Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?
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Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?
Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes
Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 962
(2004)
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Abstract
Die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates beläßt den Staat untätig. Diese Untätigkeit erweist das Zustimmungserfordernis als kritisches Systemelement, sobald der Staat zum Schutz von Gemeinwohlbelangen eigentlich tätig werden müßte. Sind Zustimmungserfordernis und Gemeinwohlauftrag vereinbar? Bezüglich des Erkennens von Gemeinwohlgefährdungen und der Erarbeitung von Gegenmaßnahmen besitzt die Bundesregierung eine verfassungsgewollte Definitionssuprematie. Diese wird durch zustimmungsbedürftige Gesetze gehemmt. Soll das Zustimmungserfordernis dennoch systemgerecht sein, so die Hypothese, muß es unmittelbar das - vom Verfasser normativ definierte - Gemeinwohl fördern.Stephan Meyer betrachtet die Länder als Staaten kraft Grundgesetzes, sie besitzen politische Potenz und verwirklichen somit ebenfalls Gemeinwohlkonzepte. In diesem Verfügbarhalten alternativer Gemeinwohlkonzepte besteht die Bundesstaatsfunktion. Dementsprechend entfaltet der Bundesrat die Gemeinwohlnützlichkeit dieser Funktion, denn er wirkt mit auf Grundlage solcher eigenen Erfahrungen seiner Mitglieder mit staatlicher Gemeinwohlfindung. Dies sichert die Rationalität von Einspruch und Gesetzesinitiative. Beide Mitwirkungsformen besitzen Korrekturfunktion gegenüber der Definitionssuprematie, da letztere einer Irrtumswahrscheinlichkeit unterliegt. Wegen des Vorrangs des demokratischen Prinzips kann sich der Bundesrat dort aber nicht endgültig durchsetzen. Das Zustimmungserfordernis hingegen schützt die politische Potenz der Länder, welche die Rationalität von Einspruch und Gesetzesinitiative gewährleistet. Dieser Schutz bewahrt also eben jene gemeinwohlnützliche Rationalität.Der Verfasser zeigt auch, daß die Zustimmungsverweigerung nichts am Fortbestehen einer von der Bundesregierung im Rahmen ihrer Definitionssuprematie festgestellten Gemeinwohlgefährdung ändert. Die Bundesregierung ist somit verpflichtet, eine neue Gesetzesvorlage unter Beachtung der Bundesratsauffassung einzubringen. Der Bundesrat muß daher seine Verweigerung begründen. Außerdem verwehrt die Funktion des Zustimmungserfordernisses es dem Bundesrat - anders das BVerfG - seine Zustimmung zu versagen, nur weil er mit der materiellen Regelung nicht einverstanden ist.
Table of Contents
Section Title | Page | Action | Price |
---|---|---|---|
Vorwort | 5 | ||
Inhaltsverzeichnis | 7 | ||
Fragestellung und Untersuchungsinteresse | 13 | ||
1. Kapitel: Gemeinwohl und Staatshandeln | 16 | ||
I. Gemeinwohl – Begriff der Staatstheorie und des Staatsrechts | 16 | ||
1. Irrelevanz der Staatszwecklehre | 16 | ||
a) Verfassungsimmanente Staatszwecke? | 17 | ||
