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Perlitius, C. (2010). Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53353-4
Perlitius, Claudia. Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53353-4
Perlitius, C (2010): Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53353-4
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Die vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühr
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1170
(2010)
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Abstract
Über die Grenzen vorteilsabschöpfender Verwaltungsgebühren wird gestritten. Das liegt einerseits an strengeren Anforderungen, die in der Rückmeldegebührenentscheidung des BVerfG aus der Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung abgeleitet werden. Andererseits wird - auch unter Berufung auf Rechtsprechung des EuGH - (wieder) verstärkt gefordert, dass die Höhe der Verwaltungsgebühren durch die Kosten der staatlichen Leistung begrenzt werden müsse.Claudia Perlitius untersucht die verfassungs- und gemeinschaftsrechtlichen Grenzen der Erhebung vorteilsabschöpfender Verwaltungsgebühren. Schwerpunkt des verfassungsrechtlichen Teils stellt die Untersuchung der "Kehrseite" des mitunter als nahezu schrankenlos betrachteten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers bei der Ausgestaltung des Gebührenrechts dar. Schwerpunkt des gemeinschaftsrechtlichen Teils ist eine Systematisierung der rechtlichen Vorgaben, die sich der Vielzahl von gemeinschaftsrechtlichen Einzelvorschriften mit Auswirkungen auf mitgliedstaatliche Gebühren entnehmen lassen.Die Untersuchung wird vertieft am Beispiel der Umsetzung der verwaltungsgebührenrechtlichen Bestimmungen der EU-Dienstleistungsrichtlinie, der gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen an Gebühren im Bereich der Kostenordnung sowie der verfassungsrechtlichen Anforderungen an Wertgebühren im Baurecht.Im Ergebnis wird deutlich, dass das Gemeinschaftsrecht zum Teil eine radikale Umstellung deutscher Gebührengrundsätze verlangt und insofern von ihm - anders als vom Verfassungsrecht - eine größere Dynamik für das deutsche (Verwaltungs-)Gebührenrecht ausgeht.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| A. Einleitung | 17 | ||
| B. Vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühren im Abgabensystem | 22 | ||
| I. Gesetzliche Verwaltungsgebührentatbestände | 22 | ||
| 1. Landes- und Kommunalrecht | 23 | ||
| 2. Bundesrecht | 25 | ||
| II. Abgrenzungen | 26 | ||
| 1. Steuern, Gebühren, Beiträge, Sonderabgaben | 26 | ||
| 2. Unterteilung der Gebühren | 28 | ||
| a) Verwaltungs-, Benutzungs-, Verleihungsgebühren | 28 | ||
| b) Wert-, Rahmen-, Fest- und Zeitgebühren | 29 | ||
| III. Merkmale vorteilsabschöpfender Verwaltungsgebühren | 30 | ||
| 1. Anlass der Erhebung von Verwaltungsgebühren | 31 | ||
| a) Veranlassung von Kosten | 32 | ||
| b) Verschaffung von Vorteilen | 33 | ||
| c) Verhaltenssteuerung | 33 | ||
| 2. Überwiegendes Interesse Einzelner? | 34 | ||
| 3. Bemessung der Verwaltungsgebühren | 34 | ||
