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Ley, C. (2006). Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8
Ley, Christian. Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8
Ley, C, (2006): Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52237-8

Format

Ministerbefangenheit als Verfassungsproblem

Ley, Christian

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1044

(2006)

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Abstract

Ausgehend vom Präzedenzfall des Ministererlaubnisverfahrens gem. § 42 GWB im Fusionsfall E.ON/Ruhrgas AG im Jahr 2002, stellt sich der Verfasser einer im Laufe des Verfahrens aufgeworfenen verfassungsrechtlich entscheidenden Frage: Wer ist der verfassungsrechtlich rechtmäßig berufene Vertreter eines aus privaten Gründen befangenen Bundesministers als Leiter einer obersten Bundesbehörde in einem Verwaltungsverfahren?

Im Gang der Arbeit zeigt Christian Ley das bestehende verfassungsrechtliche Dilemma auf, das sich aus dem Widerstreit von Rechtsstaats- und Demokratieprinzip ergibt, wenn der befangene Bundesminister als Entscheider aus dem Verfahren und dadurch zugleich als Verantwortlichkeitsadressat für das Parlament ausscheidet. Nach ausführlicher Auseinandersetzung mit Lösungsmöglichkeiten de lege lata kommt der Autor zu dem Ergebnis der Unauflösbarkeit dieses Konflikts nach geltendem Recht und entwickelt einen abschließenden Vorschlag für eine Behebung des verfassungsrechtlichen Dilemmas.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 7
Inhaltsübersicht 9
Inhaltsverzeichnis 11
Einleitung 19
Der Auslöser der Arbeit 19
Das Grundsätzliche und die Aktualität der Fragestellung 20
Der Gang der Arbeit 22
Kapitel 1: Das Ministererlaubnisverfahren E.ON AG/Ruhrgas Aktiengesellschaft als Präzedenzfall 24
§ 1 Die beteiligten Unternehmen des Zusammenschlusses und ihre wirtschaftliche Bedeutung vor und nach der Fusion 24
I. Überblick über den Fusionspartner E.ON AG 25
II. Überblick über den Fusionspartner Ruhrgas Aktiengesellschaft 26
III. Überblick über die (ehemalige) Aktionärsstruktur der Ruhrgas Aktiengesellschaft 27
IV. Die Stellung des fusionierten Konzerns 29
§ 2 Chronologische Darstellung der wesentlichen Schritte auf dem Weg zur Fusion 30
§ 3 Grundsätzliche Entscheidungszuständigkeit im Fall des § 42 Abs. 1 GWB 34
Kapitel 2: Der befangene Bundesminister im Verwaltungsverfahren 40
§ 4 Unbefangenheit im Verwaltungsverfahren als Verfassungsgebot 40
I. Wurzeln des Unbefangenheitsgrundsatzes in der Judikative 40
II. Unbefangenheitsgebot als gemeinsames Rechtsprinzip in den Staaten des heutigen Europas 41
III. Bedeutung und Ausprägung der Befangenheitsregeln im deutschen Verwaltungsrecht 44
1. Das Verbot des Mitwirkens befangener Amtsträger an Entscheidungen im deutschen Gesetzesrecht 44
a) Regelungen auf der Gemeindeebene 44
b) Weitere gesetzliche Regelungen zur Sicherstellung der Unbefangenheit 45
2. Kodifikation des Unbefangenheitsgrundsatzes in den §§ 20, 21 des Verwaltungsverfahrensgesetzes von 1976 46
a) Verfassungsrechtliche Grundlagen des Gebots der Unbefangenheit 47
aa) Etymologie und Begriffsabgrenzung 47
bb) Telos des (Verwaltungs-)Verfahrensrechts und die ratio der §§ 20, 21 VwVfG 48
cc) Verfassungsrechtliche Vorgaben des Unbefangenheitsprinzips und ihre einfachgesetzliche Umsetzung in den §§ 20, 21 VwVfG 51
(1) Die Grundrechte als Grundlage 52
(a) Die Menschenwürde 53
(b) Der Gleichheitssatz 55
(c) Weitere Grundrechte 55
(2) Die Grundsätze des Berufsbeamtentums als Grundlage 57
(3) Das Demokratieprinzip als Grundlage 58
