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Ryczewski, C. (2011). Die Schuldenbremse im Grundgesetz. Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53576-7
Ryczewski, Christoph. Die Schuldenbremse im Grundgesetz: Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten. Duncker & Humblot, 2011. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-53576-7
Ryczewski, C (2011): Die Schuldenbremse im Grundgesetz: Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-53576-7
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Die Schuldenbremse im Grundgesetz
Untersuchung zur nachhaltigen Begrenzung der Staatsverschuldung unter polit-ökonomischen und bundesstaatlichen Gesichtspunkten
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1182
(2011)
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About The Author
Christoph Ryczewski absolvierte im März 2009 das Erste Juristische Staatsexamen und war anschließend vom April 2009 bis September 2010 als Wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lehrstuhl von Prof. Dr. Dr. h.c. Ulrich Battis tätig. Nach einem LL.M.-Studium am King's College in London (2010/11) wird er im August 2011 das Rechtsreferendariat am Kammergericht Berlin aufnehmen.Abstract
Christoph Ryczewski untersucht die Schuldenbegrenzungsregeln des Grundgesetzes: Wie konnte es zu einem Schuldenstand kommen, der zu einer Bedrohung des modernen Verfassungsstaats avanciert? Wurde den Gefahren durch die Einführung der sog. »Schuldenbremse« im Grundgesetz wirksam begegnet? Was müssen Schuldenbegrenzungsregeln leisten, damit sie sich im politischen Alltag effektiv durchzusetzen vermögen?Ausgehend von diesen Fragen überprüft der Autor die Schuldenbegrenzungskonzepte des Grundgesetzes sowie des Europarechts daraufhin, ob sie polit-ökonomisch begründeten (Fehl-)Anreizen zur Verschuldung standhalten. Besondere Aufmerksamkeit widmet er der »Schuldenbremse«, welche im Zuge der Föderalismusreform II eingeführt wurde. Vor dem Hintergrund kritischer Stellungnahmen und anders lautender Reformansätze setzt sich der Autor mit der Verfassungs- und Zweckmäßigkeit dieser Neuregelung auseinander.Schließlich zieht Christoph Ryczewski aus festgestellten Defiziten Rückschlüsse für eine Neuregelung. Er formuliert und begründet ein eigenes verfassungsrechtliches Schuldenbegrenzungskonzept, welches über den Automatismus eines Steuerzuschlags den langfristigen Haushaltsausgleich sicherstellt.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsübersicht | 7 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 9 | ||
| Abkürzungsverzeichnis | 14 | ||
| A. Problemaufriss | 17 | ||
| B. Gang und Eingrenzung der Untersuchung | 22 | ||
| C. Ursachen für Staatsverschuldung: Analyse anhand der bisherigen Schuldenregelung | 26 | ||
| I. Bisherige Verschuldungsregeln auf Bundesebene | 26 | ||
| 1. Das Regelungskonzept der Art. 109, 115 GG a.F. | 27 | ||
| a) Das dreistufige System | 27 | ||
| b) Konjunkturelle und strukturelle Verschuldung | 28 | ||
| 2. Investitionsklausel | 30 | ||
