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Ryczewski, C. (2011). Die Schuldenbremse im Grundgesetz. Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53576-7
Ryczewski, Christoph. Die Schuldenbremse im Grundgesetz: Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53576-7
Ryczewski, C, (2011): Die Schuldenbremse im Grundgesetz: Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53576-7

Format

Die Schuldenbremse im Grundgesetz

Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten

Ryczewski, Christoph

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1182

(2011)

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About The Author

Christoph Ryczewski absolvierte im März 2009 das Erste Juristische Staatsexamen und war anschließend vom April 2009 bis September 2010 als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis tätig. Nach einem LL.M.-Studium am King's College in London (2010/11) wird er im August 2011 das Rechtsreferendariat am Kammergericht Berlin aufnehmen.

Abstract

Christoph Ryczewski untersucht die Schuldenbegrenzungsregeln des Grundgesetzes: Wie konnte es zu einem Schuldenstand kommen, der zu einer Bedrohung des modernen Verfassungsstaats avanciert? Wurde den Gefahren durch die Einführung der sog. »Schuldenbremse« im Grundgesetz wirksam begegnet? Was müssen Schuldenbegrenzungsregeln leisten, damit sie sich im politischen Alltag effektiv durchzusetzen vermögen?

Ausgehend von diesen Fragen überprüft der Autor die Schuldenbegrenzungskonzepte des Grundgesetzes sowie des Europarechts daraufhin, ob sie polit-ökonomisch begründeten (Fehl-)Anreizen zur Verschuldung standhalten. Besondere Aufmerksamkeit widmet er der »Schuldenbremse«, welche im Zuge der Föderalismusreform II eingeführt wurde. Vor dem Hintergrund kritischer Stellungnahmen und anders lautender Reformansätze setzt sich der Autor mit der Verfassungs- und Zweckmäßigkeit dieser Neuregelung auseinander.

