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Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich

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Chae, M. (2011). Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52954-4
Chae, Moon-Seok. Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52954-4
Chae, M (2011): Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52954-4

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Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich

Chae, Moon-Seok

Schriften zum Internationalen Recht, Vol. 186

(2011)

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About The Author

Moon-Seok Chae ist 1968 in Kunsan/Süd-Korea geboren. Er studierte Rechtswissenschaft und Germanistik an der Universität Korea in Seoul. Nach seinem Studium arbeitete er bei der Zentralbank von Korea (1995 - Mai 1999) und seit Juni 1999 bei der Financial Supervisory Service (FSS) in Korea, der organisatorisch und funktionell vergleichbar mit der deutschen Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) ist. Mit einem von dort gewährten Stipendium nahm er am LL.M-Programm an der Rechtswissenschaftlichen Fakultät der Albert-Ludwigs-Universität Freiburg im Breisgau teil (Oktober 2003 - Juli 2005) und schloss seine Promotion zum Dr. jur. 2008 mit der Dissertation "Die Staatsaufsicht über die Anstalten des Öffentlichen Rechts im deutsch-koreanischen Vergleich" ab.

Abstract

Die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts sind gegenüber der unmittelbaren Staatsverwaltung als verselbständigte Verwaltungseinheiten bzw. als flexible Multifunktionalorganisation von praktischer und theoretischer Bedeutung. Durch Staatsaufsicht wird die Reintegration der Anstalten in das Staatsganze realisiert. Dieses Anstaltsrecht als Ganzes hat durch die wissenschaftlichen Bemühungen im deutschen öffentlichen Recht sowie die tatsächlichen Entwicklungen in Deutschland einen besonderen Stellenwert erlangt und dient bereits einigermaßen als Vorbild für dasjenige in Korea. Der neue Impulse für die weitere Diskussion in diesem Bereich in Korea erhoffende Verfasser versucht in der vorliegenden rechtsvergleichenden Arbeit, die wesentlichen verwaltungs- und verfassungsrechtlichen Aspekte der Anstalten des öffentlichen Rechts und die Staatsaufsicht über diese in Deutschland im Hinblick auf sowohl Rechtsdogmatik als auch die Rechtspraxis zu untersuchen.