| a) Das weite Verständnis des Investitionsbegriffs | 30 | ||
| aa) Die Staatspraxis | 30 | ||
| bb) Zur Kritik durch die Rechtswissenschaft | 31 | ||
| (1) Die Brutto-Berechnung der Investitionen | 31 | ||
| (2) Darlehen und Gewährleistungen als Investitionen | 33 | ||
| cc) Verfassungswidrigkeit der Staatspraxis? | 34 | ||
| b) Kritik am Investitionsbegriff als Regelungskonzept | 38 | ||
| aa) „Pay as you use“? | 38 | ||
| bb) Kreditaufnahme für Konsumzwecke | 40 | ||
| c) Zwischenergebnis | 40 | ||
| 3. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht | 41 | ||
| a) Begriffsklärung | 41 | ||
| b) Mangelnde Operationalität bei geringer Kontrolldichte | 44 | ||
| aa) Der unbestimmte Rechtsbegriff | 44 | ||
| (1) Die Unbestimmtheit der Teilziele | 45 | ||
| (2) Das Verhältnis der Teilziele zueinander | 48 | ||
| (3) Keine Obergrenze | 48 | ||
| (4) Zwischenergebnis: Keine klare Handlungsanweisung an Normadressaten | 49 | ||
| bb) Justiziabilität | 49 | ||
| (1) Ansatz Birks: Finanzwirtschaftliches Übermaßverbot | 50 | ||
| (2) BVerfG: Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum | 50 | ||
| cc) Zwischenergebnis | 52 | ||
| c) Nichteinhaltung der Norm | 53 | ||
| d) Ökonomisches Konzept veraltet | 59 | ||
| e) Zwischenergebnis | 59 | ||
| 4. Sondervermögen | 60 | ||
| a) Entstehung der Sondervermögen | 61 | ||
| b) Vom Sondervermögen zum „Sonderschuldenstand“ | 62 | ||
| c) Folgen und wirtschaftliche Bedeutung der Sondervermögen | 64 | ||
| d) Die Eingliederung der Sondervermögen | 66 | ||
| e) Zwischenergebnis | 67 | ||
| 5. Der asymmetrische Haushaltsvollzug | 67 | ||
| 6. Keine Rückführung | 69 | ||
| 7. Mängel im Sanktionssystem | 70 | ||
| a) Mangelnde „Wiedergutmachung“ durch Sanktionen | 70 | ||
| b) Die „Individualrechtsblindheit“ des Art. 115 GG a.F. | 71 | ||
| aa) Die Verfassungsbeschwerde | 71 | ||
| bb) Die abstrakte Normenkontrolle | 72 | ||
| cc) Der Organstreit | 74 | ||
| c) Zwischenergebnis | 74 | ||
| 8. Ergebnis: Steuerungsschwäche | 75 | ||
| II. Verschuldung auf Landesebene | 75 | ||
| 1. Die Verschuldungsgrenzen auf Landesebene | 76 | ||
| 2. Die unterschiedliche Verschuldungspraxis | 79 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 80 | ||
| III. Verschuldungsgrenzen aus dem Demokratieprinzip? | 80 | ||
| IV. Europarechtliche Verschuldungsregeln | 83 | ||
| 1. Verhältnis zwischen Europarecht und grundgesetzlicher Schuldenregel | 83 | ||
| 2. Die Haushaltskriterien | 85 | ||
| 3. Ausnahmen von den Haushaltskriterien | 88 | ||
| a) Erheblicher und laufender Rückgang des Defizits | 88 | ||
| b) Ausnahmsweise und vorübergehende Überschreitung des Defizits | 88 | ||
| c) Ausnahme vom Schuldenstandskriterium | 90 | ||
| d) Zwischenergebnis | 90 | ||
| 4. Das Defizitverfahren | 91 | ||
| 5. Die Sanktionsmaßnahmen | 94 | ||
| a) Die Empfehlungen | 94 | ||
| b) Die Veröffentlichung der Empfehlungen | 95 | ||
| c) Die Abmahnung des Mitgliedsstaats | 95 | ||
| d) Sanktionsmaßnahmen im engeren Sinne | 96 | ||
| e) Die Wirkung der Sanktionen | 98 | ||
