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Ley, C. (2006). Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8
Ley, Christian. Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8
Ley, C (2006): Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8
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Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1044
(2006)
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Abstract
Ausgehend vom Präzedenzfall des Ministererlaubnisverfahrens gem. § 42 GWB im Fusionsfall E.ON/Ruhrgas AG im Jahr 2002, stellt sich der Verfasser einer im Laufe des Verfahrens aufgeworfenen verfassungsrechtlich entscheidenden Frage: Wer ist der verfassungsrechtlich rechtmäßig berufene Vertreter eines aus privaten Gründen befangenen Bundesministers als Leiter einer obersten Bundesbehörde in einem Verwaltungsverfahren?Im Gang der Arbeit zeigt Christian Ley das bestehende verfassungsrechtliche Dilemma auf, das sich aus dem Widerstreit von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergibt, wenn der befangene Bundesminister als Entscheider aus dem Verfahren und dadurch zugleich als Verantwortlichkeitsadressat für das Parlament ausscheidet. Nach ausführlicher Auseinandersetzung mit Lösungsmöglichkeiten de lege lata kommt der Autor zu dem Ergebnis der Unauflösbarkeit dieses Konflikts nach geltendem Recht und entwickelt einen abschließenden Vorschlag für eine Behebung des verfassungsrechtlichen Dilemmas.
Table of Contents
| Section Title | Page | Action | Price |
|---|---|---|---|
| Vorwort | 7 | ||
| Inhaltsübersicht | 9 | ||
| Inhaltsverzeichnis | 11 | ||
| Einleitung | 19 | ||
| Der Auslöser der Arbeit | 19 | ||
| Das Grundsätzliche und die Aktualität der Fragestellung | 20 | ||
| Der Gang der Arbeit | 22 | ||
| Kapitel 1: Das Ministererlaubnisverfahren E.ON AG/Ruhrgas Aktiengesellschaft als Präzedenzfall | 24 | ||
| § 1 Die beteiligten Unternehmen des Zusammenschlusses und ihre wirtschaftliche Bedeutung vor und nach der Fusion | 24 | ||
| I. Überblick über den Fusionspartner E.ON AG | 25 | ||
| II. Überblick über den Fusionspartner Ruhrgas Aktiengesellschaft | 26 | ||
| III. Überblick über die (ehemalige) Aktionärsstruktur der Ruhrgas Aktiengesellschaft | 27 | ||
| IV. Die Stellung des fusionierten Konzerns | 29 | ||
| § 2 Chronologische Darstellung der wesentlichen Schritte auf dem Weg zur Fusion | 30 | ||
| § 3 Grundsätzliche Entscheidungszuständigkeit im Fall des § 42 Abs. 1 GWB | 34 | ||
| Kapitel 2: Der befangene Bundesminister im Verwaltungsverfahren | 40 | ||
| § 4 Unbefangenheit im Verwaltungsverfahren als Verfassungsgebot | 40 | ||
| I. Wurzeln des Unbefangenheitsgrundsatzes in der Judikative | 40 | ||
| II. Unbefangenheitsgebot als gemeinsames Rechtsprinzip in den Staaten des heutigen Europas | 41 | ||
| III. Bedeutung und Ausprägung der Befangenheitsregeln im deutschen Verwaltungsrecht | 44 | ||
| 1. Das Verbot des Mitwirkens befangener Amtsträger an Entscheidungen im deutschen Gesetzesrecht | 44 | ||
| a) Regelungen auf der Gemeindeebene | 44 | ||
| b) Weitere gesetzliche Regelungen zur Sicherstellung der Unbefangenheit | 45 | ||
