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Perlitius, C. (2010). Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53353-4
Perlitius, Claudia. Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53353-4
Perlitius, C, (2010): Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53353-4

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Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr

Perlitius, Claudia

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1170

(2010)

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Abstract

Über die Grenzen vorteilsabschöpfender Verwaltungsgebühren wird gestritten. Das liegt einerseits an strengeren Anforderungen, die in der Rückmeldegebührenentscheidung des BVerfG aus der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung abgeleitet werden. Andererseits wird - auch unter Berufung auf Rechtsprechung des EuGH - (wieder) verstärkt gefordert, dass die Höhe der Verwaltungsgebühren durch die Kosten der staatlichen Leistung begrenzt werden müsse.

Claudia Perlitius untersucht die verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Grenzen der Erhebung vorteilsabschöpfender Verwaltungsgebühren. Schwerpunkt des verfassungsrechtlichen Teils stellt die Untersuchung der "Kehrseite" des mitunter als nahezu schrankenlos betrachteten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Gebührenrechts dar. Schwerpunkt des gemeinschaftsrechtlichen Teils ist eine Systematisierung der rechtlichen Vorgaben, die sich der Vielzahl von gemeinschaftsrechtlichen Einzelvorschriften mit Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Gebühren entnehmen lassen.

Die Untersuchung wird vertieft am Beispiel der Umsetzung der verwaltungsgebührenrechtlichen Bestimmungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie, der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an Gebühren im Bereich der Kostenordnung sowie der verfassungsrechtlichen Anforderungen an Wertgebühren im Baurecht.

