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Smith, S. (2011). Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat. Eine Untersuchung zur Gesetzgebung zwischen Recht und Politik. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53367-1
Smith, Stephan. Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat: Eine Untersuchung zur Gesetzgebung zwischen Recht und Politik. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53367-1
Smith, S, (2011): Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat: Eine Untersuchung zur Gesetzgebung zwischen Recht und Politik, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53367-1

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Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat

Eine Untersuchung zur Gesetzgebung zwischen Recht und Politik

Smith, Stephan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1175

(2011)

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Abstract

"Kuhhandel", "Zustimmung erkauft", "Gefeilsche": Spektakuläre Absprachen im Vorfeld von Bundesratsabstimmungen gehören immer wieder zu politisch bedeutsamen Gesetzgebungsverfahren. Ausgehend von solchen Verhandlungen untersucht Stephan Smith die Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat. Dazu entwirft er ein Modell des demokratischen Bundesstaates, nach dem das Grundgesetz nur mit dem Prinzip des demokratischen Bundesstaates angemessen verstanden werden kann, ein dritter Grundsatz neben Demokratie und Bundesstaatlichkeit. In diesem Verfassungstyp bestehen verschiedene Interessen von Bund, Ländern und Parteien, zwischen denen die Staatspraxis einen Ausgleich finden muß. Hierzu entwickelt der Autor eine Theorie der Konfliktlösung. Sie zeigt die Interessenlagen auf, erläutert die Gremien, Verfahren und Beteiligten der Konfliktlösung, entwirft ein theoretisches Modell und gibt Maßstäbe an die Hand, um die Konfliktlösung rechtlich bewertbar zu machen.

