfluß auf die Verwaltung	338
(3) Demokratieprinzip und außerparlamentarischer Raum	339
(4) Einflußnahme als demokratisches Problem	339
(5) Prozedurale Steuerung	342
(6) Folge für die demokratische Legitimation	343
bb) Anwendungsbereiche	344
cc) Funktionale Selbstverwaltung	345
c) Demokratische Kriterien der Ministerialfreiheit	349
aa) Aufgabenbestimmung	349
bb) Aufgabenerfüllung	350
(1) Regelungsbedingungen	350
(2) Abgrenzungsgebot	351
cc) Zum Verhältnis von Rechtsaufsicht und Ministerialfreiheit	352
dd) Begründungsmaßstab	354
(1) Regelungsdichte der Aufgabenbestimmung	354
(2) Politische Tragweite	355
(3) Grundrechtlicher Aufgabenbezug	355
ee) Rechtskontrolle über die Einrichtung ministerialfreier Stellen	356
ff) Rechtsstaatliche Begrenzungen	356
gg) Beobachtungspflicht	358
d) Kritische Einwendung	359
aa) Praktikabilität	359
bb) Abgrenzung zur Verzichtstheorie	360
cc) Bestimmungsrecht des Gesetzgebers	360
dd) Gewaltenteilungsprinzip und die Leitungsbefugnis der Regierung	361
ee) Beschränkung von Oppositionsrechten	362
e) Der Optimierungsansatz in der Praxis	363
f) Folgerungen für die parlamentarische Kontrolle	365
4. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Privatisierung	368
I. Bedeutung des Themas	368
II. Typologie	370
III. Organisationsprivatisierung	372
1. Begriffsbestimmung	372
a) Organisationsprivatisierung durch Beteiligung	374
b) Organisationsprivatisierung durch Einflußsicherung	375
2. Organisationsprivatisierung und Staatsgewalt	376
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle	384
a) Parlamentarische Kontrolle im Privatisierungsvorgang	385
b) Parlamentarische Kontrolle gegenüber privatrechtsförmigen Verwaltungsträgern	387
aa) Zur Herstellung des demokratischenVerantwortungszusammenhangs	388
(1) Die Aktiengesellschaft	391
(a) Gesetzlicher Regelbefund	391
(b) Möglichkeiten der privatrechtlichen Rechtsgestaltung	392
(c) Verwaltungsgesellschaftsrecht	393
(d) Rechenschaftspflichten	395
(e) Zwischenergebnis	396
(2) Die GmbH	396
(3) Der eingetragene Verein	398
(4) Sonderfragen	399
(a) Der Zurechnungszusammenhang bei gemischt-öffentlichen Vereinigungen	399
(b) Organisationsprivatisierung durch externe Einwirkungen	400
(5) Zwischenergebnis	401
bb) Auswirkungen auf die parlamentarischen Kontrollinstrumente	402
(1) Frage- und Interpellationsrechte	403
(2) Gesetzliche Berichtspflichten	403
(3) Das Enquête-Recht	404
(4) Der Petitionsausschuß	405
(5) Haushaltsrecht und Rechnungskontrolle	407
cc) Legitimitätskriterien	408
(1) Erkennbarkeit des Kontrollbereichs	408
(2) Wahrnehmbarkeit von Kontrollmöglichkeiten	410
(3) Defizite der Einwirkungspflicht	411
(4) Geheimnisschutz	412
(5) Folgerungen	412
dd) Kompensations- und Rechtfertigungsansätze für Legitimationsdefizite	413
(1) Unmittelbare parlamentarische Kontrolle	414
(2) Wirtschaftlichkeit als Verfassungsprinzip	415
(3) Verfassungsrechtliche Sonderregelungen	416
ee) Übertragung des Optimierungsgedankens	417
c) Ergebnis	420
IV. Aufgabenprivatisierung	420
1. Begriffsbestimmung	420
2. Aufgabenprivatisierung und Staatsgewalt	421
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle	421
V. Funktionale Privatisierung	425
1. Begriffsbestimmung	425
2. Funktionale Privatisierung und Staatsgewalt	430
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle	433
VI. Beleihung	435
1. Begriffsbestimmung	435
2. Beleihung und Staatsgewalt	437
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle	437
VII. Weitere Privatisierungsformen	439
1. Die Verfahrensprivatisierung	439
2. Die Public-Privat-Partnerships	440
3. Vermögensprivatisierung	441
VIII. Ergebnis	442
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse	444
1. Kapitel: Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle	444
2. Kapitel: Staatsgewalt als Gegenstand und Rahmen der parlamentarischen Kontrolle	446
3. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Ministerialfreie Räume	447
4. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Privatisierung	451
Literaturverzeichnis	453
Sachwortverzeichnis	480

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