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Haftungsprobleme bei informellem Verwaltungshandeln
Zur Haftpflicht in den verwaltungsrechtlichen Anbahnungsverhältnissen
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 949
(2004)
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Abstract
Das informelle Verwaltungshandeln beschäftigt die Rechtswissenschaft seit längerem, ohne daß die von ihm aufgeworfenen Rechtsfragen auch nur annähernd abschließend beantwortet worden wären. Martin Kellner untersucht in seiner Arbeit die haftungsrechtliche Seite der Kooperationsbeziehungen zwischen Verwaltung und Bürger.Verwaltung und Bürger wirken etwa vor der Erteilung einer Genehmigung oder vor dem Erlaß einer nachträglichen Anordnung nach dem Immissionsschutzrecht informell zusammen. In dieser Phase nehmen die Kooperationspartner häufig bereits erhebliche Vermögensaufwendungen im Vertrauen auf das Zustandekommen eines konsentierten Verwaltungsaktes, eines Verwaltungsvertrages oder einer Absprache vor. Diese Aufwendungen erweisen sich als entwertet, wenn die Kooperation fehlschlägt. Fällt der Grund für das Fehlschlagen in den Verantwortungsbereich einer Partei, stellt sich die Frage, ob der geschädigte Teil von seinem Gegenüber Schadensersatz verlangen kann. Zur Beantwortung dieser Frage untersucht der Autor die Schadensersatzpflicht innerhalb öffentlich-rechtlicher Sonderverbindungen und entwickelt aus dem von Treu und Glauben geschützten Verhandlungsvertrauen ein originär öffentlich-rechtliches Haftungsinstitut. Diese Vorgehensweise ermöglicht die systematische Offenlegung der öffentlich-rechtlichen Haftungsprinzipien.Besondere Aktualität gewinnt die Arbeit aufgrund des Schuldrechtsmodernisierungsgesetzes. Die Auswirkungen dieser zivilrechtlichen Reform auf das öffentliche Haftungsrecht werden ausführlich erörtert und die bislang zumeist unreflektierte Übernahme privatrechtlicher Bestimmungen in das Öffentliche Recht kritisch überprüft.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 5 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
| § 1 Einleitung: Das informelle Verwaltungshandeln in den haftungsrechtlich relevanten Lagen | 11 | ||
| I. Das informelle Verwaltungsrecht | 13 | ||
| II. Die haftungsrechtlich relevante Ausgangslage | 18 | ||
| III. Der Gang der Untersuchung | 20 | ||
| § 2 Die zivilrechtliche Haftung bei Vertragsverhandlungen | 22 | ||
| I. Die dogmatischen Erklärungsansätze | 23 | ||
| 1. Rechtsgrundlage mittels Gesamtanalogie | 24 | ||
| 2. Die Lehre vom Verhandlungsverhältnis | 27 | ||
| a) Das Rechtsverhältnis der Vertragsverhandlungen | 27 | ||
| b) Die culpa in contrahendo als Vertrauenshaftung | 29 | ||
| c) Nähere dogmatische Charakterisierung der privatrechtlichen Vertrauenshaftung | 31 | ||
| d) Die Theorie vom einheitlichen Schutzpflichtverhältnis | 32 | ||
| 3. Ergebnis | 35 | ||
| II. Die Fallgruppen der zivilrechtlichen Haftung | 35 | ||
| 1. Die Sicherungspflichten für vertragsfremde Güter | 37 | ||
| 2. Der Abbruch der Vertragsverhandlungen | 40 | ||
| 3. Der unwirksame Vertragsschluß | 43 | ||
| 4. Der Schutz vor inhaltlich nachteiligen Verträgen | 44 | ||
| III. Der Umfang der Haftung | 46 | ||
| IV. Ergebnis | 48 | ||
| § 3 Die dogmatische Verortung des informellen Verwaltungshandelns im Verwaltungsrechtsverhältnis | 49 | ||
| I. Die Grundlagen der Rechtsverhältnislehre | 51 | ||
| 1. Das Rechtsverhältnis als Grundeinheit einer allgemeinen Rechtslehre | 51 | ||
| a) Das Allgemeine Rechtsverhältnis | 51 | ||