Alle Aspekte der Untersuchung werden aus dem Blickwinkel des Rechts und dem des Politischen beleuchtet, etwa um klären zu können, ob ein Konflikt im Verfassungsrecht oder in der Politik wurzelt. Der Autor zieht darüber hinaus politikwissenschaftliche Forschungsergebnisse heran. Die Arbeit versteht sich als Versuch der Annäherung zwischen Staatsrechtslehre und Politikwissenschaft und als Beitrag, den Grenzbereich zwischen Recht und Politik auszuloten.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 13
Einleitung 23
1. Teil: Theorie des demokratischen Bundesstaates 30
1. Kapitel: Bundesstaatsprinzip und Demokratie in der Verfassungsgeschichte Deutschlands 31
A. Nur föderale Tradition in der deutschen Verfassungsgeschichte? 31
I. Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation 31
II. Rheinbund 32
III. Deutscher Bund 33
IV. Paulskirchenverfassung 34
V. Norddeutscher Bund 36
VI. Kaiserreich 37
VII. Weimarer Republik 38
VIII. Drittes Reich 41
B. Ergebnis: Symbiotische Entwicklungvon Demokratie und Bundesstaatlichkeit 42
2. Kapitel: Strukturmerkmale der Demokratie und ihre Theorien 44
A. Die Grundmodelle der Demokratie in Staatsphilosophie und Staatsrechtslehre 45
I. Einheitsorientierte Demokratiemodelle 45
1. Identitäre Demokratie 45
2. Monistisches Demokratieverständnis 49
II. Pluralistische Demokratievorstellungen 50
1. Liberal-repräsentative Demokratie 50
2. Pluralistische Demokratietheorien 52
B. Einordnung der Modelle und Konsequenzenin bezug auf den demokratischen Bundesstaat 54
3. Kapitel: Die Bundesstaatstheorien: Antinomie von Bundesstaat und Demokratie oder demokratischer Bundesstaat? 56
A. Das Verhältnis von Demokratie und Bundesstaat 57
I. Unvereinbarkeit 58
1. Erich Kaufmann: Bismarcks Erbe in der Reichsverfassung 58
2. Carl Schmitt: Verfassungslehre 59
3. Wilhelm Grewe: Antinomien des Föderalismus 61
II. Vereinbarkeit 63
1. Konrad Hesse: Der unitarische Bundesstaat 63
2. Ernst-Wolfgang Böckenförde: Beteiligungsföderalismus 66
3. Herrschende Lehre: Vereinbarkeit im Sinne einer Ergänzung 70
B. Vereinzelte Lehren vom demokratischen Bundesstaat 71
I. Wieland Hempel: Der demokratische Bundesstaat 71
II. Alexander Hanebeck: Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes 74
C. Interpretation der herrschenden Lehren: Deutung des Bundesstaates von der Einheit her als Ursache von Theorieproblemen 76
D. Ergebnis und Problemstellung: Der demokratische Bundesstaat und seine Strukturprobleme 82
4. Kapitel: Der demokratische Bundesstaat und seine Bestandteile 84
A. Die Auslegung des Grundgesetzes als demokratischer Bundesstaat 85
I. Die gemischte Verfassung und ihre Einheit 85
1. Das Konzept der gemischten Verfassung: Die Mäßigung 85
2. Die Auslegung der gemischten Verfassung: Einheit der Verfassung 88
II. Historische Auslegung: Die spezifisch demokratische und föderale Tradition deutscher Verfassungen 89
B. Bundesstaat 92
I. Die Legitimation des Grundgesetzes 92
1. Stand der Forschung 92
2. Zweifache Legitimation des Grundgesetzes 94
a) Die legitimierende Funktion und Stellung der Ministerpräsidenten 94
b) Die Legitimation des Parlamentarischen Rates und dessen Verabschiedung des Grundgesetzes 95
c) Die Annahme des Grundgesetzes durch die Länder 96
d) Exegese der Präambel 97
e) Existenz der Länder 99
f) Ergebnis: Gemeinsame Verfassungsgebung von Bund und Ländern 99
II. Die demokratische und föderale Legitimation staatlicher Entscheidungen 100
1. Der Bundestag 100
2. Der Bundesrat 100
a) Gesetzgebung 102
(1) Gleichberechtigung und Mitverantwortung des Bundesrates? 102
(2) Der Bundesrat: eine Zweite Kammer? 106
b) Verfassungsänderung 110
c) Sonstige Verfahren 110
3. Die Entscheidungen auf Landesebene 112
4. Zwischenergebnis: Gemeinsame Legitimation staatlicher Entscheidungen 112
III. Endergebnis: Eigenständige bzw. gemeinschaftliche politische Willensbildung und demokratische Legitimation im Bundesstaat 113
C. Demokratie 114
I. Plurale statt monistische Demokratie 115
II. Liberale statt symbolische Repräsentation 117
III. Das Parlament als Verfassungsorgan statt Ort der Souveränität 121
D. Begriffsinstrumentarium des demokratischen Bundesstaates 122
I. Zur Notwendigkeit eines abstrakten Begriffsinstrumentariums 123
II. Souveränität im demokratischen Bundesstaat 128
III. Einheit durch Verfassung 133
IV. Staat 136
V. Exkurs: Die Staatsqualität der Länder 137
E. „Warum Bundesstaat?“ 141
I. Die bestehenden Konzeptionen 141
1. Legitimation durch die geschichtlich gegebene, regionale Vielfalt Deutschlands 142
2. Legitimation durch Sicherung von Freiheit 142
3. Legitimation durch Verbesserung der Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems 144