| 2. Kodifikation des Unbefangenheitsgrundsatzes in den §§ 20, 21 des Verwaltungsverfahrensgesetzes von 1976 | 46 | ||
| a) Verfassungsrechtliche Grundlagen des Gebots der Unbefangenheit | 47 | ||
| aa) Etymologie und Begriffsabgrenzung | 47 | ||
| bb) Telos des (Verwaltungs-)Verfahrensrechts und die ratio der §§ 20, 21 VwVfG | 48 | ||
| cc) Verfassungsrechtliche Vorgaben des Unbefangenheitsprinzips und ihre einfachgesetzliche Umsetzung in den §§ 20, 21 VwVfG | 51 | ||
| (1) Die Grundrechte als Grundlage | 52 | ||
| (a) Die Menschenwürde | 53 | ||
| (b) Der Gleichheitssatz | 55 | ||
| (c) Weitere Grundrechte | 55 | ||
| (2) Die Grundsätze des Berufsbeamtentums als Grundlage | 57 | ||
| (3) Das Demokratieprinzip als Grundlage | 58 | ||
| (4) Das Rechtsstaatsprinzip als Grundlage | 59 | ||
| § 5 Die Rechtsfolgen der §§ 20, 21 VwVfG | 62 | ||
| I. Rechtsfolgen für den befangenen Amtsträger | 62 | ||
| II. Rechtsfolgen für die vorgenommene Handlung bei Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot | 69 | ||
| § 6 Die Voraussetzungen und Folgen der §§ 20, 21 VwVfG sowie ihre Geltung im Falle des befangenen Bundesministers | 72 | ||
| I. Voraussetzungen des Mitwirkungsverbots | 72 | ||
| 1. Tätigwerden in einem Verwaltungsverfahren | 72 | ||
| 2. Handeln für eine Behörde – Adressatenkreis der §§ 20, 21 VwVfG | 73 | ||
| 3. Das Kausalitätserfordernis | 75 | ||
| 4. Das Verhältnis von § 20 zu § 21 VwVfG | 77 | ||
| 5. Überblick über die Regelungen der §§ 20, 21 VwVfG im einzelnen | 77 | ||
| II. Das Ministererlaubnisverfahren gem. § 42 GWB als Verwaltungsverfahren und die Anwendbarkeit der §§ 20, 21 VwVfG | 80 | ||
| III. Ausschluß des Bundesministers Dr. Müller im Ministererlaubnisverfahren E.ON/Ruhrgas aufgrund Befangenheit bzw. Besorgnis der Befangenheit | 81 | ||
| 1. Bedenken gegen die unbefangene Entscheidung in der Person des Bundeswirtschaftsministers | 82 | ||
| 2. Rechtliche Bewertung der geäußerten Vorwürfe und Rechtsfolge | 84 | ||
| § 7 Zusammenfassung | 87 | ||
| Kapitel 3: Demokratische Legitimation und Ministerverantwortlichkeit im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland | 89 | ||
| § 8 Demokratische Legitimation als Verfassungsforderung | 89 | ||
| I. Das Böckenförde-Modell | 90 | ||
| 1. Der Grundsatz | 91 | ||
| 2. Formen der demokratischen Legitimation | 91 | ||
| a) Funktionelle und institutionelle demokratische Legitimation | 91 | ||
| b) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation | 92 | ||
| c) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation | 94 | ||
| d) Verhältnis von organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation | 94 | ||
| II. Widerhall des Modells in der Rechtsprechung | 95 | ||
| 1. BVerfGE vom 10.12.1974 – Gemeindeordnung Schleswig-Holstein | 96 | ||
| 2. BVerfGE vom 15.02.1978 – Bildung von Bezirksvertretungen in Nordrhein-Westfalen | 97 | ||
| 3. BVerfGE vom 08.08.1978 – Kalkar | 99 | ||
| 4. VGH NRW vom 15.09.1986 – Arbeitnehmer-Mitbestimmung | 99 | ||
| 5. BVerfGE vom 01.10.1987 – Besetzung von Untersuchungsausschüssen | 100 | ||
| 6. BVerfGE vom 31.10.1990 – Ausländerwahlrecht zu Bezirksversammlungen | 101 | ||
| 7. BVerfGE vom 24.05.1995 – Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein | 102 | ||
