Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat

Stephan Smith

doi:10.3790/978-3-428-53367-1

Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat

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Smith, S. (2011). Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat. Eine Untersuchung zur Gesetzgebung zwischen Recht und Politik. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53367-1

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Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat

Eine Untersuchung zur Gesetzgebung zwischen Recht und Politik

Smith, Stephan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1175

(2011)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53367-1
978-3-428-13367-3 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53367-1
Edition: 1
Language: German
Pages: 448
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Political structure & processes
Constitution

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Institution: € 180.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 119.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

"Kuhhandel", "Zustimmung erkauft", "Gefeilsche": Spektakuläre Absprachen im Vorfeld von Bundesratsabstimmungen gehören immer wieder zu politisch bedeutsamen Gesetzgebungsverfahren. Ausgehend von solchen Verhandlungen untersucht Stephan Smith die Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat. Dazu entwirft er ein Modell des demokratischen Bundesstaates, nach dem das Grundgesetz nur mit dem Prinzip des demokratischen Bundesstaates angemessen verstanden werden kann, ein dritter Grundsatz neben Demokratie und Bundesstaatlichkeit. In diesem Verfassungstyp bestehen verschiedene Interessen von Bund, Ländern und Parteien, zwischen denen die Staatspraxis einen Ausgleich finden muß. Hierzu entwickelt der Autor eine Theorie der Konfliktlösung. Sie zeigt die Interessenlagen auf, erläutert die Gremien, Verfahren und Beteiligten der Konfliktlösung, entwirft ein theoretisches Modell und gibt Maßstäbe an die Hand, um die Konfliktlösung rechtlich bewertbar zu machen.