II. Stellungnahme: Die tatsächliche Grundlage der verfassungsrechtlichen Ordnung 145
F. Ergebnis: Theorie des demokratischen Bundesstaates 153
G. Konsequenzen für die Verfassungsreform: Entflechtungsgebot 155
2. Teil: Konflikte und Streitbeilegung zwischen Recht und Politik bei der Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat 159
5. Kapitel: Recht und Politik 160
A. Begriffe von Recht und Politik 160
I. Politik 160
II. Recht 161
B. Das Verhältnis von Recht zu Politik 162
I. Die Auffassungen in Literatur und Rechtsprechung 163
II. Stellungnahme: Einzelfallbezogene Beurteilung von Recht und Politik 165
C. Recht und Politik im demokratischen Bundesstaat 167
6. Kapitel: Konfliktlagen bei der gemeinsamen Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat 169
A. Struktur der Konfliktlagen 169
I. Recht und Politik in der Struktur der Konfliktlagen 169
II. Bestehende Einteilungen der Konfliktlagen in der Literatur 169
III. Vorläufige Stellungnahme: Strukturelle Dreiteilung der Konfliktlinien im demokratischen Bundesstaat (echte föderale, echte demokratische und parteipolitisch-föderale Konflikte) 174
IV. Inhalte der Konflikte: Die Interessenlagen im demokratischen Bundesstaat zwischen Recht und Politik 178
1. Die Zulässigkeit der Aufteilung von Interessenlagen im demokratischen Bundesstaat 178
2. Echte föderale Streitigkeiten: Länderinteressen und Bundesinteressen als (verfassungs-)rechtliche Folgen 179
3. Parteipolitische Streitigkeiten: die Interessen von Regierung/Regierungspartei und Opposition/Oppositionspartei 184
4. Der Wechsel von parteipolitischen zu Landesinteressen: die Schmerzgrenze parteipolitischer Loyalität 187
5. Ergebnis 191
B. Gründe der Konfliktlagen im einzelnen 193
I. Recht und Politik in den Ursachen föderaler Konflikte 194
II. Die parteipolitische Unitarisierung des demokratischen Bundesstaates 194
1. Die rechtliche Zulässigkeit (partei-)politischen Verhaltens im Bundesrat 194
2. Die tatsächliche Wirkung der Parteienim demokratischen Bundesstaat: Sand oder Öl im Getriebe? 199
a) Stand der Forschung 200
b) Hintergrund der Debatte\r 205
c) Stellungnahme 206
3. Die Grenzen der (Partei-)Politisierung des demokratischen Bundesstaates 214
a) Die politischen Grenzen der (Partei-)Politisierung 214
b) Die rechtlichen Grenzen der (Partei-)Politisierung 218
c) Recht und Politik als Grenzen parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat 221
4. Ergebnis 221
III. Recht oder Politik? Erhöhung der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen als Ursache häufiger föderaler Streitigkeiten? 222
1. Erhöhung der Zustimmungsvorbehalte durch Verfassungsänderungen? 223
2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 84 Abs. 1 GG (Einheitsthese)? 229
3. Ergebnis 230
IV. Recht oder Politik? Das Verbundsystem als Ursachehäufiger föderaler Streitigkeiten? 230
1. Hintergrund: Verbund vs. Trennsystem 230
2. Art. 84 Abs. 1 GG oder die Tendenzdes Bundes zur Regelung der Behördeneinrichtungund des Verwaltungsverfahrens? 232
3. Ergebnis 233
V. Recht oder Politik? Verschiebungen in der Kompetenzordnung 234
1. Erweiterung des Kompetenzkataloges des Bundes durch die Bundespolitik 235
2. Verschiebungen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 238
a) Die ständige Rechtsprechung 239
b) Exkurs: Die neue Rechtsprechung zu Art. 72 Abs. 2 GG n.F. 241
VI. Recht oder Politik? Die Finanzverfassung als Verflechtungsursache in der Gesetzgebung 242
1. Zum Zusammenhang von Gesetzgebung und Finanzverfassung im demokratischen Bundesstaat 242
2. Zum Zusammenhang von Geld und Macht im Bundesstaat 244
3. Rechtspolitische Konsequenzen 246
VII. Unitarische Vorprägung der Eliten als Ursache föderaler Streitigkeiten 247
1. Politik 248
2. Rechtsprechung 250
3. Lehre 251
4. Ergebnis 251
C. Ergebnis, rechtspolitische Konsequenzen und Bewertung der Föderalismusreform 252
7. Kapitel: Theorie und Praxis der Konfliktlösung bei der Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat 257
A. Die formelle und inhaltliche Gesetzgebung als Konfliktlösung: Verfassungsverfahrensrecht und materielle Verhandlung 257
I. Annäherung an die Definition der formellen und inhaltlichen Konfliktlösung: Problemaufriß 258
1. Die „formelle“ Konfliktlösung 258
2. Die „inhaltliche“ Konfliktlösung 258
II. Ähnlichkeiten im Schrifttum 258
III. Eigene Definition: Innere und äußere Konfliktlösung 259
B. Die äußere Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat zwischen Recht und Politik: Gremien – Verfahren – Beteiligte 260
I. Nochmals: Recht und Politik in der Konfliktlösung 261
II. Gremien der Konfliktlösung 263
1. Verfassungsrechtliche Konstruktion 263