| 8. StGH Bremen vom 15.01.2002 – Bremer Beleihungsgesetz | 103 | ||
| 9. BVerwGE vom 17.12.1997 – Lippeverbandsgesetz und Emschergenossenschaftsgesetz | 105 | ||
| 10. BVerfGE vom 05.12.2002 – Lippeverbandsgesetz und Emschergenossenschaftsgesetz | 108 | ||
| III. Die kritische Auseinandersetzung mit dem Böckenförde-Modell und seinem Widerhall in der Rechtsprechung durch die Literatur | 111 | ||
| 1. Die Kritik Kleins | 112 | ||
| 2. Die Kritik Brydes | 112 | ||
| 3. Die Kritik Rinkens | 114 | ||
| 4. Die Kritik Battis/Kerstens | 115 | ||
| 5. Die Kritik Fisahns | 116 | ||
| 6. Die Kritik Blankes | 117 | ||
| 7. Die Kritik Emdes | 118 | ||
| 8. Die Kritik Kluths | 119 | ||
| IV. Das Erfordernis demokratischer Legitimation im Grundgesetz | 120 | ||
| 1. Das Prinzip der Volkssouveränität im Grundgesetz | 120 | ||
| 2. Demokratie als Staatsform nach dem Grundgesetz | 121 | ||
| 3. Mittelbare Demokratie und repräsentative Demokratie im parlamentarischen Regierungssystem | 124 | ||
| a) Das parlamentarische Regierungssystem | 124 | ||
| b) Die mittelbare Demokratie | 125 | ||
| c) Die repräsentative Demokratie | 126 | ||
| 4. Legitimationsobjekt | 127 | ||
| 5. Legitimationssubjekt | 128 | ||
| 6. Die Legitimationsnotwendigkeit | 131 | ||
| 7. Auseinandersetzung mit der an dem Legitimationsmodell geübten Kritik | 133 | ||
| 8. Zwischenergebnis zur Frage des Böckenförde-Modells als Ausfluß des Demokratieprinzips im verfassungsrechtlichen System | 144 | ||
| § 9 Die Ministerverantwortlichkeit im Spiegel des Demokratiegebots | 145 | ||
| I. Hierarchische Struktur der Staatsorganisation | 147 | ||
| 1. Hierarchie als verfassungsrechtlicher Grundtyp der Ministerialverwaltung | 147 | ||
| 2. Organisation und Hierarchie innerhalb der Regierung | 149 | ||
| 3. Organisation und Hierarchie innerhalb der Ministerien | 153 | ||
| II. Die Ministerverantwortlichkeit | 158 | ||
| 1. Der Bundesminister in seiner Beziehung zum Parlament | 158 | ||
| a) Demokratische Legitimation der Bundesminister | 158 | ||
| b) Die Grundsätze der Ministerverantwortlichkeit | 159 | ||
| aa) Historische Wurzeln der Ministerverantwortlichkeit – Entwicklung in Großbritannien und Frankreich und Ableitungen daraus für Deutschland | 159 | ||
| bb) Die Ministerverantwortung im parlamentarischen Regierungssystem grundgesetzlicher Prägung | 165 | ||
| cc) Das Parlament als kontrollierender Widerpart des Bundesministers | 167 | ||
| dd) Der Bundesminister als kontrollierter Widerpart des Parlaments im Sinne einer parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit? | 169 | ||
| ee) Ministerverantwortlichkeit und Verschuldensprinzip | 175 | ||
| 2. Ausgestaltung der Ministerverantwortlichkeit – Kontrollmöglichkeiten des Parlaments | 177 | ||
| a) Überblick über die Kontrollrechte | 177 | ||
| b) Verantwortung als Anspruch | 178 | ||
| c) Aktualisierung der Ministerverantwortlichkeit vor einem „Staatsgerichtshof“? | 178 | ||
| d) Die Sichtbarmachung von Verantwortlichkeit durch die Kontrollmöglichkeiten des Parlaments im einzelnen | 179 | ||
| aa) Art. 67 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 2 GG | 180 | ||
