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Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle

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Schmidt, J. (2007). Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle. Eine verfassungsrechtliche Untersuchung über Grundlage, Gegenstand und Grenzen der parlamentarischen Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung der ministerialfreien Räume und der Privatisierung. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52458-7
Schmidt, Jörg. Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle: Eine verfassungsrechtliche Untersuchung über Grundlage, Gegenstand und Grenzen der parlamentarischen Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung der ministerialfreien Räume und der Privatisierung. Duncker & Humblot, 2007. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52458-7
Schmidt, J (2007): Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle: Eine verfassungsrechtliche Untersuchung über Grundlage, Gegenstand und Grenzen der parlamentarischen Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung der ministerialfreien Räume und der Privatisierung, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52458-7

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Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle

Eine verfassungsrechtliche Untersuchung über Grundlage, Gegenstand und Grenzen der parlamentarischen Kontrolle unter besonderer Berücksichtigung der ministerialfreien Räume und der Privatisierung

Schmidt, Jörg

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1064

(2007)

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Abstract

Jörg Schmidt entwickelt eine verfassungsrechtliche Dogmatik der parlamentarischen Kontrolle. Dazu greift er das im Staatsrecht vertretene Legitimationsmodell auf und denkt es im Hinblick auf die parlamentarische Kontrolle konsequent zu Ende. Anhand der Verantwortungszurechnung überführt er demokratische Legitimation in ein konkretes Organisationsschema, in dem sich der parlamentarischen Kontrolle ein abgrenzbarer Anwendungsbereich zuordnen läßt.

Auf dieser Grundlage wird mit der Staatsgewalt zunächst der sachliche Geltungsbereich der parlamentarischen Kontrolle bestimmt. Mit den ministerialfreien Räumen und der Privatisierung werden im Anschluß Organisationsstrukturen problematisiert, in denen parlamentarische Kontrolle nicht oder nur eingeschränkt stattfindet, ohne daß dafür eine verfassungsrechtliche Begründung vorliegt. Nach dem neu entwickelten Lösungsansatz kann die besondere Funktion der ministerialfreien Räume der parlamentarischen Kontrolle entgegenstehen, so daß sich ihre Legitimation durch Gesetz und Rechtskontrolle bereits als das demokratische Optimum erweist. Privatisierung darf nur in engen Grenzen zu einer Einschränkung der parlamentarischen Kontrolle führen.