(4) Das Rechtsstaatsprinzip als Grundlage 59
§ 5 Die Rechtsfolgen der §§ 20, 21 VwVfG 62
I. Rechtsfolgen für den befangenen Amtsträger 62
II. Rechtsfolgen für die vorgenommene Handlung bei Verstoß gegen das Mitwirkungsverbot 69
§ 6 Die Voraussetzungen und Folgen der §§ 20, 21 VwVfG sowie ihre Geltung im Falle des befangenen Bundesministers 72
I. Voraussetzungen des Mitwirkungsverbots 72
1. Tätigwerden in einem Verwaltungsverfahren 72
2. Handeln für eine Behörde – Adressatenkreis der §§ 20, 21 VwVfG 73
3. Das Kausalitätserfordernis 75
4. Das Verhältnis von § 20 zu § 21 VwVfG 77
5. Überblick über die Regelungen der §§ 20, 21 VwVfG im einzelnen 77
II. Das Ministererlaubnisverfahren gem. § 42 GWB als Verwaltungsverfahren und die Anwendbarkeit der §§ 20, 21 VwVfG 80
III. Ausschluß des Bundesministers Dr. Müller im Ministererlaubnisverfahren E.ON/Ruhrgas aufgrund Befangenheit bzw. Besorgnis der Befangenheit 81
1. Bedenken gegen die unbefangene Entscheidung in der Person des Bundeswirtschaftsministers 82
2. Rechtliche Bewertung der geäußerten Vorwürfe und Rechtsfolge 84
§ 7 Zusammenfassung 87
Kapitel 3: Demokratische Legitimation und Ministerverantwortlichkeit im parlamentarischen Regierungssystem der Bundesrepublik Deutschland 89
§ 8 Demokratische Legitimation als Verfassungsforderung 89
I. Das Böckenförde-Modell 90
1. Der Grundsatz 91
2. Formen der demokratischen Legitimation 91
a) Funktionelle und institutionelle demokratische Legitimation 91
b) Organisatorisch-personelle demokratische Legitimation 92
c) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation 94
d) Verhältnis von organisatorisch-personeller und sachlich-inhaltlicher demokratischer Legitimation 94
II. Widerhall des Modells in der Rechtsprechung 95
1. BVerfGE vom 10.12.1974 – Gemeindeordnung Schleswig-Holstein 96
2. BVerfGE vom 15.02.1978 – Bildung von Bezirksvertretungen in Nordrhein-Westfalen 97
3. BVerfGE vom 08.08.1978 – Kalkar 99
4. VGH NRW vom 15.09.1986 – Arbeitnehmer-Mitbestimmung 99
5. BVerfGE vom 01.10.1987 – Besetzung von Untersuchungsausschüssen 100
6. BVerfGE vom 31.10.1990 – Ausländerwahlrecht zu Bezirksversammlungen 101
7. BVerfGE vom 24.05.1995 – Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein 102
8. StGH Bremen vom 15.01.2002 – Bremer Beleihungsgesetz 103
9. BVerwGE vom 17.12.1997 – Lippeverbandsgesetz und Emschergenossenschaftsgesetz 105
10. BVerfGE vom 05.12.2002 – Lippeverbandsgesetz und Emschergenossenschaftsgesetz 108
III. Die kritische Auseinandersetzung mit dem Böckenförde-Modell und seinem Widerhall in der Rechtsprechung durch die Literatur 111
1. Die Kritik Kleins 112
2. Die Kritik Brydes 112
3. Die Kritik Rinkens 114
4. Die Kritik Battis/Kerstens 115
5. Die Kritik Fisahns 116
6. Die Kritik Blankes 117
7. Die Kritik Emdes 118
8. Die Kritik Kluths 119
IV. Das Erfordernis demokratischer Legitimation im Grundgesetz 120
1. Das Prinzip der Volkssouveränität im Grundgesetz 120
2. Demokratie als Staatsform nach dem Grundgesetz 121
3. Mittelbare Demokratie und repräsentative Demokratie im parlamentarischen Regierungssystem 124
a) Das parlamentarische Regierungssystem 124
b) Die mittelbare Demokratie 125
c) Die repräsentative Demokratie 126
4. Legitimationsobjekt 127
5. Legitimationssubjekt 128
6. Die Legitimationsnotwendigkeit 131
7. Auseinandersetzung mit der an dem Legitimationsmodell geübten Kritik 133
8. Zwischenergebnis zur Frage des Böckenförde-Modells als Ausfluß des Demokratieprinzips im verfassungsrechtlichen System 144
§ 9 Die Ministerverantwortlichkeit im Spiegel des Demokratiegebots 145
