Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht

Sandra Schmieder

doi:10.3790/978-3-428-51301-7

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Schmieder, S. (2004). Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht. Beurteilungsspielräume der Verwaltung gegenüber den Gerichten?. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51301-7

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Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht

Beurteilungsspielräume der Verwaltung gegenüber den Gerichten?

Schmieder, Sandra

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 946

(2004)

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Book Details

Publisher Name: Duncker & Humblot
ISBN: 978-3-428-51301-7
978-3-428-11301-9 (print edition)
DOI: https://doi.org/10.3790/978-3-428-51301-7
Edition: 1
Language: German
Pages: 368
Collections: NBE RECHT
NBE D&H
Subjects: Administrative jurisdiction & public administration

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Institution: € 150.00 (incl. local VAT if applicable)
Individual: € 99.90 (incl. local VAT if applicable)

Abstract

Wenn die Verwaltung über die Zulassung oder die Untersagung einer Freisetzung gentechnisch veränderter Pflanzen entscheidet, muss sie eine Vielzahl naturwissenschaftlicher Fragen einschätzen. Daher setzt auch die Kontrolle solch komplizierter gentechnikrechtlicher Risikoentscheidungen durch Gerichte wissenschaftlichen Sachverstand voraus. Richter verfügen aber nur selten über eine naturwissenschaftliche Vorbildung und müssen sich oft auf die Verwaltung und auf Sachverständige verlassen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob Gerichte gentechnikrechtliche Streitigkeiten entscheiden können und dürfen: Ist die Letztentscheidung über gentechnische Vorhaben - "kraft Natur der Sache" - der auf das Gentechnikrecht spezialisierten Fachbehörde vorzubehalten, und hat diese Behörde einen gerichtsresistenten Einschätzungsspielraum? Die bisherige Rechtsprechung befürwortet dies.

Sandra Schmieder tritt dieser Ansicht entschieden entgegen. Sie zeigt und begründet, dass und warum das Grundgesetz kontrollfreien gentechnischen Beurteilungsspielräumen von Behörden entgegensteht: Der von Art. 19 IV GG verfassungsgebotene Gerichtsschutz, der Grundrechtsschutz für Angrenzer eines Freilandversuches wie für Biobauern, die ein gentechnisches Vorhaben bekämpfen, und der Grundrechtsschutz für Anlagenbetreiber, denen ein Forschungsvorhaben versagt wurde, sowie der von Art. 20a GG geforderte effektive Umweltschutz verlangen eine umfassende Kontrollkompetenz der Gerichte. Auch verbietet die Bedeutung der Rechtsprechung als unabhängige Gewalt einen gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraum. Zudem bestehen europarechtliche Bedenken gegen einen behördlichen Beurteilungsspielraum im maßgeblich durch EG-Richtlinien bestimmten Gentechnikrecht. Die Autorin bezieht aktuelle Änderungen des Gentechnikrechts durch das Zweite GenTG-ÄndG und durch die neuen EG-Verordnungen über genetisch veränderte Lebens- und Futtermittel ein.

