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Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung

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Stamm, S. (2010). Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung. Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53358-9
Stamm, Sina. Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung: Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG. Duncker & Humblot, 2010. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53358-9
Stamm, S (2010): Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung: Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53358-9

Format

Eisenbahnverfassung und Bahnprivatisierung

Zur verfassungsrechtlichen Zulässigkeit und zum Prozess der Privatisierung der Deutschen Bahn AG

Stamm, Sina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1173

(2010)

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Abstract

Sina Stamm widmet sich im Schwerpunkt aktuellen verfassungsrechtlichen Fragestellungen, die im Zuge der Planung des Börsenganges der Deutschen Bahn AG aufgekommen sind. Nach einem kurzen historischen Abriss der Eisenbahngeschichte mit besonderem Fokus auf die Eisenbahnorganisation setzt sie sich zunächst mit der formellen Bahnprivatisierung von 1994 auseinander. Dabei stellt die Autorin sowohl den Prozess als auch den wesentlichen Inhalt der Reform vor, der gleichsam Ausgangspunkt und Grundlage für die geplante materielle Eisenbahnprivatisierung ist. Im anschließenden Abschnitt wird der Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes, mit dem das sog. Eigentumssicherungsmodell verwirklicht werden sollte, auf seine Verfassungsmäßigkeit hin überprüft. Dabei stehen insbesondere die Vorgaben des Art. 87e GG im Mittelpunkt, die die Autorin im Ergebnis als erfüllt ansieht. Schließlich wendet sie sich dem später geplanten sog. Holdingmodell zu und stellt durch ihre Untersuchung fest, dass dieses nur durch ein formelles Gesetz verfassungskonform realisiert werden kann. Auch im Hinblick auf die materielle Privatisierung wird die Untersuchung durch die Darstellung der politischen Prozesse ergänzt. Die im Zuge der rechtlichen Analyse der beiden Privatisierungsmodelle gewonnenen Erkenntnisse reichen über den konkreten Untersuchungsgegenstand hinaus und können auch für weitere denkbare Privatisierungsvarianten fruchtbar gemacht werden.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Abkürzungsverzeichnis 21
Kapitel 1: Der Zug der Zeit: Bahnprivatisierung 25
Kapitel 2: Geschichte der Eisenbahn 29
§ 1 Die Entwicklung der Eisenbahn von den Anfängen bis zum Beginn des Ersten Weltkrieges 29
A. Die Erfindung der Eisenbahn 29
B. Die deutschen Eisenbahnen 31
I. Die Ausgangssituation 31
II. Staats- oder Privatbahn? 32
§ 2 Die weitere Entwicklung bis zum Zweiten Weltkrieg 36
A. Die Situation der Eisenbahnen während des Ersten Weltkriegs 36
B. Die Eisenbahnen zur Zeit der Weimarer Republik 37
I. Die Gründung der Deutschen Reichsbahn 37
II. Die Deutsche Reichsbahn-Gesellschaft 38
1. Motive und Konzept der Gründung 38
2. Struktur und Organisation 39
3. Wirtschaftliche Situation 41
C. „Räder müssen rollen für den Sieg“ – Die Reichsbahn während des Nationalsozialismus 42
§ 3 Die Geschichte der deutschen Bahnen seit 1945 45
A. Die Nachkriegszeit 45
B. Die Deutsche Reichsbahn in der DDR 47
I. Die rechtliche Gestaltung des Eisenbahnwesens 47
II. Die wirtschaftspolitische Rolle der Reichsbahn 48
C. Die Deutsche Bundesbahn bis 1989 51
I. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben 51
