Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?

Stephan Meyer

doi:10.3790/978-3-428-51462-5

Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?

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Meyer, S. (2004). Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?. Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51462-5

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Gemeinwohlauftrag und föderatives Zustimmungserfordernis - eine Antinomie der Verfassung?

Dogmatische Untersuchung zum Scheitern eines Gesetzesbeschlusses im Bundesrat nach Artikel 78 des Grundgesetzes

Meyer, Stephan

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 962

(2004)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51462-5
978-3-428-11462-7 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51462-5
Edition: 1
Language: German
Pages: 276
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Constitution

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Institution: € 106.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 69.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Die Zustimmungsverweigerung des Bundesrates beläßt den Staat untätig. Diese Untätigkeit erweist das Zustimmungserfordernis als kritisches Systemelement, sobald der Staat zum Schutz von Gemeinwohlbelangen eigentlich tätig werden müßte. Sind Zustimmungserfordernis und Gemeinwohlauftrag vereinbar? Bezüglich des Erkennens von Gemeinwohlgefährdungen und der Erarbeitung von Gegenmaßnahmen besitzt die Bundesregierung eine verfassungsgewollte Definitionssuprematie. Diese wird durch zustimmungsbedürftige Gesetze gehemmt. Soll das Zustimmungserfordernis dennoch systemgerecht sein, so die Hypothese, muß es unmittelbar das - vom Verfasser normativ definierte - Gemeinwohl fördern.

Stephan Meyer betrachtet die Länder als Staaten kraft Grundgesetzes, sie besitzen politische Potenz und verwirklichen somit ebenfalls Gemeinwohlkonzepte. In diesem Verfügbarhalten alternativer Gemeinwohlkonzepte besteht die Bundesstaatsfunktion. Dementsprechend entfaltet der Bundesrat die Gemeinwohlnützlichkeit dieser Funktion, denn er wirkt mit auf Grundlage solcher eigenen Erfahrungen seiner Mitglieder mit staatlicher Gemeinwohlfindung. Dies sichert die Rationalität von Einspruch und Gesetzesinitiative. Beide Mitwirkungsformen besitzen Korrekturfunktion gegenüber der Definitionssuprematie, da letztere einer Irrtumswahrscheinlichkeit unterliegt. Wegen des Vorrangs des demokratischen Prinzips kann sich der Bundesrat dort aber nicht endgültig durchsetzen. Das Zustimmungserfordernis hingegen schützt die politische Potenz der Länder, welche die Rationalität von Einspruch und Gesetzesinitiative gewährleistet. Dieser Schutz bewahrt also eben jene gemeinwohlnützliche Rationalität.