Das verfassungsrechtliche Demokratieverständnis gehört zu den großen Konfliktfeldern des Staatsrechts. Jörg Schmidt stellt sich dieser Diskussion und setzt ihr einen normativen Standpunkt entgegen.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
1. Kapitel: Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle 19
I. Einleitung 19
II. Thematische Hinführung 20
1. Der Begriff der Kontrolle 21
2. Die Kontrollbeziehungen des Grundgesetzes 22
3. Parlamentarische Kontrolle aus verfassungsgeschichtlicher Sicht 22
4. Parlamentarische Kontrolle als Parlamentsfunktion 24
III. Die demokratische Legitimationsfunktion 28
1. Das Demokratieprinzip 29
2. Die Verantwortungsstruktur als Bedingung für demokratische Legitimation 31
a) Verantwortung als Ordnungsprinzip 32
aa) Die begriffliche Zuordnung von Verantwortung und Verantwortlichkeit 32
bb) Der Inhalt der Verantwortung 33
cc) Der Inhalt der Verantwortlichkeit 34
dd) Modalitäten der Verantwortlichkeit 34
(1) Rechenschaftspflicht 34
(2) Sanktionen 35
(3) Beeinflussungsrecht 35
(4) Ausnahme: Unabhängigkeit 36
ee) Verantwortlichkeitsketten 37
b) Die Verantwortung im Grundgesetz 38
aa) Überblick 40
bb) Rechtliche und politische Verantwortung 41
cc) Die Verantwortungsstruktur der vollziehenden Gewalt 42
(1) Die Verantwortungsstruktur der Regierung 43
(2) Der Gegenstand der Regierungsverantwortung 44
(3) Verantwortung für Unterlassen 47
dd) Die Verantwortungszurechnung zwischen Parlament und Regierung 49
ee) Exkurs: Die Verantwortung der Judikative 49
3. Das Legitimationsmodell: Elemente der demokratischen Legitimation 50
a) Die institutionell-funktionelle Legitimation 51
b) Die personelle Legitimation 52
c) Die Sachlegitimation 54
aa) Grundlage: Die demokratische Legitimation parlamentarischer Entscheidungen 54
bb) Sachlegitimation durch Gesetz 56
cc) Sachlegitimation durch parlamentarische Kontrolle 56
4. Legitimation und Legitimität 57
IV. Die Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle 63
1. Dogmatischer Ansatz 64
2. Das Vertrauensverhältnis als Zurechnungsrahmen 65
3. Der Kontrollmaßstab 68
4. Der Kontrollzeitpunkt 70
5. Exkurs: Verantwortungsvermischung 72
6. Besondere Kontrollfunktionen des Parlaments 74
a) Parlamentarische Rechtskontrolle 74
b) Kontrolle durch Regierungsmehrheit und Opposition 76
c) Sanktionsbefugnisse des Parlaments 79
d) Parlamentarische Kontrolle im Gesetzgebungsverfahren 81
e) Parlamentarische Mitwirkungsrechte 82
f) Das parlamentarische Budgetrecht 86
aa) Haushaltsaufstellung 86
bb) Haushaltskontrolle 87
cc) Rechnungskontrolle 88
V. Instrumente der parlamentarischen Kontrolle 89
1. Die parlamentarischen Rechenschafts- und Informationsrechte 91
a) Materieller Umfang der Rechenschafts- und Informationsrechte 91
b) Die Abgeordneten als Inhaber der Rechenschafts- und Informationsrechte 96
c) Die Rechenschafts- und Informationsrechte im einzelnen 98
aa) Das Zitierungsrecht 98
bb) Die Frage- bzw. Interpellationsrechte 100
cc) Das Recht auf Akteneinsicht 102
dd) Gesetzliche Berichtspflichten 104
2. Parlamentarische Kontrolleinrichtungen 107
a) Die parlamentarischen Fachausschüsse 107
b) Die parlamentarischen Untersuchungsausschüsse 109
c) Das Parlamentarische Kontrollgremium 112
d) Das Kontrollgremium nach Art. 13 Abs. 6 S. 2 GG 113
e) Das Kontrollgremium nach § 23c Abs. 8 ZFdG 114
f) Das Parlamentarische Gremium nach § 4a BWpVerwG 115
g) Der Wehrbeauftragte 115
h) Der Petitionsausschuß 117
i) Die Enquête-Kommissionen 119
VI. Der demokratische Gehalt der parlamentarischen Kontrolle 121