1. Die Zuständigkeitsregelung des Art. 87 I GG 52
2. Der Organisationsgehalt des Art. 87 I GG 52
3. Der Aufgabengehalt des Art. 87 I GG 53
4. Zusammenfassung 54
II. Das einfachgesetzliche Eisenbahnrecht 54
1. Das Bundesbahngesetz 54
a) Entstehungsgeschichte 54
b) Staatsrechtliche Stellung der Bundesbahn 56
c) Organe der Bundesbahn 56
d) Wirtschaftsführung der Bundesbahn 57
e) Interner Verwaltungsaufbau der Bundesbahn 58
f) Zusammenfassende Anmerkungen zur Organisation der Bundesbahn 59
2. Das Allgemeine Eisenbahngesetz 59
3. Das Bundesbahnvermögensgesetz 60
4. Kritik und Reformbestrebungen 60
a) Kritikpunkte 60
b) Reformbestrebungen und erfolgte Gesetzesänderungen 61
5. Tatsächliche Situation der Bundesbahn 63
D. Die Vereinigung von Bundesbahn und Reichsbahn 64
I. Rechtliche Regelungen 64
II. Tatsächliche Situation 64
Kapitel 3: Die erste und zweite Stufe der Bahnreform – Formelle Privatisierung 66
§ 4 Motive der Bahnstrukturreform 66
A. Unwirtschaftlichkeit und mangelnde Konkurrenzfähigkeit 66
I. Die wirtschaftliche Ausgangslage 66
II. Ursachen 67
1. Behörde und Wirtschaftsunternehmen – die Janusköpfigkeit der Bundesbahn 67
2. Starre der Behördenstruktur 68
3. Motorisierung und Wettbewerbsverzerrung durch den Staat 69
4. Zusammenfassung 69
B. Problemfall Deutsche Reichsbahn 70
C. Fehlende Regionalisierung im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs 71
D. Europäische Handlungszwänge 72
E. Zusammenfassende Bemerkungen zu den Motiven der Bahnstrukturreform 75
§ 5 Der Reformprozess 75
A. Die Einberufung der Regierungskommission Bundesbahn 75
I. Zusammensetzung der Kommission 76
II. Auftrag der Kommission 76
B. Der Wechsel an der Unternehmensspitze 77
C. Das Reformkonzept 77
I. Privatisierung – Begriff und Erscheinungsformen 78
II. Die Vorschläge der Regierungskommission Bundesbahn 80
D. Der Gesetzgebungsprozess 81
§ 6 Die Verfassungsänderung im Zuge der Bahnstrukturreform 84
A. Die Gesetzgebungskompetenzen 84
I. Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 73 I Nr. 6a GG 84
II. Die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes in Art. 74 I Nr. 23 GG 86
B. Die Organisation der Eisenbahnen: Art. 87e GG 86
I. Die Verwaltungskompetenzen gem. Art. 87e I und II GG 87
1. Bundeseigene Verwaltung bezüglich der Eisenbahnverkehrsverwaltung für Eisenbahnen des Bundes gem. Art. 87e I 1 GG 87
a) Inhalt der Verwaltungskompetenz 87
b) Art der Verwaltung 89
2. Fakultative Landesverwaltung gem. Art. 87e I 2 GG 90
3. Fakultative Bundesverwaltung gem. Art. 87e II GG 90
II. Das Privatisierungsgebot gem. Art. 87e III GG 91
1. Formelle Privatisierung gem. Art. 87e III 1 GG 91
2. Grenzen der materiellen Privatisierung gem. Art. 87e III 2 – 4 GG 94
a) Gesetzgebungsprozess und Entstehungsgeschichte 94
b) Zur Interpretation des Art. 87e III 2 – 4 GG 95
III. Der Gewährleistungsauftrag gem. Art. 87e IV GG 98
1. Rechtsnatur 99
2. Normadressat 100
3. Gewährleistungsgegenstand und -umfang 100
a) Bezugspunkte und inhaltliche Ausgestaltung 100
b) Gewährleistungszeitraum 102
4. Mittel zur Umsetzung des Gewährleistungsauftrages, insbesondere die Beteiligungsverwaltung 105
a) Im Allgemeinen: Das Institut der Einwirkungspflicht 105
b) Im Besonderen: Anwendbarkeit im Rahmen des Art. 87e GG? 106
c) Das Verhältnis von Art. 87e III und Art. 87e IV GG 106
d) Ableitung der Zulässigkeit der Beteiligungsverwaltung aus dem Schienenwegevorbehalt? 108
e) Grenzen der Beteiligungsverwaltung 109
aa) Gesetzgebungsauftrag und Gesetzesvorbehalt 109
bb) Gesellschaftsrecht 110
cc) Europarecht 111