| f) Ausblick: Durchsetzungskraft erfordert Glaubwürdigkeit | 100 | ||
| 6. Zwischenergebnis | 102 | ||
| V. Polit-ökonomische und sonstige Ursachen für hohe Verschuldungsneigung | 103 | ||
| 1. Die Ausgabenfixierung der Politik | 103 | ||
| 2. Die Interessen der politischen Entscheidungsträger | 105 | ||
| a) Wichtigstes Interesse: Wiederwahl sichern | 106 | ||
| aa) Die Lockerung der Budgetrestriktion | 108 | ||
| bb) Die Unmerklichkeit der Kreditaufnahme | 110 | ||
| cc) Die Konfliktverlagerung in die Zukunft | 111 | ||
| b) Der „Stellungskrieg“ um die Fachinteressen | 113 | ||
| aa) Das Budgetdefizit als Folge des Koalitionsdilemmas | 114 | ||
| bb) Die politische Bindung der Regierungsnachfolger | 116 | ||
| c) Kritik am Modell der Stimmenmaximierung | 116 | ||
| d) Zusammenfassung und Schlussfolgerung | 118 | ||
| 3. Interessen der Wähler | 118 | ||
| a) Anspruchsdenken seitens der Wähler | 119 | ||
| b) Entkopplung von Zahlern und Nutzern | 123 | ||
| aa) Zeithorizont | 123 | ||
| bb) Ungleicher Steuerbeitrag | 124 | ||
| cc) Zwischenergebnis | 125 | ||
| c) Fiskalillusion/niedriges Informationsniveau | 125 | ||
| d) Wähler als Profiteure von Staatsanleihen | 126 | ||
| 4. Das Prinzipal-Agent-Problem | 128 | ||
| 5. Fehlanreize durch bündische Einstandspflicht | 130 | ||
| 6. Fehlende Steuerautonomie der Bundesländer oder mangelnde Systemkonformität? | 133 | ||
| VI. Zusammenfassung der zentralen Ergebnisse in Thesen | 137 | ||
| D. Das Konzept der Föderalismusreform II | 139 | ||
| I. Die Ausgestaltung der „Schuldenbremse“ | 139 | ||
| 1. Regelung für den Bund | 139 | ||
| a) Konjunkturelle Verschuldungskomponente | 140 | ||
| b) Strukturelle Verschuldungskomponente | 140 | ||
| c) Ausnahmeregelung für außergewöhnliche Notsituationen | 141 | ||
| 2. Regelung für die Länder | 142 | ||
| a) Konjunkturelle Verschuldungskomponente | 142 | ||
| b) Strukturelle Verschuldungskomponente | 142 | ||
| c) Ausnahmeregelung für außergewöhnliche Notsituationen | 143 | ||
| II. Rechtmäßigkeit der Umsetzung im GG | 143 | ||
| 1. Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip | 143 | ||
| a) Anforderungen des Bundesstaatsprinzips | 143 | ||
| b) Behaupteter Verstoß gegen das Bundesstaatsprinzip | 145 | ||
| aa) Verfassungshistorisches Argument | 146 | ||
| bb) Starke Bindung in Einnahmen und Ausgaben | 147 | ||
| cc) Weite Auslegung des „Grundsatzes“ Bundesstaatsprinzip | 148 | ||
| c) Kritik und Stellungnahme | 149 | ||
| aa) Kein vollständiges Verschuldungsverbot | 150 | ||
| bb) Aber: keine Rechtfertigung über die Beteiligung der Länder | 151 | ||
| cc) Vergleich: Verschuldungsgrenzen und Staatlichkeit des Bundes? | 152 | ||
| dd) Verschuldungsrecht als Essential der Staatlichkeit? | 153 | ||
| (1) Vorliegen eines sachlichen Grundes für Einschränkung | 158 | ||
| (2) Länder noch „politisches Gegengewicht“ zum Bund? | 159 | ||
| (3) Zwischenergebnis | 162 | ||
| ee) Aspekt der hinreichenden Finanzausstattung | 162 | ||
| d) Zwischenergebnis | 166 | ||
| 2. Verstoß gegen das Demokratieprinzip | 166 | ||
| 3. Zwischenergebnis | 168 | ||