| b) Das Besondere Rechtsverhältnis | 53 | ||
| 2. Die Bedeutung der Rechtsverhältnislehre für die Verwaltungsrechtsdogmatik | 56 | ||
| a) Die Erfassung der Zeitdimension | 56 | ||
| b) Die Berücksichtigung einer Mitwirkung des Bürgers | 58 | ||
| c) Die dogmatische Leistungsfähigkeit im Einzelfall | 60 | ||
| d) Folgerungen | 63 | ||
| II. Das Besondere Rechtsverhältnis des konsensualen Verwaltungshandelns | 63 | ||
| 1. Das Prinzip von Treu und Glauben im Öffentlichen Recht | 64 | ||
| a) Die Anwendbarkeit des Grundsatzes im Öffentlichen Recht | 64 | ||
| b) Die ungeschriebenen Anwendungsmodalitäten | 66 | ||
| 2. Das Verwaltungsrechtsverhältnis bei informellem Verwaltungshandeln | 71 | ||
| a) Die Anwendbarkeit des Grundsatzes von Treu und Glauben auf informelle Kontakte zwischen Verwaltung und Bürger | 71 | ||
| aa) Die Gleichordnung der Parteien | 71 | ||
| bb) Die Interessenverflechtung | 75 | ||
| cc) Die Freiwilligkeit des Kontaktes | 78 | ||
| b) Gegenüberlegungen | 79 | ||
| aa) Der fehlende Rechtsbindungswille | 79 | ||
| bb) Die Grundrechtspositionen des Privaten | 80 | ||
| c) Ergebnis | 82 | ||
| 3. Die Sanktionierung von Pflichtverstößen: Begründung einer Rechtsverhältnishaftung | 82 | ||
| a) Die Konstruktion der Schadensersatzpflicht | 83 | ||
| b) Die dogmatische Einordnung der Haftung wegen culpa in contrahendo beim Verwaltungsvertrag | 85 | ||
| aa) Das Machtgefälle beim öffentlich-rechtlichen Vertragsschluß | 88 | ||
| bb) Die materielle Austauschbarkeit von Verwaltungsakt, Verwaltungsvertrag und Absprache | 89 | ||
| cc) Das verfassungsrechtliche Gebot einer haftungsrechtlichen Gleichbehandlung | 93 | ||
| dd) Die Perspektive der Rechtsverhältnislehre | 96 | ||
| c) Gegenüberlegungen | 97 | ||
| aa) Der Schutz des Bürgers durch den Gesetzesvorbehalt | 97 | ||
| bb) Der Schutz des Staates vor einer „Überhaftung“ | 103 | ||
| III. Ergebnis | 104 | ||
| § 4 Das Rechtsverhältnis des informalen Verwaltungshandelns als Ordnungsrahmen für Rechte und Pflichten: Konkretisierungen | 106 | ||
| I. Die beidseitigen Bindungen aus Treu und Glauben | 107 | ||
| 1. Der flexible Verhaltensmaßstab | 107 | ||
| 2. Die Formulierung von Fallgruppen | 109 | ||
| a) Die Sicherungspflichten für verhandlungsfremde Güter | 111 | ||
| aa) Die tatsächliche Ausgangslage | 111 | ||
| bb) Die normative Ausgangslage | 112 | ||
| cc) Der Sonderfall verwaltungsrechtlicher culpa in contrahendo | 114 | ||
| dd) Folgerungen | 115 | ||
| b) Der Abbruch der informalen Verhandlungen | 116 | ||
| aa) Relativierung wegen des fehlenden Rechtsbindungswillens der Parteien | 117 | ||
| bb) Relativierung wegen der Privatautonomie des Privaten | 118 | ||
| cc) Relativierung wegen der Letztentscheidungskompetenz der Verwaltung im mehrpoligen Verwaltungsrechtsverhältnis | 120 | ||
| dd) Folgerungen | 126 | ||
| c) Die Verzögerung des Verhandlungsverlaufs | 127 | ||
| d) Der Schutz vor unwirksam konsentierten Vereinbarungen | 130 | ||
| aa) Die allgemeinen Regeln der Fallgruppe | 131 | ||
| bb) Insbesondere für die Absprache | 132 | ||
| cc) Insbesondere für den Verwaltungsakt | 132 | ||
| dd) Insbesondere für den Verwaltungsvertrag | 134 | ||
| e) Der Schutz vor inhaltlich nachteiligen Vereinbarungen | 136 | ||
| aa) Insbesondere für die Absprache | 137 | ||
| bb) Insbesondere für den Verwaltungsakt | 138 | ||
| cc) Insbesondere für den Verwaltungsvertrag | 141 | ||
| dd) Folgerungen | 144 | ||
| 3. Ergebnis | 144 | ||
| II. Die spezifischen Bindungen der öffentlichen Verhandlungspartei | 145 | ||
