Planungsinstrumente zum Schutz des Bodens

Rasso Ludwig

doi:10.3790/978-3-428-53521-7

Planungsinstrumente zum Schutz des Bodens

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Ludwig, R. (2011). Planungsinstrumente zum Schutz des Bodens. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53521-7

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Planungsinstrumente zum Schutz des Bodens

Ludwig, Rasso

Schriften zum Umweltrecht, Vol. 169

(2011)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-53521-7
978-3-428-13521-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-53521-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 297
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Environment law

Pricing

Institution: € 120.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 79.90 (incl. local VAT if applicable)

About The Author

Rasso Ludwig, geboren 1978 in München, studierte Rechtswissenschaft an der Universität Passau, dem King's College London und der Ludwig-Maximilians-Universität München. Nach einem Postgraduiertenstudium zum Master of Laws an der London School of Economics and Political Science war er 2006–2008 wissenschaftlicher Mitarbeiter von Prof. Dr. Dr. Wolfgang Durner LL.M. am Institut für Öffentliches Recht der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn. 2008–2010 folgte das Rechtsreferendariat in München, 2010 die Promotion.

Abstract

Die Untersuchung liefert eine umfassende Bestandsaufnahme und Analyse des planerischen Instrumentariums für den Schutz des Bodens. Vor dem Hintergrund der auch europarechtlich veranlassten Bedeutung planerischer Instrumente im Umweltrecht zeigt sich, dass das geltende Recht zahlreiche Ansätze für einen planerischen Bodenschutz enthält. Diese sind aufgrund sich überschneidender Schutzziele häufig in Gestalt anders ausgerichteter Instrumente zu finden: Hinsichtlich des Flächenverbrauchs spielt etwa vorwiegend das Gesamtplanungsrecht eine Rolle, im Übrigen sind die Fachplanungen bezüglich anderer Umweltmedien relevant. Daneben existiert eine Bodenschutzfachplanung, die neben der Sanierungsplanung auch, soweit durch die Länder eingeführt, einen klassischen Bodengebietsschutz erlaubt. Ein mögliches europäisches Bodenschutzrecht träfe damit auf ein wenig systematisches, jedoch sachlich weit reichendes Planungsinstrumentarium.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsübersicht	7
Inhaltsverzeichnis	11
1. Kapitel: Einleitung und Gang der Untersuchung	27
2. Kapitel: Begriffsbestimmungen	33
A. Bodenschutz	33
I. Begriff des Bodenschutzes	33
1. Sachliche und räumliche Eingrenzung	33
2. Funktionaler Bodenschutz	35
II. Einteilung des Bodenschutzes	36
1. Einteilung unter sachlichen Gesichtspunkten	36
a) Gegenstand des Bodenschutzes	36
b) Übliche Unterscheidungen	37
2. Einteilung unter rechtssystematischen Gesichtspunkten	38
B. Planungsinstrumente	38
I. Begriff und Einteilung	38
II. Planung als Instrument des Umweltrechts	39
C. Planung als Instrument des Bodenschutzes	40
I. Instrumente und Ausrichtung des bestehenden Bodenschutzrechts	40
