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Stamm, S. (2010). Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53358-9
Stamm, Sina. Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung: Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53358-9
Stamm, S (2010): Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung: Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53358-9
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Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung
Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1173
(2010)
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Abstract
Sina Stamm widmet sich im Schwerpunkt aktuellen verfassungsrechtlichen Fragestellungen, die im Zuge der Planung des Börsenganges der Deutschen Bahn AG aufgekommen sind. Nach einem kurzen historischen Abriss der Eisenbahngeschichte mit besonderem Fokus auf die Eisenbahnorganisation setzt sie sich zunächst mit der formellen Bahnprivatisierung von 1994 auseinander. Dabei stellt die Autorin sowohl den Prozess als auch den wesentlichen Inhalt der Reform vor, der gleichsam Ausgangspunkt und Grundlage für die geplante materielle Eisenbahnprivatisierung ist. Im anschließenden Abschnitt wird der Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes, mit dem das sog. Eigentumssicherungsmodell verwirklicht werden sollte, auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüft. Dabei stehen insbesondere die Vorgaben des Art. 87e GG im Mittelpunkt, die die Autorin im Ergebnis als erfüllt ansieht. Schließlich wendet sie sich dem später geplanten sog. Holdingmodell zu und stellt durch ihre Untersuchung fest, dass dieses nur durch ein formelles Gesetz verfassungskonform realisiert werden kann. Auch im Hinblick auf die materielle Privatisierung wird die Untersuchung durch die Darstellung der politischen Prozesse ergänzt. Die im Zuge der rechtlichen Analyse der beiden Privatisierungsmodelle gewonnenen Erkenntnisse reichen über den konkreten Untersuchungsgegenstand hinaus und können auch für weitere denkbare Privatisierungsvarianten fruchtbar gemacht werden.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 21 | ||
| Kapitel 1: Der Zug der Zeit: Bahnprivatisierung | 25 | ||
| Kapitel 2: Geschichte der Eisenbahn | 29 | ||
| § 1 Die Entwicklung der Eisenbahn von den Anfängen bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges | 29 | ||
| A. Die Erfindung der Eisenbahn | 29 | ||
| B. Die deutschen Eisenbahnen | 31 | ||
| I. Die Ausgangssituation | 31 | ||
| II. Staats- oder Privatbahn? | 32 | ||
| § 2 Die weitere Entwicklung bis zum Zweiten Weltkrieg | 36 | ||
| A. Die Situation der Eisenbahnen während des Ersten Weltkriegs | 36 | ||
| B. Die Eisenbahnen zur Zeit der Weimarer Republik | 37 | ||
| I. Die Gründung der Deutschen Reichsbahn | 37 | ||
| II. Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft | 38 | ||
| 1. Motive und Konzept der Gründung | 38 | ||
| 2. Struktur und Organisation | 39 | ||
| 3. Wirtschaftliche Situation | 41 | ||
| C. „Räder müssen rollen für den Sieg“ – Die Reichsbahn während des Nationalsozialismus | 42 | ||
| § 3 Die Geschichte der deutschen Bahnen seit 1945 | 45 | ||