Die Arbeit besteht aus drei Teilen und behandelt zunächst den Anstaltsbegriff, die Stellung der anstaltlichen Verwaltung im Staatsgefüge, ihre Gegenstände, die interne Organisationsstruktur und den Strukturwandel der rechtsfähigen Anstalt sowie die Staatsaufsicht über diese in Deutschland. Danach wird die Entwicklung der Staatsaufsicht in Korea und zugleich auch im deutsch-koreanischen Vergleich dargestellt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 19
A. Ziel und Gegenstand der Arbeit 19
B. Gang der Arbeit 22
Begriff, Stellung und Strukturwandel der rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts 25
A. Wissenschaftliche Diskussion des Anstaltsbegriffs 25
I. Einführung des Anstaltsbegriffs in die deutsche Verwaltungsrechtswissenschaft durch Otto Mayer 25
1. Kurze Vorbemerkung zur Begriffsgeschichte vor Otto Mayer 25
2. Mayer'scher Anstaltsbegriff 26
II. Von der Handlungsform hin zu einer Organisationsform 28
1. Fritz Fleiner und Werner Bühler 28
2. Arnold Köttgen 30
3. Walter Jellinek und Werner Weber 31
4. Hans Jecht 32
5. Klaus Lange, Rüdiger Breuer sowie die Begleitaufsätze zu der Staatsrechtslehrertagung 1985 34
6. Zusammenfassung 36
III. Zeitgemäßer Begriff der Anstalt des öffentlichen Rechts 37
1. In der Rechtsprechung und in den gesetzlichen Regelungen 37
2. In den heutigen führenden Werken zum Verwaltungsrecht 37
3. Abgrenzung zu benachbarten Organisationsformen 40
a) Abgrenzung zu den Körperschaften des öffentlichen Rechts 40
b) Abgrenzung von Stiftungen des öffentlichen Rechts 41
c) Abgrenzung zur Behörde 42
d) Abgrenzung zu öffentlichen Unternehmen 44
B. Stellung im Staatsgefüge und Gegenstände der anstaltlichen Verwaltung 46
I. Stellung der anstaltlichen Verwaltung im Staatsgefüge 46
1. Die anstaltliche Verselbständigung 46
a) Motive und Gründe 46
b) Verfassungsrechtliche Garantie der anstaltlichen Verselbständigung? 48
2. Zuordnung zur mittelbaren Staatsverwaltung 49
II. Gegenstände der anstaltlichen Verwaltung 51
1. Ausgangspunkt 51
2. Die Grundform der Staatsverwaltung; die unmittelbare und mittelbare Bundesverwaltung nach Art. 86 GG 52
a) Bundeseigene Verwaltung, Art. 86 S. 1 1. Fall GG 52
b) Bundesmittelbare Verwaltung, Art. 86 S. 1 2. Fall GG 53
3. Gegenstände der anstaltlichen Verwaltung im Grundgesetz 53
a) Gegenstände der unmittelbaren Bundesverwaltung 53
(1) Obligatorische unmittelbare Bundesverwaltung 53
(a) Die vier wesentlichen Verwaltungsangelegenheiten des Art. 87 Abs. 1 Satz 1 GG 53
(b) Die übrigen Bereiche 54
(2) Fakultative unmittelbare Bundesverwaltung 54
(a) Die Gefahrenabwehr nach Art. 87 Abs. 1 Satz 2 GG und andere Bereiche 54
(b) Unmittelbare Bundesverwaltung durch Bundesoberbehörden (Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG) und bundeseigene Mittel- und Unterbehörden (Satz 2) 55
b) Gegenstände der mittelbaren Bundesverwaltung 56
(1) Obligatorische mittelbare Bundesverwaltung des Art. 87 Abs. 2 GG 56
(2) Fakultative mittelbare Bundesverwaltung des Art. 87 Abs. 3 Satz 1 GG 56
c) Ergebnis 57
4. Überblick über die anstaltliche Verwaltung auf Landesebene 57
C. Die typische Organisationsstruktur der rechtsfähigen Anstalt des öffentlichen Rechts 60
I. Der Vorstand 61
II. Der Verwaltungsrat (Aufsichtsrat) 62
III. Die Gewährträgerversammlung 64
IV. Zusammenfassung 65
V. Exkurs: Überblick über die personelle Zusammensetzung der Verwaltungsbediensteten in der Anstalt mit Blick auf den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG 66
D. Einzelne wichtige Anstalten nach dem geltenden Recht 70
I. Die Deutsche Bundesbank 70
1. Rechtsform und Rechtsstellung 70
2. Die Organe der Bundesbank 71
3. Die Frage nach der Verfassungsorganqualität der Bundesbank 72
4. Anstaltliche Staatsverwaltung und Selbstverwaltung bei der Bundesbank 73
a) Bundesbank als Anstalt bei Lange und Schuppert 73
b) Keine echte anstaltliche Selbstverwaltung bei der Bundesbank 74
II. Neugründung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 74
1. Die Aufsichtsbehörden der deutschen Finanzaufsicht bis April 2002 74
