Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem

Christian Ley

doi:10.3790/978-3-428-52237-8

Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem

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Ley, C. (2006). Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8

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Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem

Ley, Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1044

(2006)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-52237-8
978-3-428-12237-0 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8
Edition: 1
Language: German
Pages: 334
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

Pricing

Institution: € 136.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 89.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Ausgehend vom Präzedenzfall des Ministererlaubnisverfahrens gem. § 42 GWB im Fusionsfall E.ON/Ruhrgas AG im Jahr 2002, stellt sich der Verfasser einer im Laufe des Verfahrens aufgeworfenen verfassungsrechtlich entscheidenden Frage: Wer ist der verfassungsrechtlich rechtmäßig berufene Vertreter eines aus privaten Gründen befangenen Bundesministers als Leiter einer obersten Bundesbehörde in einem Verwaltungsverfahren?

Im Gang der Arbeit zeigt Christian Ley das bestehende verfassungsrechtliche Dilemma auf, das sich aus dem Widerstreit von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergibt, wenn der befangene Bundesminister als Entscheider aus dem Verfahren und dadurch zugleich als Verantwortlichkeitsadressat für das Parlament ausscheidet. Nach ausführlicher Auseinandersetzung mit Lösungsmöglichkeiten de lege lata kommt der Autor zu dem Ergebnis der Unauflösbarkeit dieses Konflikts nach geltendem Recht und entwickelt einen abschließenden Vorschlag für eine Behebung des verfassungsrechtlichen Dilemmas.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	7
Inhaltsübersicht	9
Inhaltsverzeichnis	11
Einleitung	19
Der Auslöser der Arbeit	19
Das Grundsätzliche und die Aktualität der Fragestellung	20
Der Gang der Arbeit	22
Kapitel 1: Das Ministererlaubnisverfahren E.ON AG/Ruhrgas Aktiengesellschaft als Präzedenzfall	24
§ 1 Die beteiligten Unternehmen des Zusammenschlusses und ihre wirtschaftliche Bedeutung vor und nach der Fusion	24
I. Überblick über den Fusionspartner E.ON AG	25
II. Überblick über den Fusionspartner Ruhrgas Aktiengesellschaft	26
III. Überblick über die (ehemalige) Aktionärsstruktur der Ruhrgas Aktiengesellschaft	27
IV. Die Stellung des fusionierten Konzerns	29
§ 2 Chronologische Darstellung der wesentlichen Schritte auf dem Weg zur Fusion	30
§ 3 Grundsätzliche Entscheidungszuständigkeit im Fall des § 42 Abs. 1 GWB	34
Kapitel 2: Der befangene Bundesminister im Verwaltungsverfahren	40
§ 4 Unbefangenheit im Verwaltungsverfahren als Verfassungsgebot	40
I. Wurzeln des Unbefangenheitsgrundsatzes in der Judikative	40
II. Unbefangenheitsgebot als gemeinsames Rechtsprinzip in den Staaten des heutigen Europas	41
III. Bedeutung und Ausprägung der Befangenheitsregeln im deutschen Verwaltungsrecht	44
1. Das Verbot des Mitwirkens befangener Amtsträger an Entscheidungen im deutschen Gesetzesrecht	44
a) Regelungen auf der Gemeindeebene	44
b) Weitere gesetzliche Regelungen zur Sicherstellung der Unbefangenheit	45
2. Kodifikation des Unbefangenheitsgrundsatzes in den §§ 20, 21 des Verwaltungsverfahrensgesetzes von 1976	46
a) Verfassungsrechtliche Grundlagen des Gebots der Unbefangenheit	47
aa) Etymologie und Begriffsabgrenzung	47
bb) Telos des (Verwaltungs-)Verfahrensrechts und die ratio der §§ 20, 21 VwVfG	48
cc) Verfassungsrechtliche Vorgaben des Unbefangenheitsprinzips und ihre einfachgesetzliche Umsetzung in den §§ 20, 21 VwVfG	51