b) Extrapositive Staatszwecke? | 18 | ||
c) Ergebnis | 19 | ||
2. Gemeinwohl als Verfassungsrechtsbegriff | 20 | ||
II. Bestimmung eines grundgesetzlichen Gemeinwohlbegriffes | 20 | ||
1. Zur Methode | 20 | ||
2. Gewinnung eines Vorverständnisses | 22 | ||
3. Gemeinwohlrelevante Verfassungsbestimmungen | 24 | ||
a) Grundrechte | 24 | ||
(1) Subjektiv-abwehrrechtliche Komponente der Grundrechte | 24 | ||
(2) Der Gemeinwohlbezug der objektiv-rechtlichen Komponente | 25 | ||
(3) Schutzpflichten als objektiv-rechtlicher Gehalt | 29 | ||
(a) Textexegese der Grundrechtsnormen | 31 | ||
(b) Staatliche Gewährleistungspflicht | 35 | ||
(c) Verfassungstext und Begriff der „objektiven Wertordnung“ | 37 | ||
(d) Dogmatische Fundierung | 38 | ||
(e) Konsequenz für die Grundrechtsdogmatik | 42 | ||
(f) Ablehnung der abwehrrechtlichen Lösung | 43 | ||
(4) Ergebnis | 47 | ||
b) Staatszielbestimmungen | 47 | ||
(1) Formale Dimension von Staatszielbestimmungen | 47 | ||
(2) Materiale Dimension von Staatszielbestimmungen | 48 | ||
(3) Normative Kraft von Staatszielbestimmungen | 49 | ||
(4) Die wesentlichen Staatszielbestimmungen | 51 | ||
(a) Das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) | 51 | ||
(b) Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG) | 52 | ||
(c) Das vereinte Europa (Art. 23 Abs. 1 GG) | 52 | ||
(d) Wahrung des Friedens (Art. 24 Abs. 2 GG) | 53 | ||
(e) Umweltschutz (Art. 20 a GG) | 54 | ||
c) Staatsfundamentalnormen | 54 | ||
(1) Das Rechtsstaatsprinzip | 55 | ||
(2) Volkssouveränität und demokratisches Prinzip | 56 | ||
d) Kompetenznormen | 57 | ||
e) Verfassungsaufträge | 58 | ||
4. Ergebnis | 59 | ||
III. Der Gemeinwohlvorbehalt | 59 | ||
1. Prozedurales und kompetentielles Gemeinwohlverständnis | 60 | ||
2. Normative Schließung des verfassungsrechtlichen Gemeinwohlbegriffes | 61 | ||
a) Exkurs: Artenschutz als Gemeinwohlbelang? | 62 | ||
(1) Verhältnis von Artenschutz und natürlichen Lebensgrundlagen | 62 | ||
(2) Judikatur zum Artenschutz | 63 | ||
(3) Bewertung | 64 | ||
b) Allgemeine Handlungsfreiheit und Gemeinwohl | 67 | ||
(1) Normativer Gehalt von Art. 2 Abs. 1 GG | 67 | ||
(2) Würdigung der Dürigschen „Gemeinwohlklausel“ | 70 | ||
(3) Fragen der objektiven Reichweite des Art. 2 Abs. 1 GG | 71 | ||
(4) Grundrechtseingriff durch jede staatliche Betätigung | 72 | ||
(a) Anforderungen an die Qualität der staatlichen Maßnahme | 72 | ||
(b) Unvermeidbarkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung | 73 | ||
(c) Ergebnis | 75 | ||
(5) Verhältnismäßigkeit des Eingriffs | 75 | ||
(6) Bezugsgröße der Verhältnismäßigkeit | 76 | ||
(7) Erfordernis eines objektiven Beurteilungsmaßstabes | 77 | ||
c) Ausschluß verfassungstranszendenter Gemeinwohlbelange | 77 | ||
d) Ergebnis | 78 | ||
(1) Zur normativen Schließung des Gemeinwohlbegriffes | 78 | ||
(2) Zu Art. 2 Abs. 1 GG als allgemeine Eingriffsabwehr | 79 | ||
3. Der passive Gemeinwohlvorbehalt | 83 | ||