2. Die Gründung der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht und deren Bedeutung 75
3. Die Organe der BAFin 78
4. Ergebnis 80
5. Exkurs: Überblick über die Zusammenarbeit mit der Bundesbank, deren verfassungsrechtliche Beurteilung, den Anlass für die Reform und die Diskussion verschiedener Modelle der Finanzdienstleistungsaufsicht 80
a) Die Zusammenarbeit mit der Bundesbank und deren verfassungsrechtliche Beurteilung 80
b) Der Anlass für die Reform und die Diskussion verschiedener Modelle der Finanzdienstleistungsaufsicht 81
III. Die Sparkassen und Landesbanken 84
1. Überblick über die deutsche Sparkassenorganisation und gesetzliche Grundlagen des Sparkassenrechts 84
a) Die deutsche Sparkassenorganisation 85
b) Gesetzliche Grundlagen des Sparkassenrechts 87
2. Die Organe der Sparkassen und Landesbanken 89
3. Der Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung und die Konsequenzen für Sparkassen und Landesbanken 90
a) Rechtliche Begründung und praktische Bedeutung von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 90
b) Wegfall von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 93
c) Konsequenzen des Wegfalls von Anstaltslast und Gewährträgerhaftung 97
E. Die aktuelle rechtstatsächliche Entwicklung der Anstalten des öffentlichen Rechts und ihre verfassungsrechtlichen Vorgaben 97
I. Der Strukturwandel der Anstalten des öffentlichen Rechts und die bemerkenswerte Renaissance des Anstaltsrechts 97
1. Ausgangspunkt 97
2. Das Holdingmodell und das Beleihungsmodell 100
a) Das Holdingmodell (das Berliner Modell) 100
b) Das Beleihungsmodell 103
II. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben für den Strukturwandel der Anstalten des öffentlichen Rechts 106
1. Der Strukturwandel der Anstalten und die Grenzen der Landesgesetzgebungskompetenz 106
2. Der Strukturwandel der Anstalten und das Demokratieprinzip 107
a) Ausgangslage 107
b) Die klassische Demokratiekonzeption und deren Modifikationen 108
c) Ergebnis 112
Die Staatsaufsicht über die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts in der Bundesrepublik Deutschland 113
A. Die Staatsaufsicht im Allgemeinen 113
I. Kurze Einführung in die Staatsaufsichtslehre und in das Staatsaufsichtssystem 113
1. Ausgangsbefund und Begrenzung der Untersuchung 113
2. Begriff, Abgrenzung, Maßstab und Mittel der (Staats-)Aufsicht 115
a) Allgemeiner Begriff der Aufsicht 115
b) Abgrenzung von Kontrolle, Leitung und Lenkung 116
(1) Aufsicht, Kontrolle und Leitung 116
(2) Aufsicht und Lenkung 117
c) Begriff der Staatsaufsicht 118
d) Funktionen, Maßstab und Mittel der Staatsaufsicht 120
(1) Funktionen der Staatsaufsicht 120
(2) Rechts- und Fachaufsicht 122
(3) Überblick über die Aufsichtsmittel und den Grundsatz ihrer Handhabung 125
(a) Die Klassifizierung der Aufsichtsmittel und der Grundsatz ihrer Handhabung 125
(aa) Die Klassifizierung der Aufsichtsmittel 125
(bb) Der Grundsatz der sachgerechten Handhabung der Aufsichtsbefugnisse 126
(b) Präventive Aufsichtsmittel 129
(c) Repressive Aufsichtsmittel 131
(aa) Informationsrecht 132
(bb) Beanstandung und Anordnung 132
(d) Informale Aufsichtsmittel 132
II. Staatsaufsicht als Selbstverwaltungskorrelat und Anstaltsaufsicht als ein Abschnitt des staatlichen Aufsichtsrechts 134
1. Staatsaufsicht als Selbstverwaltungskorrelat 135
2. Anstaltsaufsicht als Folge staatlicher Aufgabenübertragung und ihre Gestaltung 136
B. Rechtliche Grundlagen der Anstaltsaufsicht und Verfassungsprinzipien 138
I. Rechtliche Grundlagen der Anstaltsaufsicht 138
II. Erfordernis der Anstaltsaufsicht und Verfassungsprinzipien 142
1. Erfordernis der Anstaltsaufsicht 142
2. Verfassungsprinzipien und Anstaltsaufsicht 143
a) Demokratieprinzip 143
(1) Legitimationsbedürftiges Objekt 143
(2) Verwirklichungsformen demokratischer Legitimation 143
(3) Äquivalenter Ausgleich der Legitimationsformen und die Staatsaufsicht 145
b) Rechtsstaatsprinzip 147
(1) Überblick über die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 147
