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Schmieder, S. (2004). Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht. Beurteilungsspielräume der Verwaltung gegenüber den Gerichten?. Duncker & Humblot. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51301-7
Schmieder, Sandra. Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht: Beurteilungsspielräume der Verwaltung gegenüber den Gerichten?. Duncker & Humblot, 2004. Book. https://doi.org/10.3790/978-3-428-51301-7
Schmieder, S, (2004): Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht: Beurteilungsspielräume der Verwaltung gegenüber den Gerichten?, Duncker & Humblot, [online] https://doi.org/10.3790/978-3-428-51301-7

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Risikoentscheidungen im Gentechnikrecht

Beurteilungsspielräume der Verwaltung gegenüber den Gerichten?

Schmieder, Sandra

Schriften zum Öffentlichen Recht, Vol. 946

(2004)

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Abstract

Wenn die Verwaltung über die Zulassung oder die Untersagung einer Freisetzung gentechnisch veränderter Pflanzen entscheidet, muss sie eine Vielzahl naturwissenschaftlicher Fragen einschätzen. Daher setzt auch die Kontrolle solch komplizierter gentechnikrechtlicher Risikoentscheidungen durch Gerichte wissenschaftlichen Sachverstand voraus. Richter verfügen aber nur selten über eine naturwissenschaftliche Vorbildung und müssen sich oft auf die Verwaltung und auf Sachverständige verlassen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob Gerichte gentechnikrechtliche Streitigkeiten entscheiden können und dürfen: Ist die Letztentscheidung über gentechnische Vorhaben - "kraft Natur der Sache" - der auf das Gentechnikrecht spezialisierten Fachbehörde vorzubehalten, und hat diese Behörde einen gerichtsresistenten Einschätzungsspielraum? Die bisherige Rechtsprechung befürwortet dies.

Sandra Schmieder tritt dieser Ansicht entschieden entgegen. Sie zeigt und begründet, dass und warum das Grundgesetz kontrollfreien gentechnischen Beurteilungsspielräumen von Behörden entgegensteht: Der von Art. 19 IV GG verfassungsgebotene Gerichtsschutz, der Grundrechtsschutz für Angrenzer eines Freilandversuches wie für Biobauern, die ein gentechnisches Vorhaben bekämpfen, und der Grundrechtsschutz für Anlagenbetreiber, denen ein Forschungsvorhaben versagt wurde, sowie der von Art. 20a GG geforderte effektive Umweltschutz verlangen eine umfassende Kontrollkompetenz der Gerichte. Auch verbietet die Bedeutung der Rechtsprechung als unabhängige Gewalt einen gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraum. Zudem bestehen europarechtliche Bedenken gegen einen behördlichen Beurteilungsspielraum im maßgeblich durch EG-Richtlinien bestimmten Gentechnikrecht. Die Autorin bezieht aktuelle Änderungen des Gentechnikrechts durch das Zweite GenTG-ÄndG und durch die neuen EG-Verordnungen über genetisch veränderte Lebens- und Futtermittel ein.