| bb) Art. 68 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 2 GG | 181 | ||
| cc) Art. 43 Abs. 1 GG | 182 | ||
| dd) Art. 44 Abs. 1 GG i.V.m. PUAG | 186 | ||
| ee) Art. 45 GG und Art. 45a GG | 189 | ||
| ff) Art. 45b GG i.V.m. WBeauftrG, §§ 113 ff. GOBT | 189 | ||
| gg) Art. 45c GG i.V.m. Art. 17 GG i.V.m. PetAG u. §§ 108 ff. GOBT | 190 | ||
| hh) Kontrolle der Finanzplanung, Art. 110, 114 Abs. 1 GG | 191 | ||
| ii) Geschäftsordnungsmäßige Fragerechte | 193 | ||
| jj) Tadels- und Mißbilligungsbeschlüsse | 196 | ||
| kk) Entlassungsvoten | 197 | ||
| e) Kontrollrechte als Ausdruck rechtlicher Verantwortlichkeit? | 198 | ||
| f) Wirkungslosigkeit der Kontrollmöglichkeiten? | 198 | ||
| 3. Exemplarischer Überblick über das Ausscheiden von Bundesministern aus der Regierungstätigkeit im Laufe der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages als Indiz für die Existenz der Ministerverantwortlichkeit in der politischen Wirklichkeit | 200 | ||
| § 10 Verfassungsrechtlich gerechtfertigte Sonderkonstellationen im Hinblick auf das Erfordernis demokratischer Legitimation und parlamentarische Ministerverantwortlichkeit | 204 | ||
| I. Die Rechtsprechung als Ausnahme und ihre Rechtfertigung | 205 | ||
| 1. Die Weisungsfreiheit der Rechtsprechung | 205 | ||
| 2. Rechtfertigung aufgrund Art. 97 Abs. 1, 92 GG | 206 | ||
| II. Die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien als Ausnahme und ihre Rechtfertigung | 207 | ||
| 1. Die Weisungsfreiheit der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien | 207 | ||
| 2. Rechtfertigung aufgrund Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG | 208 | ||
| 3. Rechtfertigung aufgrund Art. 5 GG | 209 | ||
| III. Das Bundeskartellamt als Ausnahme und ihre Rechtfertigung | 211 | ||
| 1. Die Weisungsfreiheit des Bundeskartellamtes | 211 | ||
| 2. Rechtfertigung aufgrund Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG | 212 | ||
| 3. Rechtfertigung in Anlehnung an Art. 97 Abs. 1, 92 GG | 213 | ||
| § 11 Schlußbetrachtung | 216 | ||
| Kapitel 4: Der befangene Bundesminister im Spannungsfeld zwischen Demokratieprinzip und Rechtsstaatsgebot | 221 | ||
| § 12 Das Spannungsfeld | 221 | ||
| I. Gesetzmäßig berufener Vertreter des Bundesministers bei der Entscheidung nach § 42 GWB | 222 | ||
| 1. Notwendigkeit der Suche nach einer normierten Vertreterbestimmung – oder Zuständigkeit qua ministerieller Weisung? | 222 | ||
| 2. Grundsätzlich anzuwendendes Normenregime im Falle der Ministervertretung bei einer Entscheidung nach § 42 Abs. 1 GWB | 224 | ||
| 3. Die Ministererlaubnis nach § 42 Abs. 1 GWB in grundsätzlicher Analyse als Handlung des Bundesministers „in der Regierung“ oder als „Leiter einer obersten Bundesbehörde“ i.S.d. § 14 GOBReg | 228 | ||
| a) Wortlautargument aus der Überschrift des § 42 GWB? | 228 | ||
| b) Die Doppelstellung des Bundesministers bei der Vornahme von Amtshandlungen und ihre maßgeblichen Abgrenzungskriterien | 229 | ||
| aa) Übertragbarkeit von anerkannten Einzelfällen? | 231 | ||
| bb) Die „institutionelle Sichtweise“ als maßgeblicher Definitionsansatz? | 232 | ||
| cc) Der Begriff des „Politischen“ als maßgebliches Abgrenzungskriterium? | 234 | ||