II. Aufgabenbereich des Bodenschutzes und Planung	41
3. Kapitel: Mittelbarer Bodenschutz durch Planung	43
A. Recht der überörtlichen Gesamtplanung	44
I. Aufbau und Instrumente des Raumordnungsrechts	44
1. Gesetzliche Grundlagen	44
2. Ebenen und Stufenbau der Raumordnung	45
a) Raumordnung im Bund	45
b) Raumordnung auf Landesebene	45
3. Steuerungsinstrumente der Raumordnung	46
a) Grundsätze und sonstige Erfordernisse der Raumordnung	47
b) Ziele der Raumordnung	47
II. Bodenschutz und Raumordnungsrecht	48
1. Steuerungswirkung des Raumordnungsrechts	48
a) Bodenschutz im Aufgabenbereich des Raumordnungsrechts	48
b) Ansatzpunkt und Wirkungsweise	50
2. Raumordnungsrecht und funktionaler Bodenschutz	51
III. Bodenschutzaspekte in den Vorgaben der Landes- und Regionalplanung	52
1. Gesetzlicher Rahmen für den Bodenschutz	52
a) Bundesrechtliche Vorgaben im Raumordnungsgesetz	52
aa) Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung	52
(1) Rolle des Bodenschutzes innerhalb der Leitvorstellung der nachhaltigen Raumentwicklung	53
(a) Standort in der gesetzlichen Regelung	53
(b) Gewicht der ökologischen Funktionen	53
(2) Rechtswirkungen der Leitvorstellung der Raumordnung	55
(3) Grundsatz der nachhaltigen Raumentwicklung als Optimierungsgebot?	55
bb) Grundsätze der Raumordnung, § 2 Abs. 2 ROG	57
b) Ergänzende Vorgaben der Landesplanungsgesetze	58
2. Bodenschützende Festsetzungen in den Raumordnungsplänen	59
a) Festlegung von Grundsätzen in den Raumordnungsplänen und Berücksichtigung in der Abwägung	60
aa) Exemplarische Grundsätze in Raumordnungsplänen mit Bezug zum Bodenschutz	60
bb) Bindungswirkung der Grundsätze der Raumordnung	61
b) Weitreichende Steuerungswirkung durch Ziele der Raumordnung	63
aa) Charakter der Ziele der Raumordnung	63
(1) Bindungswirkung der Ziele der Raumordnung	63
(2) Zu den Anforderungen an die Wirksamkeit der Ziele	64
bb) Exemplarische Ziele in Raumordnungsplänen mit Bezug zum Bodenschutz	65
IV. Insbesondere: Die Ausweisung von Vorranggebieten (§ 8 Abs. 7 S. 1 Nr. 1 ROG) zum Schutz des Bodens	67
1. Zielgerichteter Bodenschutz im mittelbaren Bodenschutzrecht	67
2. Entstehung und Hintergrund des Instruments der Vorranggebiete	69
a) Zur Regelung der Vorranggebiete im Raumordnungsgesetz	69
b) Landesrechtliche Umsetzung	70
3. Anwendbarkeit und Eignung des Instruments	70
a) Möglicher Inhalt der Gebietsfestlegungen	70
aa) Tatbestandliche Voraussetzungen	70
bb) Anknüpfungspunkte für den Bodenschutz	71
(1) Freiraumstruktur	71
(2) Siedlungsstruktur und Infrastruktur	72
cc) Wirkungen der Festsetzungen zum Schutz des Bodens	73
(1) Relevante Bodenschutzaufgaben	73
(2) Vorsorgende Festsetzungen	74
b) Überholte Variationen durch Landesrecht	75
c) Beschränkungen des Raumordnungsrechts	76
aa) Voraussetzungen aufgrund der Wirkung der Vorranggebiete	76
bb) Aufgabenbereich der Raumordnung	77
(1) Wesentliche Kriterien der Einhaltung des Aufgabenbereichs	77
(2) Überörtlichkeit der Raumordnung	78
(a) Grundlage und Funktion der Anforderung der Überörtlichkeit	78
(b) Inhärente Überörtlichkeit der Vorranggebiete?	79
