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Buscher, J. (2004). Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51437-3
Buscher, Jens Michael. Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51437-3
Buscher, J, (2004): Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51437-3

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Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß

Buscher, Jens Michael

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 971

(2004)

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Abstract

Der Gesetzgeber hat durch die Einführung der allgemeinen Zulassungsberufung das verwaltungsgerichtliche Rechtsmittelsystem entscheidend verändert, um die Gerichte zu entlasten und die gerichtlichen Verfahren zu beschleunigen. Jens Michael Buscher legt dar, daß trotz des Zulassungserfordernisses an den traditionellen Funktionen der Berufung festgehalten wird. Der richterlichen Zulassung kommt als dem Berufungsverfahren vorgeschalteter Filter allein die Aufgabe zu, den Zugang zur zweiten Instanz zu beschränken, um die Berufung nur noch in den Fällen zur Verfügung zu stellen, in denen es ihrem Zweck entsprechend von der Sache her angebracht ist. Vor diesem Hintergrund entwickelt der Autor die Zwecke der verwaltungsprozessualen Berufung - Verwirklichung von Einzelfallgerechtigkeit sowie Vereinheitlichung und Fortbildung des Rechts - als maßgebliche Auslegungskriterien für das Zulassungsrecht und durchleuchtet unter Zugrundelegung dieses Verständnisses eingehend die einzelnen Zulassungsgründe.