f) Zusammenfassung 112
IV. Das Zustimmungserfordernis gem. Art. 87e V GG 112
C. Die Regionalisierung des Schienenpersonennahverkehrs: Art. 106a, 143a GG 114
§ 7 Die einfachgesetzliche Ausformung der Bahnstrukturreform 115
A. Das Gesetz zur Zusammenführung und Neugliederung der Bundeseisenbahnen (BEZNG) 116
B. Das Gesetz über die Gründung einer Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DBGrG) 117
C. Das Gesetz über die Eisenbahnverkehrsverwaltung des Bundes (BEVVG) 118
D. Das Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (RegG) 120
E. Das Allgemeine Eisenbahngesetz (AEG) 121
F. Die Anpassung weiterer Rechtsvorschriften 123
§ 8 Eckpunkte der Entwicklung zur formellen Privatisierung 124
§ 9 Die weitere Entwicklung der Gesetzgebung im Eisenbahnsektor 125
A. Europarecht 125
I. Das „erste Eisenbahninfrastrukturpaket“ 126
1. Trennung von Netz und Betrieb 126
2. Netzzugang und Einrichtung einer Regulierungsstelle 127
II. Das „Zweite Eisenbahnpaket“ 128
B. Nationales Recht 128
I. Die Zweite Stufe der Bahnreform 128
II. Das Dritte Gesetz zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschriften 129
1. Netzzugang 129
2. Trennung von Netz und Betrieb 130
3. Erweiterung der Kompetenzen der Bundesnetzagentur 131
§ 10 Fünfzehn Jahre nach der Bahnreform – eine Zwischenbilanz 132
A. Die wirtschaftliche Entwicklung 132
B. Die Rolle des Verkehrsträgers Eisenbahn 134
C. Die Stärkung des Wettbewerbs im Eisenbahnsektor 136
D.Weitere Aspekte 137
Kapitel 4: Die dritte Stufe der Bahnreform – Materielle Privatisierung 139
§ 11 Die Entscheidung für eine materielle Privatisierung 139
A. Die Entwicklung in den ersten zehn Jahren nach der Bahnreform 139
B. Das sog. PRIMON-Gutachten 141
I. Die verschiedenen Privatisierungsmodelle 141
1. Das Trennungsmodell 141
2. Das Eigentumsmodell 141
3. Das Eigentumsmodell – Gestaltungsvariante 141
4. Das integrierte Modell 142
5. Das Finanzholding-Modell 142
II. Vergleichende Betrachtung der Privatisierungsmodelle 142
C. Die Entscheidung für das sog. Eigentumssicherungsmodell 144
§ 12 Der Entwurf eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes 147
A. Vom Referentenentwurf bis zum Kabinettsbeschluss 147
B. Der Gesetzesinhalt – Das Eigentumssicherungsmodell in der praktischen Ausformung 150
I. Der Entwurf des Gesetzes über die teilweise Kapitalprivatisierung der Deutsche Bahn Aktiengesellschaft (DBPrivG-E) 150
II. Der Entwurf des Gesetzes über die Struktur der Eisenbahnen des Bundes (BESG-E) 152
III. Der Entwurf des Gesetzes über die Erhaltung und den Ausbau der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (BSEAG-E) 154
IV. Der Entwurf einer Änderung des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG-E) und des Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetzes (BEVVG-E) 156
§ 13 Die Verfassungsmäßigkeit des Entwurfs eines Gesetzes zur Neuorganisation der Eisenbahnen des Bundes 157
A. Grundsätzliche Zulässigkeit der Privatisierung von Verwaltungsaufgaben 157
B. Formelle Verfassungsmäßigkeit 157
I. Zuständigkeit 158
1. Art. 1 EBNeuOG-E – DBPrivG-E 158
2. Art. 2 EBNeuOG-E – BESG-E 158
3. Art. 3 EBNeuOG-E – BSEAG-E 158
4. Art. 4 und 5 EBNeuOG-E – AEG-E und BEVVG-E 159
5. Art. 6 – 9 EBNeuOG-E – DBGrG-E,EIBV-E, SchwAbG, VwGO-E 159
II. Verfahren 160
1. Gesetzesinitiative 160
2. Zuleitung an den Bundesrat 160
3. Gesetzesberatungen im Bundestag 161
4. Beteiligung des Bundesrates 161
III. Zwischenergebnis 162
C. Materielle Verfassungsmäßigkeit 162
I. Verfassungsrechtlich geforderte Einwirkungsrechte des Bundes auf die EIU (Art. 87e III 3 HS 2 GG) 163