(2) Staatsaufsicht und die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung 147
(a) Anwendung der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung auf Anstalten 147
(b) Die Notwendigkeit der Einrichtung von Durchsetzungsmechanismen 148
(c) Verhältnis zwischen staatlicher Aufsicht und individuellem Rechtsschutz 149
c) Die Einheit der Verwaltung 151
(1) Der Begriff der Einheit der Verwaltung 151
(2) Einheit der Verwaltung und Staatsaufsicht 153
C. Staatsaufsicht und Staatseinfluss bei einzelnen Anstalten 155
I. Die Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank, die Staatsaufsicht und der Staatseinfluss 155
1. Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank 155
a) Einleitung 155
b) Erfordernis und Kriterien der Unabhängigkeit der Währungs- und Notenbank 156
(1) Allgemeine Folgerung für die Unabhängigkeit 156
(2) Begründung der Zentralbankunabhängigkeit im Regierungsentwurf 157
(3) Definition der Zentralbankunabhängigkeit und deren Bewertungsfaktoren 157
c) Unabhängigkeit der Deutschen Bundesbank im Grundgesetz und BBankG 159
(1) Unabhängigkeit im Grundgesetz 159
(2) Unabhängigkeit im Gesetz über die Deutsche Bundesbank 160
2. Staatseinfluss, Staatsaufsicht und die unabhängige Deutsche Bundesbank 161
a) Staatseinfluss auf die unabhängige Bundesbank 161
(1) Gesetzlich normierter Staatseinfluss 161
(2) Informeller Staatseinfluss 161
b) Staatsaufsicht über die unabhängige Bundesbank 162
II. Staatsaufsicht über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 163
1. Vorgeschichte 163
2. Rechts- und Fachaufsicht über die BAFin nach § 2 FinDAG 164
a) Überblick über die Aufsicht des Bundesministeriums der Finanzen 164
b) Grundsätze für die Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht 165
(1) „Informationspflichten der BAFin“ 165
(a) „Schriftliche Berichte“ 165
(b) „Mitteilungen aus besonderem Anlass“ 165
(c) „Bundesrechnungshof (BRH)“ 166
(2) „Ausübung der Rechts- und Fachaufsicht“ 166
(a) „Erlaubnisvorbehalte“ 166
(b) „Dienstaufsichtsbeschwerden gegen Bedienste der BAFin“ 166
(c) „Pressearbeit der BAFin“ 166
(d) „Anfragen aus dem parlamentarischen Raum“ 167
3. Die Koordinierung der Zusammenarbeit zwischen der BAFin und der Deutschen Bundesbank durch das Bundesministerium der Finanzen 167
4. Ergebnis 169
III. Die doppelte Aufsicht über die Sparkassen und Landesbanken 169
1. Die Grundstruktur der Aufsicht über die Sparkasse und Landesbanken 169
2. Die landesrechtliche spezielle Sparkassenaufsicht 171
a) Aufsichtsbehörde und Prinzip der Sparkassen-Rechtsaufsicht 171
b) Aufsichtsmittel und ihre Anwendung 173
3. Die Bankenaufsicht durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht 176
a) Begründung der Unterwerfung der Sparkassen unter die Bankenaufsicht 176
b) Hauptziel und Internationalisierung der Bankenaufsicht 178
c) Instrumentarium der Bankenaufsicht 179
D. Der Strukturwandel der Anstalten des öffentlichen Rechts und die Staatsaufsicht 183
I. Die Bedeutung der Staatsaufsicht angesichts des Strukturwandels der Anstalten 184
1. Staatsaufsicht als notwendiger Bestandteil im Strukturwandel der Anstalten 184
2. Staatsaufsicht als Grenzziehungsfaktor in der Privatisierung der Anstalten 185
II. Die Entwicklung der Staatsaufsicht und der Strukturwandel der Anstalten 186
1. Ausgangspunkt 186
2. Von der klassischen Staatsaufsicht zur Steuerungs- und Gewährleistungsaufsicht 187
E. Überblick über den Rechtsschutz gegen Akte der Anstaltsaufsichtsbehörde und Haftung für rechtswidrige Aufsichtsmaßnahmen 189
I. Rechtsschutz der rechtsfähigen Anstalten bei Aufsichtsmaßnahmen 189
1. Die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie für Anstalten 189
2. Ausgestaltung des Rechtsschutzes der Anstalten 190
II. Haftung für rechtswidrige Aufsichtsmaßnahmen und Haftungsausschluss 194
1. Die Anwendung des Grundsatzes der Staatshaftung 194
2. Zur Frage des Ausschlusses der Staatshaftung in der Bankenaufsicht 194
Die Staatsaufsicht über die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts in Korea im Vergleich zu Deutschland 197