Table of Contents

Section Title Page Action Price
Vorwort 5
Inhaltsverzeichnis 7
Abkürzungsverzeichnis 14
Einleitung 17
A. Hintergrund, Ziel und Gang der Untersuchung 20
I. Hintergrund der Untersuchung 20
II. Ziel der Arbeit 23
III. Gang der Untersuchung 23
B. Kontrollgegenstände: Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz 26
I. Biotechnologie und Gentechnik – Begriffe und Grundlagen 26
1. Gene, Proteine und DNA 28
2. Von der DNA zum Protein 30
3. Umprogrammierung der Protein-Produktion 32
a) Isolierung und Synthetisierung von Fremd-DNA 33
b) Gentransfer: direkte oder vektorvermittelte Transformation 33
c) Selektion 38
II. Chancen und Nutzen der Gentechnik 38
1. Gentechnik und Diagnostik 38
2. Krankheitsbekämpfung durch Gentechnik 39
3. Bessere Produkte durch die Gentechnik 41
4. Anbauvorteile durch die Gentechnik 43
5. Gentechnik als Hilfsmittel in der Industrie 44
6. Umweltschutz durch Gentechnik 45
III. Naturwissenschaftliche Risiken der Gentechnik 46
1. Immanente Risiken der Gentechnik? 46
2. Besondere Risiken bei Freisetzungen? 48
3. Spezifische Risiken beim Inverkehrbringen gentechnisch veränderter Produkte? 50
4. Rechtliche Folgerungen aus der Annahme naturwissenschaftlicher Risiken 52
IV. Die rechtliche Steuerung der Gentechnik in Deutschland 52
1. Rechtsgrundlagen 54
2. Regelungsgegenstand des Gentechnikgesetzes 57
a) Regelungssystem des GenTG – Zahlen einzelner Vorhaben 58
b) PflSchG, Arzneimittel-, Novel Food-VO und VO über genetisch veränderte Lebensmittel und Futtermittel als leges speciales für das Inverkehrbringen 61
c) Die Ausschlussklausel des § 2 III GenTG 64
3. Organisation des Gesetzesvollzugs 65
a) Zuständige Behörden 65
aa) Zuständigkeitsverteilung zwischen Bund und Ländern 65
bb) Organisations- und Personalstruktur in den Ländern 67
b) Die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit (ZKBS) 68
aa) Zusammensetzung der ZKBS 69
(1) Sachverständige und sachkundige Personen 69
(2) Rechtsstellung der Mitglieder 70
bb) Aufgaben und Bedeutung der ZKBS 71
cc) Rechtsnatur der ZKBS 75
4. Aufgaben von Behörden – Entscheidung über Risiken 76
a) Der Risikobegriff als Rechtsbegriff 76
b) Risikoermittlung am Maßstab des „Stands der Wissenschaft (und Technik)“ 79
c) Risikobewertung und Risikoabwehr am Maßstab des „Stands der Wissenschaft (und Technik)“ 82
aa) Abwehr von Gefahren 83
bb) Abwehr weiterer Risiken 84
(1) Verpflichtung zur Risikoabwehr kraft grundrechtlicher Schutzpflichten 84
(2) Zulässigkeit von Restrisiken 86
(3) Risikovorsorge zwischen Gefahren und Restrisiken 88
(a) Das sog. dreistufige Risikomodell 88
(b) Das sog. zweistufige Risikomodell 89
(c) Das Risikomodell des Gentechnikgesetzes: zweistufiges-synergetisches Risikokonzept 89
5. Die einzelnen Behördenentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz 93
a) Zulassungsentscheidungen bei gentechnischen Vorhaben im geschlossenen System 93
aa) Zulassung genehmigungspflichtiger Vorhaben 94
(1) Gang des Genehmigungsverfahrens 95
(2) Materielle Prüfungspflichten von Behörden 96
bb) Zulassung anmeldepflichtiger Vorhaben 103
cc) Zulassungsfreie Vorhaben 108
b) Genehmigung des Freisetzens gentechnisch veränderter Organismen 108
aa) Gang des Genehmigungsverfahrens 109
bb) Materielle Prüfungspflichten von Behörden 110
c) Genehmigung des Inverkehrbringens gentechnisch veränderter Organismen 116
aa) Gang des Genehmigungsverfahrens 117
bb) Materielle Prüfungspflichten von Behörden 119
d) Nachträgliche behördliche Anordnungen 121
aa) Befugnisse der Zulassungsbehörden 121
bb) Befugnisse der Überwachungsbehörden 122
cc) Materielle Prüfungspflichten der zuständigen Behörde 124