Alle Aspekte der Untersuchung werden aus dem Blickwinkel des Rechts und dem des Politischen beleuchtet, etwa um klären zu können, ob ein Konflikt im Verfassungsrecht oder in der Politik wurzelt. Der Autor zieht darüber hinaus politikwissenschaftliche Forschungsergebnisse heran. Die Arbeit versteht sich als Versuch der Annäherung zwischen Staatsrechtslehre und Politikwissenschaft und als Beitrag, den Grenzbereich zwischen Recht und Politik auszuloten.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	13
Einleitung	23
1. Teil: Theorie des demokratischen Bundesstaates	30
1. Kapitel: Bundesstaatsprinzip und Demokratie in der Verfassungsgeschichte Deutschlands	31
A. Nur föderale Tradition in der deutschen Verfassungsgeschichte?	31
I. Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation	31
II. Rheinbund	32
III. Deutscher Bund	33
IV. Paulskirchenverfassung	34
V. Norddeutscher Bund	36
VI. Kaiserreich	37
VII. Weimarer Republik	38
VIII. Drittes Reich	41
B. Ergebnis: Symbiotische Entwicklungvon Demokratie und Bundesstaatlichkeit	42
2. Kapitel: Strukturmerkmale der Demokratie und ihre Theorien	44
A. Die Grundmodelle der Demokratie in Staatsphilosophie und Staatsrechtslehre	45
I. Einheitsorientierte Demokratiemodelle	45
1. Identitäre Demokratie	45
2. Monistisches Demokratieverständnis	49
II. Pluralistische Demokratievorstellungen	50
1. Liberal-repräsentative Demokratie	50
2. Pluralistische Demokratietheorien	52
B. Einordnung der Modelle und Konsequenzenin bezug auf den demokratischen Bundesstaat	54
3. Kapitel: Die Bundesstaatstheorien: Antinomie von Bundesstaat und Demokratie oder demokratischer Bundesstaat?	56
A. Das Verhältnis von Demokratie und Bundesstaat	57
I. Unvereinbarkeit	58
1. Erich Kaufmann: Bismarcks Erbe in der Reichsverfassung	58
2. Carl Schmitt: Verfassungslehre	59
3. Wilhelm Grewe: Antinomien des Föderalismus	61
II. Vereinbarkeit	63
1. Konrad Hesse: Der unitarische Bundesstaat	63
2. Ernst-Wolfgang Böckenförde: Beteiligungsföderalismus	66
3. Herrschende Lehre: Vereinbarkeit im Sinne einer Ergänzung	70
B. Vereinzelte Lehren vom demokratischen Bundesstaat	71
I. Wieland Hempel: Der demokratische Bundesstaat	71
II. Alexander Hanebeck: Der demokratische Bundesstaat des Grundgesetzes	74
C. Interpretation der herrschenden Lehren: Deutung des Bundesstaates von der Einheit her als Ursache von Theorieproblemen	76
D. Ergebnis und Problemstellung: Der demokratische Bundesstaat und seine Strukturprobleme	82
4. Kapitel: Der demokratische Bundesstaat und seine Bestandteile	84
A. Die Auslegung des Grundgesetzes als demokratischer Bundesstaat	85
I. Die gemischte Verfassung und ihre Einheit	85
1. Das Konzept der gemischten Verfassung: Die Mäßigung	85
2. Die Auslegung der gemischten Verfassung: Einheit der Verfassung	88
II. Historische Auslegung: Die spezifisch demokratische und föderale Tradition deutscher Verfassungen	89
B. Bundesstaat	92
I. Die Legitimation des Grundgesetzes	92
1. Stand der Forschung	92
2. Zweifache Legitimation des Grundgesetzes	94
a) Die legitimierende Funktion und Stellung der Ministerpräsidenten	94
b) Die Legitimation des Parlamentarischen Rates und dessen Verabschiedung des Grundgesetzes	95
c) Die Annahme des Grundgesetzes durch die Länder	96
d) Exegese der Präambel	97
e) Existenz der Länder	99
f) Ergebnis: Gemeinsame Verfassungsgebung von Bund und Ländern	99
II. Die demokratische und föderale Legitimation staatlicher Entscheidungen	100
1. Der Bundestag	100
2. Der Bundesrat	100
a) Gesetzgebung	102
(1) Gleichberechtigung und Mitverantwortung des Bundesrates?	102
(2) Der Bundesrat: eine Zweite Kammer?	106
b) Verfassungsänderung	110
c) Sonstige Verfahren	110
3. Die Entscheidungen auf Landesebene	112
4. Zwischenergebnis: Gemeinsame Legitimation staatlicher Entscheidungen	112
III. Endergebnis: Eigenständige bzw. gemeinschaftliche politische Willensbildung und demokratische Legitimation im Bundesstaat	113
C. Demokratie	114
I. Plurale statt monistische Demokratie	115
II. Liberale statt symbolische Repräsentation	117
III. Das Parlament als Verfassungsorgan statt Ort der Souveränität	121
D. Begriffsinstrumentarium des demokratischen Bundesstaates	122
I. Zur Notwendigkeit eines abstrakten Begriffsinstrumentariums	123
II. Souveränität im demokratischen Bundesstaat	128
III. Einheit durch Verfassung	133
IV. Staat	136
V. Exkurs: Die Staatsqualität der Länder	137
E. „Warum Bundesstaat?“	141
I. Die bestehenden Konzeptionen	141
1. Legitimation durch die geschichtlich gegebene, regionale Vielfalt Deutschlands	142
2. Legitimation durch Sicherung von Freiheit	142
3. Legitimation durch Verbesserung der Funktionsfähigkeit des politisch-administrativen Systems	144