Schließlich zieht Christoph Ryczewski aus festgestellten Defiziten Rückschlüsse für eine Neuregelung. Er formuliert und begründet ein eigenes verfassungsrechtliches Schuldenbegrenzungskonzept, welches über den Automatismus eines Steuerzuschlags den langfristigen Haushaltsausgleich sicherstellt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsübersicht 7
Inhaltsverzeichnis 9
Abkürzungsverzeichnis 14
A. Problemaufriss 17
B. Gang und Eingrenzung der Untersuchung 22
C. Ursachen für Staatsverschuldung: Analyse anhand der bisherigen Schuldenregelung 26
I. Bisherige Verschuldungsregeln auf Bundesebene 26
1. Das Regelungskonzept der Art. 109, 115 GG a.F. 27
a) Das dreistufige System 27
b) Konjunkturelle und strukturelle Verschuldung 28
2. Investitionsklausel 30
a) Das weite Verständnis des Investitionsbegriffs 30
aa) Die Staatspraxis 30
bb) Zur Kritik durch die Rechtswissenschaft 31
(1) Die Brutto-Berechnung der Investitionen 31
(2) Darlehen und Gewährleistungen als Investitionen 33
cc) Verfassungswidrigkeit der Staatspraxis? 34
b) Kritik am Investitionsbegriff als Regelungskonzept 38
aa) „Pay as you use“? 38
bb) Kreditaufnahme für Konsumzwecke 40
c) Zwischenergebnis 40
3. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht 41
a) Begriffsklärung 41
b) Mangelnde Operationalität bei geringer Kontrolldichte 44
aa) Der unbestimmte Rechtsbegriff 44
(1) Die Unbestimmtheit der Teilziele 45
(2) Das Verhältnis der Teilziele zueinander 48
(3) Keine Obergrenze 48
(4) Zwischenergebnis: Keine klare Handlungsanweisung an Normadressaten 49
bb) Justiziabilität 49
(1) Ansatz Birks: Finanzwirtschaftliches Übermaßverbot 50
(2) BVerfG: Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum 50
cc) Zwischenergebnis 52
c) Nichteinhaltung der Norm 53
d) Ökonomisches Konzept veraltet 59
e) Zwischenergebnis 59
4. Sondervermögen 60
a) Entstehung der Sondervermögen 61
b) Vom Sondervermögen zum „Sonderschuldenstand“ 62
c) Folgen und wirtschaftliche Bedeutung der Sondervermögen 64
d) Die Eingliederung der Sondervermögen 66
e) Zwischenergebnis 67
5. Der asymmetrische Haushaltsvollzug 67
6. Keine Rückführung 69
7. Mängel im Sanktionssystem 70
a) Mangelnde „Wiedergutmachung“ durch Sanktionen 70
b) Die „Individualrechtsblindheit“ des Art. 115 GG a.F. 71
aa) Die Verfassungsbeschwerde 71
bb) Die abstrakte Normenkontrolle 72
cc) Der Organstreit 74
c) Zwischenergebnis 74
8. Ergebnis: Steuerungsschwäche 75
II. Verschuldung auf Landesebene 75
1. Die Verschuldungsgrenzen auf Landesebene 76
2. Die unterschiedliche Verschuldungspraxis 79
3. Zwischenergebnis 80
III. Verschuldungsgrenzen aus dem Demokratieprinzip? 80
IV. Europarechtliche Verschuldungsregeln 83
1. Verhältnis zwischen Europarecht und grundgesetzlicher Schuldenregel 83
2. Die Haushaltskriterien 85
3. Ausnahmen von den Haushaltskriterien 88
a) Erheblicher und laufender Rückgang des Defizits 88
b) Ausnahmsweise und vorübergehende Überschreitung des Defizits 88
c) Ausnahme vom Schuldenstandskriterium 90
d) Zwischenergebnis 90
4. Das Defizitverfahren 91
5. Die Sanktionsmaßnahmen 94
a) Die Empfehlungen 94
b) Die Veröffentlichung der Empfehlungen 95
c) Die Abmahnung des Mitgliedsstaats 95
d) Sanktionsmaßnahmen im engeren Sinne 96
e) Die Wirkung der Sanktionen 98
f) Ausblick: Durchsetzungskraft erfordert Glaubwürdigkeit 100
6. Zwischenergebnis 102
V. Polit-ökonomische und sonstige Ursachen für hohe Verschuldungsneigung 103
1. Die Ausgabenfixierung der Politik 103
2. Die Interessen der politischen Entscheidungsträger 105
a) Wichtigstes Interesse: Wiederwahl sichern 106
aa) Die Lockerung der Budgetrestriktion 108
bb) Die Unmerklichkeit der Kreditaufnahme 110
cc) Die Konfliktverlagerung in die Zukunft 111
b) Der „Stellungskrieg“ um die Fachinteressen 113
aa) Das Budgetdefizit als Folge des Koalitionsdilemmas 114
bb) Die politische Bindung der Regierungsnachfolger 116
c) Kritik am Modell der Stimmenmaximierung 116
d) Zusammenfassung und Schlussfolgerung 118
3. Interessen der Wähler 118
a) Anspruchsdenken seitens der Wähler 119
b) Entkopplung von Zahlern und Nutzern 123
aa) Zeithorizont 123
bb) Ungleicher Steuerbeitrag 124
cc) Zwischenergebnis 125
c) Fiskalillusion/niedriges Informationsniveau 125