A. Überblick über die Struktur des Verwaltungssystems und der Staatsaufsicht im koreanischen Recht 197
I. Grundstrukturen des Verwaltungssystems 197
1. Das traditionelle zentralisierte Verwaltungssystem 197
2. Die Grundform der Staatsverwaltung nach der heutigen gesetzlichen Regelung und in der Praxis 199
a) Die unmittelbare Staatsverwaltung 199
(1) Rechtliche Grundlage 199
(2) Der unmittelbare Staatsverwaltungstyp 200
(3) Der Aufgabenbereich der unmittelbaren Staatsverwaltung 201
b) Die mittelbare Staatsverwaltung 202
(1) Rechtliche Grundlage 202
(2) Entstehen mittelbarer Verwaltungsträger, ihre Bezeichnung und Aufgabenbereiche 204
II. Überblick über die Grundstrukturen der (Staats-)Aufsicht 207
1. Ausgangsbefund 207
2. Aufsicht innerhalb der unmittelbaren Staatsverwaltung 209
a) Aufsicht durch die übergeordneten Behörden 209
b) Aufsicht durch den Rechnungshof 210
3. Staatsaufsicht bei mittelbarer Staatsverwaltung 212
a) Abgrenzung zur Behördenaufsicht und Notwendigkeit der Staatsaufsicht 212
b) Rechtliche Grundlage und die verschiedenen Arten der Staatsaufsicht 213
B. Die Staatsaufsicht über die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts in Korea 216
I. Erscheinungsweise und Organverfassung der rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts 216
1. Erscheinungsweise 216
a) Bereich des Bankenwesens und der Finanzdienstleistungsaufsicht 216
(1) Die Korea Bank (die koreanische Zentralbank) 216
(2) Die Korea Industrial Bank und einige Förderbanken 217
(3) Financial Supervisory Service (Finanzdienstleistungsaufsichtsamt) 217
b) Bereiche des Rundfunks, der Forschung und umweltfreundlicher Politik usw. 220
c) Ergebnis 220
2. Die Organverfassung der rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts 221
a) Das Geschäftsführungsorgan 221
b) Das Kontrollorgan 222
c) Exkurs: Überblick über die personelle Zusammensetzung der Verwaltungsbediensteten in der Anstalt mit Blick auf den Funktionsvorbehalt des Berufsbeamtentums 223
II. Die Staatsaufsicht über die rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts 225
1. Aufsichtsgrundsatz 225
2. Gestaltung der Anstaltsaufsicht 226
a) Staatsaufsicht über den Financial Supervisory Service 226
(1) Staatsaufsicht durch den zuständigen Verwaltungsausschuss 226
(a) Umfassender aufsichtsrechtlicher Katalog bis Februar 2008 226
(aa) Gesetzlich geregelte fachaufsichtsrechtliche Arsenale 226
(bb) Aufsichtsbehördliches Personalnetzwerk als starke Aufsichtsmittel 228
(b) Die Verkürzung des aufsichtsrechtlichen Katalogs durch die aktuelle Reform 229
(2) Staatsaufsicht durch das Finanzministerium und den Rechnungshof 231
(a) Aufsicht zur effizienten Geschäftsführung durch das Finanzministerium 231
(b) Verwaltungsinspektion durch den Rechnungshof 232
(3) Ergebnis 232
b) Staatseinfluss, Staatsaufsicht und die Unabhängigkeit der Korea Bank 233
(1) Gesetzlich geregelte Phasen der Unabhängigkeit der Korea Bank 233
(2) Staatseinfluss auf die Korea Bank 234
(a) Gesetzlich normierter Staatseinfluss 234
(b) Informeller Staatseinfluss 235
(3) Staatsaufsicht über die Korea Bank 236
(4) Ergebnis 237
c) Die Mehrfachaufsicht über die öffentlich-rechtlichen Banken 238
(1) Die allgemeine Anstaltsaufsicht durch den Finanzausschuss 238
(2) Die Bankenaufsicht durch den Finanzausschuss und FSS 239
(3) Staatsaufsicht durch das Finanzministerium und den Rechnungshof 239
III. Der Strukturwandel der rechtsfähigen Anstalten des öffentlichen Rechts und die Staatsaufsicht 240
1. Einfache Umwandlung der Anstalten in die AG als bisherige Praxis 240
2. Holdingmodelleinsatz und Öffnung der Umstrukturierungen der Anstalt 241
IV. Überblick über den Rechtsschutz gegen Akte der Anstaltsaufsichtsbehörde, die Frage der Staatshaftung und deren Ausschluss in der Bankenaufsicht 243
1. Rechtsschutz der rechtsfähigen Anstalten bei Aufsichtsmaßnahmen 243
2. Zur Frage der Staatshaftung und deren Ausschluss in der Bankenaufsicht 246
Schlussbetrachtung 248
Literaturverzeichnis 252
Sachwortverzeichnis 267