a) Konsequenz für die Schrankendogmatik des Art. 2 Abs. 1 GG | 84 | ||
b) Zur Judikatur des Bundesverfassungsgerichts | 85 | ||
(1) „Relative Gemeinschaftsinteressen“ | 85 | ||
(2) Interpretation verfassungsimmanenter Schranken | 86 | ||
c) Folge für das prozedurale Gemeinwohlverständnis | 88 | ||
4. Der aktive Gemeinwohlvorbehalt | 89 | ||
a) Die Staatsaufgaben | 90 | ||
b) Konkretisierungspflicht des Gesetzgebers | 91 | ||
(1) Veranlassungsarten staatlichen Verhaltens | 92 | ||
(2) Normativität der Veranlassungsarten | 93 | ||
(3) Pflicht zur gesetzgeberischen Prognose | 94 | ||
(a) Staatshandeln bei sicherer Prognose | 94 | ||
(b) Staatshandeln bei unmöglicher Prognose | 95 | ||
(c) Verhältnismäßigkeit des Staatshandelns bei unmöglicher Prognose | 100 | ||
(4) Ergebnis | 101 | ||
c) Staatliche Omnikompetenz | 102 | ||
(1) Zulässige Regelungsgegenstände staatlichen Handelns | 102 | ||
(2) Bezugsgröße der Omnikompetenz | 103 | ||
(3) Gültigkeit des Omnikompetenztheorems | 104 | ||
d) Ergebnis | 104 | ||
5. Bestätigung des umfassenden Gemeinwohlvorbehalts | 104 | ||
IV. Folgerung | 105 | ||
2. Kapitel: Definition staatlicher Aufgaben im Bund | 107 | ||
I. Anmerkung zur Methode | 108 | ||
II. Verfassungsrechtliche Stellung der Bundesregierung | 109 | ||
1. Gewinnung der relevanten Verfassungsnormen | 110 | ||
a) Kategorien nicht relevanter Verfassungsnormen | 110 | ||
b) Überblick über die relevanten Verfassungsnormen | 111 | ||
(1) Gewaltenteilung | 111 | ||
(2) Normen zur parlamentarischen Verantwortlichkeit | 112 | ||
(3) Richtlinienkompetenz, Ressortprinzip | 112 | ||
(4) Gesetzgebungsnotstand | 112 | ||
(5) Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren | 113 | ||
(6) Haushaltsrechtliche Kompetenzen | 113 | ||
(7) Außenpolitischer Gestaltungsbereich | 113 | ||
(8) Normen zur Europäischen Union | 114 | ||
2. Einzelanalyse der relevanten Verfassungsnormen | 114 | ||
a) Zur Richtlinienkompetenz (Art. 65 GG) | 114 | ||
(1) Grundannahmen heutiger Interpretationsansätze | 114 | ||
(2) Materialer Gehalt des „Politik“-Begriffs | 116 | ||
(3) Spezifizierung durch Kompetenzen | 117 | ||
(a) Exegese des Art. 65 GG | 117 | ||
(b) Exegese des Begriffes „Bundesregierung“ | 118 | ||
(c) Schluß auf den normativen Gehalt der Richtlinienkompetenz | 119 | ||
(4) Ergebnis | 121 | ||
b) Budgetinitiative der Bundesregierung | 122 | ||
(1) Die Gestaltungsfunktion des Haushalts | 122 | ||
(2) Das Einbringungsmonopol der Bundesregierung | 124 | ||
(3) Ergebnis | 127 | ||
c) Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG | 128 | ||
(1) Die Bedeutung des Gesetzes | 128 | ||
(2) Universales Einbringungsmonopol der Bundesregierung? | 129 | ||
(3) Das Initiativrecht des Bundestages | 129 | ||
(a) Mehrheitsvorlagen | 130 | ||
(b) Minderheitsvorlagen | 132 | ||
(4) Das Initiativrecht des Bundesrates | 134 | ||
(5) Das Initiativrecht der Bundesregierung | 134 | ||
(a) Haushaltsgesetz und Sonstiges Gesetz | 136 | ||
(b) Zwischenergebnis | 138 | ||