V. Allgemeine Merkmale von Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz 124
C. Die gerichtliche Kontrolle von Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz 127
I. Prozessflut und gerichtliche Kontrolldichte – Hintergrund und Begriff des Beurteilungsspielraums 127
II. Beurteilungsspielräume in Literatur und Rechtsprechung 131
1. Entwicklung von Beurteilungsspielräumen durch die Literatur 131
a) Die Ursprünge von Beurteilungsspielräumen 131
b) Die Entwicklung im Anschluss an Bachof, Jesch und Ule 137
2. Der heutige Stand der Diskussion – die wesentlichen Strömungen 140
a) Die herrschende Ansicht: Die Normative Ermächtigungslehre 140
b) Die Lehre vom prozessualen Beurteilungsspielraum 142
c) Beurteilungsspielräume ablehnende Ansichten 143
3. Anerkennung von Beurteilungsspielräumen durch die Rechtsprechung 144
a) Annerkennung von Beurteilungsspielräumen durch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung 144
b) Die Rechtsprechung des BVerfG zu Beurteilungsspielräumen 145
III. Anerkennung eines Beurteilungsspielraums bei Risikoentscheidungen nach dem Gentechnikgesetz 146
1. „Der Stand der Wissenschaft (und Technik)“ als Einfallstor für einen Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht 146
2. Entwicklung des gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums ausgehend vom Atomrecht 150
a) Die Entwicklung des atomrechtlichen Beurteilungsspielraums 151
b) Übertragung des atomrechtlichen Beurteilungsspielraums auf das Gentechnikrecht durch die Rechtsprechung 153
aa) Anerkennung eines Beurteilungsspielraums durch die Rechtsprechung 154
(1) Arten gentechnikrechtlicher Entscheidungen, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wurde 156
(2) Rechtsschutzsuchende, gegenüber denen ein Beurteilungsspielraum zugelassen wurde 157
(3) Handlungsformen der Exekutive, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wurde 158
bb) Die Argumentation der Rechtsprechung 159
cc) Verbleibende gerichtliche Kontrollkompetenzen 161
dd) Wesensmerkmale eines Beurteilungsspielraums – Übertragbarkeit auf weitere Fälle? 165
c) Anerkennung eines Beurteilungsspielraums durch die gentechnikrechtliche Literatur 173
IV. Fazit und weiterer Gang der Untersuchung 175
D. Vereinbarkeit der gentechnikrechtlichen Kontrollpraxis mit Art. 19 IV GG? 176
I. Eingriff in Art. 19 IV GG durch Beurteilungsspielräume 177
1. Der Schutzbereich des Art. 19 IV GG – die Anforderungen an eine wirksame gerichtliche Kontrolle 177
2. Einschränkung des Art. 19 IV GG durch Annahme eines Beurteilungsspielraums 180
a) Fehlende Kontrollmacht der Gerichte mangels Rechtsbindung der Verwaltung? 181
b) Kontrollbeschränkungen als bloßes Problem des materiellen Rechts? 182
c) Fazit: Ein gentechnikrechtlicher Beurteilungsspielraum beschränkt Art. 19 IV GG 183
II. Rechtfertigung eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums? 185
1. Rechtfertigungsanforderungen des Art. 19 IV GG 185
2. Differenzierung nach dem Anknüpfungspunkt eines Beurteilungsspielraums? 187
3. Ansätze zur Rechtfertigung eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums 189
a) Gerichte können gentechnikrechtliche Risikoentscheidungen nicht prüfen? 190
aa) Fehlende Justiziabilität gentechnikrechtlicher Entscheidungen? 190
(1) Eigenart der Entscheidungsmaterie als Kontrollschranke? 190
(a) Exekutabilität gentechnikrechtlicher Normen 191
(b) Das Prinzip der „einzig richtigen Entscheidung“ 192
(2) „Unvertretbarkeit“ gentechnikrechtlicher Entscheidungen? 194
bb) Fehlende Eignung von Gerichten zur Kontrolle wissenschaftlicher Fragen? 195