(1) Die Grundrechte als Grundlage	52
(a) Die Menschenwürde	53
(b) Der Gleichheitssatz	55
(c) Weitere Grundrechte	55
(2) Die Grundsätze des Berufsbeamtentums als Grundlage	57
(3) Das Demokratieprinzip als Grundlage	58
(4) Das Rechtsstaatsprinzip als Grundlage	59
§ 5 Die Rechtsfolgen der §§ 20, 21 VwVfG	62
I. Rechtsfolgen für den befangenen Amtsträger	62
II. Rechtsfolgen für die vorgenommene Handlung bei Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot	69
§ 6 Die Voraussetzungen und Folgen der §§ 20, 21 VwVfG sowie ihre Geltung im Falle des befangenen Bundesministers	72
I. Voraussetzungen des Mitwirkungsverbots	72
1. Tätigwerden in einem Verwaltungsverfahren	72
2. Handeln für eine Behörde – Adressatenkreis der §§ 20, 21 VwVfG	73
3. Das Kausalitätserfordernis	75
4. Das Verhältnis von § 20 zu § 21 VwVfG	77
5. Überblick über die Regelungen der §§ 20, 21 VwVfG im einzelnen	77
II. Das Ministererlaubnisverfahren gem. § 42 GWB als Verwaltungsverfahren und die Anwendbarkeit der §§ 20, 21 VwVfG	80
III. Ausschluß des Bundesministers Dr. Müller im Ministererlaubnisverfahren E.ON/Ruhrgas aufgrund Befangenheit bzw. Besorgnis der Befangenheit	81
1. Bedenken gegen die unbefangene Entscheidung in der Person des Bundeswirtschaftsministers	82
2. Rechtliche Bewertung der geäußerten Vorwürfe und Rechtsfolge	84
§ 7 Zusammenfassung	87
Kapitel 3: Demokratische Legitimation und Ministerverantwortlichkeit im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland	89
§ 8 Demokratische Legitimation als Verfassungsforderung	89
I. Das Böckenförde-Modell	90
1. Der Grundsatz	91
2. Formen der demokratischen Legitimation	91
a) Funktionelle und institutionelle demokratische Legitimation	91
b) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation	92
c) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation	94
d) Verhältnis von organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation	94
II. Widerhall des Modells in der Rechtsprechung	95
1. BVerfGE vom 10.12.1974 – Gemeindeordnung Schleswig-Holstein	96
2. BVerfGE vom 15.02.1978 – Bildung von Bezirksvertretungen in Nordrhein-Westfalen	97
3. BVerfGE vom 08.08.1978 – Kalkar	99
4. VGH NRW vom 15.09.1986 – Arbeitnehmer-Mitbestimmung	99
5. BVerfGE vom 01.10.1987 – Besetzung von Untersuchungsausschüssen	100
6. BVerfGE vom 31.10.1990 – Ausländerwahlrecht zu Bezirksversammlungen	101
7. BVerfGE vom 24.05.1995 – Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein	102
8. StGH Bremen vom 15.01.2002 – Bremer Beleihungsgesetz	103
9. BVerwGE vom 17.12.1997 – Lippeverbandsgesetz und Emschergenossenschaftsgesetz	105
10. BVerfGE vom 05.12.2002 – Lippeverbandsgesetz und Emschergenossenschaftsgesetz	108
III. Die kritische Auseinandersetzung mit dem Böckenförde-Modell und seinem Widerhall in der Rechtsprechung durch die Literatur	111
1. Die Kritik Kleins	112
2. Die Kritik Brydes	112
3. Die Kritik Rinkens	114
4. Die Kritik Battis/Kerstens	115
5. Die Kritik Fisahns	116
6. Die Kritik Blankes	117
7. Die Kritik Emdes	118
8. Die Kritik Kluths	119
IV. Das Erfordernis demokratischer Legitimation im Grundgesetz	120
1. Das Prinzip der Volkssouveränität im Grundgesetz	120
2. Demokratie als Staatsform nach dem Grundgesetz	121
3. Mittelbare Demokratie und repräsentative Demokratie im parlamentarischen Regierungssystem	124
a) Das parlamentarische Regierungssystem	124
b) Die mittelbare Demokratie	125
c) Die repräsentative Demokratie	126
4. Legitimationsobjekt	127
5. Legitimationssubjekt	128
6. Die Legitimationsnotwendigkeit	131
7. Auseinandersetzung mit der an dem Legitimationsmodell geübten Kritik	133
8. Zwischenergebnis zur Frage des Böckenförde-Modells als Ausfluß des Demokratieprinzips im verfassungsrechtlichen System	144