| III. Zweckmäßigkeit der getroffenen Regelungen | 168 | ||
| 1. Verfassungsästhetik | 169 | ||
| a) Verfassungsfunktion(en) –rIst die Schuldenbremse ein Systembruch? | 169 | ||
| b) Einzelne Kritikpunkte | 175 | ||
| aa) Zunächst: Eingrenzung auf Art. 109/115 GG | 175 | ||
| bb) Beschränkung auf Grundsätze ausreichend? | 175 | ||
| cc) Normwiederholung in Art. 109/115 GG | 177 | ||
| dd) Statische Verweisung auf das Europarecht | 178 | ||
| c) Zusammenfassung | 178 | ||
| 2. Bewertung der inhaltlichen Ausgestaltung für den Bund | 179 | ||
| a) Bestimmtheit von Kreditgrenze und Rückzahlungspflicht | 179 | ||
| aa) Konjunkturelle Verschuldungskomponente | 179 | ||
| bb) Strukturelle Verschuldungskomponente | 182 | ||
| cc) Ausnahmeregelung für Notsituationen | 182 | ||
| b) Vermeidung prozyklischen Verhaltens | 184 | ||
| c) Sondervermögen | 185 | ||
| d) Mangel an Initiatoren eines Kontrollverfahrens | 186 | ||
| e) Mangel an Wiedergutmachung bei Verletzung | 186 | ||
| aa) Kontrollkonto | 186 | ||
| bb) Stabilitätsrat | 188 | ||
| cc) Zwischenergebnis | 189 | ||
| f) Antizipation polit-ökonomischer Fehlanreize | 190 | ||
| aa) Konjunkturelle Verschuldungsmöglichkeit | 190 | ||
| bb) Verschuldungsmöglichkeit in Notsituationen | 190 | ||
| cc) Strukturelle Verschuldungsmöglichkeit und Kontrollkonto | 190 | ||
| dd) Zwischenergebnis | 192 | ||
| g) Systemkonformität | 192 | ||
| h) Vereinbarkeit mit europarechtlichen Anforderungen | 193 | ||
| i) Zusammenfassung der Ergebnisse für den Bund | 194 | ||
| 3. Bewertung der inhaltlichen Ausgestaltung für die Länder | 195 | ||
| E. Inhaltliche Ausgestaltung einer Neuregelung | 196 | ||
| I. Beseitigung polit-ökonomischer Fehlanreize | 196 | ||
| 1. Wegfall struktureller Verschuldung | 196 | ||
| 2. Konkretisierung der Tilgungsregelung für Notkredite | 198 | ||
| 3. Klare Rechtsfolge bei Verstoß: Steuerzuschlag | 198 | ||
| a) Lasten werden spürbar | 199 | ||
| b) Ziel: Haushaltsdisziplin, nicht höhere Abgabenlast | 201 | ||
| c) Notwendigkeit einer Regelung im GG: Druck „von oben“ | 203 | ||
| aa) „Zwangssparen“ unter Kommunalaufsicht | 203 | ||
| bb) „Zwangssparen“ unter Aufsicht des Internationalen Währungsfonds | 206 | ||
| cc) Schlussfolgerung | 210 | ||
| d) Ausgestaltung | 211 | ||
| aa) Systemkonforme Ausgestaltung für Bund und Länder | 211 | ||
| bb) Vermeidung eines „Dauerzuschlags“ über Kontrollkonto | 213 | ||
| cc) Stichtagsregelung | 214 | ||
| dd) Implementierung in Finanzausgleichssystem und Steuerrecht | 215 | ||
| e) Zusammenfassung | 217 | ||
| 4. Ergebnis | 217 | ||
| II. Verbesserung der Justiziabilität | 217 | ||
| 1. Antragsrecht für den Bundesrechnungshof? | 218 | ||
| 2. Antragsrecht für Fraktionen | 221 | ||
| F. Regelungsvorschlag | 224 | ||
| I. Artikel 109 des Grundgesetzes | 225 | ||
| II. Artikel 115 des Grundgesetzes | 227 | ||
| III. Artikel 93 des Grundgesetzes | 229 | ||
| IV. Notwendige Folgeänderungen | 230 | ||
| G. Zusammenfassung in Thesen | 231 | ||
| Literaturverzeichnis | 236 | ||
| Sachwortverzeichnis | 259 |