Im Ergebnis ist ein konzeptionelles Defizit von § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO festzustellen. Durch die Kombination dieser Zulassungsgründe wurden weitreichende Kontroversen über ihren Inhalt und ihre Auslegung erzeugt, deren Bewältigung erhebliche Arbeitskraft der Gerichte gebunden hat. Dennoch, so die Bilanz aufgrund statistischer Erhebungen bei verschiedenen Oberverwaltungsgerichten, hat sich die Zulassungsberufung bewährt. Sowohl eine Entlastung der Gerichte als auch eine Beschleunigung der Verfahren zweiter Instanz sind eingetreten. Eine Gefährdung der Gerechtigkeit ist damit nicht verbunden, zumal die Zulassungsquote nicht unter der Erfolgsquote der Berufungen nach altem Recht liegt.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 15
Einleitung 21
Erster Teil: Rahmenbedingungen und Entwicklung der Zulassungsberufung 23
§ 1 Rechtstatsächliche Rahmenbedingungen 23
A. Geschäftsentwicklung bei den Oberverwaltungsgerichten 24
I. Zeitraum von 1975 bis 1983 24
II. Zeitraum von 1985 bis 1996 25
B. Verfahrensdauer 26
C. Ursachen und bisherige Lösungsvorschläge 30
§ 2 Beschränkung des Instanzenzugs durch das Erfordernis einer richterlichen Zulassung der Berufung 33
A. Entwicklung der Zulassungsberufung 34
I. Historie der richterlichen Rechtsmittelzulassung 34
II. Frühe Entwicklungen im Verwaltungsprozeß 36
III. Zulassungsbeschränkungen nach Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung 38
1. Ursprüngliche Fassung der Verwaltungsgerichtsordnung von 1960 39
2. Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung 39
3. Temporäre Entlastungsgesetze 40
4. Änderungen der Verwaltungsgerichtsordnung 41
a) 4. VwGOÄndG 41
b) Bundesratsinitiativen der Jahre 1991, 1994 und 1995 42
5. Zulassungsbeschränkungen in Sondervorschriften 43
B. Einführung einer allgemeinen Zulassungsberufung durch das 6. VwGOÄndG 44
I. Regierungsentwurf eines 6. VwGOÄndG 45
II. Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung 46
III. Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses 47
C. Erneute Novellierung des Berufungsrechts durch das RmBereinVpG 49
I. Anlaß 49
II. Änderungen gegenüber der 6. VwGO-Novelle 50
D. Das Für und Wider einer richterlichen Zulassung der Berufung 54
E. Zusammenfassung 58
Zweiter Teil: Grundlagen 59
§ 3 Verfassungs- und europarechtliche Bezüge der Zulassungsberufung 59
A. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG 60
I. Vorüberlegungen 60
II. Instanzenzug 64
1. Richterliche Akte als „öffentliche Gewalt“ im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG? 64
a) Meinungsstand 65
b) Stellungnahme unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Norm 69
2. Mehrstufiges Gerichtsverfahren aus Gründen effektiven Rechtsschutzes? 75
3. Ergebnis 76
III. Ausstrahlungswirkung des Effektivitätsgebots 76
1. Auswirkungen auf die gesetzgeberische Ausgestaltung des Rechtsmittelrechts? 77
2. Auswirkungen auf die Auslegung von Rechtsmittelvorschriften? 78
IV. Ergebnis 79
B. Rechtsstaatsprinzip und verwaltungsprozessuales Rechtsmittelrecht 79
I. Allgemeiner Justizgewährleistungsanspruch 80
II. Bestimmtheitsgebot und Zulassungsgründe 81
C. Rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG 83
I. Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz? 83
II. Vorgaben für die Auslegung der Zulassungsgründe 86
D. Gesetzlicher Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG 87
E. Oberste Bundesgerichtshöfe gemäß Art. 95 Abs. 1 GG 90
F. Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG 92
I. Bindungen der Legislative 92
1. Systembindung contra gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum 92
2. Gleichheitssatz und Zulassungsgründe 95
II. Bindungen der Judikative 99
G. Verfahrensgarantien des Art. 6 Abs. 1 EMRK 100
H. Zusammenfassung 104
§ 4 Grundzüge des verwaltungsprozessualen Berufungsrechts 105
A. Zur Funktion der Berufung 105
I. Zwecksetzung der Rechtsmittel im allgemeinen: Konvergenzen 105
II. Funktion der Berufung 106
1. Rückgriff auf zivilprozessuale Rechtsmitteltheorien 107
2. Verständnis des Verwaltungsprozesses 111
a) Individualrechtsschutz 111
b) Rechtsvereinheitlichung und Rechtsfortbildung 112
III. Exkurs: Sonstige Rechtsmittel des Verwaltungsprozesses 113
1. Revision 113
2. Beschwerde 115
3. Antrag auf Zulassung der Berufung? 116
B. Die richterliche Rechtsmittelzulassung 118
I. Begriff und Abgrenzung zu anderen Rechtsmittelbeschränkungen 118
1. „Klassisches“ Zulassungssystem 118
2. Annahmesystem 119
3. Beschränkung durch Wertgrenzen 120
4. Konzeption des 6. VwGOÄndG und RmBereinVpG 120
II. Zweck der Rechtsmittelzulassung 122