| A. Die Nachkriegszeit | 45 | ||
| B. Die Deutsche Reichsbahn in der DDR | 47 | ||
| I. Die rechtliche Gestaltung des Eisenbahnwesens | 47 | ||
| II. Die wirtschaftspolitische Rolle der Reichsbahn | 48 | ||
| C. Die Deutsche Bundesbahn bis 1989 | 51 | ||
| I. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben | 51 | ||
| 1. Die Zuständigkeitsregelung des Art. 87 I GG | 52 | ||
| 2. Der Organisationsgehalt des Art. 87 I GG | 52 | ||
| 3. Der Aufgabengehalt des Art. 87 I GG | 53 | ||
| 4. Zusammenfassung | 54 | ||
| II. Das einfachgesetzliche Eisenbahnrecht | 54 | ||
| 1. Das Bundesbahngesetz | 54 | ||
| a) Entstehungsgeschichte | 54 | ||
| b) Staatsrechtliche Stellung der Bundesbahn | 56 | ||
| c) Organe der Bundesbahn | 56 | ||
| d) Wirtschaftsführung der Bundesbahn | 57 | ||
| e) Interner Verwaltungsaufbau der Bundesbahn | 58 | ||
| f) Zusammenfassende Anmerkungen zur Organisation der Bundesbahn | 59 | ||
| 2. Das Allgemeine Eisenbahngesetz | 59 | ||
| 3. Das Bundesbahnvermögensgesetz | 60 | ||
| 4. Kritik und Reformbestrebungen | 60 | ||
| a) Kritikpunkte | 60 | ||
| b) Reformbestrebungen und erfolgte Gesetzesänderungen | 61 | ||
| 5. Tatsächliche Situation der Bundesbahn | 63 | ||
| D. Die Vereinigung von Bundesbahn und Reichsbahn | 64 | ||
| I. Rechtliche Regelungen | 64 | ||
| II. Tatsächliche Situation | 64 | ||
| Kapitel 3: Die erste und zweite Stufe der Bahnreform – Formelle Privatisierung | 66 | ||
| § 4 Motive der Bahnstrukturreform | 66 | ||
| A. Unwirtschaftlichkeit und mangelnde Konkurrenzfähigkeit | 66 | ||
| I. Die wirtschaftliche Ausgangslage | 66 | ||
| II. Ursachen | 67 | ||
| 1. Behörde und Wirtschaftsunternehmen – die Janusköpfigkeit der Bundesbahn | 67 | ||
| 2. Starre der Behördenstruktur | 68 | ||
| 3. Motorisierung und Wettbewerbsverzerrung durch den Staat | 69 | ||
| 4. Zusammenfassung | 69 | ||
| B. Problemfall Deutsche Reichsbahn | 70 | ||
| C. Fehlende Regionalisierung im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs | 71 | ||
| D. Europäische Handlungszwänge | 72 | ||
| E. Zusammenfassende Bemerkungen zu den Motiven der Bahnstrukturreform | 75 | ||
| § 5 Der Reformprozess | 75 | ||
| A. Die Einberufung der Regierungskommission Bundesbahn | 75 | ||
| I. Zusammensetzung der Kommission | 76 | ||
| II. Auftrag der Kommission | 76 | ||
| B. Der Wechsel an der Unternehmensspitze | 77 | ||
| C. Das Reformkonzept | 77 | ||
| I. Privatisierung – Begriff und Erscheinungsformen | 78 | ||
| II. Die Vorschläge der Regierungskommission Bundesbahn | 80 | ||
| D. Der Gesetzgebungsprozess | 81 | ||
| § 6 Die Verfassungsänderung im Zuge der Bahnstrukturreform | 84 | ||
| A. Die Gesetzgebungskompetenzen | 84 | ||
| I. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 73 I Nr. 6a GG | 84 | ||
| II. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 I Nr. 23 GG | 86 | ||
| B. Die Organisation der Eisenbahnen: Art. 87e GG | 86 | ||
| I. Die Verwaltungskompetenzen gem. Art. 87e I und II GG | 87 | ||
| 1. Bundeseigene Verwaltung bezüglich der Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes gem. Art. 87e I 1 GG | 87 | ||
| a) Inhalt der Verwaltungskompetenz | 87 | ||
| b) Art der Verwaltung | 89 | ||