Der Verfasser zeigt auch, daß die Zustimmungsverweigerung nichts am Fortbestehen einer von der Bundesregierung im Rahmen ihrer Definitionssuprematie festgestellten Gemeinwohlgefährdung ändert. Die Bundesregierung ist somit verpflichtet, eine neue Gesetzesvorlage unter Beachtung der Bundesratsauffassung einzubringen. Der Bundesrat muß daher seine Verweigerung begründen. Außerdem verwehrt die Funktion des Zustimmungserfordernisses es dem Bundesrat - anders das BVerfG - seine Zustimmung zu versagen, nur weil er mit der materiellen Regelung nicht einverstanden ist.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Fragestellung und Untersuchungsinteresse	13
1. Kapitel: Gemeinwohl und Staatshandeln	16
I. Gemeinwohl – Begriff der Staatstheorie und des Staatsrechts	16
1. Irrelevanz der Staatszwecklehre	16
a) Verfassungsimmanente Staatszwecke?	17
b) Extrapositive Staatszwecke?	18
c) Ergebnis	19
2. Gemeinwohl als Verfassungsrechtsbegriff	20
II. Bestimmung eines grundgesetzlichen Gemeinwohlbegriffes	20
1. Zur Methode	20
2. Gewinnung eines Vorverständnisses	22
3. Gemeinwohlrelevante Verfassungsbestimmungen	24
a) Grundrechte	24
(1) Subjektiv-abwehrrechtliche Komponente der Grundrechte	24
(2) Der Gemeinwohlbezug der objektiv-rechtlichen Komponente	25
(3) Schutzpflichten als objektiv-rechtlicher Gehalt	29
(a) Textexegese der Grundrechtsnormen	31
(b) Staatliche Gewährleistungspflicht	35
(c) Verfassungstext und Begriff der „objektiven Wertordnung“	37
(d) Dogmatische Fundierung	38
(e) Konsequenz für die Grundrechtsdogmatik	42
(f) Ablehnung der abwehrrechtlichen Lösung	43
(4) Ergebnis	47
b) Staatszielbestimmungen	47
(1) Formale Dimension von Staatszielbestimmungen	47
(2) Materiale Dimension von Staatszielbestimmungen	48
(3) Normative Kraft von Staatszielbestimmungen	49
(4) Die wesentlichen Staatszielbestimmungen	51
(a) Das Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG)	51
(b) Das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht (Art. 109 Abs. 2 GG)	52
(c) Das vereinte Europa (Art. 23 Abs. 1 GG)	52
(d) Wahrung des Friedens (Art. 24 Abs. 2 GG)	53
(e) Umweltschutz (Art. 20 a GG)	54
c) Staatsfundamentalnormen	54
(1) Das Rechtsstaatsprinzip	55
(2) Volkssouveränität und demokratisches Prinzip	56
d) Kompetenznormen	57
e) Verfassungsaufträge	58
4. Ergebnis	59
III. Der Gemeinwohlvorbehalt	59
1. Prozedurales und kompetentielles Gemeinwohlverständnis	60
2. Normative Schließung des verfassungsrechtlichen Gemeinwohlbegriffes	61
a) Exkurs: Artenschutz als Gemeinwohlbelang?	62
(1) Verhältnis von Artenschutz und natürlichen Lebensgrundlagen	62
(2) Judikatur zum Artenschutz	63
(3) Bewertung	64
b) Allgemeine Handlungsfreiheit und Gemeinwohl	67
(1) Normativer Gehalt von Art. 2 Abs. 1 GG	67
(2) Würdigung der Dürigschen „Gemeinwohlklausel“	70
(3) Fragen der objektiven Reichweite des Art. 2 Abs. 1 GG	71
(4) Grundrechtseingriff durch jede staatliche Betätigung	72
(a) Anforderungen an die Qualität der staatlichen Maßnahme	72
(b) Unvermeidbarkeit der Grundrechtsbeeinträchtigung	73
(c) Ergebnis	75
(5) Verhältnismäßigkeit des Eingriffs	75
(6) Bezugsgröße der Verhältnismäßigkeit	76
(7) Erfordernis eines objektiven Beurteilungsmaßstabes	77
c) Ausschluß verfassungstranszendenter Gemeinwohlbelange	77
d) Ergebnis	78
(1) Zur normativen Schließung des Gemeinwohlbegriffes	78
(2) Zu Art. 2 Abs. 1 GG als allgemeine Eingriffsabwehr	79
3. Der passive Gemeinwohlvorbehalt	83
a) Konsequenz für die Schrankendogmatik des Art. 2 Abs. 1 GG	84
b) Zur Judikatur des Bundesverfassungsgerichts	85
(1) „Relative Gemeinschaftsinteressen“	85
(2) Interpretation verfassungsimmanenter Schranken	86
c) Folge für das prozedurale Gemeinwohlverständnis	88