Section Title	Page	Action	Price
Vorwort	5
Inhaltsverzeichnis	7
Abkürzungsverzeichnis	14
Einleitung	17
A. Hintergrund, Ziel und Gang der Untersuchung	20
I. Hintergrund der Untersuchung	20
II. Ziel der Arbeit	23
III. Gang der Untersuchung	23
B. Kontrollgegenstände: Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz	26
I. Biotechnologie und Gentechnik – Begriffe und Grundlagen	26
1. Gene, Proteine und DNA	28
2. Von der DNA zum Protein	30
3. Umprogrammierung der Protein-Produktion	32
a) Isolierung und Synthetisierung von Fremd-DNA	33
b) Gentransfer: direkte oder vektorvermittelte Transformation	33
c) Selektion	38
II. Chancen und Nutzen der Gentechnik	38
1. Gentechnik und Diagnostik	38
2. Krankheitsbekämpfung durch Gentechnik	39
3. Bessere Produkte durch die Gentechnik	41
4. Anbauvorteile durch die Gentechnik	43
5. Gentechnik als Hilfsmittel in der Industrie	44
6. Umweltschutz durch Gentechnik	45
III. Naturwissenschaftliche Risiken der Gentechnik	46
1. Immanente Risiken der Gentechnik?	46
2. Besondere Risiken bei Freisetzungen?	48
3. Spezifische Risiken beim Inverkehrbringen gentechnisch veränderter Produkte?	50
4. Rechtliche Folgerungen aus der Annahme naturwissenschaftlicher Risiken	52
IV. Die rechtliche Steuerung der Gentechnik in Deutschland	52
1. Rechtsgrundlagen	54
2. Regelungsgegenstand des Gentechnikgesetzes	57
a) Regelungssystem des GenTG – Zahlen einzelner Vorhaben	58
b) PflSchG, Arzneimittel-, Novel Food-VO und VO über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel als leges speciales für das Inverkehrbringen	61
c) Die Ausschlussklausel des § 2 III GenTG	64
3. Organisation des Gesetzesvollzugs	65
a) Zuständige Behörden	65
aa) Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern	65
bb) Organisations- und Personalstruktur in den Ländern	67
b) Die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit (ZKBS)	68
aa) Zusammensetzung der ZKBS	69
(1) Sachverständige und sachkundige Personen	69
(2) Rechtsstellung der Mitglieder	70
bb) Aufgaben und Bedeutung der ZKBS	71
cc) Rechtsnatur der ZKBS	75
4. Aufgaben von Behörden – Entscheidung über Risiken	76
a) Der Risikobegriff als Rechtsbegriff	76
b) Risikoermittlung am Maßstab des „Stands der Wissenschaft (und Technik)“	79
c) Risikobewertung und Risikoabwehr am Maßstab des „Stands der Wissenschaft (und Technik)“	82
aa) Abwehr von Gefahren	83
bb) Abwehr weiterer Risiken	84
(1) Verpflichtung zur Risikoabwehr kraft grundrechtlicher Schutzpflichten	84
(2) Zulässigkeit von Restrisiken	86
(3) Risikovorsorge zwischen Gefahren und Restrisiken	88
(a) Das sog. dreistufige Risikomodell	88
(b) Das sog. zweistufige Risikomodell	89
(c) Das Risikomodell des Gentechnikgesetzes: zweistufiges-synergetisches Risikokonzept	89
5. Die einzelnen Behördenentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz	93
a) Zulassungsentscheidungen bei gentechnischen Vorhaben im geschlossenen System	93
aa) Zulassung genehmigungspflichtiger Vorhaben	94
(1) Gang des Genehmigungsverfahrens	95
(2) Materielle Prüfungspflichten von Behörden	96
bb) Zulassung anmeldepflichtiger Vorhaben	103
cc) Zulassungsfreie Vorhaben	108
b) Genehmigung des Freisetzens gentechnisch veränderter Organismen	108
aa) Gang des Genehmigungsverfahrens	109
bb) Materielle Prüfungspflichten von Behörden	110
c) Genehmigung des Inverkehrbringens gentechnisch veränderter Organismen	116
aa) Gang des Genehmigungsverfahrens	117
bb) Materielle Prüfungspflichten von Behörden	119
d) Nachträgliche behördliche Anordnungen	121
aa) Befugnisse der Zulassungsbehörden	121
bb) Befugnisse der Überwachungsbehörden	122
cc) Materielle Prüfungspflichten der zuständigen Behörde	124