| II. Verfassungsrechtliche (Un-)Zulässigkeit der Vertretung des befangenen Bundesministers im Falle des § 42 Abs. 1 GWB durch den beamteten Staatssekretär gem. § 6 GGO i.V.m. § 14 Abs. 3 GOBReg | 239 | ||
| 1. Die Entwicklung der Rechtsstellung des beamteten Staatssekretärs | 239 | ||
| 2. Der Staatssekretär als politischer Beamter – Existenz einer eigenen parlamentarischen Verantwortlichkeit? | 242 | ||
| III. Zwischenergebnis und Ausblick | 248 | ||
| § 13 Lösungsansätze de lege/de constitutione lata | 249 | ||
| I. Aufrechterhaltung der parlamentarischen Verantwortlichkeit des vertretenen Bundesministers | 250 | ||
| 1. Korrigierende Interpretation der Befangenheits- und Vertretungsbestimmungen vor dem Hintergrund des Demokratiegebots | 251 | ||
| 2. (Fort-)Bestehen der parlamentarischen Verantwortlichkeit des befangenen Bundesministers | 258 | ||
| II. „Stellvertretung“ oder „Ersetzung“ des befangenen Amtswalters – materiell-rechtliche Unterscheidbarkeit und terminologische Konsequenz | 263 | ||
| III. „Stellvertretung“ des befangenen Bundesministers als Leiter einer obersten Bundesbehörde durch Zuweisung an den Parlamentarischen Staatssekretär gem. § 6 Abs. 1 S. 2 GGO i.V.m. §§ 14 Abs. 3, 14a GOBReg? | 267 | ||
| 1. Der entwicklungsgeschichtliche Hintergrund | 267 | ||
| 2. Die heutige rechtliche Stellung der Parlamentarischen Staatssekretäre | 268 | ||
| IV. Stellvertretung durch die Bundesregierung oder einzelne ihrer Mitglieder? | 275 | ||
| 1. Stellvertretung durch einen Ministerkollegen? | 275 | ||
| a) Vertretungsregelung in § 42 GWB? | 275 | ||
| b) Vertretung gem. § 14 Abs. 1 GOBReg analog? | 277 | ||
| 2. Stellvertretung durch den Bundeskanzler? | 278 | ||
| 3. Stellvertretung durch die Bundesregierung als Kollegialorgan? | 282 | ||
| V. Verfassungsrechtlich gerechtfertigte Existenz eines ministerialfreien- und parlamentsfreien Raumes? | 285 | ||
| 1. Vorliegen eines „ministerial- und parlamentsfreien“ Raumes im Falle der Befangenheit des Bundesministers in seiner Funktion als Ressortchef | 286 | ||
| 2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die Existenz des „ministerialfreien“ Raumes? | 287 | ||
| VI. Zwischenergebnis | 292 | ||
| § 14 Lösungsmöglichkeiten de lege/de constitutione ferenda | 293 | ||
| I. Ersetzung des befangenen Bundesministers durch den parlamentarisch verantwortlichen Parlamentarischen Staatssekretär | 293 | ||
| 1. Verfassungsänderung in Anlehnung an das baden-württembergische und bayerische Modell | 293 | ||
| a) Kritische Bewertung des baden-württembergischen und bayerischen Modells | 300 | ||
| 2. Verfassungsänderung in Anlehnung an das Modell des österreichischen Verfassungsrechts und § 16 GORReg 1924 | 302 | ||
| a) Kritische Bewertung des in Anlehnung an das gegenwärtige österreichische System und § 16 GORReg 1924 entwickelten Lösungsvorschlags | 306 | ||
| II. Ersetzung des befangenen Bundesministers durch einen Ministerkollegen | 306 | ||
| 1. Kritische Bewertung des Vorschlags der Vertretung durch einen Ministerkollegen | 307 | ||
| § 15 Abschließende Überlegungen und Änderungsvorschlag | 309 | ||
| Zusammenfassung der Ergebnisse | 312 | ||
| Literaturverzeichnis | 315 | ||
| Sachregister | 331 |