| 2. Fakultative Landesverwaltung gem. Art. 87e I 2 GG | 90 | ||
| 3. Fakultative Bundesverwaltung gem. Art. 87e II GG | 90 | ||
| II. Das Privatisierungsgebot gem. Art. 87e III GG | 91 | ||
| 1. Formelle Privatisierung gem. Art. 87e III 1 GG | 91 | ||
| 2. Grenzen der materiellen Privatisierung gem. Art. 87e III 2 – 4 GG | 94 | ||
| a) Gesetzgebungsprozess und Entstehungsgeschichte | 94 | ||
| b) Zur Interpretation des Art. 87e III 2 – 4 GG | 95 | ||
| III. Der Gewährleistungsauftrag gem. Art. 87e IV GG | 98 | ||
| 1. Rechtsnatur | 99 | ||
| 2. Normadressat | 100 | ||
| 3. Gewährleistungsgegenstand und -umfang | 100 | ||
| a) Bezugspunkte und inhaltliche Ausgestaltung | 100 | ||
| b) Gewährleistungszeitraum | 102 | ||
| 4. Mittel zur Umsetzung des Gewährleistungsauftrages, insbesondere die Beteiligungsverwaltung | 105 | ||
| a) Im Allgemeinen: Das Institut der Einwirkungspflicht | 105 | ||
| b) Im Besonderen: Anwendbarkeit im Rahmen des Art. 87e GG? | 106 | ||
| c) Das Verhältnis von Art. 87e III und Art. 87e IV GG | 106 | ||
| d) Ableitung der Zulässigkeit der Beteiligungsverwaltung aus dem Schienenwegevorbehalt? | 108 | ||
| e) Grenzen der Beteiligungsverwaltung | 109 | ||
| aa) Gesetzgebungsauftrag und Gesetzesvorbehalt | 109 | ||
| bb) Gesellschaftsrecht | 110 | ||
| cc) Europarecht | 111 | ||
| f) Zusammenfassung | 112 | ||
| IV. Das Zustimmungserfordernis gem. Art. 87e V GG | 112 | ||
| C. Die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs: Art. 106a, 143a GG | 114 | ||
| § 7 Die einfachgesetzliche Ausformung der Bahnstrukturreform | 115 | ||
| A. Das Gesetz zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen (BEZNG) | 116 | ||
| B. Das Gesetz über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DBGrG) | 117 | ||
| C. Das Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) | 118 | ||
| D. Das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (RegG) | 120 | ||
| E. Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) | 121 | ||
| F. Die Anpassung weiterer Rechtsvorschriften | 123 | ||
| § 8 Eckpunkte der Entwicklung zur formellen Privatisierung | 124 | ||
| § 9 Die weitere Entwicklung der Gesetzgebung im Eisenbahnsektor | 125 | ||
| A. Europarecht | 125 | ||
| I. Das „erste Eisenbahninfrastrukturpaket“ | 126 | ||
| 1. Trennung von Netz und Betrieb | 126 | ||
| 2. Netzzugang und Einrichtung einer Regulierungsstelle | 127 | ||
| II. Das „Zweite Eisenbahnpaket“ | 128 | ||
| B. Nationales Recht | 128 | ||
| I. Die Zweite Stufe der Bahnreform | 128 | ||
| II. Das Dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften | 129 | ||
| 1. Netzzugang | 129 | ||
| 2. Trennung von Netz und Betrieb | 130 | ||
| 3. Erweiterung der Kompetenzen der Bundesnetzagentur | 131 | ||
| § 10 Fünfzehn Jahre nach der Bahnreform – eine Zwischenbilanz | 132 | ||
| A. Die wirtschaftliche Entwicklung | 132 | ||
| B. Die Rolle des Verkehrsträgers Eisenbahn | 134 | ||
| C. Die Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnsektor | 136 | ||
| D.Weitere Aspekte | 137 | ||
| Kapitel 4: Die dritte Stufe der Bahnreform – Materielle Privatisierung | 139 | ||
| § 11 Die Entscheidung für eine materielle Privatisierung | 139 | ||