§ 9 Die Ministerverantwortlichkeit im Spiegel des Demokratiegebots	145
I. Hierarchische Struktur der Staatsorganisation	147
1. Hierarchie als verfassungsrechtlicher Grundtyp der Ministerialverwaltung	147
2. Organisation und Hierarchie innerhalb der Regierung	149
3. Organisation und Hierarchie innerhalb der Ministerien	153
II. Die Ministerverantwortlichkeit	158
1. Der Bundesminister in seiner Beziehung zum Parlament	158
a) Demokratische Legitimation der Bundesminister	158
b) Die Grundsätze der Ministerverantwortlichkeit	159
aa) Historische Wurzeln der Ministerverantwortlichkeit – Entwicklung in Großbritannien und Frankreich und Ableitungen daraus für Deutschland	159
bb) Die Ministerverantwortung im parlamentarischen Regierungssystem grundgesetzlicher Prägung	165
cc) Das Parlament als kontrollierender Widerpart des Bundesministers	167
dd) Der Bundesminister als kontrollierter Widerpart des Parlaments im Sinne einer parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit?	169
ee) Ministerverantwortlichkeit und Verschuldensprinzip	175
2. Ausgestaltung der Ministerverantwortlichkeit – Kontrollmöglichkeiten des Parlaments	177
a) Überblick über die Kontrollrechte	177
b) Verantwortung als Anspruch	178
c) Aktualisierung der Ministerverantwortlichkeit vor einem „Staatsgerichtshof“?	178
d) Die Sichtbarmachung von Verantwortlichkeit durch die Kontrollmöglichkeiten des Parlaments im einzelnen	179
aa) Art. 67 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 2 GG	180
bb) Art. 68 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 2 GG	181
cc) Art. 43 Abs. 1 GG	182
dd) Art. 44 Abs. 1 GG i.V.m. PUAG	186
ee) Art. 45 GG und Art. 45a GG	189
ff) Art. 45b GG i.V.m. WBeauftrG, §§ 113 ff. GOBT	189
gg) Art. 45c GG i.V.m. Art. 17 GG i.V.m. PetAG u. §§ 108 ff. GOBT	190
hh) Kontrolle der Finanzplanung, Art. 110, 114 Abs. 1 GG	191
ii) Geschäftsordnungsmäßige Fragerechte	193
jj) Tadels- und Mißbilligungsbeschlüsse	196
kk) Entlassungsvoten	197
e) Kontrollrechte als Ausdruck rechtlicher Verantwortlichkeit?	198
f) Wirkungslosigkeit der Kontrollmöglichkeiten?	198
3. Exemplarischer Überblick über das Ausscheiden von Bundesministern aus der Regierungstätigkeit im Laufe der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages als Indiz für die Existenz der Ministerverantwortlichkeit in der politischen Wirklichkeit	200
§ 10 Verfassungsrechtlich gerechtfertigte Sonderkonstellationen im Hinblick auf das Erfordernis demokratischer Legitimation und parlamentarische Ministerverantwortlichkeit	204
I. Die Rechtsprechung als Ausnahme und ihre Rechtfertigung	205
1. Die Weisungsfreiheit der Rechtsprechung	205
2. Rechtfertigung aufgrund Art. 97 Abs. 1, 92 GG	206
II. Die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien als Ausnahme und ihre Rechtfertigung	207
1. Die Weisungsfreiheit der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien	207
2. Rechtfertigung aufgrund Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG	208
3. Rechtfertigung aufgrund Art. 5 GG	209
III. Das Bundeskartellamt als Ausnahme und ihre Rechtfertigung	211
1. Die Weisungsfreiheit des Bundeskartellamtes	211
2. Rechtfertigung aufgrund Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG	212
3. Rechtfertigung in Anlehnung an Art. 97 Abs. 1, 92 GG	213
§ 11 Schlußbetrachtung	216
Kapitel 4: Der befangene Bundesminister im Spannungsfeld zwischen Demokratieprinzip und Rechtsstaatsgebot	221
§ 12 Das Spannungsfeld	221
I. Gesetzmäßig berufener Vertreter des Bundesministers bei der Entscheidung nach § 42 GWB	222
1. Notwendigkeit der Suche nach einer normierten Vertreterbestimmung – oder Zuständigkeit qua ministerieller Weisung?	222