| a) Berücksichtigung der Kosten | 35 | ||
| aa) Kostendeckungsprinzipien | 35 | ||
| bb) Welche Kosten? | 37 | ||
| cc) Ermittlung der Kosten | 39 | ||
| b) Bemessung nach Wert, Nutzen oder Bedeutung der Amtshandlung | 39 | ||
| aa) Wert, Nutzen, Bedeutung, Interesse, Vorteil | 41 | ||
| bb) Ermittlung des Wertes | 43 | ||
| cc) Äquivalenzprinzip | 45 | ||
| c) Bemessung nach Lenkungs-, sozialen und sonstigen Gesichtspunkten | 47 | ||
| d) Kombination von Bemessungsprinzipien | 47 | ||
| IV. Ergebnis zu B. | 48 | ||
| C. Vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühren und Verfassungsrecht | 49 | ||
| I. Gesetzgebungskompetenz für Verwaltungsgebühren | 49 | ||
| 1. Abgrenzung Steuer – Verwaltungsgebühr | 50 | ||
| a) Formeller Gebührenbegriff | 50 | ||
| b) Materieller Gebührenbegriff | 52 | ||
| c) Merkmale der Gegenleistungsabhängigkeit nach dem formellen Gebührenbegriff | 54 | ||
| aa) Die staatliche Leistung | 54 | ||
| bb) Verknüpfung von Leistung und Gebühr | 55 | ||
| cc) Schwächen des Merkmals Gegenleistungsabhängigkeit | 56 | ||
| 2. Verbandskompetenz für Verwaltungsgebühren | 57 | ||
| a) Ausdrückliche Kompetenzzuweisung | 57 | ||
| b) Anderweitige Zuweisungen | 58 | ||
| aa) Teil oder Annex der Sachkompetenz | 58 | ||
| bb) Teil oder Annex des Verwaltungsverfahrens | 61 | ||
| cc) Eigene Position | 62 | ||
| c) Widerspruchsfreiheit | 65 | ||
| d) Sperrwirkung bundesrechtlicher Regelungen | 66 | ||
| 3. Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung? | 67 | ||
| a) Die Herausbildung der Rechtsprechung zur Schutz- und Begrenzungsfunktion der Finanzverfassung | 67 | ||
| aa) Sonderabgabenrechtsprechung des BVerfG | 68 | ||
| bb) Die Wasserpfennigentscheidung | 70 | ||
| cc) Rückmeldegebühren in Baden-Württemberg | 71 | ||
| b) Die Entwicklung des Steuerstaatskonzepts in der Literatur | 73 | ||
| c) Normativer Gehalt? | 76 | ||
| aa) Exponierte Stellung der Steuern im GG | 77 | ||
| bb) Gefährdung bzw. drohende Funktionslosigkeit der Finanzverfassung | 79 | ||
| cc) Grundsatz der Vollständigkeit des Haushaltsplans bzw. Parlamentshoheit | 83 | ||
| dd) Individualschützende Dimension | 85 | ||
| ee) Garantie der Privatwirtschaftsordnung, Verzicht auf Dienstleistungspflichten | 86 | ||
| ff) Rechts- und Sozialstaatsgarantie | 87 | ||
| gg) Sonstige | 87 | ||
| d) Kritische Würdigung | 88 | ||
| aa) Fehlen spezifischer Rechtsfolgen | 89 | ||
| (1) Begriffliche Abgrenzung | 90 | ||
| (2) Erfordernis einer sachlichen Rechtfertigung | 90 | ||
| (3) Beachtung des Grundsatzes der Normenklarheit und Normenwahrheit | 92 | ||
| bb) Inkonsistente Gebührenrechtsprechung | 93 | ||
| e) Ergebnis zu 3. | 94 | ||
| 4. Ergebnis zu I. | 95 | ||
| II. Rechtfertigung vor den Grundrechten | 95 | ||
| 1. Betroffene Grundrechte | 96 | ||
| a) Art. 14 GG | 96 | ||
| b) Art. 12 GG | 97 | ||
| c) Art. 2 GG | 98 | ||
| d) Art. 3 GG | 98 | ||
| e) Justizgewährungsanspruch | 101 | ||
| f) Sonstige | 102 | ||
| 2. Rechtfertigende Gebührenzwecke | 103 | ||
| a) Arten | 103 | ||
| aa) Finanzierungszweck | 103 | ||
| bb) Kostendeckung | 104 | ||