Im Ergebnis wird deutlich, dass das Gemeinschaftsrecht zum Teil eine radikale Umstellung deutscher Gebührengrundsätze verlangt und insofern von ihm - anders als vom Verfassungsrecht - eine größere Dynamik für das deutsche (Verwaltungs-)Gebührenrecht ausgeht.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
A. Einleitung 17
B. Vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühren im Abgabensystem 22
I. Gesetzliche Verwaltungsgebührentatbestände 22
1. Landes- und Kommunalrecht 23
2. Bundesrecht 25
II. Abgrenzungen 26
1. Steuern, Gebühren, Beiträge, Sonderabgaben 26
2. Unterteilung der Gebühren 28
a) Verwaltungs-, Benutzungs-, Verleihungsgebühren 28
b) Wert-, Rahmen-, Fest- und Zeitgebühren 29
III. Merkmale vorteilsabschöpfender Verwaltungsgebühren 30
1. Anlass der Erhebung von Verwaltungsgebühren 31
a) Veranlassung von Kosten 32
b) Verschaffung von Vorteilen 33
c) Verhaltenssteuerung 33
2. Überwiegendes Interesse Einzelner? 34
3. Bemessung der Verwaltungsgebühren 34
a) Berücksichtigung der Kosten 35
aa) Kostendeckungsprinzipien 35
bb) Welche Kosten? 37
cc) Ermittlung der Kosten 39
b) Bemessung nach Wert, Nutzen oder Bedeutung der Amtshandlung 39
aa) Wert, Nutzen, Bedeutung, Interesse, Vorteil 41
bb) Ermittlung des Wertes 43
cc) Äquivalenzprinzip 45
c) Bemessung nach Lenkungs-, sozialen und sonstigen Gesichtspunkten 47
d) Kombination von Bemessungsprinzipien 47
IV. Ergebnis zu B. 48
C. Vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühren und Verfassungsrecht 49
I. Gesetzgebungskompetenz für Verwaltungsgebühren 49
1. Abgrenzung Steuer – Verwaltungsgebühr 50
a) Formeller Gebührenbegriff 50
b) Materieller Gebührenbegriff 52
c) Merkmale der Gegenleistungsabhängigkeit nach dem formellen Gebührenbegriff 54
aa) Die staatliche Leistung 54
bb) Verknüpfung von Leistung und Gebühr 55
cc) Schwächen des Merkmals Gegenleistungsabhängigkeit 56
2. Verbandskompetenz für Verwaltungsgebühren 57
a) Ausdrückliche Kompetenzzuweisung 57
b) Anderweitige Zuweisungen 58
aa) Teil oder Annex der Sachkompetenz 58
bb) Teil oder Annex des Verwaltungsverfahrens 61
cc) Eigene Position 62
c) Widerspruchsfreiheit 65
d) Sperrwirkung bundesrechtlicher Regelungen 66
3. Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung? 67
a) Die Herausbildung der Rechtsprechung zur Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung 67
aa) Sonderabgabenrechtsprechung des BVerfG 68
bb) Die Wasserpfennigentscheidung 70
cc) Rückmeldegebühren in Baden-Württemberg 71
b) Die Entwicklung des Steuerstaatskonzepts in der Literatur 73
c) Normativer Gehalt? 76
aa) Exponierte Stellung der Steuern im GG 77
bb) Gefährdung bzw. drohende Funktionslosigkeit der Finanzverfassung 79
cc) Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans bzw. Parlamentshoheit 83
dd) Individualschützende Dimension 85
ee) Garantie der Privatwirtschaftsordnung, Verzicht auf Dienstleistungspflichten 86
ff) Rechts- und Sozialstaatsgarantie 87
gg) Sonstige 87
d) Kritische Würdigung 88
aa) Fehlen spezifischer Rechtsfolgen 89
(1) Begriffliche Abgrenzung 90
(2) Erfordernis einer sachlichen Rechtfertigung 90
(3) Beachtung des Grundsatzes der Normenklarheit und Normenwahrheit 92
bb) Inkonsistente Gebührenrechtsprechung 93
e) Ergebnis zu 3. 94
4. Ergebnis zu I. 95
II. Rechtfertigung vor den Grundrechten 95
1. Betroffene Grundrechte 96
a) Art. 14 GG 96
b) Art. 12 GG 97
c) Art. 2 GG 98
d) Art. 3 GG 98
e) Justizgewährungsanspruch 101
f) Sonstige 102
2. Rechtfertigende Gebührenzwecke 103
a) Arten 103
aa) Finanzierungszweck 103
bb) Kostendeckung 104
cc) Vorteilsausgleich 105
(1) Vorteile im Kontext von Verleihungsgebühren 107
(a) Kein Anspruch auf die Verwaltungsleistung 107
(b) Wirtschaftliche Nutzbarkeit und Rechtmäßigkeit 110
(c) Missbrauchsgefahr? 110
