Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß

Jens Michael Buscher

doi:10.3790/978-3-428-51437-3

Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß

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Buscher, J. (2004). Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51437-3

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Die Zulassungsberufung im Verwaltungsprozeß

Buscher, Jens Michael

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 971

(2004)

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Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51437-3
978-3-428-11437-5 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51437-3
Edition: 1
Language: German
Pages: 392
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Der Gesetzgeber hat durch die Einführung der allgemeinen Zulassungsberufung das verwaltungsgerichtliche Rechtsmittelsystem entscheidend verändert, um die Gerichte zu entlasten und die gerichtlichen Verfahren zu beschleunigen. Jens Michael Buscher legt dar, daß trotz des Zulassungserfordernisses an den traditionellen Funktionen der Berufung festgehalten wird. Der richterlichen Zulassung kommt als dem Berufungsverfahren vorgeschalteter Filter allein die Aufgabe zu, den Zugang zur zweiten Instanz zu beschränken, um die Berufung nur noch in den Fällen zur Verfügung zu stellen, in denen es ihrem Zweck entsprechend von der Sache her angebracht ist. Vor diesem Hintergrund entwickelt der Autor die Zwecke der verwaltungsprozessualen Berufung - Verwirklichung von Einzelfallgerechtigkeit sowie Vereinheitlichung und Fortbildung des Rechts - als maßgebliche Auslegungskriterien für das Zulassungsrecht und durchleuchtet unter Zugrundelegung dieses Verständnisses eingehend die einzelnen Zulassungsgründe.