| A. Die Entwicklung in den ersten zehn Jahren nach der Bahnreform | 139 | ||
| B. Das sog. PRIMON-Gutachten | 141 | ||
| I. Die verschiedenen Privatisierungsmodelle | 141 | ||
| 1. Das Trennungsmodell | 141 | ||
| 2. Das Eigentumsmodell | 141 | ||
| 3. Das Eigentumsmodell – Gestaltungsvariante | 141 | ||
| 4. Das integrierte Modell | 142 | ||
| 5. Das Finanzholding-Modell | 142 | ||
| II. Vergleichende Betrachtung der Privatisierungsmodelle | 142 | ||
| C. Die Entscheidung für das sog. Eigentumssicherungsmodell | 144 | ||
| § 12 Der Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes | 147 | ||
| A. Vom Referentenentwurf bis zum Kabinettsbeschluss | 147 | ||
| B. Der Gesetzesinhalt – Das Eigentumssicherungsmodell in der praktischen Ausformung | 150 | ||
| I. Der Entwurf des Gesetzes über die teilweise Kapitalprivatisierung der Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DBPrivG-E) | 150 | ||
| II. Der Entwurf des Gesetzes über die Struktur der Eisenbahnen des Bundes (BESG-E) | 152 | ||
| III. Der Entwurf des Gesetzes über die Erhaltung und den Ausbau der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (BSEAG-E) | 154 | ||
| IV. Der Entwurf einer Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG-E) und des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG-E) | 156 | ||
| § 13 Die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes | 157 | ||
| A. Grundsätzliche Zulässigkeit der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben | 157 | ||
| B. Formelle Verfassungsmäßigkeit | 157 | ||
| I. Zuständigkeit | 158 | ||
| 1. Art. 1 EBNeuOG-E – DBPrivG-E | 158 | ||
| 2. Art. 2 EBNeuOG-E – BESG-E | 158 | ||
| 3. Art. 3 EBNeuOG-E – BSEAG-E | 158 | ||
| 4. Art. 4 und 5 EBNeuOG-E – AEG-E und BEVVG-E | 159 | ||
| 5. Art. 6 – 9 EBNeuOG-E – DBGrG-E,EIBV-E, SchwAbG, VwGO-E | 159 | ||
| II. Verfahren | 160 | ||
| 1. Gesetzesinitiative | 160 | ||
| 2. Zuleitung an den Bundesrat | 160 | ||
| 3. Gesetzesberatungen im Bundestag | 161 | ||
| 4. Beteiligung des Bundesrates | 161 | ||
| III. Zwischenergebnis | 162 | ||
| C. Materielle Verfassungsmäßigkeit | 162 | ||
| I. Verfassungsrechtlich geforderte Einwirkungsrechte des Bundes auf die EIU (Art. 87e III 3 HS 2 GG) | 163 | ||
| 1. Auslegung des Art. 87e III 3 HS 2 GG | 163 | ||
| a) Auslegung nach dem Wortlaut | 163 | ||
| aa) Quantitative Anforderungen | 164 | ||
| bb) Qualitative Anforderungen | 164 | ||
| b) Historische Auslegung | 169 | ||
| c) Systematische Auslegung | 170 | ||
| d) Teleologische Auslegung | 171 | ||
| 2. Materielle Anforderungen an die Qualität der Einwirkungsrechte des Bundes | 173 | ||
| a) Vergleichsmaßstab: Mehrheitsaktionär | 173 | ||
| b) Vergleichsmaßstab: Die typischen Rechte eines Mehrheitsanteilseigners | 178 | ||
| c) Stellungnahme | 181 | ||
| II. Die Einwirkungsrechte des Bundes nach dem BESG-E | 183 | ||
| 1. Einschränkungen der „normalen“ Einwirkungsrechte eines Mehrheitsgesellschafters | 183 | ||
| 2. Kompensationsmöglichkeiten für die Beschränkung der Einwirkungsrechte | 184 | ||
| a) Zustimmungsvorbehalt bezüglich bestimmter Entscheidungen der Haupt- bzw. Gesellschafterversammlung | 184 | ||