| cc) Vorteilsausgleich | 105 | ||
| (1) Vorteile im Kontext von Verleihungsgebühren | 107 | ||
| (a) Kein Anspruch auf die Verwaltungsleistung | 107 | ||
| (b) Wirtschaftliche Nutzbarkeit und Rechtmäßigkeit | 110 | ||
| (c) Missbrauchsgefahr? | 110 | ||
| (2) Vorteile im Kontext von Verwaltungsgebühren | 111 | ||
| (a) Zulässigkeit von Verleihungsgebühren | 111 | ||
| (b) Übertragung auf Verwaltungsgebühren? | 112 | ||
| (c) Verstoß gegen das Prinzip der Lastengleichheit der Steuerzahler? | 114 | ||
| (d) Verstoß gegen den Grundsatz der Leistungsproportionalität? | 115 | ||
| (aa) Kindertagesstättengebührenentscheidung | 116 | ||
| (bb) "Quersubventionierung" bei Gerichtsgebühren | 117 | ||
| (cc) Wirtschaftliche Leistungsfähigkeit als Anknüpfungspunkt | 118 | ||
| (dd) Zwischenergebnis | 119 | ||
| (e) Verbot der Gewinnerzielung? | 120 | ||
| (3) Ergebnis zu cc) | 121 | ||
| dd) Verhaltenssteuerung und soziale Zwecke | 122 | ||
| ee) Ergebnis zu a) | 122 | ||
| b) Identität des Zwecks für Anlass und Bemessung der Verwaltungsgebühr? | 123 | ||
| 3. Ergebnis zu II. | 124 | ||
| III. Verfassungsrechtliche Bemessungsprinzipien der Verwaltungsgebühr | 125 | ||
| 1. Kostendeckungsprinzip | 125 | ||
| a) Rechtsprechung | 126 | ||
| b) Literatur | 126 | ||
| 2. Äquivalenzprinzip | 128 | ||
| a) Rechtsprechung | 128 | ||
| b) Literatur | 131 | ||
| 3. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit | 133 | ||
| 4. Weitere | 134 | ||
| 5. Ergebnis zu III. | 135 | ||
| IV. Eigener Ansatz | 135 | ||
| 1. Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers | 137 | ||
| 2. Die Kehrseite des Gestaltungsspielraums | 138 | ||
| a) Anforderungen aus der Entscheidung BVerfGE 108, 1 | 140 | ||
| aa) Erkennbare gesetzgeberische Entscheidung | 140 | ||
| bb) Normenklarheit | 141 | ||
| cc) Normenwahrheit | 143 | ||
| dd) Demokratische Funktion | 144 | ||
| b) Kontextualisierung und Verallgemeinerung | 144 | ||
| aa) Rechtsstaatliche Anforderungen: Bestimmtheitsgrundsatz und Normenwahrheit | 145 | ||
| bb) Anforderungen aus dem Demokratiegebot | 147 | ||
| (1) Der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes | 148 | ||
| (2) Wesentlichkeitstheorie und Parlamentsvorbehalt | 150 | ||
| (3) Anforderungen an Verordnungsermächtigungen | 153 | ||
| (4) Überschneidungen | 154 | ||
| (5) Kritik | 157 | ||
| c) Zwischenergebnis | 159 | ||
| 3. Anforderungen an verwaltungsgebührengesetzliche Vollregelungen | 160 | ||
| a) Festlegung des Zwecks der Verwaltungsgebühr | 160 | ||
| b) Auslegung | 162 | ||
| 4. Anforderungen an Verwaltungsgebührenregelungen durch untergesetzliche Normen | 163 | ||
| a) Zulässigkeit der Delegation | 163 | ||
| b) Anforderungen an gesetzliche Ermächtigungen | 164 | ||
| 5. Untersuchung ausgewählter Gebührenbeispiele | 166 | ||
| a) Sächsisches Verwaltungskostengesetz | 166 | ||
| aa) Gesetzgebungsverfahren | 166 | ||
| bb) Bewertung | 169 | ||
| b) Berliner Gesetz über Gebühren und Beiträge | 170 | ||
| aa) Gesetzgebungsverfahren | 170 | ||
| bb) Bewertung | 172 | ||
| c) Bundesrechtliche Gebührengesetze | 173 | ||