Im Ergebnis ist ein konzeptionelles Defizit von § 124 Abs. 2 Nr. 1 und 2 VwGO festzustellen. Durch die Kombination dieser Zulassungsgründe wurden weitreichende Kontroversen über ihren Inhalt und ihre Auslegung erzeugt, deren Bewältigung erhebliche Arbeitskraft der Gerichte gebunden hat. Dennoch, so die Bilanz aufgrund statistischer Erhebungen bei verschiedenen Oberverwaltungsgerichten, hat sich die Zulassungsberufung bewährt. Sowohl eine Entlastung der Gerichte als auch eine Beschleunigung der Verfahren zweiter Instanz sind eingetreten. Eine Gefährdung der Gerechtigkeit ist damit nicht verbunden, zumal die Zulassungsquote nicht unter der Erfolgsquote der Berufungen nach altem Recht liegt.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	15
Einleitung	21
Erster Teil: Rahmenbedingungen und Entwicklung der Zulassungsberufung	23
§ 1 Rechtstatsächliche Rahmenbedingungen	23
A. Geschäftsentwicklung bei den Oberverwaltungsgerichten	24
I. Zeitraum von 1975 bis 1983	24
II. Zeitraum von 1985 bis 1996	25
B. Verfahrensdauer	26
C. Ursachen und bisherige Lösungsvorschläge	30
§ 2 Beschränkung des Instanzenzugs durch das Erfordernis einer richterlichen Zulassung der Berufung	33
A. Entwicklung der Zulassungsberufung	34
I. Historie der richterlichen Rechtsmittelzulassung	34
II. Frühe Entwicklungen im Verwaltungsprozeß	36
III. Zulassungsbeschränkungen nach Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung	38
1. Ursprüngliche Fassung der Verwaltungsgerichtsordnung von 1960	39
2. Entwurf einer Verwaltungsprozeßordnung	39
3. Temporäre Entlastungsgesetze	40
4. Änderungen der Verwaltungsgerichtsordnung	41
a) 4. VwGOÄndG	41
b) Bundesratsinitiativen der Jahre 1991, 1994 und 1995	42
5. Zulassungsbeschränkungen in Sondervorschriften	43
B. Einführung einer allgemeinen Zulassungsberufung durch das 6. VwGOÄndG	44
I. Regierungsentwurf eines 6. VwGOÄndG	45
II. Stellungnahme des Bundesrates und Gegenäußerung der Bundesregierung	46
III. Beschlußempfehlung des Rechtsausschusses	47
C. Erneute Novellierung des Berufungsrechts durch das RmBereinVpG	49
I. Anlaß	49
II. Änderungen gegenüber der 6. VwGO-Novelle	50
D. Das Für und Wider einer richterlichen Zulassung der Berufung	54
E. Zusammenfassung	58
Zweiter Teil: Grundlagen	59
§ 3 Verfassungs- und europarechtliche Bezüge der Zulassungsberufung	59
A. Die Rechtsschutzgarantie des Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG	60
I. Vorüberlegungen	60
II. Instanzenzug	64
1. Richterliche Akte als „öffentliche Gewalt“ im Sinne von Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG?	64
a) Meinungsstand	65
b) Stellungnahme unter Berücksichtigung der Entstehungsgeschichte der Norm	69
2. Mehrstufiges Gerichtsverfahren aus Gründen effektiven Rechtsschutzes?	75
3. Ergebnis	76
III. Ausstrahlungswirkung des Effektivitätsgebots	76
1. Auswirkungen auf die gesetzgeberische Ausgestaltung des Rechtsmittelrechts?	77
2. Auswirkungen auf die Auslegung von Rechtsmittelvorschriften?	78
IV. Ergebnis	79
B. Rechtsstaatsprinzip und verwaltungsprozessuales Rechtsmittelrecht	79
I. Allgemeiner Justizgewährleistungsanspruch	80
II. Bestimmtheitsgebot und Zulassungsgründe	81
C. Rechtliches Gehör gemäß Art. 103 Abs. 1 GG	83
I. Anspruch auf gerichtlichen Rechtsschutz?	83
II. Vorgaben für die Auslegung der Zulassungsgründe	86
D. Gesetzlicher Richter gemäß Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG	87
E. Oberste Bundesgerichtshöfe gemäß Art. 95 Abs. 1 GG	90
F. Der allgemeine Gleichheitssatz gemäß Art. 3 Abs. 1 GG	92
I. Bindungen der Legislative	92
1. Systembindung contra gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum	92
2. Gleichheitssatz und Zulassungsgründe	95
II. Bindungen der Judikative	99
G. Verfahrensgarantien des Art. 6 Abs. 1 EMRK	100
H. Zusammenfassung	104
§ 4 Grundzüge des verwaltungsprozessualen Berufungsrechts	105
A. Zur Funktion der Berufung	105
I. Zwecksetzung der Rechtsmittel im allgemeinen: Konvergenzen	105
II. Funktion der Berufung	106
1. Rückgriff auf zivilprozessuale Rechtsmitteltheorien	107
2. Verständnis des Verwaltungsprozesses	111
a) Individualrechtsschutz	111
b) Rechtsvereinheitlichung und Rechtsfortbildung	112
III. Exkurs: Sonstige Rechtsmittel des Verwaltungsprozesses	113
1. Revision	113
2. Beschwerde	115
3. Antrag auf Zulassung der Berufung?	116
B. Die richterliche Rechtsmittelzulassung	118
I. Begriff und Abgrenzung zu anderen Rechtsmittelbeschränkungen	118
1. „Klassisches“ Zulassungssystem	118
2. Annahmesystem	119
3. Beschränkung durch Wertgrenzen	120
4. Konzeption des 6. VwGOÄndG und RmBereinVpG	120
II. Zweck der Rechtsmittelzulassung	122