2. Kapitel: Staatsgewalt als Gegenstand und Rahmen der parlamentarischen Kontrolle 125
I. Vorbemerkung 126
II. Die Stellung der Staatsgewalt im Grundgesetz 128
III. Staatsgewalt in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 130
IV. Abgrenzung in organisatorischer Hinsicht 132
1. Der Begriff der Selbstverwaltung 133
2. Selbstverwaltung und Staatsgewalt 133
3. Wortlaut und Systematik des Grundgesetzes 136
4. Der Parlamentarische Rat 138
5. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 139
6. Der Gang der wissenschaftlichen Diskussion 141
a) Die Abgrenzung nach formalen Kriterien 143
b) Die Negation der Zuordnung 144
c) Die Hoheitsbefugnisse als Indikator der Staatsgewalt 145
d) Die Abhängigkeit vom Staat als Indikator der Staatsgewalt 147
e) Die Staatsaufgabe als Indikator der Staatsgewalt 149
7. Kritik an den vorgestellten Modellen 150
8. Eigener Ansatz 155
a) Die Betroffenenbeteiligung 156
b) Die Unabhängigkeit 159
9. Insbesondere: Rundfunk und Universität 160
a) Problemstellung 160
b) Die Einordnung als Selbstverwaltungseinrichtungen 160
aa) Rundfunk und Staatsgewalt 161
(1) Überblick 161
(2) Abwägung 163
bb) Öffentliche Hochschulen und Staatsgewalt 166
10. Zwischenergebnis 167
V. Abgrenzung in funktionaler Hinsicht 168
VI. Zuordnung 173
3. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Ministerialfreie Räume 175
I. Einführung in das Thema 175
II. Ministerialfreie Räume 176
1. Bestimmung 176
2. Gliederung der Ministerialverwaltung 177
a) Die unmittelbare Staatsverwaltung 177
b) Die mittelbare Staatsverwaltung 178
aa) Die Zuordnung der Selbstverwaltung 178
bb) Die Zuordnung zum Kreis der ministerialfreien Räume 180
3. Die Bedeutung des Weisungsrechts 181
a) Allgemeine Bestimmung 181
b) Das Recht zur Weisung 183
c) Die Weisungsfreiheit als Bedingung der Ministerialfreiheit 184
4. Zum Bezug von Ministerialfreiheit und Aufsichtsrecht 186
5. Abgrenzungsfragen der Ministerialfreiheit 191
a) Zur Bestimmung der Weisungsfreiheit 191
aa) Rechtsaufsicht trotz Weisungsfreiheit 191
bb) Gebundenes Verwaltungshandeln als Fall der Weisungsfreiheit 192
cc) Notwendige Weisungsfreiheit von Kollegialorganen 193
dd) Faktische Weisungsfreiheit 194
b) Sonderfall: Keine Ministerialfreiheit trotz Weisungsfreiheit 196
c) Grenzen der Ministerialfreiheit 198
aa) Die Staatsgewalt als Grenze 198
bb) Die Exekutive als Grenze 199
cc) Das Ministerialsystem als Grenze 200
6. Das Verhältnis zum parlamentsfreien Raum 201
III. Ministerialfreie Räume in der Verwaltung 203
1. Echte ministerialfreie Räume 204
a) Der Bundesbeauftragte für den Datenschutz 204
b) Der Bundesbeauftragte für die Unterlagen des Staatssicherheitsdienstes 207
c) Die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien 208
d) Die Vergabekammern beim Bundeskartellamt 210
e) Der Bundespersonalausschuß 211
f) Die Bundesstelle für Flugunfalluntersuchung 212
g) Die Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung und die Seeämter 215
aa) Die Bundesstelle für Seeunfalluntersuchung 216
bb) Die Seeämter der Wasser- und Schiffahrtsdirektionen 217
cc) Entwicklungslinien des Seeamtsverfahrens 218
h) Zur Selbstverwaltung: Die Bundesrechtsanwaltskammer 220
2. Angebliche und frühere ministerialfreie Räume 222
a) Das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 222
b) Die Deutsche Bundesbank 224
c) Die Beschlußabteilungen beim Bundeskartellamt 225
d) Die Bundesschuldenverwaltung 228
e) Das Bundessortenamt 233
f) Bundeswehrverwaltung: Musterungsausschüsse und Musterungskammern 234