1. Beschränkung des Rechtsmittelzugangs 122
2. Erweiterung des Rechtsmittelzugangs 123
III. Ergebnis 124
C. Folgerungen für die Ausgestaltung und Auslegung des Zulassungsrechts 124
I. Vorüberlegung: Keine Neubestimmung der Funktion der Berufung durch das Erfordernis einer richterlichen Zulassung 124
II. Ausgestaltungsdirektiven: Orientierung des Zulassungsverfahrens an der Funktion der Berufung 125
1. Verwirklichung von Einzelfallgerechtigkeit 125
2. Wahrung der Rechtseinheit und Fortbildung des Rechts 128
3. Regelungsmodell des § 124 Abs. 2 VwGO 128
III. Auslegungsdirektiven 130
D. Zusammenfassung 131
Dritter Teil: Die Zulassungsgründe im einzelnen 132
§ 5 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils 132
A. Begriffsbestimmung 133
I. „Ernstliche Zweifel“ 133
1. Bestandsaufnahme 133
a) Restriktives Verständnis 133
aa) Ausgangsposition 133
bb) Formulierungsvarianten 135
b) Extensives Verständnis 136
aa) Offene Erfolgsprognose 136
bb) Die Auffassung von Schenke 138
cc) Der Ansatz von Roth 138
c) Die Ansicht von Berkemann 140
d) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Juni 2000 141
e) Ergebnis 142
2. Eigenständige Bestimmung 142
a) Möglichkeit eines Rückgriffs auf gleichlautende Formulierungen? 142
aa) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO 143
bb) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von § 361 Abs. 2 Satz 2 AO, § 69 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 FGO 146
cc) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von Art. 16 a Abs. 4 Satz 1 GG 147
dd) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von § 36 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG 149
b) Auslegung 150
aa) Wortlaut 150
bb) Systematik und Entstehungsgeschichte 152
cc) Zweck der Regelung 155
c) Ergebnis 157
II. „Richtigkeit des Urteils“ 157
1. Bestandsaufnahme 157
a) Zweifel an der Richtigkeit der Urteilsbegründung 157
b) Zweifel an der Richtigkeit des Urteilsergebnisses 159
2. Stellungnahme 162
a) Wortlaut 162
b) Systematik 163
aa) Schlußfolgerungen aus dem Darlegungserfordernis 163
bb) Prüfungsumfang des Berufungsgerichts als Bezugspunkt 164
c) Entstehungsgeschichte 166
d) Zweck der Norm 166
e) Ergebnis 166
3. Einzelfragen 167
a) Analoge Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO? 167
b) Gewährleistung rechtlichen Gehörs 168
c) Prüfungsintensität 168
III. Zusammenfassende Begriffsbestimmung 170
B. Richtigkeit der Tatsachenfeststellungen 170
I. Meinungsstand 170
1. Beschränkung auf materielle Fehler 170
2. Zweifel auch aus tatsächlichen Gründen 171
II. Stellungnahme 172
1. Wortlaut 172
2. Systematik 173
a) Prüfungsumfang des Berufungsgerichts als Bezugspunkt 173
b) Spezialität des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO? 173
3. Entstehungsgeschichte 176
4. Exkurs: Auslegung des Zulassungsantrags 177
III. Ergebnis 179
C. Berücksichtigung neuen Vorbringens 179
I. Kategorisierung 180
II. Änderung der Sach- und Rechtslage 181
1. Meinungsstand 181
a) Beschränkung auf Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung 181
b) Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen 182
2. Stellungnahme 185
a) Wortlaut 185
b) Systematik 186
c) Entstehungsgeschichte 191
d) Zweck der Norm 191
e) Verfassungsrechtliche Implikationen 194
3. Beweismaß 195
4. Ergebnis 196
III. Neuer Tatsachenvortrag 196
1. Meinungsstand 197
a) Beschränkung auf erstinstanzlichen Vortrag 197
b) Berücksichtigung neuen Vortrags 198
2. Stellungnahme 201
a) Offener Textbefund 201
b) Systematische Einbettung des Zulassungsgrundes 201
aa) Prüfungsumfang des Berufungsgerichts als Bezugspunkt 201
bb) Folgen von Mitwirkungsdefiziten 202
cc) Einschränkung durch Darlegungsverpflichtung 206
c) Entlastung und Beschleunigung contra materielle Richtigkeit 206
d) Verfassungsrechtliche Implikationen 208
3. Ergebnis 210
D. Zusammenfassung 210
§ 6 Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache 211
A. Begriffsbestimmung 212
I. „Besondere Schwierigkeiten der Rechtssache“ 212
1. Meinungsstand 212
a) Verwaltungsrechtsstreit „überdurchschnittlicher“ Schwierigkeit 212
b) Offene Erfolgsprognose 214
c) Auffassung des Bundesverfassungsgerichts 217
2. Eigenständige Bestimmung 218
a) Möglichkeit eines Rückgriffs auf gleichlautende Formulierungen? 218
aa) „Besondere Schwierigkeiten“ als negative Voraussetzungen einer Übertragung auf den Einzelrichter 218
bb) „Besondere Schwierigkeiten“ als negative Voraussetzungen eines Gerichtsbescheides 221
b) Auslegung 222
aa) Wortlaut 223
(1) „Besondere Schwierigkeiten“ 223
(2) „Rechtssache“ 223
bb) Systematik 226