1. Beschränkung des Rechtsmittelzugangs	122
2. Erweiterung des Rechtsmittelzugangs	123
III. Ergebnis	124
C. Folgerungen für die Ausgestaltung und Auslegung des Zulassungsrechts	124
I. Vorüberlegung: Keine Neubestimmung der Funktion der Berufung durch das Erfordernis einer richterlichen Zulassung	124
II. Ausgestaltungsdirektiven: Orientierung des Zulassungsverfahrens an der Funktion der Berufung	125
1. Verwirklichung von Einzelfallgerechtigkeit	125
2. Wahrung der Rechtseinheit und Fortbildung des Rechts	128
3. Regelungsmodell des § 124 Abs. 2 VwGO	128
III. Auslegungsdirektiven	130
D. Zusammenfassung	131
Dritter Teil: Die Zulassungsgründe im einzelnen	132
§ 5 Ernstliche Zweifel an der Richtigkeit des Urteils	132
A. Begriffsbestimmung	133
I. „Ernstliche Zweifel“	133
1. Bestandsaufnahme	133
a) Restriktives Verständnis	133
aa) Ausgangsposition	133
bb) Formulierungsvarianten	135
b) Extensives Verständnis	136
aa) Offene Erfolgsprognose	136
bb) Die Auffassung von Schenke	138
cc) Der Ansatz von Roth	138
c) Die Ansicht von Berkemann	140
d) Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 23. Juni 2000	141
e) Ergebnis	142
2. Eigenständige Bestimmung	142
a) Möglichkeit eines Rückgriffs auf gleichlautende Formulierungen?	142
aa) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO	143
bb) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von § 361 Abs. 2 Satz 2 AO, § 69 Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 1 FGO	146
cc) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von Art. 16 a Abs. 4 Satz 1 GG	147
dd) „Ernstliche Zweifel“ im Sinne von § 36 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG	149
b) Auslegung	150
aa) Wortlaut	150
bb) Systematik und Entstehungsgeschichte	152
cc) Zweck der Regelung	155
c) Ergebnis	157
II. „Richtigkeit des Urteils“	157
1. Bestandsaufnahme	157
a) Zweifel an der Richtigkeit der Urteilsbegründung	157
b) Zweifel an der Richtigkeit des Urteilsergebnisses	159
2. Stellungnahme	162
a) Wortlaut	162
b) Systematik	163
aa) Schlußfolgerungen aus dem Darlegungserfordernis	163
bb) Prüfungsumfang des Berufungsgerichts als Bezugspunkt	164
c) Entstehungsgeschichte	166
d) Zweck der Norm	166
e) Ergebnis	166
3. Einzelfragen	167
a) Analoge Anwendung des § 144 Abs. 4 VwGO?	167
b) Gewährleistung rechtlichen Gehörs	168
c) Prüfungsintensität	168
III. Zusammenfassende Begriffsbestimmung	170
B. Richtigkeit der Tatsachenfeststellungen	170
I. Meinungsstand	170
1. Beschränkung auf materielle Fehler	170
2. Zweifel auch aus tatsächlichen Gründen	171
II. Stellungnahme	172
1. Wortlaut	172
2. Systematik	173
a) Prüfungsumfang des Berufungsgerichts als Bezugspunkt	173
b) Spezialität des § 124 Abs. 2 Nr. 5 VwGO?	173
3. Entstehungsgeschichte	176
4. Exkurs: Auslegung des Zulassungsantrags	177
III. Ergebnis	179
C. Berücksichtigung neuen Vorbringens	179
I. Kategorisierung	180
II. Änderung der Sach- und Rechtslage	181
1. Meinungsstand	181
a) Beschränkung auf Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der erstinstanzlichen Entscheidung	181
b) Berücksichtigung nachträglicher Veränderungen	182
2. Stellungnahme	185
a) Wortlaut	185
b) Systematik	186
c) Entstehungsgeschichte	191
d) Zweck der Norm	191
e) Verfassungsrechtliche Implikationen	194
3. Beweismaß	195
4. Ergebnis	196
III. Neuer Tatsachenvortrag	196
1. Meinungsstand	197
a) Beschränkung auf erstinstanzlichen Vortrag	197
b) Berücksichtigung neuen Vortrags	198
2. Stellungnahme	201
a) Offener Textbefund	201
b) Systematische Einbettung des Zulassungsgrundes	201
aa) Prüfungsumfang des Berufungsgerichts als Bezugspunkt	201
bb) Folgen von Mitwirkungsdefiziten	202
cc) Einschränkung durch Darlegungsverpflichtung	206
c) Entlastung und Beschleunigung contra materielle Richtigkeit	206
d) Verfassungsrechtliche Implikationen	208
3. Ergebnis	210
D. Zusammenfassung	210
§ 6 Besondere tatsächliche oder rechtliche Schwierigkeiten der Rechtssache	211
A. Begriffsbestimmung	212
I. „Besondere Schwierigkeiten der Rechtssache“	212
1. Meinungsstand	212
a) Verwaltungsrechtsstreit „überdurchschnittlicher“ Schwierigkeit	212
b) Offene Erfolgsprognose	214
c) Auffassung des Bundesverfassungsgerichts	217
2. Eigenständige Bestimmung	218
a) Möglichkeit eines Rückgriffs auf gleichlautende Formulierungen?	218
aa) „Besondere Schwierigkeiten“ als negative Voraussetzungen einer Übertragung auf den Einzelrichter	218
bb) „Besondere Schwierigkeiten“ als negative Voraussetzungen eines Gerichtsbescheides	221
b) Auslegung	222
aa) Wortlaut	223
(1) „Besondere Schwierigkeiten“	223
(2) „Rechtssache“	223
bb) Systematik	226