(c) Anforderungen an die Überörtlichkeit	80
(d) Die Anforderung der sachlichen Überörtlichkeit	81
(3) Überfachlichkeit der Raumordnung	82
(a) Grundlage und Funktion der Anforderung der Überfachlichkeit	82
(b) Inhärente Überfachlichkeit von Vorranggebieten?	84
(c) Anforderungen an die Überfachlichkeit	84
(d) Besonderheiten der Überfachlichkeit im Verhältnis zu Umweltplanungen	86
4. Wirkungen und Rechtsfolgen	87
a) Zur gesetzlichen Regelung und allgemeinen Bindungskraft	87
b) Umfang der Schutzwirkung	87
aa) Ausschluss nicht vereinbarer Nutzungen	87
bb) Ausschluss raumbedeutsamer Nutzungen	88
cc) Formulierung der Vorranggebietsfestlegung	89
c) Differenziertheit der Schutzwirkung	89
d) Wirkungen hinsichtlich der Anliegen des Bodenschutzes	90
V. Zwischenergebnis	91
B. Recht der Bauleitplanung	93
I. Die Bedeutung des Rechts der Bauleitplanung für den Bodenschutz im Überblick	93
II. Ansatzpunkte des Bodenschutzes	94
1. Gesetzliche Anforderungen an die Bauleitplanung	94
2. Insbesondere: Die Bodenschutzklausel des § 1a Abs. 2 S. 1 BauGB	96
a) Gesetzliche Regelung	96
b) Bodenschutzklausel als Optimierungsgebot?	97
c) Zur Gewichtung der Belange des Bodenschutzes in der Rechtsprechung	100
3. Inhaltliche Festlegungen	101
4. Insbesondere: Flächen oder Maßnahmen zum Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden	102
a) Gesetzliche Regelungssystematik	102
b) Zulässigkeit bodenschützender Festsetzungen	103
5. Bodenschützende Festsetzungen durch bauordnungsrechtliche Instrumente	106
III. Zwischenergebnis	106
C. Fachplanungen außerhalb des Bodenschutzrechts	107
I. Allgemeines	107
II. Zu den Fachplanungen im Einzelnen	108
1. Naturschutzrecht	108
a) Landschaftsplanung	108
aa) Aufbau und Charakter der Landschaftsplanung	108
bb) Bodenschutz in der Landschaftsplanung	109
b) Gebiets- und Objektschutz	112
2. Wasserrecht	116
a) Wasserschutzgebiete	116
b) Maßnahmenprogramme und Bewirtschaftungspläne	117
c) Überschwemmungsgebiete	118
3. Landwirtschaftsrecht	119
4. Düngemittelrecht	120
5. Forstrecht	122
III. Bodenschutz in der planerischen Umweltprüfung	123
IV. Zwischenergebnis	124
4. Kapitel: Fachplanungen des Bodenschutzes	125
A. Allgemeines	125
B. Gebietsbezogene Maßnahmen des Bodenschutzes, § 21 Abs. 3 BBodSchG	126
I. Begriffliche Einordnung als Instrument der Bodenfachplanung	127
1. Gebietsbezogene Maßnahmen in den Kategorien des Raumordnungsrechts	127
2. Materieller Planungscharakter der gebietsbezogenen Maßnahmen	128
a) Zum materiellen Begriff der Planung	128
b) Gebietsbezogene Maßnahmen als Fachplanung des Bodenschutzes	129
aa) Einordnung der gebietsbezogenen Maßnahmen	129
bb) Zur Bedeutung der Einordnung als Bodenfachplanung	130
II. Reichweite des gebietsbezogenen Bodenschutzes nach § 21 Abs. 3 BBodSchG	131
1. Anwendungsbereich	131
2. Maßnahmen in Gebieten mit flächenhaft schädlichen Bodenveränderungen	132
a) Begriff der schädlichen Bodenveränderung	132
aa) Beeinträchtigung von Bodenfunktionen	133
bb) Gefahren, erhebliche Nachteile oder Belästigungen für den Einzelnen oder die Allgemeinheit	133