II. Stellungnahme: Die tatsächliche Grundlage der verfassungsrechtlichen Ordnung	145
F. Ergebnis: Theorie des demokratischen Bundesstaates	153
G. Konsequenzen für die Verfassungsreform: Entflechtungsgebot	155
2. Teil: Konflikte und Streitbeilegung zwischen Recht und Politik bei der Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat	159
5. Kapitel: Recht und Politik	160
A. Begriffe von Recht und Politik	160
I. Politik	160
II. Recht	161
B. Das Verhältnis von Recht zu Politik	162
I. Die Auffassungen in Literatur und Rechtsprechung	163
II. Stellungnahme: Einzelfallbezogene Beurteilung von Recht und Politik	165
C. Recht und Politik im demokratischen Bundesstaat	167
6. Kapitel: Konfliktlagen bei der gemeinsamen Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat	169
A. Struktur der Konfliktlagen	169
I. Recht und Politik in der Struktur der Konfliktlagen	169
II. Bestehende Einteilungen der Konfliktlagen in der Literatur	169
III. Vorläufige Stellungnahme: Strukturelle Dreiteilung der Konfliktlinien im demokratischen Bundesstaat (echte föderale, echte demokratische und parteipolitisch-föderale Konflikte)	174
IV. Inhalte der Konflikte: Die Interessenlagen im demokratischen Bundesstaat zwischen Recht und Politik	178
1. Die Zulässigkeit der Aufteilung von Interessenlagen im demokratischen Bundesstaat	178
2. Echte föderale Streitigkeiten: Länderinteressen und Bundesinteressen als (verfassungs-)rechtliche Folgen	179
3. Parteipolitische Streitigkeiten: die Interessen von Regierung/Regierungspartei und Opposition/Oppositionspartei	184
4. Der Wechsel von parteipolitischen zu Landesinteressen: die Schmerzgrenze parteipolitischer Loyalität	187
5. Ergebnis	191
B. Gründe der Konfliktlagen im einzelnen	193
I. Recht und Politik in den Ursachen föderaler Konflikte	194
II. Die parteipolitische Unitarisierung des demokratischen Bundesstaates	194
1. Die rechtliche Zulässigkeit (partei-)politischen Verhaltens im Bundesrat	194
2. Die tatsächliche Wirkung der Parteienim demokratischen Bundesstaat: Sand oder Öl im Getriebe?	199
a) Stand der Forschung	200
b) Hintergrund der Debatter	205
c) Stellungnahme	206
3. Die Grenzen der (Partei-)Politisierung des demokratischen Bundesstaates	214
a) Die politischen Grenzen der (Partei-)Politisierung	214
b) Die rechtlichen Grenzen der (Partei-)Politisierung	218
c) Recht und Politik als Grenzen parteipolitischen Verhaltens im Bundesrat	221
4. Ergebnis	221
III. Recht oder Politik? Erhöhung der Zustimmungsbedürftigkeit von Gesetzen als Ursache häufiger föderaler Streitigkeiten?	222
1. Erhöhung der Zustimmungsvorbehalte durch Verfassungsänderungen?	223
2. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 84 Abs. 1 GG (Einheitsthese)?	229
3. Ergebnis	230
IV. Recht oder Politik? Das Verbundsystem als Ursachehäufiger föderaler Streitigkeiten?	230
1. Hintergrund: Verbund vs. Trennsystem	230
2. Art. 84 Abs. 1 GG oder die Tendenzdes Bundes zur Regelung der Behördeneinrichtungund des Verwaltungsverfahrens?	232
3. Ergebnis	233
V. Recht oder Politik? Verschiebungen in der Kompetenzordnung	234
1. Erweiterung des Kompetenzkataloges des Bundes durch die Bundespolitik	235
2. Verschiebungen durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	238
a) Die ständige Rechtsprechung	239
b) Exkurs: Die neue Rechtsprechung zu Art. 72 Abs. 2 GG n.F.	241
VI. Recht oder Politik? Die Finanzverfassung als Verflechtungsursache in der Gesetzgebung	242
1. Zum Zusammenhang von Gesetzgebung und Finanzverfassung im demokratischen Bundesstaat	242
2. Zum Zusammenhang von Geld und Macht im Bundesstaat	244
3. Rechtspolitische Konsequenzen	246
VII. Unitarische Vorprägung der Eliten als Ursache föderaler Streitigkeiten	247
1. Politik	248
2. Rechtsprechung	250
3. Lehre	251
4. Ergebnis	251
C. Ergebnis, rechtspolitische Konsequenzen und Bewertung der Föderalismusreform	252
7. Kapitel: Theorie und Praxis der Konfliktlösung bei der Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat	257
A. Die formelle und inhaltliche Gesetzgebung als Konfliktlösung: Verfassungsverfahrensrecht und materielle Verhandlung	257
I. Annäherung an die Definition der formellen und inhaltlichen Konfliktlösung: Problemaufriß	258
1. Die „formelle“ Konfliktlösung	258
2. Die „inhaltliche“ Konfliktlösung	258
II. Ähnlichkeiten im Schrifttum	258
III. Eigene Definition: Innere und äußere Konfliktlösung	259
B. Die äußere Konfliktlösung im demokratischen Bundesstaat zwischen Recht und Politik: Gremien – Verfahren – Beteiligte	260
I. Nochmals: Recht und Politik in der Konfliktlösung	261
II. Gremien der Konfliktlösung	263
1. Verfassungsrechtliche Konstruktion	263
a) Vermittlungsausschuß	263