| b) Zustimmungspflichtige Maßnahmen | 186 | ||
| c) Entsenderechte des Bundes | 187 | ||
| d) Mehrheitseigentum an der DB AG | 189 | ||
| aa) Vorhandenes Einflusspotential | 189 | ||
| bb) Einflussverlust durch Beteiligung der privaten Aktionäre? | 190 | ||
| cc) Einflussverlust durch fehlende Unmittelbarkeit der Einwirkungsrechte? | 193 | ||
| dd) Stärkung des Einflusspotentials durch gesetzliche Sonderregelungen | 193 | ||
| ee) Zusammenfassung und Ergebnis | 194 | ||
| e) Gesetzliche und vertragliche Vorgaben | 195 | ||
| 3. Gesamtbilanz der vorhandenen Einwirkungsrechte und Ergebnis | 196 | ||
| III. Die verfassungsrechtlich geforderte vermögensrechtliche Beziehung des Bundes zu den EIU | 198 | ||
| IV. Die vermögensrechtliche Beziehung des Bundes zu den EIU nach dem BESG-E | 198 | ||
| 1. Die Konstruktion des BESG-E | 198 | ||
| 2. Vereinbarkeit der Konstruktion des BESG-Emit Art. 87e III 3 HS 2 GG | 201 | ||
| a) Dauerhafte Weggabe des wirtschaftlichen Eigentums? | 201 | ||
| b) Faktischer Ausschluss der Zusammenführung des juristischen und wirtschaftlichen Eigentums (sog. Rückholoption)? | 203 | ||
| V. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt des Art. 87e III 3 HS 1 GG? | 205 | ||
| VI. Verstoß gegen den Gewährleistungsauftrag aus Art. 87e IV 1 GG? | 206 | ||
| 1. Verstoß durch Rechtsformenwahl? | 206 | ||
| 2. Verstoß durch fehlende Kündigungs- und Anpassungsrechte? | 207 | ||
| VII. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehaltdes Art. 87e IV 2 GG? | 211 | ||
| 1. Auslegung des Art. 87e IV 2 GG als Gesetzesvorbehalt | 211 | ||
| 2. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt durch den BSEAG-E? | 212 | ||
| VIII. Zwischenergebnis | 215 | ||
| D. Ergebnis | 215 | ||
| § 14 Die materielle Privatisierung im politischen Diskurs – Volksaktien- und Holdingmodell | 215 | ||
| A. Widerstand gegen das Eigentumssicherungsmodell | 215 | ||
| B. Das sog. Volksaktienmodell | 217 | ||
| C. Das sog. Holdingmodell | 218 | ||
| I. Der Entwurf des Holdingmodells | 218 | ||
| II. Die Reaktion der Opposition | 218 | ||
| III. Die Befassung des Bundestages | 219 | ||
| IV. Die Reaktion des Bundesrates | 223 | ||
| 1. Der Entwurf des Gesetzes über die Erhaltung und den Ausbau der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (BSEAG-E2) | 223 | ||
| 2. Der Entwurf des Gesetzes zur Gewährleistung des Schienenpersonenfernverkehrs (BSPFVG-E) | 225 | ||
| V. Die Umstrukturierung der DB AG | 226 | ||
| VI. Der Bundestagsbeschluss | 227 | ||
| VII. Die Verfassungsmäßigkeit einer Teilprivatisierung nach dem Bundestagsbeschluss | 228 | ||
| 1. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt aus Art. 87e III 3 HS 2 GG? | 228 | ||
| 2. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt aus Art. 87e IV 2 GG? | 229 | ||
| a) Verstoß durch Privatisierungsentscheidung? | 229 | ||
| b) Verstoß durch Begleitmaßnahmen? | 230 | ||
| 3. Ergebnis | 234 | ||
| § 15 Das (vorläufige) Scheitern der materiellen Privatisierung | 234 | ||
| Kapitel 5: Resümee und Zusammenfassung | 235 | ||
| § 16 Resümee | 235 | ||
| § 17 Zusammenfassung in Thesen | 236 | ||
| Literaturverzeichnis | 240 | ||
| Sachwortverzeichnis | 263 |