d) Wähler als Profiteure von Staatsanleihen 126
4. Das Prinzipal-Agent-Problem 128
5. Fehlanreize durch bündische Einstandspflicht 130
6. Fehlende Steuerautonomie der Bundesländer oder mangelnde Systemkonformität? 133
VI. Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse in Thesen 137
D. Das Konzept der Föderalismusreform II 139
I. Die Ausgestaltung der „Schuldenbremse“ 139
1. Regelung für den Bund 139
a) Konjunkturelle Verschuldungskomponente 140
b) Strukturelle Verschuldungskomponente 140
c) Ausnahmeregelung für außergewöhnliche Notsituationen 141
2. Regelung für die Länder 142
a) Konjunkturelle Verschuldungskomponente 142
b) Strukturelle Verschuldungskomponente 142
c) Ausnahmeregelung für außergewöhnliche Notsituationen 143
II. Rechtmäßigkeit der Umsetzung im GG 143
1. Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip 143
a) Anforderungen des Bundesstaatsprinzips 143
b) Behaupteter Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip 145
aa) Verfassungshistorisches Argument 146
bb) Starke Bindung in Einnahmen und Ausgaben 147
cc) Weite Auslegung des „Grundsatzes“ Bundesstaatsprinzip 148
c) Kritik und Stellungnahme 149
aa) Kein vollständiges Verschuldungsverbot 150
bb) Aber: keine Rechtfertigung über die Beteiligung der Länder 151
cc) Vergleich: Verschuldungsgrenzen und Staatlichkeit des Bundes? 152
dd) Verschuldungsrecht als Essential der Staatlichkeit? 153
(1) Vorliegen eines sachlichen Grundes für Einschränkung 158
(2) Länder noch „politisches Gegengewicht“ zum Bund? 159
(3) Zwischenergebnis 162
ee) Aspekt der hinreichenden Finanzausstattung 162
d) Zwischenergebnis 166
2. Verstoß gegen das Demokratieprinzip 166
3. Zwischenergebnis 168
III. Zweckmäßigkeit der getroffenen Regelungen 168
1. Verfassungsästhetik 169
a) Verfassungsfunktion(en) –\rIst die Schuldenbremse ein Systembruch? 169
b) Einzelne Kritikpunkte 175
aa) Zunächst: Eingrenzung auf Art. 109/115 GG 175
bb) Beschränkung auf Grundsätze ausreichend? 175
cc) Normwiederholung in Art. 109/115 GG 177
dd) Statische Verweisung auf das Europarecht 178
c) Zusammenfassung 178
2. Bewertung der inhaltlichen Ausgestaltung für den Bund 179
a) Bestimmtheit von Kreditgrenze und Rückzahlungspflicht 179
aa) Konjunkturelle Verschuldungskomponente 179
bb) Strukturelle Verschuldungskomponente 182
cc) Ausnahmeregelung für Notsituationen 182
b) Vermeidung prozyklischen Verhaltens 184
c) Sondervermögen 185
d) Mangel an Initiatoren eines Kontrollverfahrens 186
e) Mangel an Wiedergutmachung bei Verletzung 186
aa) Kontrollkonto 186
bb) Stabilitätsrat 188
cc) Zwischenergebnis 189
f) Antizipation polit-ökonomischer Fehlanreize 190
aa) Konjunkturelle Verschuldungsmöglichkeit 190
bb) Verschuldungsmöglichkeit in Notsituationen 190
cc) Strukturelle Verschuldungsmöglichkeit und Kontrollkonto 190
dd) Zwischenergebnis 192
g) Systemkonformität 192
h) Vereinbarkeit mit europarechtlichen Anforderungen 193
i) Zusammenfassung der Ergebnisse für den Bund 194
3. Bewertung der inhaltlichen Ausgestaltung für die Länder 195
E. Inhaltliche Ausgestaltung einer Neuregelung 196
I. Beseitigung polit-ökonomischer Fehlanreize 196
1. Wegfall struktureller Verschuldung 196
2. Konkretisierung der Tilgungsregelung für Notkredite 198
3. Klare Rechtsfolge bei Verstoß: Steuerzuschlag 198
a) Lasten werden spürbar 199
b) Ziel: Haushaltsdisziplin, nicht höhere Abgabenlast 201
c) Notwendigkeit einer Regelung im GG: Druck „von oben“ 203
aa) „Zwangssparen“ unter Kommunalaufsicht 203
bb) „Zwangssparen“ unter Aufsicht des Internationalen Währungsfonds 206
cc) Schlussfolgerung 210
d) Ausgestaltung 211
aa) Systemkonforme Ausgestaltung für Bund und Länder 211
bb) Vermeidung eines „Dauerzuschlags“ über Kontrollkonto 213
cc) Stichtagsregelung 214
dd) Implementierung in Finanzausgleichssystem und Steuerrecht 215
e) Zusammenfassung 217
4. Ergebnis 217
II. Verbesserung der Justiziabilität 217
1. Antragsrecht für den Bundesrechnungshof? 218
2. Antragsrecht für Fraktionen 221
F. Regelungsvorschlag 224
I. Artikel 109 des Grundgesetzes 225
II. Artikel 115 des Grundgesetzes 227
III. Artikel 93 des Grundgesetzes 229
IV. Notwendige Folgeänderungen 230
G. Zusammenfassung in Thesen 231
Literaturverzeichnis 236
Sachwortverzeichnis 259