4. Der aktive Gemeinwohlvorbehalt	89
a) Die Staatsaufgaben	90
b) Konkretisierungspflicht des Gesetzgebers	91
(1) Veranlassungsarten staatlichen Verhaltens	92
(2) Normativität der Veranlassungsarten	93
(3) Pflicht zur gesetzgeberischen Prognose	94
(a) Staatshandeln bei sicherer Prognose	94
(b) Staatshandeln bei unmöglicher Prognose	95
(c) Verhältnismäßigkeit des Staatshandelns bei unmöglicher Prognose	100
(4) Ergebnis	101
c) Staatliche Omnikompetenz	102
(1) Zulässige Regelungsgegenstände staatlichen Handelns	102
(2) Bezugsgröße der Omnikompetenz	103
(3) Gültigkeit des Omnikompetenztheorems	104
d) Ergebnis	104
5. Bestätigung des umfassenden Gemeinwohlvorbehalts	104
IV. Folgerung	105
2. Kapitel: Definition staatlicher Aufgaben im Bund	107
I. Anmerkung zur Methode	108
II. Verfassungsrechtliche Stellung der Bundesregierung	109
1. Gewinnung der relevanten Verfassungsnormen	110
a) Kategorien nicht relevanter Verfassungsnormen	110
b) Überblick über die relevanten Verfassungsnormen	111
(1) Gewaltenteilung	111
(2) Normen zur parlamentarischen Verantwortlichkeit	112
(3) Richtlinienkompetenz, Ressortprinzip	112
(4) Gesetzgebungsnotstand	112
(5) Kompetenzen im Gesetzgebungsverfahren	113
(6) Haushaltsrechtliche Kompetenzen	113
(7) Außenpolitischer Gestaltungsbereich	113
(8) Normen zur Europäischen Union	114
2. Einzelanalyse der relevanten Verfassungsnormen	114
a) Zur Richtlinienkompetenz (Art. 65 GG)	114
(1) Grundannahmen heutiger Interpretationsansätze	114
(2) Materialer Gehalt des „Politik“-Begriffs	116
(3) Spezifizierung durch Kompetenzen	117
(a) Exegese des Art. 65 GG	117
(b) Exegese des Begriffes „Bundesregierung“	118
(c) Schluß auf den normativen Gehalt der Richtlinienkompetenz	119
(4) Ergebnis	121
b) Budgetinitiative der Bundesregierung	122
(1) Die Gestaltungsfunktion des Haushalts	122
(2) Das Einbringungsmonopol der Bundesregierung	124
(3) Ergebnis	127
c) Gesetzesinitiative nach Art. 76 Abs. 1 GG	128
(1) Die Bedeutung des Gesetzes	128
(2) Universales Einbringungsmonopol der Bundesregierung?	129
(3) Das Initiativrecht des Bundestages	129
(a) Mehrheitsvorlagen	130
(b) Minderheitsvorlagen	132
(4) Das Initiativrecht des Bundesrates	134
(5) Das Initiativrecht der Bundesregierung	134
(a) Haushaltsgesetz und Sonstiges Gesetz	136
(b) Zwischenergebnis	138
(c) Bedeutung des Art. 113 GG	139
(d) Organadäquanz und Initiativprärogative der Bundesregierung	144
(6) Ergebnis	145
d) Außen- und europapolitische Kompetenzen	146
(1) Außenpolitischer Vorbehaltsbereich der Bundesregierung?	146
(a) Zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts	146
(b) Existenz „der“ Auswärtigen Gewalt?	148
(c) Grundlage der Kompetenzverteilung bei auswärtigen Angelegenheiten	149
(d) Sonderfall des Art. 59 Abs. 2 GG	150
(2) Folgerungen für die Stellung der Bundesregierung	152
(a) Bereich völkerrechtlicher Verträge	152
(b) Sonstige Akte im Bereich auswärtiger Angelegenheiten	153
(3) Angelegenheiten der Europäischen Union	154
(4) Ergebnis	155
e) Zusammenfassung der Einzelanalyse	155
3. Grundverhältnis von Bundesregierung, Bundestag und Bundesrat	156
a) Gewaltenteilung und Grundgesetz	156
b) Bedeutung des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG	157
c) Unabhängigkeit von Bundestag und Bundesrat	159
d) Die Stellung der Bundesregierung	159
(1) Bedeutung des Art. 65 GG	160
(2) Bedeutung des Art. 20 Abs. 3 GG	161
(a) Zum Gesetzgebungsverfahren	161
(b) Zum außenpolitischen Vorbehaltsbereich	162
(c) Ergebnis	164
(3) Bedeutung von Vertrauen und Verantwortung	164
(4) Bedeutung des Gesetzgebungsnotstandes nach Art. 81 GG	167
(5) Verhältnis zum Bundesrat	169
e) Ergebnis	170
4. Ergebnis	170
III. Bedeutung weiterer grundgesetzlicher Kompetenzen	172