(1) Begriff der Rechtssache in § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO	226
(2) Ausrichtung an der Funktion der Berufung	229
cc) Entstehungsgeschichte der Norm	231
c) Ergebnis	233
II. „Aufweisen“ der Schwierigkeiten	233
III. „Tatsächliche oder rechtliche“ Schwierigkeiten	234
1. „Tatsächliche“ Schwierigkeiten	235
2. „Rechtliche“ Schwierigkeiten	237
IV. Zusammenfassende Begriffsbestimmung	238
B. Einzelaspekte	238
I. Bindungswirkung einer Übertragung auf den Einzelrichter oder Entscheidung durch Gerichtsbescheid?	238
II. Entscheidungserheblichkeit	241
C. Zusammenfassung	242
§ 7 Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache	242
A. Begriffsbestimmung	243
I. Meinungsstand	243
II. Stellungnahme	244
1. Anknüpfung an gleichlautende Formulierungen	244
a) „Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache“ als Revisionszulassungsgrund	244
b) „Grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache“ als Berufungszulassungsgrund	246
2. Konkretisierung des Begriffs „grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache“	247
a) „Rechtssache“: Nur Rechts- oder auch Tatsachenfragen?	247
b) „Grundsätzliche Bedeutung“	251
c) Klärungsfähigkeit	253
d) Klärungsbedürftigkeit	255
aa) Klärung aus Gründen der Rechtsvereinheitlichung und Rechtsfortbildung	256
bb) Klärungsebenen	257
(1) Klärung durch Bundesverwaltungsgericht	257
(2) Klärung durch Oberverwaltungsgericht	258
III. Ergebnis	259
B. Einzelaspekte	260
I. Erneuter Klärungsbedarf	260
II. Ausgelaufenes und auslaufendes Recht	260
III. Grundsätzliche Bedeutung bei Vorliegen einer Rechtsprechungsdivergenz?	261
C. Zusammenfassung	263
§ 8 Divergenz	264
A. Begriffsbestimmung	265
I. Vorbemerkung	265
II. Bezugspunkte der Abweichung	266
1. Urteil des Verwaltungsgerichts	266
a) Abstrakter Rechts- oder Tatsachensatz	266
b) Aufstellen des Rechts- oder Tatsachensatzes	268
2. Entscheidung eines Divergenzgerichts	269
a) Divergenzgerichte	269
aa) Oberverwaltungsgericht	270
bb) Bundesverwaltungsgericht	272
cc) Bundesverfassungsgericht	273
dd) Gemeinsamer Senat der obersten Gerichtshöfe des Bundes	275
b) Divergenzentscheidungen	276
c) Aktueller Stand der Rechtsprechung	281
3. Identität der Rechts- bzw. Tatsachenfragen	282
III. Abweichung	283
IV. Beruhen auf der Abweichung	285
V. Ergebnis	287
B. Einzelaspekte	288
I. Nachträgliche Divergenz, insbesondere bei nachträglich geklärter Grundsatzfrage	288
II. Ergebnisrichtigkeit des divergierenden Urteils	290
C. Zusammenfassung	292
§ 9 Verfahrensmangel	293
A. Begriffsbestimmung	294
I. Vorbemerkung	294
II. Verfahrensmangel	295
1. Begriff	295
2. Abgrenzung zu materiell-rechtlichen Mängeln	297
3. Fallgruppen	299
a) Mängel im Verfahren vor Urteilserlaß	300
aa) Verletzung des rechtlichen Gehörs	300
(1) Allgemeines: Verfassungsrechtliche und einfachgesetzliche Ausprägung des rechtlichen Gehörs	300
(2) Einzelaspekte	301
(a) Verstoß gegen das Recht auf Information	301
(b) Verstoß gegen das Recht auf Äußerung	302
(c) Verstoß gegen das Recht auf Berücksichtigung	305
bb) Mängel bei der Aufklärung des Sachverhalts	307
b) Mängel bei der Besetzung des Gerichts	309
aa) Mitwirkung von hauptamtlichen und nicht hauptamtlichen Richtern	309
bb) Maßnahmen der Geschäftsverteilung	311
cc) Ausschließung und Ablehnung von Gerichtspersonen	314
dd) Mängel bei der Übertragung auf den Einzelrichter	317
III. Der Beurteilung des Berufungsgerichts unterliegend	319
1. Verlust des Rügerechts, § 173 Satz 1 VwGO i.V. mit §§ 295, 534 ZPO	320
2. Unanfechtbare Vorentscheidungen, § 173 Satz 1 VwGO i.V. mit § 512 ZPO	323
a) Allgemeines	323
b) Einzelne Problembereiche	326
aa) Übertragung auf den Einzelrichter	326
bb) Beschlüsse über die Ablehnung von Gerichtspersonen	327
IV. Geltendmachung des Verfahrensmangels	330
V. Vorliegen des Verfahrensmangels	331
VI. Beruhen auf dem Verfahrensmangel	332
1. Entscheidungserheblichkeit	332
2. Entbehrlichkeit der Beruhensprüfung gemäß § 138 VwGO	332
VII. Korrektiv: Ergebnisrichtigkeit des Urteils	336
B. Zusammenfassung	338
Vierter Teil: Würdigung des gesetzgeberischen Regelungsmodells	339
§ 10 Kritische Würdigung der Zulassungsgründe	339
A. Das konzeptionelle Defizit der am Individualinteresse orientierten Zulassungsgründe	340
B. Am Allgemeininteresse orientierte Zulassungsgründe	343
§ 11 Auswirkungen der Zulassungsberufung	345
A. Geschäftsentwicklung	345
B. Verfahrensdauer	347
C. Fazit	348
Schlußbetrachtung	350
Nachweis der Rechtsprechung der Oberverwaltungsgerichte zur Rechtsmittelzulassung (§§ 124, 124 a, 146 VwGO)	353
Literaturverzeichnis	367
Sachverzeichnis	386

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