a) Vermittlungsausschuß 263
b) Verfassungsgerichtsbarkeit 268
2. Politische Praxis 269
a) Parteistrukturen im Bundesrat 270
(1) Länderrunden im Bundesrat 270
(2) Vorbesprechungen zu Bundesratsausschüssen 270
(3) Vorbesprechungen und Begleitgespräche zum Vermittlungsausschuß 271
b) Ländergliederungen im Bundestag 272
(1) Landesgruppen innerhalb der Fraktionen 272
(2) Sonderfall CSU 272
c) Scharniere zwischen Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung 273
(1) Bundesratsrunden der Parteien 273
(2) Teilnahme von Ländervertretern an Sitzungen der Bundestagsfraktionen 273
(3) Teilnahme von Ländervertretern an Sitzungen der Arbeitsgruppen 273
d) Bundesstaatliche Strukturen in den Bundesparteien 274
e) Ergebnis 274
III. Verfahren zur Konfliktlösung 275
1. Das Verfahren nach Art. 76 Abs. 1 Satz 1 GG (sog. Erster Durchgang) 276
a) Verfassungsrechtliche Konstruktion 276
b) Politische Praxis 278
2. Beteiligung des Bundesrates 281
a) Verfassungsrechtliche Konstruktion 281
b) Politische Praxis 281
(1) Vermeidung des Zustimmungserfordernisses 281
(a) Teilung von Gesetzen 281
(α) Deutung der Gesetzesteilung 282
(β) Praxis der Gesetzesteilung 283
(b) Verzicht auf zustimmungsbedürftige Regelungen 285
(c) Interpretation des rechtlichen Zustimmungserfordernisses durch die Politik 286
(d) Abfassung des Gesetzestextes 287
(e) Beseitigung des Zustimmungserfordernisses erst während des parlamentarischen Verfahrens 288
(2) Herbeiführung des Zustimmungserfordernisses 288
(a) Absichtlich: Zustimmungsgesetz zur Einbeziehungder Opposition 288
(b) Unabsichtlich: Zufällige Bündelung 289
(3) Praxis der Stimmabgabe im Bundesrat 289
(a) Abstimmungsverhalten im Bundesrat als Gegenstand von Koalitionsvereinbarungen in den Länderregierungen 290
(b) Flucht in die Enthaltung 292
(c) Uneinheitliche Stimmabgabe im Bundesrat (Streit um das Zuwanderungsgesetz) 292
(d) Stimmabgabe nach Parteien (Politisierung des Bundesrates) 296
3. Das Verfahren des Vermittlungsausschusses 296
a) Verfassungsrechtliche Konstruktion 296
b) Politische Praxis 297
(1) Die Verfahrensstadien in der Praxis 297
(2) Vom „Überparlament“ zur „Verfassungsinstitution im Wartestand“ 298
(3) Neue Angebote im Vermittlungsausschuß 301
(4) Vermittlungsausschuß als Verfahrenskompromiß 303
(5) Der unechte Einigungsvorschlag 304
4. Ergebnis 305
IV. Beteiligte an der Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat 305
1. Verfassungsrechtliche Konstruktion: Die Verfassungsorgane 305
2. Politische Praxis: Untergliederungen der Verfassungsorgane nach politischen und föderalen Gesichtspunkten 306
3. Ergebnis 308
V. Die Behandlung von Verfahrensfehlern in der rechtlich determinierten Konfliktlösung 308
1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 308
2. Die Aufnahme der Rechtsprechung in der Literatur 309
3. Stellungnahme: Anforderungen an das äußere Gesetzgebungsverfahren 309
C. Die innere Konfliktlösung 312
I. Theorie der inneren Konfliktlösung 313
1. Konzeptualisierungen in der Literatur 313
2. Muster: (Vertrags-)Verhandlung 316
3. Ziel: Kompromiß 320
4. Mittel: Tausch und Reziprozität 324
5. Zusammenfassung und Bewertung 325
II. Praxis der Verhandlung:Techniken der Kompromißbildung 329
1. Kopplungsgeschäfte und Paketlösungen 329
2. Seitenzahlungen 331
3. Änderung der ursprünglichen Entwurfsformulierung 332
4. Milderung und Beseitigung von Gesetzesfolgen 333
5. Übernahme von Positionen 333
6. Alternativlösungen 333
7. Ausklammern/Verschieben 334
8. Drohung mit bzw. Verzicht auf Vermittlungsausschuß und Zustimmungsverweigerung 334
9. Bewertung: Janusköpfiger Charakter der Konfliktlösungsmechanismen 335
III. Die rechtliche Beurteilung von „Verfahrensfehlern“ bei der inneren Konfliktlösung 337
1. Ergebnis- oder Verfahrenskontrolle? 338
a) Reine Ergebniskontrolle 339
b) Optimale Methodik des Gesetzgebungsverfahrens 340
c) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 340
d) Stellungnahme: Verfahrenskontrolle durch Verfassungsbindung 342
2. Grundsatz: Föderaler und politischer Verhandlungsdruck 344
3. Grenzen: Maßstäbe der Verfahrenskontrolle 346
a) Demokratieprinzip 348
(1) Entscheidungsfreiheit 348
(2) Transparenz 351
(3) Verantwortung 353
b) Rechtsstaatsprinzip 355
c) Funktionale Gewaltenteilung 358
d) Verfassungsorgantreue 359
e) Finanzverfassung 361
f) Parallele zum Verwaltungsrecht: Kompromißfindungsermessen 367
g) Bundestreue 371
4. Abwägung der Verfahrensverstöße mit der Funktionsfähigkeit 375
5. Ausspruch des Gerichts: Nichtigkeit oder Verfassungswidrigkeit 376
6. Zusammenfassung 377
D. Ergebnis 378
Zusammenfassung und Schlußbetrachtung 381
Literaturverzeichnis 391
Sachregister 442