b) Konkretisierung des Begriffs der schädlichen Bodenveränderung	135
aa) Rolle der Prüf- und Maßnahmewerte der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung im Rahmen des § 21 Abs. 3 BBodSchG	135
bb) Regelungsumfang der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung	136
(1) Zur Verwendung des Begriffs der Gefahrenabwehr	136
(2) Gefahrenabwehr in der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung	137
cc) Relevanz der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung für die Anwendung des § 21 Abs. 3 BBodSchG	138
c) Begriff der flächenhaft schädlichen Bodenveränderung	139
aa) Bedeutung des Merkmals der Flächenhaftigkeit	139
bb) Bestimmung der Flächenhaftigkeit nach der Größe des Gebietes?	140
cc) Bestimmung der Flächenhaftigkeit nach der Funktion des Merkmals	141
(1) Grundlegender Regelungsgehalt der Norm	141
(2) Merkmal der Notwendigkeit des planerischen Vorgehens	142
(3) Folgerungen für die Auslegung des Merkmals „flächenhaft“	143
d) Konkretisierung der Eingriffsschwelle: Auftreten und zu erwarten sind	144
aa) Einordnung des Merkmals in den Tatbestand des § 21 Abs. 3 BBodSchG	144
bb) Zum Verhältnis von Vorsorge und Gefahrenabwehr	145
(1) Begriff des Vorsorgeprinzips	145
(2) Vorsorge im Bundes-Bodenschutzgesetz	146
(3) Folgerungen für das Verhältnis von Vorsorge und Gefahrenabwehr	148
cc) Vorsorgebezug der Variante „zu erwarten sind“	149
(1) Verhältnis zur Vorsorge in § 7 BBodSchG	149
(2) Auslegung der Variante „zu erwarten sind“	150
(a) Abgrenzung zur Vorsorge in § 7 BBodSchG	150
(b) Bedeutung der Werte der Bundes-Bodenschutz- und Altlastenverordnung	151
e) Zwischenergebnis	152
3. Weitere Regelungen über gebietsbezogene Maßnahmen	153
a) Möglichkeit der Einführung andersartiger gebietsbezogener Maßnahmen	153
b) Inhaltliche Erweiterung des § 21 Abs. 3 Hs. 1 BBodSchG	156
aa) Anforderungen aus dem Bundes-Bodenschutzgesetz	157
bb) Sperrwirkung der Vorsorgeanforderungen des Bundes-Bodenschutzgesetzes	157
(1) Hintergrund einer möglichen Sperrwirkung	157
(2) Abschließender Charakter der Regelung der Vorsorge	158
(3) Sperrwirkung im Bereich der landwirtschaftlichen Bodennutzung	159
4. Zwischenergebnis	161
III. Bundesrechtlich vorgegebene Rahmenbedingungen und Inhalt der aufgrund § 21 Abs. 3 BBodSchG zu erlassenden Regelungen	162
1. Bezeichnung und Rechtsform der Gebiete	162
2. Räumliche Abgrenzung der Gebiete	163
3. Mögliche Maßnahmen aufgrund der Gebietsausweisung	166
IV. Landesrechtlich eingeführte Bodenfachplanungen	167
1. Entwicklung und Bestandsaufnahme	167
2. Gebiete mit Bezug allein auf schädliche Bodenveränderungen	169
a) Hamburg	169
b) Mecklenburg-Vorpommern	169
c) Niedersachsen	171
d) Sachsen	171
3. Gebiete mit weiterem Anwendungsbereich	171
a) Baden-Württemberg	171
b) Nordrhein-Westfalen	173
c) Bremen	173
d) Rheinland-Pfalz	174
e) Sachsen-Anhalt	174
4. Zwischenergebnis	174
C. Weitere Möglichkeiten der Gebietsfestsetzung im Bereich Bodenschutz	175
I. Bodenschutzplanung in Sachsen-Anhalt?	175
II. Gebiete nach § 12 Abs. 10 S. 2 BBodSchV	175
D. Sanierungsplanung nach §§ 13 und 14 BBodSchG	176