(1) Eigene Wissenslücken der Verwaltung 196
(2) Kontrolle wissenschaftsabhängiger Fragen in anderen Rechtsgebieten 197
(a) Kontrolle „außerrechtlicher Fragen“ im Zivil- und im Strafrecht 197
(b) Kontrolle im Chemikalien-, Arzneimittel- und Pflanzenschutzrecht 198
(3) Kontrolltiefe des VG Freiburg, des VGH Mannheim und des VG München 200
(4) Fazit: Volle Kontrolle trotz Wissenschaftsabhängigkeit des Gentechnikrechts 203
cc) Kein zügiger Rechtsschutz ohne Beurteilungsspielräume? 204
b) Gerichte dürfen gentechnikrechtliche Risikoentscheidungen nicht prüfen? 206
aa) Gerichte verstoßen gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung, wenn sie voll prüfen? 206
(1) Das Argument der Doppelverwaltung 206
(2) Das Argument der Verwaltungsverantwortung 207
(3) Das Argument vom Funktionsvorbehalt der Exekutive 209
(4) Das Argument der politischen Verantwortbarkeit 211
bb) Gerichte verkennen den Willen des Gesetzgebers, wenn sie voll prüfen – Letztentscheidungsrecht der Exekutive kraft normativer Ermächtigung? 212
(1) Normative Ermächtigung zur Letztentscheidung im Gentechnikgesetz? 212
(2) Normative Ermächtigung zur Letztentscheidung in der GenTSV? 215
(a) Schaffung eines Letztentscheidungsrechts durch den Verordnungsgeber? 215
(b) Die Befugnis zur „Legaleinstufung“ (§ 5VI GenTSV) als normative Ermächtigung des Gesetzgebers? 217
(3) Fazit: kein Letztentscheidungsrecht der Exekutive kraft normativer Ermächtigung 219
c) Kontrollschranken aus anerkannten Fallgruppen des Beurteilungsspielraums auch im Gentechnikrecht? 219
aa) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Planungsentscheidungen? 220
bb) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Prognoseentscheidungen? 221
(1) Fehleranfälligkeit von Prognoseentscheidungen 223
(2) Erweiterung des Prognosewissens bei voller Kontrolle 223
(3) Kontrolle von Prognosen in anderen Rechtsgebieten 226
(4) Fazit: Kein Prognosespielraum im Gentechnikrecht 229
cc) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Risikoentscheidung – Vergleich zum Atomrecht? 229
(1) Rechtliche Unterschiede 229
(2) Tatsächliche Unterschiede 233
(3) Fazit: Kein dem atomrechtlichen Beurteilungsspielraum vergleichbarer Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht 237
dd) Gentechnikrechtliche Entscheidungen als beschränkt kontrollierbare Entscheidungen unter Beteiligung sachverständiger, weisungsabhängiger Ausschüsse? 238
(1) Vergleichbarkeit der ZKBS mit Gremien, bei denen ein Beurteilungsspielraum anerkannt wird? 238
(a) Vergleichbarkeit mit den Ausschüssen nach dem DDR-RiG, dem ArchitektenG und dem BörsenG? 239
(b) Vergleichbarkeit mit den Sortenausschüssen? 240
(c) Vergleichbarkeit mit der Bundesprüfstelle und Gremien im Medienrecht? 241
(d) Beratung statt Entscheidung als zusätzlicher Unterschied gegenüber diesen Gremien 246
(e) Fazit: Keine Vergleichbarkeit mit anderen Gremienentscheidungen 246
(2) Die ZKBS als neuer Fall eines Gremienvorbehalts? 246
(a) Gremienvorbehalte bei unzureichend demokratischer Legitimation des Gremiums? 248
(b) Demokratiedefizit der ZKBS? 249
(aa) Anforderungen an die demokratische Legitimation von Entscheidungsträgern 249
(bb) Institutionell-funktionelle demokratische Legitimation der ZKBS 252
(cc) Personelle demokratische Legitimation der ZKBS 252
(dd) Sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation der ZKBS 253
(3) Fazit: (Dennoch) kein Beurteilungsspielraum durch ZKBS-Beteiligung 257
d) Grundrechtsschutz als Kontrollschranke? 258
aa) Dynamischer Grundrechtsschutz als Kontrollschranke? 260
bb) Standardisierter, flexibler Grundrechtsschutz durch Verwaltungsvorschriften als Kontrollschranke? 263