(c) Bedeutung des Art. 113 GG | 139 | ||
(d) Organadäquanz und Initiativprärogative der Bundesregierung | 144 | ||
(6) Ergebnis | 145 | ||
d) Außen- und europapolitische Kompetenzen | 146 | ||
(1) Außenpolitischer Vorbehaltsbereich der Bundesregierung? | 146 | ||
(a) Zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts | 146 | ||
(b) Existenz „der“ Auswärtigen Gewalt? | 148 | ||
(c) Grundlage der Kompetenzverteilung bei auswärtigen Angelegenheiten | 149 | ||
(d) Sonderfall des Art. 59 Abs. 2 GG | 150 | ||
(2) Folgerungen für die Stellung der Bundesregierung | 152 | ||
(a) Bereich völkerrechtlicher Verträge | 152 | ||
(b) Sonstige Akte im Bereich auswärtiger Angelegenheiten | 153 | ||
(3) Angelegenheiten der Europäischen Union | 154 | ||
(4) Ergebnis | 155 | ||
e) Zusammenfassung der Einzelanalyse | 155 | ||
3. Grundverhältnis von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat | 156 | ||
a) Gewaltenteilung und Grundgesetz | 156 | ||
b) Bedeutung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG | 157 | ||
c) Unabhängigkeit von Bundestag und Bundesrat | 159 | ||
d) Die Stellung der Bundesregierung | 159 | ||
(1) Bedeutung des Art. 65 GG | 160 | ||
(2) Bedeutung des Art. 20 Abs. 3 GG | 161 | ||
(a) Zum Gesetzgebungsverfahren | 161 | ||
(b) Zum außenpolitischen Vorbehaltsbereich | 162 | ||
(c) Ergebnis | 164 | ||
(3) Bedeutung von Vertrauen und Verantwortung | 164 | ||
(4) Bedeutung des Gesetzgebungsnotstandes nach Art. 81 GG | 167 | ||
(5) Verhältnis zum Bundesrat | 169 | ||
e) Ergebnis | 170 | ||
4. Ergebnis | 170 | ||
III. Bedeutung weiterer grundgesetzlicher Kompetenzen | 172 | ||
1. Parlamentarische Kontrollbefugnisse | 172 | ||
2. Die Verfassungsänderung nach Art. 79 GG | 172 | ||
3. Ergebnis | 174 | ||
IV. Zusammenfassung des Zweiten Kapitels | 174 | ||
3. Kapitel: Die Zustimmungsbefugnis des Bundesrates | 176 | ||
I. Der Bundesstaat des Grundgesetzes | 177 | ||
1. Anmerkung zur Methode | 178 | ||
2. Gehalt der föderativen Verfassungsnormen | 179 | ||
a) Kompetenzverteilung im Bundesstaat | 179 | ||
(1) Der zwei- oder dreigliedrige Bundesstaatsaufbau | 180 | ||
(2) Zweigliedriger Bundesstaat und kompetentielles Paradoxon | 182 | ||
(3) Auflösung des Paradoxons | 183 | ||
(a) Gesamtvolk als pouvoir constituant | 183 | ||
(b) Omnikompetenz des pouvoir constituant | 188 | ||
(c) Die Abgeleitetheit der Staatsgewalt der Länder | 190 | ||
b) Die Staatsqualität der Länder | 192 | ||
(1) Die Entstehung der Länder | 192 | ||
(a) Bedeutung des Art. 29 GG | 192 | ||
(b) Erzeugungszusammenhang von Land und Bund | 193 | ||
(c) Zwischenergebnis | 194 | ||
(2) Länder als Staaten | 195 | ||
(a) Verfassungsnormative Grundlage der Staatlichkeit | 195 | ||
(b) Inhalt des grundgesetzlichen Staatsbegriffes | 196 | ||
(c) Verfassunggebung in den Ländern | 197 | ||
(d) Ausschluß von „Landesvölkern“ | 198 | ||
(3) Ergebnis | 199 | ||
3. Die funktionale Natur des Bundesstaates | 199 | ||
a) Neugliederungsbefugnis des Bundes | 200 | ||