| aa) Fachgesetzliche Ermächtigungen und Bundesverwaltungskostengesetz | 173 | ||
| bb) Justizkostengesetze | 175 | ||
| 6. Lösung: Verknüpfung von Verwaltungsgebühr und Sachmaterie | 177 | ||
| 7. Ergebnis zu IV. | 179 | ||
| V. Ergebnis zu C. | 181 | ||
| D. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben | 182 | ||
| I. Eigenständigkeit der gemeinschaftsrechtlichen Abgabensystematik | 182 | ||
| II. Gemeinschaftsrechtliche Vorgaben | 183 | ||
| 1. Gebühren im Bereich der Warenverkehrsfreiheit | 183 | ||
| a) Zollgleiche Abgaben | 184 | ||
| b) Diskriminierende inländische Abgaben | 186 | ||
| c) Beschränkungen des freien Warenverkehrs | 187 | ||
| d) Ergebnis zu 1. | 189 | ||
| 2. Abgaben im Bereich der Dienstleistungsfreiheit | 190 | ||
| a) Allgemeine Anforderungen an Abgaben | 191 | ||
| aa) Diskriminierungsverbot | 191 | ||
| bb) Beschränkungsverbot | 193 | ||
| cc) Rechtfertigung | 194 | ||
| (1) Gründe | 194 | ||
| (2) Verhältnismäßigkeit | 196 | ||
| b) Zugang zum Dienstleistungsmarkt | 196 | ||
| aa) Rechtsprechung des EuGH | 197 | ||
| bb) Dienstleistungsrichtlinie | 197 | ||
| c) Ergebnis zu 2. | 200 | ||
| 3. Übrige Grundfreiheiten | 201 | ||
| a) Arbeitnehmerfreizügigkeit, Niederlassungsfreiheit, allgemeines Diskriminierungsverbot | 201 | ||
| b) Kapitalverkehrsfreiheit | 202 | ||
| 4. Wettbewerbs- und Beihilfenrecht | 202 | ||
| a) Wettbewerbsrecht | 202 | ||
| b) Beihilfenrecht | 203 | ||
| c) Ergebnis zu 4. | 204 | ||
| 5. Harmonisierung der indirekten Steuern | 204 | ||
| a) Mehrwertsteuerrichtlinie | 205 | ||
| b) Gesellschaftssteuerrichtlinie | 206 | ||
| aa) Verbot der Erhebung indirekter Kapitalansammlungssteuern | 207 | ||
| bb) Ausnahmen vom Verbot | 208 | ||
| (1) "Abgaben mit Gebührencharakter" | 209 | ||
| (a) Begriff | 209 | ||
| (b) Kostenüberschreitungsverbot | 209 | ||
| (2) "Besitzwechselsteuern" | 211 | ||
| (3) Grundsatz der Nichtdiskriminierung | 211 | ||
| c) Ergebnis zu 5. | 212 | ||
| 6. Sachbereichsabgaben | 212 | ||
| a) Abgaben im Bereich Umwelt | 212 | ||
| aa) Wasserrahmenrichtlinie | 214 | ||
| bb) Umweltinformationsrichtlinie | 215 | ||
| cc) Geodateninfrastrukturrichtlinie | 215 | ||
| b) Abgaben im Bereich Verkehr | 216 | ||
| aa) Straßenverkehr | 216 | ||
| bb) Eisenbahnverkehr | 218 | ||
| cc) Flugverkehr | 218 | ||
| (1) Bodenabfertigungsdienste auf Flughäfen | 218 | ||
| (2) Flugsicherungsdienste | 220 | ||
| c) Abgaben im Zusammenhang mit Rechtsangleichungsvorschriften | 220 | ||
| aa) Elektronische Kommunikationsnetze und -dienste | 220 | ||
| bb) Informationen des öffentlichen Sektors | 222 | ||
| cc) Elektrizitätsnetze | 223 | ||
| d) Ergebnis zu 6. | 224 | ||
| 7. Vorgaben aus den Gemeinschaftsgrundrechten? | 225 | ||
| 8. Ergebnis zu II. | 225 | ||
| III. Systematisierung der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben | 226 | ||
| 1. Einheitlicher gemeinschaftsrechtlicher Gebührenbegriff? | 226 | ||
| 2. Gemeinschaftsrechtliche "Gebührengrundsätze" | 228 | ||
| a) Nichtdiskriminierung | 229 | ||
| b) Betonung von Transparenz | 229 | ||
