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Martini, M. (2011). Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung. Verfassungsrechtliche Ausgleichs- und Abwehransprüche großer Städte gegen die Festsetzung der amtlichen Einwohnerzahl nach der Methode des registergestützten Zensus. Mit einem Abdruck des ZensG 2011, der StichprobenV und des ZensVorbG 2011. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53590-3
Martini, Mario. Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung: Verfassungsrechtliche Ausgleichs- und Abwehransprüche großer Städte gegen die Festsetzung der amtlichen Einwohnerzahl nach der Methode des registergestützten Zensus. Mit einem Abdruck des ZensG 2011, der StichprobenV und des ZensVorbG 2011. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53590-3
Martini, M (2011): Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung: Verfassungsrechtliche Ausgleichs- und Abwehransprüche großer Städte gegen die Festsetzung der amtlichen Einwohnerzahl nach der Methode des registergestützten Zensus. Mit einem Abdruck des ZensG 2011, der StichprobenV und des ZensVorbG 2011, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53590-3

Format

Der Zensus 2011 als Problem interkommunaler Gleichbehandlung

Verfassungsrechtliche Ausgleichs- und Abwehransprüche großer Städte gegen die Festsetzung der amtlichen Einwohnerzahl nach der Methode des registergestützten Zensus. Mit einem Abdruck des ZensG 2011, der StichprobenV und des ZensVorbG 2011

Martini, Mario

Schriftenreihe der Hochschule Speyer, Vol. 208

(2011)

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About The Author

Prof. Dr. Mario Martini ist seit 2010 Inhaber eines Lehrstuhls für Verwaltungswissenschaft, Staatsrecht, Verwaltungsrecht und Europarecht an der DHV Speyer. Zuvor hatte er eine Professur für Staats- und Verwaltungsrecht an der LMU München inne. Er habilitierte sich im Jahr 2006 an der Bucerius Law School mit einer Arbeit zu dem Thema: "Der Markt als Instrument hoheitlicher Verteilungslenkung". Seine an der Johannes-Gutenberg-Universität Mainz abgeschlossene Promotion wendete sich einem umweltrechtlichen Thema zu. Sie trägt den Titel: "Integrierte Regelungsansätze im Immissionsschutzrecht". Mario Martini beschäftigt sich in seinem wissenschaftlichen Wirken mit innovativen und aktuellen Themen der Zeit. In jüngerer Zeit hat er sich in seinen Veröffentlichungen beispielsweise mit dem "Zensus als Problem interkommunaler Gleichbehandlung" (2011), der "Netzneutralität zwischen kommunikativer Chancengleichheit und Infrastruktureffizienz" (2011), "Kommunalen Stiftungen" (2011) und den "Grenzen einer Kommerzialisierung der hoheitlichen Verteilungslenkung" (2011) auseinandergesetzt.