g) Bundeswehrverwaltung: Ausschüsse und Kammern für Kriegsdienstverweigerung 235
h) Das Deutsches Patent- und Markenamt 236
i) Die Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post 239
j) Der Untersuchungsführer nach § 56 BDO 243
IV. Funktionen 244
1. Vorteile der Weisungsfreiheit 245
2. Nachteile der Weisungsfreiheit 247
V. Verstoß gegen das Demokratieprinzip 247
1. Einwand zum Umfang der ministeriellen Verantwortlichkeit 248
2. Einwand zum Umfang der demokratischen Legitimation 252
a) Wortlautdeutungen von Art. 20 Abs. 2 GG 252
b) Politische Tragweite 254
3. Alternative Formen der demokratischen Legitimation 257
a) Legitimationsniveau 257
aa) Begriffsbestimmung 257
bb) Das Legitimationsniveau in der Rechtsprechung 259
cc) Stellungnahme 262
(1) Das Legitimationsniveau als Maß der Volkssouveränität 262
(2) Das kompensatorische Legitimationsniveau 263
b) Unmittelbare Volkskontrolle 267
c) Modifikationen zum Legitimationssubjekt 268
aa) Funktionale Selbstverwaltung 270
bb) Kommunale Selbstverwaltung 271
d) Autonome Legitimation der Selbstverwaltung 272
4. Zwischenergebnis 276
VI. Rechtfertigung der Ministerialfreiheit 276
1. Allgemeine Prinzipien 276
a) Vorrechtliches Gesamtbild 276
b) Die Natur der Sache 277
c) Das Effektivitätsgebot 281
d) Verzicht auf parlamentarische Kontrolle 283
e) Gewaltenteilung 286
aa) Allgemeines 286
bb) Der Treuhandcharakter ministerialfreier Räume 287
cc) Wiederherstellung der Gewaltenbalance 290
f) Rechtsstaatsprinzip 290
g) Demokratieprinzip 294
2. Konkrete Verfassungsbestimmungen 295
a) Grundrechte 295
aa) Grundrechtlicher Pluralismusschutz 296
bb) Grundrechtliche Organisationswirkungen 298
(1) Öffentlich-rechtlicher Rundfunk 299
(2) Wissenschaftliche Hochschulen 302
(3) Staatliche Kultureinrichtungen 303
(4) Staatliche (Kunst- und Wissenschafts-)Förderung 303
(5) Asylverfahren und Kriegsdienstverweigerung 305
(6) Stellungnahme 305
b) Gesetzesvorbehalt gemäß Art. 86 307
c) Selbstverwaltung 308
aa) Kommunale Selbstverwaltung 308
bb) Funktionale Selbstverwaltung 309
d) Arbeitnehmermitbestimmung – BVerfGE 93, 37 ff. 311
3. Grenzen der Rechtfertigung 314
VII. Eigener Lösungsansatz 315
1. Zusammenfassung der bisherigen Ergebnisse 315
2. Grundlagen der Staatswillensbildung 317
a) Materielle Legitimation 318
b) Demokratisches Gemeinwohl 320
aa) Volkssouveränität als demokratischer Prozeß 320
bb) Das demokratische Optimierungsgebot 321
(1) Theoretischer Ansatz: Das Prinzip der Optimierung 321
(2) Die Bestimmung des Optimums 323
(3) Grundlegende Zuordnungen 330
3. Das grundgesetzliche Demokratiemodell 331
a) Die verfassungsrechtlichen Legitimationsstrukturen 331
aa) Die parlamentarisch-repräsentativen Strukturbestimmungen 331
bb) Rechtsprechung 333
cc) Kommunale Selbstverwaltung 334
dd) Bundesrechnungshof 335
ee) Grundrechtliche Rechtfertigung 335
b) Die Legitimationsstruktur der ministerialfreien Räume 336
aa) Ausschluß von Einwirkungen 337
(1) Einfluß auf die Gesetzgebung 337
(2) Einfluß auf die Verwaltung 338
(3) Demokratieprinzip und außerparlamentarischer Raum 339
(4) Einflußnahme als demokratisches Problem 339
(5) Prozedurale Steuerung 342
(6) Folge für die demokratische Legitimation 343
bb) Anwendungsbereiche 344
cc) Funktionale Selbstverwaltung 345
c) Demokratische Kriterien der Ministerialfreiheit 349
aa) Aufgabenbestimmung 349
bb) Aufgabenerfüllung 350
(1) Regelungsbedingungen 350
(2) Abgrenzungsgebot 351
cc) Zum Verhältnis von Rechtsaufsicht und Ministerialfreiheit 352