I. Hierarchische Struktur der Staatsorganisation 147
1. Hierarchie als verfassungsrechtlicher Grundtyp der Ministerialverwaltung 147
2. Organisation und Hierarchie innerhalb der Regierung 149
3. Organisation und Hierarchie innerhalb der Ministerien 153
II. Die Ministerverantwortlichkeit 158
1. Der Bundesminister in seiner Beziehung zum Parlament 158
a) Demokratische Legitimation der Bundesminister 158
b) Die Grundsätze der Ministerverantwortlichkeit 159
aa) Historische Wurzeln der Ministerverantwortlichkeit – Entwicklung in Großbritannien und Frankreich und Ableitungen daraus für Deutschland 159
bb) Die Ministerverantwortung im parlamentarischen Regierungssystem grundgesetzlicher Prägung 165
cc) Das Parlament als kontrollierender Widerpart des Bundesministers 167
dd) Der Bundesminister als kontrollierter Widerpart des Parlaments im Sinne einer parlamentarischen Ministerverantwortlichkeit? 169
ee) Ministerverantwortlichkeit und Verschuldensprinzip 175
2. Ausgestaltung der Ministerverantwortlichkeit – Kontrollmöglichkeiten des Parlaments 177
a) Überblick über die Kontrollrechte 177
b) Verantwortung als Anspruch 178
c) Aktualisierung der Ministerverantwortlichkeit vor einem „Staatsgerichtshof“? 178
d) Die Sichtbarmachung von Verantwortlichkeit durch die Kontrollmöglichkeiten des Parlaments im einzelnen 179
aa) Art. 67 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 2 GG 180
bb) Art. 68 Abs. 1 GG i.V.m. Art. 69 Abs. 2 GG 181
cc) Art. 43 Abs. 1 GG 182
dd) Art. 44 Abs. 1 GG i.V.m. PUAG 186
ee) Art. 45 GG und Art. 45a GG 189
ff) Art. 45b GG i.V.m. WBeauftrG, §§ 113 ff. GOBT 189
gg) Art. 45c GG i.V.m. Art. 17 GG i.V.m. PetAG u. §§ 108 ff. GOBT 190
hh) Kontrolle der Finanzplanung, Art. 110, 114 Abs. 1 GG 191
ii) Geschäftsordnungsmäßige Fragerechte 193
jj) Tadels- und Mißbilligungsbeschlüsse 196
kk) Entlassungsvoten 197
e) Kontrollrechte als Ausdruck rechtlicher Verantwortlichkeit? 198
f) Wirkungslosigkeit der Kontrollmöglichkeiten? 198
3. Exemplarischer Überblick über das Ausscheiden von Bundesministern aus der Regierungstätigkeit im Laufe der 14. Legislaturperiode des Deutschen Bundestages als Indiz für die Existenz der Ministerverantwortlichkeit in der politischen Wirklichkeit 200
§ 10 Verfassungsrechtlich gerechtfertigte Sonderkonstellationen im Hinblick auf das Erfordernis demokratischer Legitimation und parlamentarische Ministerverantwortlichkeit 204
I. Die Rechtsprechung als Ausnahme und ihre Rechtfertigung 205
1. Die Weisungsfreiheit der Rechtsprechung 205
2. Rechtfertigung aufgrund Art. 97 Abs. 1, 92 GG 206
II. Die Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien als Ausnahme und ihre Rechtfertigung 207
1. Die Weisungsfreiheit der Bundesprüfstelle für jugendgefährdende Medien 207
2. Rechtfertigung aufgrund Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG 208
3. Rechtfertigung aufgrund Art. 5 GG 209
III. Das Bundeskartellamt als Ausnahme und ihre Rechtfertigung 211
1. Die Weisungsfreiheit des Bundeskartellamtes 211
2. Rechtfertigung aufgrund Art. 87 Abs. 3 S. 1 GG 212
3. Rechtfertigung in Anlehnung an Art. 97 Abs. 1, 92 GG 213
§ 11 Schlußbetrachtung 216
Kapitel 4: Der befangene Bundesminister im Spannungsfeld zwischen Demokratieprinzip und Rechtsstaatsgebot 221
§ 12 Das Spannungsfeld 221
I. Gesetzmäßig berufener Vertreter des Bundesministers bei der Entscheidung nach § 42 GWB 222
1. Notwendigkeit der Suche nach einer normierten Vertreterbestimmung – oder Zuständigkeit qua ministerieller Weisung? 222
2. Grundsätzlich anzuwendendes Normenregime im Falle der Ministervertretung bei einer Entscheidung nach § 42 Abs. 1 GWB 224