b) Verfassungsgerichtsbarkeit	268
2. Politische Praxis	269
a) Parteistrukturen im Bundesrat	270
(1) Länderrunden im Bundesrat	270
(2) Vorbesprechungen zu Bundesratsausschüssen	270
(3) Vorbesprechungen und Begleitgespräche zum Vermittlungsausschuß	271
b) Ländergliederungen im Bundestag	272
(1) Landesgruppen innerhalb der Fraktionen	272
(2) Sonderfall CSU	272
c) Scharniere zwischen Bundestag, Bundesrat und Bundesregierung	273
(1) Bundesratsrunden der Parteien	273
(2) Teilnahme von Ländervertretern an Sitzungen der Bundestagsfraktionen	273
(3) Teilnahme von Ländervertretern an Sitzungen der Arbeitsgruppen	273
d) Bundesstaatliche Strukturen in den Bundesparteien	274
e) Ergebnis	274
III. Verfahren zur Konfliktlösung	275
1. Das Verfahren nach Art. 76 Abs. 1 Satz 1 GG (sog. Erster Durchgang)	276
a) Verfassungsrechtliche Konstruktion	276
b) Politische Praxis	278
2. Beteiligung des Bundesrates	281
a) Verfassungsrechtliche Konstruktion	281
b) Politische Praxis	281
(1) Vermeidung des Zustimmungserfordernisses	281
(a) Teilung von Gesetzen	281
(α) Deutung der Gesetzesteilung	282
(β) Praxis der Gesetzesteilung	283
(b) Verzicht auf zustimmungsbedürftige Regelungen	285
(c) Interpretation des rechtlichen Zustimmungserfordernisses durch die Politik	286
(d) Abfassung des Gesetzestextes	287
(e) Beseitigung des Zustimmungserfordernisses erst während des parlamentarischen Verfahrens	288
(2) Herbeiführung des Zustimmungserfordernisses	288
(a) Absichtlich: Zustimmungsgesetz zur Einbeziehungder Opposition	288
(b) Unabsichtlich: Zufällige Bündelung	289
(3) Praxis der Stimmabgabe im Bundesrat	289
(a) Abstimmungsverhalten im Bundesrat als Gegenstand von Koalitionsvereinbarungen in den Länderregierungen	290
(b) Flucht in die Enthaltung	292
(c) Uneinheitliche Stimmabgabe im Bundesrat (Streit um das Zuwanderungsgesetz)	292
(d) Stimmabgabe nach Parteien (Politisierung des Bundesrates)	296
3. Das Verfahren des Vermittlungsausschusses	296
a) Verfassungsrechtliche Konstruktion	296
b) Politische Praxis	297
(1) Die Verfahrensstadien in der Praxis	297
(2) Vom „Überparlament“ zur „Verfassungsinstitution im Wartestand“	298
(3) Neue Angebote im Vermittlungsausschuß	301
(4) Vermittlungsausschuß als Verfahrenskompromiß	303
(5) Der unechte Einigungsvorschlag	304
4. Ergebnis	305
IV. Beteiligte an der Gesetzgebung im demokratischen Bundesstaat	305
1. Verfassungsrechtliche Konstruktion: Die Verfassungsorgane	305
2. Politische Praxis: Untergliederungen der Verfassungsorgane nach politischen und föderalen Gesichtspunkten	306
3. Ergebnis	308
V. Die Behandlung von Verfahrensfehlern in der rechtlich determinierten Konfliktlösung	308
1. Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	308
2. Die Aufnahme der Rechtsprechung in der Literatur	309
3. Stellungnahme: Anforderungen an das äußere Gesetzgebungsverfahren	309
C. Die innere Konfliktlösung	312
I. Theorie der inneren Konfliktlösung	313
1. Konzeptualisierungen in der Literatur	313
2. Muster: (Vertrags-)Verhandlung	316
3. Ziel: Kompromiß	320
4. Mittel: Tausch und Reziprozität	324
5. Zusammenfassung und Bewertung	325
II. Praxis der Verhandlung:Techniken der Kompromißbildung	329
1. Kopplungsgeschäfte und Paketlösungen	329
2. Seitenzahlungen	331
3. Änderung der ursprünglichen Entwurfsformulierung	332
4. Milderung und Beseitigung von Gesetzesfolgen	333
5. Übernahme von Positionen	333
6. Alternativlösungen	333
7. Ausklammern/Verschieben	334
8. Drohung mit bzw. Verzicht auf Vermittlungsausschuß und Zustimmungsverweigerung	334
9. Bewertung: Janusköpfiger Charakter der Konfliktlösungsmechanismen	335
III. Die rechtliche Beurteilung von „Verfahrensfehlern“ bei der inneren Konfliktlösung	337
1. Ergebnis- oder Verfahrenskontrolle?	338
a) Reine Ergebniskontrolle	339
b) Optimale Methodik des Gesetzgebungsverfahrens	340
c) Die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	340
d) Stellungnahme: Verfahrenskontrolle durch Verfassungsbindung	342
2. Grundsatz: Föderaler und politischer Verhandlungsdruck	344
3. Grenzen: Maßstäbe der Verfahrenskontrolle	346
a) Demokratieprinzip	348
(1) Entscheidungsfreiheit	348
(2) Transparenz	351
(3) Verantwortung	353
b) Rechtsstaatsprinzip	355
c) Funktionale Gewaltenteilung	358
d) Verfassungsorgantreue	359
e) Finanzverfassung	361
f) Parallele zum Verwaltungsrecht: Kompromißfindungsermessen	367
g) Bundestreue	371
4. Abwägung der Verfahrensverstöße mit der Funktionsfähigkeit	375
5. Ausspruch des Gerichts: Nichtigkeit oder Verfassungswidrigkeit	376
6. Zusammenfassung	377
D. Ergebnis	378
Zusammenfassung und Schlußbetrachtung	381
Literaturverzeichnis	391
Sachregister	442

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