(1) Begriff der Rechtssache in § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO 226
(2) Ausrichtung an der Funktion der Berufung 229
cc) Entstehungsgeschichte der Norm 231
c) Ergebnis 233
II. „Aufweisen“ der Schwierigkeiten 233
III. „Tatsächliche oder rechtliche“ Schwierigkeiten 234
1. „Tatsächliche“ Schwierigkeiten 235
2. „Rechtliche“ Schwierigkeiten 237
IV. Zusammenfassende Begriffsbestimmung 238
B. Einzelaspekte 238
I. Bindungswirkung einer Übertragung auf den Einzelrichter oder Entscheidung durch Gerichtsbescheid? 238
II. Entscheidungserheblichkeit 241
C. Zusammenfassung 242
§ 7 Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache 242
A. Begriffsbestimmung 243
I. Meinungsstand 243
II. Stellungnahme 244
1. Anknüpfung an gleichlautende Formulierungen 244
a) „Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache“ als Revisionszulassungsgrund 244
b) „Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache“ als Berufungszulassungsgrund 246
2. Konkretisierung des Begriffs „grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache“ 247
a) „Rechtssache“: Nur Rechts- oder auch Tatsachenfragen? 247
b) „Grundsätzliche Bedeutung“ 251
c) Klärungsfähigkeit 253
d) Klärungsbedürftigkeit 255
aa) Klärung aus Gründen der Rechtsvereinheitlichung und Rechtsfortbildung 256
bb) Klärungsebenen 257
(1) Klärung durch Bundesverwaltungsgericht 257
(2) Klärung durch Oberverwaltungsgericht 258
III. Ergebnis 259
B. Einzelaspekte 260
I. Erneuter Klärungsbedarf 260
II. Ausgelaufenes und auslaufendes Recht 260
III. Grundsätzliche Bedeutung bei Vorliegen einer Rechtsprechungsdivergenz? 261
C. Zusammenfassung 263
§ 8 Divergenz 264
A. Begriffsbestimmung 265
I. Vorbemerkung 265
II. Bezugspunkte der Abweichung 266
1. Urteil des Verwaltungsgerichts 266
a) Abstrakter Rechts- oder Tatsachensatz 266
b) Aufstellen des Rechts- oder Tatsachensatzes 268
2. Entscheidung eines Divergenzgerichts 269
a) Divergenzgerichte 269
aa) Oberverwaltungsgericht 270
bb) Bundesverwaltungsgericht 272
cc) Bundesverfassungsgericht 273
dd) Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes 275
b) Divergenzentscheidungen 276
c) Aktueller Stand der Rechtsprechung 281
3. Identität der Rechts- bzw. Tatsachenfragen 282
III. Abweichung 283
IV. Beruhen auf der Abweichung 285
V. Ergebnis 287
B. Einzelaspekte 288
I. Nachträgliche Divergenz, insbesondere bei nachträglich geklärter Grundsatzfrage 288
II. Ergebnisrichtigkeit des divergierenden Urteils 290
C. Zusammenfassung 292
§ 9 Verfahrensmangel 293
A. Begriffsbestimmung 294
I. Vorbemerkung 294
II. Verfahrensmangel 295
1. Begriff 295
2. Abgrenzung zu materiell-rechtlichen Mängeln 297
3. Fallgruppen 299
a) Mängel im Verfahren vor Urteilserlaß 300
aa) Verletzung des rechtlichen Gehörs 300
(1) Allgemeines: Verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Ausprägung des rechtlichen Gehörs 300
(2) Einzelaspekte 301
(a) Verstoß gegen das Recht auf Information 301
(b) Verstoß gegen das Recht auf Äußerung 302
(c) Verstoß gegen das Recht auf Berücksichtigung 305
bb) Mängel bei der Aufklärung des Sachverhalts 307
b) Mängel bei der Besetzung des Gerichts 309
aa) Mitwirkung von hauptamtlichen und nicht hauptamtlichen Richtern 309
bb) Maßnahmen der Geschäftsverteilung 311
cc) Ausschließung und Ablehnung von Gerichtspersonen 314
dd) Mängel bei der Übertragung auf den Einzelrichter 317
III. Der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegend 319
1. Verlust des Rügerechts, § 173 Satz 1 VwGO i.V. mit §§ 295, 534 ZPO 320
2. Unanfechtbare Vorentscheidungen, § 173 Satz 1 VwGO i.V. mit § 512 ZPO 323
a) Allgemeines 323
b) Einzelne Problembereiche 326
aa) Übertragung auf den Einzelrichter 326
bb) Beschlüsse über die Ablehnung von Gerichtspersonen 327
IV. Geltendmachung des Verfahrensmangels 330
V. Vorliegen des Verfahrensmangels 331
VI. Beruhen auf dem Verfahrensmangel 332
1. Entscheidungserheblichkeit 332
2. Entbehrlichkeit der Beruhensprüfung gemäß § 138 VwGO 332
VII. Korrektiv: Ergebnisrichtigkeit des Urteils 336
B. Zusammenfassung 338
Vierter Teil: Würdigung des gesetzgeberischen Regelungsmodells 339
§ 10 Kritische Würdigung der Zulassungsgründe 339
A. Das konzeptionelle Defizit der am Individualinteresse orientierten Zulassungsgründe 340
B. Am Allgemeininteresse orientierte Zulassungsgründe 343
§ 11 Auswirkungen der Zulassungsberufung 345
A. Geschäftsentwicklung 345
B. Verfahrensdauer 347
C. Fazit 348
Schlußbetrachtung 350
Nachweis der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte zur Rechtsmittelzulassung (§§ 124, 124 a, 146 VwGO) 353
Literaturverzeichnis 367
Sachverzeichnis 386