1. Auslegung des Art. 87e III 3 HS 2 GG 163
a) Auslegung nach dem Wortlaut 163
aa) Quantitative Anforderungen 164
bb) Qualitative Anforderungen 164
b) Historische Auslegung 169
c) Systematische Auslegung 170
d) Teleologische Auslegung 171
2. Materielle Anforderungen an die Qualität der Einwirkungsrechte des Bundes 173
a) Vergleichsmaßstab: Mehrheitsaktionär 173
b) Vergleichsmaßstab: Die typischen Rechte eines Mehrheitsanteilseigners 178
c) Stellungnahme 181
II. Die Einwirkungsrechte des Bundes nach dem BESG-E 183
1. Einschränkungen der „normalen“ Einwirkungsrechte eines Mehrheitsgesellschafters 183
2. Kompensationsmöglichkeiten für die Beschränkung der Einwirkungsrechte 184
a) Zustimmungsvorbehalt bezüglich bestimmter Entscheidungen der Haupt- bzw. Gesellschafterversammlung 184
b) Zustimmungspflichtige Maßnahmen 186
c) Entsenderechte des Bundes 187
d) Mehrheitseigentum an der DB AG 189
aa) Vorhandenes Einflusspotential 189
bb) Einflussverlust durch Beteiligung der privaten Aktionäre? 190
cc) Einflussverlust durch fehlende Unmittelbarkeit der Einwirkungsrechte? 193
dd) Stärkung des Einflusspotentials durch gesetzliche Sonderregelungen 193
ee) Zusammenfassung und Ergebnis 194
e) Gesetzliche und vertragliche Vorgaben 195
3. Gesamtbilanz der vorhandenen Einwirkungsrechte und Ergebnis 196
III. Die verfassungsrechtlich geforderte vermögensrechtliche Beziehung des Bundes zu den EIU 198
IV. Die vermögensrechtliche Beziehung des Bundes zu den EIU nach dem BESG-E 198
1. Die Konstruktion des BESG-E 198
2. Vereinbarkeit der Konstruktion des BESG-Emit Art. 87e III 3 HS 2 GG 201
a) Dauerhafte Weggabe des wirtschaftlichen Eigentums? 201
b) Faktischer Ausschluss der Zusammenführung des juristischen und wirtschaftlichen Eigentums (sog. Rückholoption)? 203
V. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt des Art. 87e III 3 HS 1 GG? 205
VI. Verstoß gegen den Gewährleistungsauftrag aus Art. 87e IV 1 GG? 206
1. Verstoß durch Rechtsformenwahl? 206
2. Verstoß durch fehlende Kündigungs- und Anpassungsrechte? 207
VII. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehaltdes Art. 87e IV 2 GG? 211
1. Auslegung des Art. 87e IV 2 GG als Gesetzesvorbehalt 211
2. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt durch den BSEAG-E? 212
VIII. Zwischenergebnis 215
D. Ergebnis 215
§ 14 Die materielle Privatisierung im politischen Diskurs – Volksaktien- und Holdingmodell 215
A. Widerstand gegen das Eigentumssicherungsmodell 215
B. Das sog. Volksaktienmodell 217
C. Das sog. Holdingmodell 218
I. Der Entwurf des Holdingmodells 218
II. Die Reaktion der Opposition 218
III. Die Befassung des Bundestages 219
IV. Die Reaktion des Bundesrates 223
1. Der Entwurf des Gesetzes über die Erhaltung und den Ausbau der Schienenwege der Eisenbahnen des Bundes (BSEAG-E2) 223
2. Der Entwurf des Gesetzes zur Gewährleistung des Schienenpersonenfernverkehrs (BSPFVG-E) 225
V. Die Umstrukturierung der DB AG 226
VI. Der Bundestagsbeschluss 227
VII. Die Verfassungsmäßigkeit einer Teilprivatisierung nach dem Bundestagsbeschluss 228
1. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt aus Art. 87e III 3 HS 2 GG? 228
2. Verstoß gegen den Gesetzesvorbehalt aus Art. 87e IV 2 GG? 229
a) Verstoß durch Privatisierungsentscheidung? 229
b) Verstoß durch Begleitmaßnahmen? 230
3. Ergebnis 234
§ 15 Das (vorläufige) Scheitern der materiellen Privatisierung 234
Kapitel 5: Resümee und Zusammenfassung 235
§ 16 Resümee 235
§ 17 Zusammenfassung in Thesen 236
Literaturverzeichnis 240
Sachwortverzeichnis 263