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Das Örtlichkeitsprinzip im kommunalen Wirtschaftsrecht

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Scheps, C. (2006). Das Örtlichkeitsprinzip im kommunalen Wirtschaftsrecht. Rechtliche Determinanten des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52078-7
Scheps, Carolina. Das Örtlichkeitsprinzip im kommunalen Wirtschaftsrecht: Rechtliche Determinanten des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen. Duncker & Humblot, 2006. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-52078-7
Scheps, C (2006): Das Örtlichkeitsprinzip im kommunalen Wirtschaftsrecht: Rechtliche Determinanten des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-52078-7

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Das Örtlichkeitsprinzip im kommunalen Wirtschaftsrecht

Rechtliche Determinanten des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen

Scheps, Carolina

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 1042

(2006)

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Abstract

Die Praxis der Kommunalwirtschaft ist derzeit, ausgelöst durch vermehrten Konkurrenzdruck von privater Seite, vom Trend zur gebietsüberschreitenden Betätigung kommunaler Unternehmen geprägt. Dieser steht im Widerspruch zum so genannten Örtlichkeitsprinzip, demzufolge das Geschäftsgebiet kommunaler Unternehmen auf die sie tragenden Gemeinden begrenzt sein soll.

Carolina Scheps untersucht die rechtlichen Implikationen dieses Prinzips. Nachdem sie die Grundlagen des Örtlichkeitsprinzips als Bestandteil der Verfassungsbindungen öffentlicher Gewalt aufarbeitet, widmet sie sich der Reichweite des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen. Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die Kompetenzzuweisung des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG eine Leistungserbringung an Empfänger außerhalb des eigenen Gemeindegebietes nicht mehr deckt. Eine Ausnahme besteht nur, sofern die Betätigung allein der Auslastung bestehender Unternehmenskapazitäten dient. Auch eine solche kapazitätsauslastende Annextätigkeit ist jedoch nicht unbeschränkt zulässig. Sie berechtigt die kommunalen Unternehmen insbesondere nicht zum Eintritt in ein Wettbewerbsverhältnis mit den kommunalen Unternehmen der von dem Gebietsübertritt betroffenen Gemeinden. Ausgehend von diesem nationalrechtlichen Ergebnis, überprüft die Autorin das Örtlichkeitsprinzip auf seine Vereinbarkeit mit dem EG-Recht. Sie kommt zu dem Schluss, dass dieses dem Örtlichkeitsprinzip grundsätzlich nicht entgegensteht. Die Arbeit wird abgeschlossen durch die Darstellung rechtlich zulässiger Möglichkeiten einer Ausweitung des Wirkungskreises kommunaler Unternehmen, insbesondere im Rahmen einer interkommunalen Zusammenarbeit.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Einleitung 13
A. Begriffsbestimmung 13
I. Kommunale Wirtschaftstätigkeit 13
II. Das Örtlichkeitsprinzip 15
1. Inhalt und Begriff des Örtlichkeitsprinzips 15
2. Die Problematik des Örtlichkeitsprinzips 17
B. Ziel und Gang der Untersuchung 20
Kapitel 1: Grundlagen 22
A. Die verfassungsrechtliche Legitimation der kommunalen Wirtschaftstätigkeit 22
I. Die kommunale Wirtschaftstätigkeit als spezifische Wahrnehmungsform von Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft 23
II. Die rechtliche Natur der kommunalen Wirtschaftstätigkeit 25
1. Der Rechtscharakter der Garantie kommunaler Selbstverwaltung 25
2. Die kommunale Wirtschaftstätigkeit als Form materiellen Verwaltungshandelns 28
III. Die Diskussion um einen grundrechtlichen Schutz der kommunalen Wirtschaftstätigkeit 32
B. Die einfachgesetzliche Ausgestaltung der kommunalen Wirtschaftstätigkeit 38
I. Die gemeindeordnungsrechtliche Schrankentrias 39
1. Der öffentliche Zweck 39
2. Das angemessene Verhältnis zur Leistungsfähigkeit und zum Bedarf 46
3. Das Verhältnis zur Privatwirtschaft 46
4. Die Problematik der so genannten nicht-wirtschaftlichen Unternehmen 47
II. Organisationsformen der kommunalen wirtschaftlichen Unternehmen 50