V. Allgemeine Merkmale von Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz	124
C. Die gerichtliche Kontrolle von Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz	127
I. Prozessflut und gerichtliche Kontrolldichte – Hintergrund und Begriff des Beurteilungsspielraums	127
II. Beurteilungsspielräume in Literatur und Rechtsprechung	131
1. Entwicklung von Beurteilungsspielräumen durch die Literatur	131
a) Die Ursprünge von Beurteilungsspielräumen	131
b) Die Entwicklung im Anschluss an Bachof, Jesch und Ule	137
2. Der heutige Stand der Diskussion – die wesentlichen Strömungen	140
a) Die herrschende Ansicht: Die Normative Ermächtigungslehre	140
b) Die Lehre vom prozessualen Beurteilungsspielraum	142
c) Beurteilungsspielräume ablehnende Ansichten	143
3. Anerkennung von Beurteilungsspielräumen durch die Rechtsprechung	144
a) Annerkennung von Beurteilungsspielräumen durch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung	144
b) Die Rechtsprechung des BVerfG zu Beurteilungsspielräumen	145
III. Anerkennung eines Beurteilungsspielraums bei Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz	146
1. „Der Stand der Wissenschaft (und Technik)“ als Einfallstor für einen Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht	146
2. Entwicklung des gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums ausgehend vom Atomrecht	150
a) Die Entwicklung des atomrechtlichen Beurteilungsspielraums	151
b) Übertragung des atomrechtlichen Beurteilungsspielraums auf das Gentechnikrecht durch die Rechtsprechung	153
aa) Anerkennung eines Beurteilungsspielraums durch die Rechtsprechung	154
(1) Arten gentechnikrechtlicher Entscheidungen, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wurde	156
(2) Rechtsschutzsuchende, gegenüber denen ein Beurteilungsspielraum zugelassen wurde	157
(3) Handlungsformen der Exekutive, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wurde	158
bb) Die Argumentation der Rechtsprechung	159
cc) Verbleibende gerichtliche Kontrollkompetenzen	161
dd) Wesensmerkmale eines Beurteilungsspielraums – Übertragbarkeit auf weitere Fälle?	165
c) Anerkennung eines Beurteilungsspielraums durch die gentechnikrechtliche Literatur	173
IV. Fazit und weiterer Gang der Untersuchung	175
D. Vereinbarkeit der gentechnikrechtlichen Kontrollpraxis mit Art. 19 IV GG?	176
I. Eingriff in Art. 19 IV GG durch Beurteilungsspielräume	177
1. Der Schutzbereich des Art. 19 IV GG – die Anforderungen an eine wirksame gerichtliche Kontrolle	177
2. Einschränkung des Art. 19 IV GG durch Annahme eines Beurteilungsspielraums	180
a) Fehlende Kontrollmacht der Gerichte mangels Rechtsbindung der Verwaltung?	181
b) Kontrollbeschränkungen als bloßes Problem des materiellen Rechts?	182
c) Fazit: Ein gentechnikrechtlicher Beurteilungsspielraum beschränkt Art. 19 IV GG	183
II. Rechtfertigung eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums?	185
1. Rechtfertigungsanforderungen des Art. 19 IV GG	185
2. Differenzierung nach dem Anknüpfungspunkt eines Beurteilungsspielraums?	187
3. Ansätze zur Rechtfertigung eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums	189
a) Gerichte können gentechnikrechtliche Risikoentscheidungen nicht prüfen?	190
aa) Fehlende Justiziabilität gentechnikrechtlicher Entscheidungen?	190
(1) Eigenart der Entscheidungsmaterie als Kontrollschranke?	190
(a) Exekutabilität gentechnikrechtlicher Normen	191
(b) Das Prinzip der „einzig richtigen Entscheidung“	192
(2) „Unvertretbarkeit“ gentechnikrechtlicher Entscheidungen?	194
bb) Fehlende Eignung von Gerichten zur Kontrolle wissenschaftlicher Fragen?	195
(1) Eigene Wissenslücken der Verwaltung	196