2. Grundsätzlich anzuwendendes Normenregime im Falle der Ministervertretung bei einer Entscheidung nach § 42 Abs. 1 GWB	224
3. Die Ministererlaubnis nach § 42 Abs. 1 GWB in grundsätzlicher Analyse als Handlung des Bundesministers „in der Regierung“ oder als „Leiter einer obersten Bundesbehörde“ i.S.d. § 14 GOBReg	228
a) Wortlautargument aus der Überschrift des § 42 GWB?	228
b) Die Doppelstellung des Bundesministers bei der Vornahme von Amtshandlungen und ihre maßgeblichen Abgrenzungskriterien	229
aa) Übertragbarkeit von anerkannten Einzelfällen?	231
bb) Die „institutionelle Sichtweise“ als maßgeblicher Definitionsansatz?	232
cc) Der Begriff des „Politischen“ als maßgebliches Abgrenzungskriterium?	234
II. Verfassungsrechtliche (Un-)Zulässigkeit der Vertretung des befangenen Bundesministers im Falle des § 42 Abs. 1 GWB durch den beamteten Staatssekretär gem. § 6 GGO i.V.m. § 14 Abs. 3 GOBReg	239
1. Die Entwicklung der Rechtsstellung des beamteten Staatssekretärs	239
2. Der Staatssekretär als politischer Beamter – Existenz einer eigenen parlamentarischen Verantwortlichkeit?	242
III. Zwischenergebnis und Ausblick	248
§ 13 Lösungsansätze de lege/de constitutione lata	249
I. Aufrechterhaltung der parlamentarischen Verantwortlichkeit des vertretenen Bundesministers	250
1. Korrigierende Interpretation der Befangenheits- und Vertretungsbestimmungen vor dem Hintergrund des Demokratiegebots	251
2. (Fort-)Bestehen der parlamentarischen Verantwortlichkeit des befangenen Bundesministers	258
II. „Stellvertretung“ oder „Ersetzung“ des befangenen Amtswalters – materiell-rechtliche Unterscheidbarkeit und terminologische Konsequenz	263
III. „Stellvertretung“ des befangenen Bundesministers als Leiter einer obersten Bundesbehörde durch Zuweisung an den Parlamentarischen Staatssekretär gem. § 6 Abs. 1 S. 2 GGO i.V.m. §§ 14 Abs. 3, 14a GOBReg?	267
1. Der entwicklungsgeschichtliche Hintergrund	267
2. Die heutige rechtliche Stellung der Parlamentarischen Staatssekretäre	268
IV. Stellvertretung durch die Bundesregierung oder einzelne ihrer Mitglieder?	275
1. Stellvertretung durch einen Ministerkollegen?	275
a) Vertretungsregelung in § 42 GWB?	275
b) Vertretung gem. § 14 Abs. 1 GOBReg analog?	277
2. Stellvertretung durch den Bundeskanzler?	278
3. Stellvertretung durch die Bundesregierung als Kollegialorgan?	282
V. Verfassungsrechtlich gerechtfertigte Existenz eines ministerialfreien- und parlamentsfreien Raumes?	285
1. Vorliegen eines „ministerial- und parlamentsfreien“ Raumes im Falle der Befangenheit des Bundesministers in seiner Funktion als Ressortchef	286
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die Existenz des „ministerialfreien“ Raumes?	287
VI. Zwischenergebnis	292
§ 14 Lösungsmöglichkeiten de lege/de constitutione ferenda	293
I. Ersetzung des befangenen Bundesministers durch den parlamentarisch verantwortlichen Parlamentarischen Staatssekretär	293
1. Verfassungsänderung in Anlehnung an das baden-württembergische und bayerische Modell	293
a) Kritische Bewertung des baden-württembergischen und bayerischen Modells	300
2. Verfassungsänderung in Anlehnung an das Modell des österreichischen Verfassungsrechts und § 16 GORReg 1924	302
a) Kritische Bewertung des in Anlehnung an das gegenwärtige österreichische System und § 16 GORReg 1924 entwickelten Lösungsvorschlags	306
II. Ersetzung des befangenen Bundesministers durch einen Ministerkollegen	306
1. Kritische Bewertung des Vorschlags der Vertretung durch einen Ministerkollegen	307
§ 15 Abschließende Überlegungen und Änderungsvorschlag	309
Zusammenfassung der Ergebnisse	312
Literaturverzeichnis	315
Sachregister	331

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