| c) Reduktion auf Kostendeckung? | 229 | ||
| 3. Ergebnis zu III. | 231 | ||
| IV. Notwendigkeit der überobligatorischen Anpassung des deutschen (Verwaltungs-)Gebührenrechts? | 231 | ||
| 1. Gebot der Inländergleichbehandlung? | 232 | ||
| a) Art. 3 GG | 233 | ||
| b) Art. 12 GG | 234 | ||
| c) Zwischenergebnis | 236 | ||
| 2. Rechtspolitische Argumente | 236 | ||
| 3. Ergebnis zu IV. | 239 | ||
| V. Ergebnis zu D. | 239 | ||
| E. Ausgewählte Probleme | 241 | ||
| I. Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie | 241 | ||
| 1. Gebührentatbestände im Anwendungsbereich der Richtlinie | 243 | ||
| 2. Erforderliche Änderungen | 243 | ||
| a) Spezielles Kostendeckungsprinzip | 244 | ||
| b) Unzulässigkeit von Wertgebühren | 245 | ||
| c) Bemessung von Rahmengebühren | 245 | ||
| 3. Art der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie im Verwaltungsgebührenrecht | 246 | ||
| a) Allgemeine Anforderungen an die Umsetzung von EG-Richtlinien | 248 | ||
| b) Gemeinschaftsrechtliche Vorrangklausel als erforderliche und hinreichende Umsetzung? | 250 | ||
| aa) Gemeinschaftsrechtliche Sicht | 250 | ||
| (1) Vorhandene gemeinschaftsrechtliche Vorrangklausel | 250 | ||
| (2) Keine gemeinschaftsrechtliche Vorrangklausel | 251 | ||
| bb) Verfassungsrechtliche Sicht | 252 | ||
| cc) Weiterer Anpassungsbedarf? | 253 | ||
| c) Sonderfall Fiktionsgenehmigung | 254 | ||
| d) Folgen der Nichtumsetzung | 254 | ||
| 4. Ergebnis zu I. | 254 | ||
| II. Gebühren der KostO unter gemeinschaftsrechtlichem Einfluss | 255 | ||
| 1. Gebühren im Bereich der KostO | 255 | ||
| 2. Vereinbarkeit mit der Gesellschaftssteuerrichtlinie? | 257 | ||
| a) Grundbuchgebühren | 257 | ||
| b) Nachlassgebühren | 258 | ||
| 3. Vereinbarkeit mit der Kapitalverkehrsfreiheit | 259 | ||
| 4. Rechtspolitischer Änderungsdruck? | 261 | ||
| 5. Ergebnis zu II. | 263 | ||
| III. Zulässigkeit von Wertgebühren im Baurecht | 263 | ||
| 1. Derzeitige Gebührenpraxis | 263 | ||
| a) Genehmigungstatbestände | 263 | ||
| b) Erhobene Gebühren | 265 | ||
| aa) Gebühren für die Genehmigung | 265 | ||
| bb) Gebühren für Befreiungen | 267 | ||
| c) Kostendeckung? | 268 | ||
| 2. Beeinträchtigung der Eigentumsfreiheit? | 269 | ||
| a) Grundrechtlicher Anspruch auf die Genehmigung oder Befreiung? | 270 | ||
| aa) Baufreiheit? | 270 | ||
| bb) Anspruch auf die Baugenehmigung | 272 | ||
| cc) Anspruch auf die Befreiung | 273 | ||
| b) Ausschluss der Vorteilsabschöpfung? | 274 | ||
| aa) Diskussion um den Planungswertausgleich | 275 | ||
| (1) Ausschluss durch Art. 14 GG? | 276 | ||
| (2) Art. 14 GG als normgeprägtes Grundrecht | 277 | ||
| bb) Übertragung auf vorteilsabschöpfende Verwaltungsgebühren | 279 | ||
| 3. Bundesrechtlich ausgeschlossene Vorteilsabschöpfung? | 281 | ||
| 4. Ergebnis zu III. | 282 | ||
| F. Gesamtergebnis | 283 | ||
| I. Zusammenfassung der Thesen | 283 | ||
| 1. Thesen zum Verwaltungsrecht | 283 | ||
| 2. Thesen zum Verfassungsrecht | 284 | ||
| 3. Thesen zum Gemeinschaftsrecht | 285 | ||
| II. Ausblick | 286 | ||
| Literaturverzeichnis | 288 | ||
| Sachwortverzeichnis | 306 |