I. Struktur und Anwendungsbereich der Sanierungsplanung	177
1. Inhaltliche Bestimmung durch die „Private“ Sanierungsplanung nach § 13 BBodSchG	177
a) Anwendungsbereich	177
aa) Qualifizierte Altlasten	177
bb) „Qualifizierte Schädliche Bodenveränderungen“	178
(1) Inhalt der bundesrechtlichen Öffnungsklausel	178
(2) Reichweite der Öffnungsklausel	179
(a) Wortlaut der Regelung	179
(b) Systematische und teleologische Erwägungen	180
(c) Umsetzung in der Landesgesetzgebung	180
(d) Zwischenergebnis	181
cc) Sanierungsplanung auch bei nicht qualifizierten Altlasten?	181
b) Inhalt des Sanierungsplans	182
c) Auswahl von Maßnahmen und Adressaten	183
aa) Entschließungsermessen der Behörde	183
bb) Auswahl der Maßnahmen	184
cc) Auswahl des Adressaten	185
d) Umsetzung der Planung	186
2. Zusatzvoraussetzungen der behördlichen Sanierungsplanung nach § 14 BBodSchG	187
a) Allgemeines und Relevanz der einzelnen Konstellationen	187
b) Voraussetzungen der behördlichen Sanierungsplanung nach § 14 S. 1 Nr. 3 BBodSchG	189
aa) Koordiniertes Vorgehen aufgrund der Anzahl der Verpflichteten, § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 3 BBodSchG	189
(1) Allgemeines und Inhalt der Tatbestandsvariante	189
(2) Eingrenzung durch eine fachlich begründete Koordinationsnotwendigkeit?	190
(3) Kriterium der fachlich oder rechtlich begrenzten Verantwortlichkeit	191
bb) Koordiniertes Vorgehen aufgrund der Beschaffenheit der Altlast, § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 1 und 2 BBodSchG	191
(1) Inhalt des Tatbestandes	191
(2) Auslegung des § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 1 und 2 BBodSchG	192
(a) Inhaltliche Bezugspunkte der Regelung	192
(b) Abgrenzung zu den Nachbarvorschriften	193
(3) Lösungsansätze der Literatur	193
(4) Stellungnahme zum Anwendungsbereich der Vorschrift	195
(a) § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 1 BBodSchG	195
(b) § 14 S. 1 Nr. 3 Var. 2 BBodSchG	196
(5) Zwischenergebnis	196
c) Entscheidungsspielräume der Behörde	197
aa) Beurteilungsspielraum hinsichtlich der Erforderlichkeit der Planung	197
bb) Sanierungsplanung und Grundsatz der Verhältnismäßigkeit	197
cc) Kostentragung als Hintergrund der Verhältnismäßigkeitsüberlegungen	198
dd) Anordnung nach § 13 Abs. 1 BBodSchG als Voraussetzung der behördlichen Sanierungsplanung?	200
ee) Notwendigkeit der Planung als wesentlicher Aspekt	200
d) Zwischenergebnis	201
II. Fachplanungscharakter der Sanierungsplanung	201
1. Zur Problemstellung	201
2. Fachplanungscharakter der privaten Sanierungsplanung	203
a) Inhalt der Sanierungsplanung	203
aa) Funktion der Sanierungsplanung	203
bb) Sanierungsplanung als gestalterische Entscheidung	204
b) Verfahren der Sanierungsplanung	205
aa) Relevanz der Urheberschaft der Planung?	205
bb) Staatliche Festsetzung der Planung	206
3. Besonderheiten der behördlichen Sanierungsplanung nach § 14 S. 1 Nr. 3 BBodSchG	208
a) Sanierungsplanung als öffentliche Aufgabe	208
b) Abgrenzung zur Vollstreckungstätigkeit	208
III. Zwischenergebnis	209
E. Sanierungsplanung nach § 8 USchadG	209
I. Allgemeines	209