b) Entgegnung möglicher Einwände aus Art. 29 GG | 201 | ||
c) Ergebnis | 203 | ||
4. Handeln der Länder und Gemeinwohlverwirklichung im Bund | 204 | ||
5. Grundeigenschaft des deutschen Bundesstaates | 204 | ||
II. Die Funktion des Bundesstaates | 205 | ||
1. Hergebrachte Erklärungsmuster | 205 | ||
a) Demokratie | 208 | ||
b) Gewaltenteilung | 209 | ||
c) Möglichkeit des „Experiments“ | 212 | ||
2. Autonom-funktionaler Erklärungsansatz | 213 | ||
a) Der ausschließliche Gesetzgebungsbereich der Länder | 213 | ||
(1) Parteien in den Ländern | 214 | ||
(2) Gegenständliche Unbegrenztheit der Parteien in den Ländern | 215 | ||
(3) Alternativfunktion der Existenz von Ländern für den Bund | 216 | ||
(a) Definition der Alternativfunktion | 216 | ||
(b) Irrelevanz konkreter politischer Konstellationen | 218 | ||
(c) Das unentziehbare Hausgut | 218 | ||
b) Abschöpfung der Alternativen | 219 | ||
(1) Bundesrat als Aktualisierung der Alternativen | 220 | ||
(2) Zur Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder | 220 | ||
(3) Der „gouvernementale“ Bundesstaat | 221 | ||
3. Ergebnis | 223 | ||
III. Die Funktion des Bundesrates | 224 | ||
1. Diskussionsfragen | 224 | ||
2. Einspruch und Gesetzesinitiative | 225 | ||
a) Irrtumswahrscheinlichkeit der Feststellungen der Bundesregierung | 225 | ||
b) Korrigierbarkeit der Feststellungen der Bundesregierung | 226 | ||
c) Wirkungsweise von Einspruch und Gesetzesinitiative | 229 | ||
d) „Interessenlage“ beim Einbringen von Korrekturvorschlägen | 229 | ||
e) Die Präponderanz des demokratischen Prinzips im Bund | 232 | ||
3. Das Zustimmungserfordernis | 233 | ||
a) Die Qualität zustimmungsbedürftiger Gesetzgebungsmaterien | 233 | ||
b) Zweck des Zustimmungserfordernisses | 234 | ||
c) Zustimmungsverweigerung und Gemeinwohlvorbehalt | 236 | ||
d) Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit im einzelnen | 238 | ||
(1) Regelfälle | 238 | ||
(a) Art. 23 GG | 238 | ||
(b) Art. 29 Abs. 7 GG | 239 | ||
(c) Art. 74a GG | 239 | ||
(d) Art. 74 Abs. 2 GG | 240 | ||
(e) Art. 80 Abs. 2 GG | 240 | ||
(f) Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG | 240 | ||
(g) Art. 87 Abs. 3, 87 b Abs. 1, 2 GG | 241 | ||
(h) Art. 87c GG | 242 | ||
(i) Art. 87 d Abs. 2 GG | 242 | ||
(j) Art. 87e GG | 243 | ||
(k) Art. 91 a Abs. 2 GG | 243 | ||
(l) Art. 96 Abs. 5 GG | 243 | ||
(m) Art. 104 a – 109 GG | 244 | ||
(n) Art. 143 a Abs. 3 GG | 244 | ||
(2) Sonderfälle unmittelbar gemeinwohlerheblicher Zustimmungsmaterien | 244 | ||
(a) Art. 16a GG | 245 | ||
(b) Art. 87 e Abs. 3–5, Art. 87 f Abs. 1 und Art. 143 b Abs. 2 GG | 246 | ||
e) Ergebnis | 246 | ||
Zusammenfassung | 248 | ||
Zum Begriff des Gemeinwohls | 248 | ||
Zur Definitionssuprematie der Bundesregierung | 250 | ||
Zur Funktion der Bundesstaatlichkeit | 253 | ||
Zur Funktion des Bundesrates | 254 | ||
Zur Funktion des Zustimmungserfordernisses | 255 | ||
Literaturverzeichnis | 256 | ||
Sachverzeichnis | 273 |