1. Parlamentarische Kontrollbefugnisse	172
2. Die Verfassungsänderung nach Art. 79 GG	172
3. Ergebnis	174
IV. Zusammenfassung des Zweiten Kapitels	174
3. Kapitel: Die Zustimmungsbefugnis des Bundesrates	176
I. Der Bundesstaat des Grundgesetzes	177
1. Anmerkung zur Methode	178
2. Gehalt der föderativen Verfassungsnormen	179
a) Kompetenzverteilung im Bundesstaat	179
(1) Der zwei- oder dreigliedrige Bundesstaatsaufbau	180
(2) Zweigliedriger Bundesstaat und kompetentielles Paradoxon	182
(3) Auflösung des Paradoxons	183
(a) Gesamtvolk als pouvoir constituant	183
(b) Omnikompetenz des pouvoir constituant	188
(c) Die Abgeleitetheit der Staatsgewalt der Länder	190
b) Die Staatsqualität der Länder	192
(1) Die Entstehung der Länder	192
(a) Bedeutung des Art. 29 GG	192
(b) Erzeugungszusammenhang von Land und Bund	193
(c) Zwischenergebnis	194
(2) Länder als Staaten	195
(a) Verfassungsnormative Grundlage der Staatlichkeit	195
(b) Inhalt des grundgesetzlichen Staatsbegriffes	196
(c) Verfassunggebung in den Ländern	197
(d) Ausschluß von „Landesvölkern“	198
(3) Ergebnis	199
3. Die funktionale Natur des Bundesstaates	199
a) Neugliederungsbefugnis des Bundes	200
b) Entgegnung möglicher Einwände aus Art. 29 GG	201
c) Ergebnis	203
4. Handeln der Länder und Gemeinwohlverwirklichung im Bund	204
5. Grundeigenschaft des deutschen Bundesstaates	204
II. Die Funktion des Bundesstaates	205
1. Hergebrachte Erklärungsmuster	205
a) Demokratie	208
b) Gewaltenteilung	209
c) Möglichkeit des „Experiments“	212
2. Autonom-funktionaler Erklärungsansatz	213
a) Der ausschließliche Gesetzgebungsbereich der Länder	213
(1) Parteien in den Ländern	214
(2) Gegenständliche Unbegrenztheit der Parteien in den Ländern	215
(3) Alternativfunktion der Existenz von Ländern für den Bund	216
(a) Definition der Alternativfunktion	216
(b) Irrelevanz konkreter politischer Konstellationen	218
(c) Das unentziehbare Hausgut	218
b) Abschöpfung der Alternativen	219
(1) Bundesrat als Aktualisierung der Alternativen	220
(2) Zur Ausführung der Bundesgesetze durch die Länder	220
(3) Der „gouvernementale“ Bundesstaat	221
3. Ergebnis	223
III. Die Funktion des Bundesrates	224
1. Diskussionsfragen	224
2. Einspruch und Gesetzesinitiative	225
a) Irrtumswahrscheinlichkeit der Feststellungen der Bundesregierung	225
b) Korrigierbarkeit der Feststellungen der Bundesregierung	226
c) Wirkungsweise von Einspruch und Gesetzesinitiative	229
d) „Interessenlage“ beim Einbringen von Korrekturvorschlägen	229
e) Die Präponderanz des demokratischen Prinzips im Bund	232
3. Das Zustimmungserfordernis	233
a) Die Qualität zustimmungsbedürftiger Gesetzgebungsmaterien	233
b) Zweck des Zustimmungserfordernisses	234
c) Zustimmungsverweigerung und Gemeinwohlvorbehalt	236
d) Fälle der Zustimmungsbedürftigkeit im einzelnen	238
(1) Regelfälle	238
(a) Art. 23 GG	238
(b) Art. 29 Abs. 7 GG	239
(c) Art. 74a GG	239
(d) Art. 74 Abs. 2 GG	240
(e) Art. 80 Abs. 2 GG	240
(f) Art. 84 Abs. 1, 85 Abs. 1 GG	240
(g) Art. 87 Abs. 3, 87 b Abs. 1, 2 GG	241
(h) Art. 87c GG	242
(i) Art. 87 d Abs. 2 GG	242
(j) Art. 87e GG	243
(k) Art. 91 a Abs. 2 GG	243
(l) Art. 96 Abs. 5 GG	243
(m) Art. 104 a – 109 GG	244
(n) Art. 143 a Abs. 3 GG	244
(2) Sonderfälle unmittelbar gemeinwohlerheblicher Zustimmungsmaterien	244
(a) Art. 16a GG	245
(b) Art. 87 e Abs. 3–5, Art. 87 f Abs. 1 und Art. 143 b Abs. 2 GG	246
e) Ergebnis	246
Zusammenfassung	248
Zum Begriff des Gemeinwohls	248
Zur Definitionssuprematie der Bundesregierung	250
Zur Funktion der Bundesstaatlichkeit	253
Zur Funktion des Bundesrates	254
Zur Funktion des Zustimmungserfordernisses	255
Literaturverzeichnis	256
Sachverzeichnis	273

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