| 1. Das methodische Vorgehen | 145 | ||
| a) Das Recht der Amtspflichtverletzungen | 147 | ||
| b) Die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes als konkretisiertes Verfassungsrecht | 149 | ||
| c) Die Integration der verfassungsrechtlichen Pflichten in das Verwaltungsrechtsverhältnis | 150 | ||
| 2. Die einzelnen Verfassungsvorgaben | 152 | ||
| a) Die Grundrechte | 152 | ||
| b) Das Sozialstaatsprinzip | 156 | ||
| c) Das Rechtsstaatsprinzip | 157 | ||
| aa) Das Legalitätsprinzip | 158 | ||
| bb) Vorhersehbarkeit und Vertrauensschutz | 161 | ||
| 3. Folgerungen | 163 | ||
| III. Ergebnis | 164 | ||
| § 5 Tatbestand, Rechtsfolge und Durchsetzung des Ersatzanspruchs: Die Struktur der Rechtsverhältnishaftung | 165 | ||
| I. Die Haftungsvoraussetzungen | 165 | ||
| 1. Das haftungsbewehrte Verwaltungsrechtsverhältnis | 166 | ||
| a) Der sachliche Anwendungsbereich | 166 | ||
| b) Der zeitliche Anwendungsbereich | 167 | ||
| 2. Die schädigende Schutzpflichtverletzung | 171 | ||
| a) Die beidseitigen Schutzpflichten aus dem allgemeinen Grundsatz von Treu und Glauben | 171 | ||
| aa) Der Vertrauenstatbestand | 172 | ||
| bb) Das Vertrauensverhalten | 173 | ||
| cc) Die Vertrauensverletzung | 175 | ||
| b) Die spezifischen Schutzpflichten der öffentlichen Verhandlungspartei | 176 | ||
| 3. Das Verschulden | 177 | ||
| a) Der Verschuldensmaßstab | 177 | ||
| aa) Der Verschuldensmaßstab für die private Verhandlungspartei | 180 | ||
| bb) Der Verschuldensmaßstab für die öffentliche Verhandlungspartei | 181 | ||
| cc) Folgerungen | 183 | ||
| b) Die Verantwortlichkeit für fremdes Verschulden | 183 | ||
| aa) Das Zurechnungsprinip | 184 | ||
| bb) Die Folgen für die Parteien der Rechtsverhältnishaftung | 186 | ||
| cc) Der Verschuldensmaßstab für Gehilfenverhalten | 188 | ||
| II. Die Rechtsfolge der Rechtsverhältnishaftung | 190 | ||
| 1. Der Anspruchsinhalt | 190 | ||
| a) Der Ersatz des negativen Interesses | 190 | ||
| aa) Die allgemeinen Grundsätze | 191 | ||
| bb) Die Verletzung abschlußbezogener Pflichten | 192 | ||
| cc) Die Verletzung inhaltsbezogener Pflichten | 194 | ||
| dd) Die Verletzung spezifischer Pflichten der öffentlichen Verhandlungspartei | 197 | ||
| ee) Folgerungen | 197 | ||
| b) Fragen der konkreten Schadensbestimmung | 198 | ||
| aa) Die Zurechenbarkeit privater Aufwendungen | 198 | ||
| bb) Die Quantifizierung des verwaltungsseitigen Schadens | 199 | ||
| 2. Die Berücksichtigung eines Mitverschuldens des Geschädigten | 203 | ||
| III. Die Verjährung des Ersatzanspruchs | 205 | ||
| 1. Verjährungsfrist kraft Gewohnheitsrechts | 207 | ||
| a) Die tatsächliche Rechtsausübung | 208 | ||
| b) Die Rechtsüberzeugung der Adressaten | 209 | ||
| c) Ergebnis | 210 | ||
| 2. Verjährungsfrist durch Analogie | 211 | ||
| a) Die planwidrige Regelungslücke | 211 | ||
| b) Die vergleichbare Interessenlage | 212 | ||
| 3. Ergebnis | 214 | ||
| IV. Die Beweislastverteilung | 214 | ||
| V. Das Verhältnis der Rechtsverhältnishaftung zu der Haftung aus Delikt | 216 | ||
| 1. Das Konkurrenzverhältnis zur deliktsrechtlichen Haftung des Bürgers | 216 | ||
| 2. Das Konkurrenzverhältnis zum Amtshaftungsanspruch | 218 | ||
| 3. Ergebnis | 221 | ||
| VI. Rechtsschutzfragen | 221 | ||
| § 6 Zusammenfassung in zehn Thesen | 228 | ||
| I. Die allgemeine Rechtsverhältnislehre | 228 | ||
| II. Die Anbahnungsrechtsverhältnisse | 228 | ||
| III. Die Verwaltungsrechtsverhältnishaftung | 229 | ||
| Literaturverzeichnis | 230 | ||
| Sachwortverzeichnis | 261 |