1. Öffentlich-rechtliche Organisationsformen 51
a) Der Regiebetrieb 51
b) Der Eigenbetrieb 51
c) Die Anstalt des öffentlichen Rechts 52
2. Kommunale Eigengesellschaften und gemeindliche Beteiligungen an privatrechtlich organisierten Unternehmen 53
Kapitel 2: Rechtliche Grundlagen und Reichweite einer räumlichen Begrenzung des Wirkungskreises kommunaler Unternehmen 56
A. Die verfassungsrechtlichen Grundlagen des Örtlichkeitsprinzips 57
I. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG als Grundlage des Örtlichkeitsprinzips 57
II. Sonstige Herleitungsansätze 58
III. Die Bindung der kommunalen Eigenunternehmen an die zum Örtlichkeitsprinzip führenden Verfassungsvorgaben 59
1. Die Anbindung als Folge gemeindlicher Einwirkungs- und Steuerungspflichten 60
2. Die Eingliederung der kommunalen Eigenunternehmen in den Bereich vollziehender Gewalt 61
a) Die Eingliederung öffentlich-rechtlich organisierter kommunaler Eigenunternehmen 63
b) Die Eingliederung privatrechtlich organisierter kommunaler Eigengesellschaften 65
3. Zwischenergebnis 70
IV. Die Ansicht eines räumlich unbegrenzten Wirkungskreises kommunaler Unternehmen 71
B. Die Reichweite des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen 73
I. Der gegenwärtige Stand der Diskussion 73
II. Verfassungsrechtliche Determinanten des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen 81
1. Die gemeindlichen Kompetenzen als äußerste Grenze des Wirkungskreises kommunaler Unternehmen 81
2. Die für den räumlichen Wirkungskreis relevanten Kompetenzausübungsschranken 83
a) Die Grundsätze der gemeindlichen Gebietshoheit 84
b) Das Gebot zur Rücksichtnahme 86
3. Zwischenergebnis 92
III. Die rechtliche Zulässigkeit einer Mitversorgung Gebietsfremder 93
1. Die Reichweite der gemeindlichen Kompetenzen aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 93
a) Die Bedeutung des Gebotes demokratischer Legitimation für die Bestimmung der Reichweite der gemeindlichen Kompetenzen 94
b) Die horizontale Reichweite des gemeindlichen Aufgabenkreises 100
c) Die Reichweite des gemeindlichen Kompetenzrahmens zur Erfüllung der örtlichen Daseinsvorsorgeaufgaben 102
aa) Die Kompetenz zur unmittelbaren Erfüllung der gemeindlichen Daseinsvorsorgeaufgaben 103
bb) Die gemeindliche Kompetenz zur Vornahme von Annextätigkeiten 107
(1) Der Stand der gegenwärtigen Diskussion 109
(2) Eigener Ansatz 111
(a) Die zulässige Reichweite durchführungsbezogener Annextätigkeiten 112
(b) Die zulässige Reichweite kapazitätsauslastender Annextätigkeiten 114
(c) Die Mitversorgung Gebietsfremder außerhalb des eigenen Gemeindegebietes als Fall einer zulässigen kapazitätsauslastenden Annextätigkeit? 117
2. Die Begrenzung der kapazitätsauslastenden Annextätigkeiten durch das Selbstverwaltungsrecht der von einem Gebietsübertritt betroffenen Gemeinde 119
a) Die Konfliktlösung im Fall des Widerstreites der Haupttätigkeit einer Gemeinde mit der kapazitätsauslastenden Annextätigkeit einer anderen Gemeinde 120
b) Die Konfliktlösung im Fall des Widerstreites kapazitätsauslastender Annextätigkeiten verschiedener Gemeinden 123
c) Die verfassungsrechtliche Zulässigkeit der einfachgesetzlichen Gestattung einer konkurrierenden Ausübung von Haupt- und kapazitätsauslastender Annextätigkeit 127
aa) Der Regelungsgehalt der bundesgesetzlichen Wettbewerbsvorschriften 128
(1) Der Regelungsgehalt des § 1 GWB 128
(2) Der Regelungsgehalt des § 6 Abs. 1 Satz 1 EnWG 130
bb) Der Regelungsgehalt der Außergebietsklauseln in den Gemeindeordnungen von Bayern, Nordrhein-Westfalen, Sachsen-Anhalt und Thüringen 132
cc) Die Vereinbarkeit eines gemeindlichen Wettbewerbsverhältnisses mit den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 135
(1) Der Schutzgehalt der Garantie kommunaler Selbstverwaltung gegenüber einer einfachgesetzlichen Ausgestaltung 136
(a) Der unantastbare Kernbereich der Garantie kommunaler Selbstverwaltung 137
(b) Der Schutz im Randbereich der Selbstverwaltungsgarantie 138
(2) Die verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Regelungen in den Sätzen 2 der Außergebietsklauseln 141