(2) Kontrolle wissenschaftsabhängiger Fragen in anderen Rechtsgebieten	197
(a) Kontrolle „außerrechtlicher Fragen“ im Zivil- und im Strafrecht	197
(b) Kontrolle im Chemikalien-, Arzneimittel- und Pflanzenschutzrecht	198
(3) Kontrolltiefe des VG Freiburg, des VGH Mannheim und des VG München	200
(4) Fazit: Volle Kontrolle trotz Wissenschaftsabhängigkeit des Gentechnikrechts	203
cc) Kein zügiger Rechtsschutz ohne Beurteilungsspielräume?	204
b) Gerichte dürfen gentechnikrechtliche Risikoentscheidungen nicht prüfen?	206
aa) Gerichte verstoßen gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung, wenn sie voll prüfen?	206
(1) Das Argument der Doppelverwaltung	206
(2) Das Argument der Verwaltungsverantwortung	207
(3) Das Argument vom Funktionsvorbehalt der Exekutive	209
(4) Das Argument der politischen Verantwortbarkeit	211
bb) Gerichte verkennen den Willen des Gesetzgebers, wenn sie voll prüfen – Letztentscheidungsrecht der Exekutive kraft normativer Ermächtigung?	212
(1) Normative Ermächtigung zur Letztentscheidung im Gentechnikgesetz?	212
(2) Normative Ermächtigung zur Letztentscheidung in der GenTSV?	215
(a) Schaffung eines Letztentscheidungsrechts durch den Verordnungsgeber?	215
(b) Die Befugnis zur „Legaleinstufung“ (§ 5VI GenTSV) als normative Ermächtigung des Gesetzgebers?	217
(3) Fazit: kein Letztentscheidungsrecht der Exekutive kraft normativer Ermächtigung	219
c) Kontrollschranken aus anerkannten Fallgruppen des Beurteilungsspielraums auch im Gentechnikrecht?	219
aa) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Planungsentscheidungen?	220
bb) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Prognoseentscheidungen?	221
(1) Fehleranfälligkeit von Prognoseentscheidungen	223
(2) Erweiterung des Prognosewissens bei voller Kontrolle	223
(3) Kontrolle von Prognosen in anderen Rechtsgebieten	226
(4) Fazit: Kein Prognosespielraum im Gentechnikrecht	229
cc) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Risikoentscheidung – Vergleich zum Atomrecht?	229
(1) Rechtliche Unterschiede	229
(2) Tatsächliche Unterschiede	233
(3) Fazit: Kein dem atomrechtlichen Beurteilungsspielraum vergleichbarer Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht	237
dd) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Entscheidungen unter Beteiligung sachverständiger, weisungsabhängiger Ausschüsse?	238
(1) Vergleichbarkeit der ZKBS mit Gremien, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wird?	238
(a) Vergleichbarkeit mit den Ausschüssen nach dem DDR-RiG, dem ArchitektenG und dem BörsenG?	239
(b) Vergleichbarkeit mit den Sortenausschüssen?	240
(c) Vergleichbarkeit mit der Bundesprüfstelle und Gremien im Medienrecht?	241
(d) Beratung statt Entscheidung als zusätzlicher Unterschied gegenüber diesen Gremien	246
(e) Fazit: Keine Vergleichbarkeit mit anderen Gremienentscheidungen	246
(2) Die ZKBS als neuer Fall eines Gremienvorbehalts?	246
(a) Gremienvorbehalte bei unzureichend demokratischer Legitimation des Gremiums?	248
(b) Demokratiedefizit der ZKBS?	249
(aa) Anforderungen an die demokratische Legitimation von Entscheidungsträgern	249
(bb) Institutionell-funktionelle demokratische Legitimation der ZKBS	252
(cc) Personelle demokratische Legitimation der ZKBS	252
(dd) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation der ZKBS	253
(3) Fazit: (Dennoch) kein Beurteilungsspielraum durch ZKBS-Beteiligung	257
d) Grundrechtsschutz als Kontrollschranke?	258
aa) Dynamischer Grundrechtsschutz als Kontrollschranke?	260
bb) Standardisierter, flexibler Grundrechtsschutz durch Verwaltungsvorschriften als Kontrollschranke?	263