cc) Kein „Mehrwert“ gerichtlichen Rechtsschutzes? 265
(1) Eigenwert des Gerichtsschutzes 265
(2) Der gentechnikrechtliche Verfahrensschutz 266
(3) Die Relevanz von Verfahrensfehlern für den Erfolg einer Klage 272
e) Rechtsunsicherheit durch volle gerichtliche Kontrolle? 273
III. Ergebnis: Verstoß eines Beurteilungsspielraums gegen Art. 19 IV GG 276
E. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit den materiellen Grundrechten? 278
I. Eingriff durch Gerichte in die materiellen Grundrechte durch Annahme eines Beurteilungsspielraums 278
1. Rechtsschutzgehalte der materiellen Grundrechte 279
2. Die Grundrechtsrelevanz gentechnikrechtlicher Risikoentscheidungen 280
a) Wesentliche Beinträchtigung Dritter in ihren Rechten aus Art. 2 II 1, 12 I, 14 I GG 280
b) Beeinträchtigung von Betreibern in ihren Rechten aus Art. 5 III 1 2. Var., 12 I, 14 I GG 283
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Beurteilungsspielraums? 284
III. Die Grundrechtsrelevanz eines Beurteilungsspielraums am Beispiel der Einkreuzungsproblematik 285
1. Die Rechtsprechung zum Rechtsschutz gegen Einkreuzungen des OVG Münster und des VG Schleswig 285
2. Bewertung der Entscheidungen im Hinblick auf die Zulässigkeit eines Beurteilungsspielraums 286
IV. Grundrechtsfeindliche Wirkungen eines Beurteilungsspielraums am Beispiel der Unbeachtlichkeit von Verfahrensfehlern 292
V. Fazit: Verletzung materieller Grundrechte durch Annahme eines Beurteilungsspielraums 295
F. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit Art. 20a GG? 296
I. Schmälerung von Art. 20a GG durch Annahme eines Beurteilungsspielraums 296
II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung eines Beurteilungsspielraums? 298
1. Rechtfertigung durch kollidierendes Verfassungsrecht? 298
2. Weniger genaue Kontrolle von Staatszielbestimmungen? 299
a) Die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG als Grundrechtsschranke 300
b) Verwirklichung der Staatszielbestimmung des Art. 20a GG durch richterliche Vollkontrolle 300
III. Fazit: Verkennung von Art. 20a GG durch einen gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraum 303
G. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der verfassungsrechtlichen Rolle von Gerichten? – Verstoß gegen Art. 92, 97 GG 304
I. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der Unabhängigkeit von Gerichten? 305
II. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der Aufgabe der Gerichte zur Präzisierung und Fortentwicklung des Rechts? 307
III. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit der Aufgabe der Gerichte, die Akzeptanz der Gentechnik zu stärken? 310
1. Größere Akzeptanz der Gentechnik durch volle gerichtliche Kontrolle 311
2. Aufgabe der Rechtsprechung zur Stärkung der Akzeptanz der Gentechnik 313
IV. Fazit: Verstoß eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums gegen die Art. 92, 97 GG 315
H. Vereinbarkeit eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums mit dem Europarecht? 316
I. Verstoß eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums gegen den effet utile? 316
1. Die Pflicht von Gerichten zur richtlinienkonformen Auslegung 316
2. Anerkennung von Beurteilungsspielräumen durch den EuGH – ein Gegenargument? 317
II. Ein gentechnikrechtlicher Beurteilungsspielraum im Lichte der Rechtsprechung des EuGH zum Inverkehrbringen 321
III. Ergebnis: Verstoß eines gentechnikrechtlichen Beurteilungsspielraums gegen das Europarecht 326
I. Ergebnis der Arbeit 327
J. Zusammenfassung der Arbeit in Thesen 328
Literaturverzeichnis 345
Sachwortverzeichnis 364