II. Bodenschutz durch das Umweltschadensgesetz	211
1. Zur Konzeption des Umweltschadensgesetzes	211
a) Die Umwelthaftungsrichtlinie als Hintergrund	211
b) Umsetzung im Umweltschadensgesetz	213
2. Sonderstellung des Schutzgutes Boden	214
a) Begriff des Bodens	214
b) Begriff des Umweltschadens	214
c) Rechtsfolgen	215
3. Zwischenergebnis	217
III. Sanierungsplanung nach § 8 USchadG	218
1. Anwendungsbereich der Vorschrift	218
a) Allgemeines	218
b) Zum Vergleich: Anwendungsbereich der Sanierungsplanung im Bundes-Bodenschutzgesetz	219
c) Altlasten und Sanierungsplanung nach § 8 USchadG	220
d) Eigenständige Bedeutung der Sanierungsplanung nach § 8 USchadG	220
aa) Vom Bundes-Bodenschutzgesetz nicht abgedeckter Anwendungsbereich	220
bb) Auswirkungen auf das Bodenschutzrecht	222
2. Verfahren der Sanierungsplanung nach § 8 USchadG	223
a) Gesetzliche Regelung	223
b) Parallelen zur Altlasten-Sanierungsplanung nach §§ 13, 14 BBodSchG	223
c) Zur Problematik einer allein behördlichen Sanierung	224
3. Planungscharakter der Entscheidung der Behörde	226
a) Sanierungsplanung als behördliche Entscheidung	226
b) Elemente der behördlichen Entscheidung	226
c) Bestimmung von Sanierungsmaßnahmen als Gestaltungsentscheidung	227
4. Bedeutung der Sanierungsplanung nach dem Umweltschadensgesetz	229
IV. Zwischenergebnis	229
F. Konzeption und Potenzial der Fachplanungen	230
5. Kapitel: Bodenschutzplanung im Europäischen Umweltrecht	232
A. Zum Stand des europäischen Bodenschutzrechts	232
I. Allgemeines	232
II. Europäisches Umweltrecht	233
III. Bodenschützende Regelungen im EU-Recht	234
1. Bestimmungen bezüglich anderer Umweltmedien	234
2. Regelungen des kausalen Umweltschutzes	235
3. Übergreifende Konzepte	237
IV. Weiteres EU-Recht, insbesondere die Gemeinsame Agrarpolitik	238
V. Zwischenergebnis	239
B. Der Entwurf einer Bodenrahmenrichtlinie im Überblick	240
I. Zum Hintergrund des Entwurfs	240
II. Rechtliche Rahmenbedingungen eines zielgerichteten Bodenschutzes	241
1. Kompetenz und Beschlussverfahren	241
2. Subsidiarität	242
III. Inhalt des Richtlinienentwurfs in der Übersicht	244
1. Allgemeine Bestimmungen	244
2. Regelung zum quantitativen Bodenschutz (Flächenverbrauch)	245
3. Nichtstofflicher Bodenschutz	246
4. Sanierung	247
5. Sensibilisierung, Berichterstattung, Informationsaustausch	248
IV. Ausblick: Zum Stand der Bemühungen um eine Bodenrahmenrichtlinie	249
C. Planungsinstrumente im Entwurf der Bodenrahmenrichtlinie	251
I. Charakter der Instrumente	251
II. Planungsinstrumente im Einzelnen	252
1. Maßnahmenprogramme im nichtstofflichen Bodenschutz	252
2. Nationale Sanierungsstrategie im stofflichen Bodenschutz	253
D. Folgerungen für das deutsche Bodenschutzrecht	253
I. Grundprobleme der Umsetzung von Planerstellungspflichten	253
II. Zur Eignung der deutschen Bodenschutzplanungen zur Umsetzung einer künftigen Bodenrahmenrichtlinie	255
1. Maßnahmenplanung nach der Bodenrahmenrichtlinie	255
2. Sanierung nach der Bodenrahmenrichtlinie	257
Zusammenfassung	259
Literaturverzeichnis	271
Stichwortverzeichnis	294

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