3. Die Ministererlaubnis nach § 42 Abs. 1 GWB in grundsätzlicher Analyse als Handlung des Bundesministers „in der Regierung“ oder als „Leiter einer obersten Bundesbehörde“ i.S.d. § 14 GOBReg 228
a) Wortlautargument aus der Überschrift des § 42 GWB? 228
b) Die Doppelstellung des Bundesministers bei der Vornahme von Amtshandlungen und ihre maßgeblichen Abgrenzungskriterien 229
aa) Übertragbarkeit von anerkannten Einzelfällen? 231
bb) Die „institutionelle Sichtweise“ als maßgeblicher Definitionsansatz? 232
cc) Der Begriff des „Politischen“ als maßgebliches Abgrenzungskriterium? 234
II. Verfassungsrechtliche (Un-)Zulässigkeit der Vertretung des befangenen Bundesministers im Falle des § 42 Abs. 1 GWB durch den beamteten Staatssekretär gem. § 6 GGO i.V.m. § 14 Abs. 3 GOBReg 239
1. Die Entwicklung der Rechtsstellung des beamteten Staatssekretärs 239
2. Der Staatssekretär als politischer Beamter – Existenz einer eigenen parlamentarischen Verantwortlichkeit? 242
III. Zwischenergebnis und Ausblick 248
§ 13 Lösungsansätze de lege/de constitutione lata 249
I. Aufrechterhaltung der parlamentarischen Verantwortlichkeit des vertretenen Bundesministers 250
1. Korrigierende Interpretation der Befangenheits- und Vertretungsbestimmungen vor dem Hintergrund des Demokratiegebots 251
2. (Fort-)Bestehen der parlamentarischen Verantwortlichkeit des befangenen Bundesministers 258
II. „Stellvertretung“ oder „Ersetzung“ des befangenen Amtswalters – materiell-rechtliche Unterscheidbarkeit und terminologische Konsequenz 263
III. „Stellvertretung“ des befangenen Bundesministers als Leiter einer obersten Bundesbehörde durch Zuweisung an den Parlamentarischen Staatssekretär gem. § 6 Abs. 1 S. 2 GGO i.V.m. §§ 14 Abs. 3, 14a GOBReg? 267
1. Der entwicklungsgeschichtliche Hintergrund 267
2. Die heutige rechtliche Stellung der Parlamentarischen Staatssekretäre 268
IV. Stellvertretung durch die Bundesregierung oder einzelne ihrer Mitglieder? 275
1. Stellvertretung durch einen Ministerkollegen? 275
a) Vertretungsregelung in § 42 GWB? 275
b) Vertretung gem. § 14 Abs. 1 GOBReg analog? 277
2. Stellvertretung durch den Bundeskanzler? 278
3. Stellvertretung durch die Bundesregierung als Kollegialorgan? 282
V. Verfassungsrechtlich gerechtfertigte Existenz eines ministerialfreien- und parlamentsfreien Raumes? 285
1. Vorliegen eines „ministerial- und parlamentsfreien“ Raumes im Falle der Befangenheit des Bundesministers in seiner Funktion als Ressortchef 286
2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung für die Existenz des „ministerialfreien“ Raumes? 287
VI. Zwischenergebnis 292
§ 14 Lösungsmöglichkeiten de lege/de constitutione ferenda 293
I. Ersetzung des befangenen Bundesministers durch den parlamentarisch verantwortlichen Parlamentarischen Staatssekretär 293
1. Verfassungsänderung in Anlehnung an das baden-württembergische und bayerische Modell 293
a) Kritische Bewertung des baden-württembergischen und bayerischen Modells 300
2. Verfassungsänderung in Anlehnung an das Modell des österreichischen Verfassungsrechts und § 16 GORReg 1924 302
a) Kritische Bewertung des in Anlehnung an das gegenwärtige österreichische System und § 16 GORReg 1924 entwickelten Lösungsvorschlags 306
II. Ersetzung des befangenen Bundesministers durch einen Ministerkollegen 306
1. Kritische Bewertung des Vorschlags der Vertretung durch einen Ministerkollegen 307
§ 15 Abschließende Überlegungen und Änderungsvorschlag 309
Zusammenfassung der Ergebnisse 312
Literaturverzeichnis 315
Sachregister 331