Abstract

Im Jahr 2011 findet die erste gesamtdeutsche Volkszählung statt. Sie vollzieht einen Paradigmenwechsel: Erstmals wird die Volkszählung als registergestützte Erhebung durchgeführt. Von der Genauigkeit ihrer Ergebnisse hängt viel ab - insbesondere für die Gemeinden. Die amtliche Einwohnerzahl, die der Zensus 2011 erhebt, lenkt nicht nur die Finanzströme im kommunalen Finanzausgleich; rund 50 weitere Gesetze knüpfen tatbestandlich an die amtliche Einwohnerzahl an. Indem die registergestützte Erhebung eine Wahrscheinlichkeitsrechnung auf der Grundlage der (fehlerbehafteten) Verwaltungsregister vornimmt, birgt sie substanzielle Ungenauigkeits- und verfahrensrechtliche Nachvollziehbarkeitsrisiken. Das Fehlerrisiko trifft die Gemeinden je nach Struktur und Größe ungleich. Diese Probleme hat die Rechtswissenschaft bislang nicht erkannt. Das Werk legt den Finger in die offenen Wunden des Zensus 2011.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
I. Problemaufriss – Die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl als Mission des Zensus 2011 und ihre Bedeutung für die Gemeinden 11
1. Die Bedeutung der amtlichen Einwohnerzahl und ihrer Fortschreibung für die Gemeinden 13
2. Die Methode des registergestützten Zensus als Instrument zur Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl 15
a) Der Paradigmenwechsel des registergestützten Zensus: Zählst Du noch oder „ziehst“ Du schon? 15
b) Normativer Rahmen und internationaler Vergleich 18
3. Überblick über die verfassungsrechtlichen Herausforderungen für die Methode des registergestützten Zensus 22
II. Verfassungsrechtliche Ausgangslage: Zur Garantie der gemeindlichen Finanzhoheit und ihrer Bedeutung für die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl 30
1. Verfassungsrechtliche Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 GG bzw. der landesverfassungsrechtlichen Äquivalente 30
2. Die verfassungsrechtliche Relevanz der amtlichen Einwohnerzahl im Hinblick auf die Garantie der gemeindlichen Finanzhoheit und als Bezugsobjekt von finanzrelevanten Gesetzen 33
3. Schlussfolgerungen für die verfassungsrechtlich erforderliche Qualität der amtlichen Einwohnerzahl 36
III. Methodische Probleme des registergestützten Zensus mit Relevanz für die Validität der amtlichen Einwohnerzahl 37
1. Einhaltung hinreichender Qualitätsvorgaben 39
a) Fehleranfälligkeit des Anschriften- und Gebäuderegisters – Schwächen des ZensVorbG 44
b) Regelungslücken der StichprobenV und Verfassungswidrigkeit des § 2 Abs. 2 StichprobenV 47
c) Ungleichbehandlung großer Gemeinden und kleiner Gemeinden 51
aa) Verzicht auf eine Befragung zur Klärung von Unstimmigkeiten (anders als bei Gemeinden mit weniger als 10.000 Einwohnern) 52
bb) Unterschiedliche Behandlung von Mehrfachfällen 54
d) Einhaltung eines Standardfehlers von 0,5% (§ 7 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 ZensG 2011) 55
aa) Hinnehmbarkeit der Fehlerquote 55
(1) Ungleichverteilung des Fehlerrisikos zwischen den Gemeinden 56
(2) Einhaltung der gesetzlichen Qualitätsvorgaben, insbesondere mit Rücksicht auf § 7 Abs. 1 S. 3 ZensG 2011 58
(a) Gesetzessystematik 58
(b) Gesetzgebungsgeschichte 59
bb) Erforderlichkeit einer Korrektur- bzw. Nachprüfungsregelung 62
2. Eignung der Methode des registergestützten Zensus zur Fortschreibung des Bevölkerungsstandes 68
a) Bisherige Fortschreibungsmethodik 69
b) Probleme der neuen Fortschreibungsmethodik 69
aa) Karteileiche (Übererfassung) 70
bb) Fehlbestand (Untererfassung) 70
cc) Methodische Folgeprobleme 71
c) Zusammenfassung 74
IV. Materiell-rechtliche Schlussfolgerungen 75
1. Anspruch der Gemeinden auf methodische und prozedurale Sicherstellung hinreichend genauer Zensusergebnisse 75
a) Anspruch auf Sicherung hinreichender verfahrensrechtlicher Kontrollmöglichkeiten der Gemeinden zur Kontrolle der Zensus-Qualität – Gebot der Nachvollziehbarkeit 77
aa) Die Begründung als verfahrensrechtliche Sicherung 79
bb) Das Akteneinsichtsrecht als verfahrensrechtliche Sicherung 80
cc) Informationsanspruch aus dem IFG insbesondere hinsichtlich der Ergebnisse des Forschungsgutachtens i. S. d. § 2 Abs. 2 StichprobenV 81
b) Anspruch der Gemeinden auf Korrektur der amtlichen Einwohnerzahl für den Fall signifikanter Abweichung des Zensusergebnisses von der tatsächlichen Einwohnerzahl 85
2. Anspruch auf Übergangsfinanzierung auf der Grundlage rechtsstaatlicher Grundsätze des Vertrauensschutzes bzw. Anpassung des horizontalen kommunalen Finanzausgleichs 87
a) Ausgleichs- bzw. Übergangsfinanzierung 89
aa) Die kommunale Finanzhoheit 89
bb) Grundsatz des Vertrauensschutzes 92
cc) Ausgleichsverpflichtete 97
b) Modifizierung der Einwohnerwertung im Finanzausgleich 98
V. Rechtsschutzmöglichkeiten 99
1. Verwaltungsgerichtlicher Rechtsschutz 99
a) Anfechtungsklage bzw. Widerspruch gegen die Feststellung der amtlichen Einwohnerzahl durch das Statistische Landesamt 99
aa) Statthaftigkeit – der Feststellungsbescheid als belastender Verwaltungsakt 99
bb) Klagebefugnis 100
cc) Widerspruchsverfahren und Klagefrist 102
dd) Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis 102
ee) Begründetheit 102
b) Verpflichtungsklage auf Feststellung der korrigierten Einwohnerzahl durch das Statistische Landesamt? 104
c) Normenkontrolle nach § 47 VwGO 104
d) Inzidente Normenkontrolle 105
2. Verfassungsrechtlicher Rechtsschutz 106
a) Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das ZensG 2011 107
b) Kommunalverfassungsbeschwerde gegen die StichprobenV des Bundes 107
aa) Tauglicher Beschwerdegegenstand, Beschwerdefähigkeit 108
bb) Beschwerdebefugnis 108
(1) Unmittelbarkeit der Beschwer 108
(2) Gegenwärtigkeit 108
cc) Rechtswegerschöpfung; Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde 109
dd) Begründetheit, Prüfungsmaßstab 109
c) Kommunalverfassungsbeschwerde gegen das AGZensG 2011 (am Beispiel baden-württembergischer Gemeinden) 110
VI. Zusammenfassung 113
1. Die Einhaltung der gesetzlichen Qualitätsvorgaben und deren gerichtliche Überprüfung 114
2. Verfassungsrechtliche Qualitätsvorgaben jenseits des § 7 Abs. 1 S. 2 ZensG 2011: teilweise Verfassungswidrigkeit des ZensG 2011 bzw. der StichprobenV 116
Anhang: Gesetzestext des ZensG 2011, der StichprobenV und des ZensusVorbG 120
Schrifttum 147
Sachwortverzeichnis 150