dd) Begründungsmaßstab 354
(1) Regelungsdichte der Aufgabenbestimmung 354
(2) Politische Tragweite 355
(3) Grundrechtlicher Aufgabenbezug 355
ee) Rechtskontrolle über die Einrichtung ministerialfreier Stellen 356
ff) Rechtsstaatliche Begrenzungen 356
gg) Beobachtungspflicht 358
d) Kritische Einwendung 359
aa) Praktikabilität 359
bb) Abgrenzung zur Verzichtstheorie 360
cc) Bestimmungsrecht des Gesetzgebers 360
dd) Gewaltenteilungsprinzip und die Leitungsbefugnis der Regierung 361
ee) Beschränkung von Oppositionsrechten 362
e) Der Optimierungsansatz in der Praxis 363
f) Folgerungen für die parlamentarische Kontrolle 365
4. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Privatisierung 368
I. Bedeutung des Themas 368
II. Typologie 370
III. Organisationsprivatisierung 372
1. Begriffsbestimmung 372
a) Organisationsprivatisierung durch Beteiligung 374
b) Organisationsprivatisierung durch Einflußsicherung 375
2. Organisationsprivatisierung und Staatsgewalt 376
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle 384
a) Parlamentarische Kontrolle im Privatisierungsvorgang 385
b) Parlamentarische Kontrolle gegenüber privatrechtsförmigen Verwaltungsträgern 387
aa) Zur Herstellung des demokratischenVerantwortungszusammenhangs 388
(1) Die Aktiengesellschaft 391
(a) Gesetzlicher Regelbefund 391
(b) Möglichkeiten der privatrechtlichen Rechtsgestaltung 392
(c) Verwaltungsgesellschaftsrecht 393
(d) Rechenschaftspflichten 395
(e) Zwischenergebnis 396
(2) Die GmbH 396
(3) Der eingetragene Verein 398
(4) Sonderfragen 399
(a) Der Zurechnungszusammenhang bei gemischt-öffentlichen Vereinigungen 399
(b) Organisationsprivatisierung durch externe Einwirkungen 400
(5) Zwischenergebnis 401
bb) Auswirkungen auf die parlamentarischen Kontrollinstrumente 402
(1) Frage- und Interpellationsrechte 403
(2) Gesetzliche Berichtspflichten 403
(3) Das Enquête-Recht 404
(4) Der Petitionsausschuß 405
(5) Haushaltsrecht und Rechnungskontrolle 407
cc) Legitimitätskriterien 408
(1) Erkennbarkeit des Kontrollbereichs 408
(2) Wahrnehmbarkeit von Kontrollmöglichkeiten 410
(3) Defizite der Einwirkungspflicht 411
(4) Geheimnisschutz 412
(5) Folgerungen 412
dd) Kompensations- und Rechtfertigungsansätze für Legitimationsdefizite 413
(1) Unmittelbare parlamentarische Kontrolle 414
(2) Wirtschaftlichkeit als Verfassungsprinzip 415
(3) Verfassungsrechtliche Sonderregelungen 416
ee) Übertragung des Optimierungsgedankens 417
c) Ergebnis 420
IV. Aufgabenprivatisierung 420
1. Begriffsbestimmung 420
2. Aufgabenprivatisierung und Staatsgewalt 421
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle 421
V. Funktionale Privatisierung 425
1. Begriffsbestimmung 425
2. Funktionale Privatisierung und Staatsgewalt 430
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle 433
VI. Beleihung 435
1. Begriffsbestimmung 435
2. Beleihung und Staatsgewalt 437
3. Bedingungen der parlamentarischen Kontrolle 437
VII. Weitere Privatisierungsformen 439
1. Die Verfahrensprivatisierung 439
2. Die Public-Privat-Partnerships 440
3. Vermögensprivatisierung 441
VIII. Ergebnis 442
Zusammenfassung der wesentlichen Ergebnisse 444
1. Kapitel: Die demokratische Legitimationsfunktion der parlamentarischen Kontrolle 444
2. Kapitel: Staatsgewalt als Gegenstand und Rahmen der parlamentarischen Kontrolle 446
3. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Ministerialfreie Räume 447
4. Kapitel: Beschränkungen der parlamentarischen Kontrolle: Privatisierung 451
Literaturverzeichnis 453
Sachwortverzeichnis 480