(2) Vorteile im Kontext von Verwaltungsgebühren 111
(a) Zulässigkeit von Verleihungsgebühren 111
(b) Übertragung auf Verwaltungsgebühren? 112
(c) Verstoß gegen das Prinzip der Lastengleichheit der Steuerzahler? 114
(d) Verstoß gegen den Grundsatz der Leistungsproportionalität? 115
(aa) Kindertagesstättengebührenentscheidung 116
(bb) \"Quersubventionierung\" bei Gerichtsgebühren 117
(cc) Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit als Anknüpfungspunkt 118
(dd) Zwischenergebnis 119
(e) Verbot der Gewinnerzielung? 120
(3) Ergebnis zu cc) 121
dd) Verhaltenssteuerung und soziale Zwecke 122
ee) Ergebnis zu a) 122
b) Identität des Zwecks für Anlass und Bemessung der Verwaltungsgebühr? 123
3. Ergebnis zu II. 124
III. Verfassungsrechtliche Bemessungsprinzipien der Verwaltungsgebühr 125
1. Kostendeckungsprinzip 125
a) Rechtsprechung 126
b) Literatur 126
2. Äquivalenzprinzip 128
a) Rechtsprechung 128
b) Literatur 131
3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit 133
4. Weitere 134
5. Ergebnis zu III. 135
IV. Eigener Ansatz 135
1. Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers 137
2. Die Kehrseite des Gestaltungsspielraums 138
a) Anforderungen aus der Entscheidung BVerfGE 108, 1 140
aa) Erkennbare gesetzgeberische Entscheidung 140
bb) Normenklarheit 141
cc) Normenwahrheit 143
dd) Demokratische Funktion 144
b) Kontextualisierung und Verallgemeinerung 144
aa) Rechtsstaatliche Anforderungen: Bestimmtheitsgrundsatz und Normenwahrheit 145
bb) Anforderungen aus dem Demokratiegebot 147
(1) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes 148
(2) Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt 150
(3) Anforderungen an Verordnungsermächtigungen 153
(4) Überschneidungen 154
(5) Kritik 157
c) Zwischenergebnis 159
3. Anforderungen an verwaltungsgebührengesetzliche Vollregelungen 160
a) Festlegung des Zwecks der Verwaltungsgebühr 160
b) Auslegung 162
4. Anforderungen an Verwaltungsgebührenregelungen durch untergesetzliche Normen 163
a) Zulässigkeit der Delegation 163
b) Anforderungen an gesetzliche Ermächtigungen 164
5. Untersuchung ausgewählter Gebührenbeispiele 166
a) Sächsisches Verwaltungskostengesetz 166
aa) Gesetzgebungsverfahren 166
bb) Bewertung 169
b) Berliner Gesetz über Gebühren und Beiträge 170
aa) Gesetzgebungsverfahren 170
bb) Bewertung 172
c) Bundesrechtliche Gebührengesetze 173
aa) Fachgesetzliche Ermächtigungen und Bundesverwaltungskostengesetz 173
bb) Justizkostengesetze 175
6. Lösung: Verknüpfung von Verwaltungsgebühr und Sachmaterie 177
7. Ergebnis zu IV. 179
V. Ergebnis zu C. 181
D. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben 182
I. Eigenständigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Abgabensystematik 182
II. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben 183
1. Gebühren im Bereich der Warenverkehrsfreiheit 183
a) Zollgleiche Abgaben 184
b) Diskriminierende inländische Abgaben 186
c) Beschränkungen des freien Warenverkehrs 187
d) Ergebnis zu 1. 189
2. Abgaben im Bereich der Dienstleistungsfreiheit 190
a) Allgemeine Anforderungen an Abgaben 191
aa) Diskriminierungsverbot 191
bb) Beschränkungsverbot 193
cc) Rechtfertigung 194
(1) Gründe 194
(2) Verhältnismäßigkeit 196
b) Zugang zum Dienstleistungsmarkt 196
aa) Rechtsprechung des EuGH 197
bb) Dienstleistungsrichtlinie 197
c) Ergebnis zu 2. 200
3. Übrige Grundfreiheiten 201
a) Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungsfreiheit, allgemeines Diskriminierungsverbot 201
b) Kapitalverkehrsfreiheit 202
4. Wettbewerbs- und Beihilfenrecht 202
a) Wettbewerbsrecht 202
b) Beihilfenrecht 203
c) Ergebnis zu 4. 204
5. Harmonisierung der indirekten Steuern 204
a) Mehrwertsteuerrichtlinie 205
b) Gesellschaftssteuerrichtlinie 206