(3) Die These einer Unvereinbarkeit des Örtlichkeitsprinzips mit der Garantie kommunaler Selbstverwaltung in Zeiten geöffneter Märkte 149
C. Die Geltung des Örtlichkeitsprinzips für gemischt-wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinden 153
I. Der gegenwärtige Stand der Literatur 154
II. Eigener Ansatz 157
1. Einbeziehung gemischt-wirtschaftlicher Unternehmen in den Bereich der Verwaltung? 157
2. Die Reichweite der gemeindlichen Einwirkungspflichten 162
III. Zwischenergebnis 166
Kapitel 3: Die Vereinbarkeit des Örtlichkeitsprinzips mit den Vorgaben des Europäischen Gemeinschaftsrechts 168
A. Die Vereinbarkeit des Örtlichkeitsprinzips mit den Vorgaben des primären Gemeinschaftsrechts 171
I. Die Existenz eines primärrechtlichen Gebotes zur Gleichbehandlung öffentlicher und privater Unternehmen 171
1. Art. 3 Abs. 2 EGV 172
2. Art. 16 EGV i.V. m. der 13. Erklärung zur Schlussakte der Amsterdamer Konferenz von 1997 172
3. Art. 86 Abs. 1 EGV 174
II. Die Vereinbarkeit des Örtlichkeitsprinzips mit Grundfreiheiten des EG-Vertrages 176
1. Die Grundfreiheiten als Verbot von Marktaustrittsbeschränkungen durch den eigenen Heimatstaat 177
a) Das Verbot der mengenmäßigen Ausfuhrbeschränkungen i. S. d. Art. 29 EGV als Verbot von Marktaustrittsbeschränkungen 177
b) Die Personenverkehrsfreiheiten der Art. 43, 49 f. EGV als Verbot von Marktaustrittsbeschränkungen 177
2. Die kommunalen Unternehmen als Berechtigte eines grundfreiheitsrechtlichen Verbotes heimatstaatlicher Marktaustrittsbeschränkungen 182
a) Die Grundfreiheitsberechtigung kommunaler Unternehmen 182
aa) Der personale Geltungsbereich der Personenverkehrsfreiheiten 182
bb) Der personale Geltungsbereich der Warenverkehrsfreiheit 184
b) Das Recht auf Selbstbeschränkung als Einwand gegen eine Grundfreiheitsberechtigung kommunaler Unternehmen im Verhältnis zu ihrem Heimatstaat 186
3. Die inhaltliche Reichweite des Verbotes von Marktaustrittsbeschränkungen im Verhältnis der kommunalen Unternehmen zu Bund und Ländern 191
a) Der EG-Vertrag als Grundlage eines Anspruchs kommunaler Unternehmen auf einen räumlich unbeschränkten Marktaustritt 192
b) Die Grundfreiheiten als Schutzmechanismen bestehender Kompetenzen 197
c) Fazit: Die Auswirkungen des Verbotes heimatstaatlicher Marktaustrittsbeschränkungen auf die Auslandstätigkeiten kommunaler Unternehmen 199
III. Zwischenergebnis 202
B. Die Vereinbarkeit des Örtlichkeitsprinzips mit dem Regelungsgehalt der Energiebinnenmarktrichtlinien 203
I. Das sekundärrechtliche Gleichbehandlungsgebot als Grundlage eines Anspruchs auf Kompetenzausweitung? 204
II. Das sekundärrechtliche Gleichbehandlungsgebot als Grundlage eines Anspruchs auf konkurrierende Ausübung der Kompetenzen zu Haupt- und kapazitätsauslastender Annextätigkeit? 205
C. Zwischenergebnis 209
Kapitel 4: Möglichkeiten einer einfachgesetzlichen Ausweitung des räumlichen Wirkungskreises kommunaler Unternehmen 210
A. Formen freiwilliger interkommunaler Zusammenarbeit 212
I. Einfachgesetzliche Voraussetzungen der interkommunalen Zusammenarbeit 213
II. Verfassungsrechtliche Anforderungen an die interkommunale Zusammenarbeit 215
1. Das Erfordernis einer Rechtfertigung der interkommunalen Zusammenarbeit 216
2. Die Anforderungen des Gebotes demokratischer Legitimation im Fall der öffentlich-rechtlichen Zweckvereinbarung 220
a) Das Erfordernis gemeindlicher Mitwirkungsrechte 220
b) Inhaltliche Anforderungen an die Mitwirkungsrechte 222
III. Zwischenergebnis 226
B. Die Zulässigkeit einer pflichtigen interkommunalen Kooperation 227
I. Verfassungsrechtliche Anforderungen 227
1. Das Erfordernis eines Mitwirkungsrechts der von dem Kompetenzentzug betroffenen Gemeinden 227
2. Die Vereinbarkeit einer pflichtigen interkommunalen Kooperation mit den Vorgaben des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG 229
II. Die einfachgesetzlichen Regelungen einer pflichtigen interkommunalen Zusammenarbeit 231
C. Gesamtergebnis 232
Literaturverzeichnis 236
Sachwortverzeichnis 259