cc) Kein „Mehrwert“ gerichtlichen Rechtsschutzes?	265
(1) Eigenwert des Gerichtsschutzes	265
(2) Der gentechnikrechtliche Verfahrensschutz	266
(3) Die Relevanz von Verfahrensfehlern für den Erfolg einer Klage	272
e) Rechtsunsicherheit durch volle gerichtliche Kontrolle?	273
III. Ergebnis: Verstoß eines Beurteilungsspielraums gegen Art. 19 IV GG	276
E. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit den materiellen Grundrechten?	278
I. Eingriff durch Gerichte in die materiellen Grundrechte durch Annahme eines Beurteilungsspielraums	278
1. Rechtsschutzgehalte der materiellen Grundrechte	279
2. Die Grundrechtsrelevanz gentechnikrechtlicher Risikoentscheidungen	280
a) Wesentliche Beinträchtigung Dritter in ihren Rechten aus Art. 2 II 1, 12 I, 14 I GG	280
b) Beeinträchtigung von Betreibern in ihren Rechten aus Art. 5 III 1 2. Var., 12 I, 14 I GG	283
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Beurteilungsspielraums?	284
III. Die Grundrechtsrelevanz eines Beurteilungsspielraums am Beispiel der Einkreuzungsproblematik	285
1. Die Rechtsprechung zum Rechtsschutz gegen Einkreuzungen des OVG Münster und des VG Schleswig	285
2. Bewertung der Entscheidungen im Hinblick auf die Zulässigkeit eines Beurteilungsspielraums	286
IV. Grundrechtsfeindliche Wirkungen eines Beurteilungsspielraums am Beispiel der Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern	292
V. Fazit: Verletzung materieller Grundrechte durch Annahme eines Beurteilungsspielraums	295
F. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit Art. 20a GG?	296
I. Schmälerung von Art. 20a GG durch Annahme eines Beurteilungsspielraums	296
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Beurteilungsspielraums?	298
1. Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht?	298
2. Weniger genaue Kontrolle von Staatszielbestimmungen?	299
a) Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG als Grundrechtsschranke	300
b) Verwirklichung der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG durch richterliche Vollkontrolle	300
III. Fazit: Verkennung von Art. 20a GG durch einen gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraum	303
G. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der verfassungsrechtlichen Rolle von Gerichten? – Verstoß gegen Art. 92, 97 GG	304
I. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der Unabhängigkeit von Gerichten?	305
II. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der Aufgabe der Gerichte zur Präzisierung und Fortentwicklung des Rechts?	307
III. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der Aufgabe der Gerichte, die Akzeptanz der Gentechnik zu stärken?	310
1. Größere Akzeptanz der Gentechnik durch volle gerichtliche Kontrolle	311
2. Aufgabe der Rechtsprechung zur Stärkung der Akzeptanz der Gentechnik	313
IV. Fazit: Verstoß eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums gegen die Art. 92, 97 GG	315
H. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit dem Europarecht?	316
I. Verstoß eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums gegen den effet utile?	316
1. Die Pflicht von Gerichten zur richtlinienkonformen Auslegung	316
2. Anerkennung von Beurteilungsspielräumen durch den EuGH – ein Gegenargument?	317
II. Ein gentechnikrechtlicher Beurteilungsspielraum im Lichte der Rechtsprechung des EuGH zum Inverkehrbringen	321
III. Ergebnis: Verstoß eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums gegen das Europarecht	326
I. Ergebnis der Arbeit	327
J. Zusammenfassung der Arbeit in Thesen	328
Literaturverzeichnis	345
Sachwortverzeichnis	364

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