aa) Verbot der Erhebung indirekter Kapitalansammlungssteuern 207
bb) Ausnahmen vom Verbot 208
(1) \"Abgaben mit Gebührencharakter 209
(a) Begriff 209
(b) Kostenüberschreitungsverbot 209
(2) \"Besitzwechselsteuern 211
(3) Grundsatz der Nichtdiskriminierung 211
c) Ergebnis zu 5. 212
6. Sachbereichsabgaben 212
a) Abgaben im Bereich Umwelt 212
aa) Wasserrahmenrichtlinie 214
bb) Umweltinformationsrichtlinie 215
cc) Geodateninfrastrukturrichtlinie 215
b) Abgaben im Bereich Verkehr 216
aa) Straßenverkehr 216
bb) Eisenbahnverkehr 218
cc) Flugverkehr 218
(1) Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen 218
(2) Flugsicherungsdienste 220
c) Abgaben im Zusammenhang mit Rechtsangleichungsvorschriften 220
aa) Elektronische Kommunikationsnetze und -dienste 220
bb) Informationen des öffentlichen Sektors 222
cc) Elektrizitätsnetze 223
d) Ergebnis zu 6. 224
7. Vorgaben aus den Gemeinschaftsgrundrechten? 225
8. Ergebnis zu II. 225
III. Systematisierung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben 226
1. Einheitlicher gemeinschaftsrechtlicher Gebührenbegriff? 226
2. Gemeinschaftsrechtliche \"Gebührengrundsätze 228
a) Nichtdiskriminierung 229
b) Betonung von Transparenz 229
c) Reduktion auf Kostendeckung? 229
3. Ergebnis zu III. 231
IV. Notwendigkeit der überobligatorischen Anpassung des deutschen (Verwaltungs-)Gebührenrechts? 231
1. Gebot der Inländergleichbehandlung? 232
a) Art. 3 GG 233
b) Art. 12 GG 234
c) Zwischenergebnis 236
2. Rechtspolitische Argumente 236
3. Ergebnis zu IV. 239
V. Ergebnis zu D. 239
E. Ausgewählte Probleme 241
I. Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie 241
1. Gebührentatbestände im Anwendungsbereich der Richtlinie 243
2. Erforderliche Änderungen 243
a) Spezielles Kostendeckungsprinzip 244
b) Unzulässigkeit von Wertgebühren 245
c) Bemessung von Rahmengebühren 245
3. Art der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Verwaltungsgebührenrecht 246
a) Allgemeine Anforderungen an die Umsetzung von EG-Richtlinien 248
b) Gemeinschaftsrechtliche Vorrangklausel als erforderliche und hinreichende Umsetzung? 250
aa) Gemeinschaftsrechtliche Sicht 250
(1) Vorhandene gemeinschaftsrechtliche Vorrangklausel 250
(2) Keine gemeinschaftsrechtliche Vorrangklausel 251
bb) Verfassungsrechtliche Sicht 252
cc) Weiterer Anpassungsbedarf? 253
c) Sonderfall Fiktionsgenehmigung 254
d) Folgen der Nichtumsetzung 254
4. Ergebnis zu I. 254
II. Gebühren der KostO unter gemeinschaftsrechtlichem Einfluss 255
1. Gebühren im Bereich der KostO 255
2. Vereinbarkeit mit der Gesellschaftssteuerrichtlinie? 257
a) Grundbuchgebühren 257
b) Nachlassgebühren 258
3. Vereinbarkeit mit der Kapitalverkehrsfreiheit 259
4. Rechtspolitischer Änderungsdruck? 261
5. Ergebnis zu II. 263
III. Zulässigkeit von Wertgebühren im Baurecht 263
1. Derzeitige Gebührenpraxis 263
a) Genehmigungstatbestände 263
b) Erhobene Gebühren 265
aa) Gebühren für die Genehmigung 265
bb) Gebühren für Befreiungen 267
c) Kostendeckung? 268
2. Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit? 269
a) Grundrechtlicher Anspruch auf die Genehmigung oder Befreiung? 270
aa) Baufreiheit? 270
bb) Anspruch auf die Baugenehmigung 272
cc) Anspruch auf die Befreiung 273
b) Ausschluss der Vorteilsabschöpfung? 274
aa) Diskussion um den Planungswertausgleich 275
(1) Ausschluss durch Art. 14 GG? 276
(2) Art. 14 GG als normgeprägtes Grundrecht 277
bb) Übertragung auf vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühren 279
3. Bundesrechtlich ausgeschlossene Vorteilsabschöpfung? 281
4. Ergebnis zu III. 282
F. Gesamtergebnis 283
I. Zusammenfassung der Thesen 283
1. Thesen zum Verwaltungsrecht 283
2. Thesen zum Verfassungsrecht 284
3. Thesen zum Gemeinschaftsrecht 285
II. Ausblick 286
Literaturverzeichnis 288
Sachwortverzeichnis 306